LEA - População, Recursos e Ambiente 1º Ano / 1º Semestre - 2008-09 Aulas Teóricas Economia do Ambiente e dos Recursos Naturais Bernardo Augusto bernardo.augusto@ist.utl.pt 16 de Dezembro de 2008 Índice Economia e Ambiente Falhas de mercado para o recurso ambiente; Instrumentos de política de ambiente; 1
Economia Promover a afectação eficiente de recursos escassos, preocupando-se simultaneamente, em atender a aspectos de equidade na distribuição de rendimentos; Conceito de Recursos Escassos e Eficiência Económica Recursos Escassos e Eficiência Económica Recursos Escassos: recursos cuja disponibilidade, em quantidade e/ou qualidade, não é suficiente para satisfazer, em simultâneo, ou num dado horizonte temporal, todas as necessidades; Eficiência económica: capacidade de atingir um determinado objectivo com o menor custo possível (melhor relação custo eficácia) ou, de uma forma mais geral, obtendo o maior benefício líquido. 2
Ambiente Fonte: Martinho, 2005 Ambiente e Economia O ambiente (sistema de suporte à vida) é um recurso escasso, que pode ser destruído se persistir a sua utilização em livre acesso e sem que os preços de mercado reflictam a sua escassez (determinada, caso a caso, pelo nível de utilização e capacidade de carga e resiliência dos ecossistemas); A abordagem económica pode contribuir para identificar as causas económicas dos problemas ambientais, resultantes de falhas de mercado; 3
Ambiente e Economia (cont.) A ciência económica pode contribuir para a solução ou mitigação dos problemas ambientais, apoiando a definição de objectivos de política ambiental e servindo de base ao desenvolvimento e aplicação de instrumentos destinados a corrigir as distorções de mercado. Falhas de mercado para o recurso ambiente 4
Falhas de mercado para o recurso ambiente Mercado de concorrência perfeita como referência; Relacionam-se no essencial com os direitos de propriedade dos recursos; Exemplos: externalidades ambientais; bem público; recurso comum. Direito de propriedade sobre um recurso Capacidade e disposição para limitar o uso e o acesso a esse recursos, associada à capacidade de o transferir para outros. 5
Externalidades Ambientais Existe uma externalidade quando a decisão de um agente económico gera custos ou benefícios a outros agentes, que não foram considerados na respectiva decisão e sem que haja lugar a qualquer compensação; Quando os efeitos gerados por uma certa decisão económica se traduzem em impactes ambientais negativos, sem que as vítimas sejam compensadas externalidade negativa; Custos externos ambientais podem resultar de uma decisão de produção ou de consumo; Bem público Quando não existem direitos de propriedade definidos e atribuídos e não existe rivalidade no uso; Exemplo: biodiversidade; Free-rider uma pessoa que escolher receber os benefícios de um bem público ou de uma externalidade positiva, sem contribuir para o pagamento dos custos de produção desses benefícios; 6
Recurso Comum/Livre Acesso Quando não existem direitos de propriedade definidos e atribuídos, mas existe rivalidade no uso; Exemplo: pesca, aquíferos; Necessidade de intervenção nos mercados Promoção de uma afectação eficiente, justa e sustentável dos recursos naturais passa, em parte, por conseguir fazer reflectir nos preços de bens e serviços, que de alguma forma os utilizam ou incorporam, a sua efectiva escassez; para além de uma orientação de eficiência na afectação dos recursos aplica-se o princípio do poluidor pagador/utilizador pagador; 7
Necessidade de intervenção nos mercados Quando os mercados não têm condições para fazer repercutir automaticamente nos preços os custos externos ou o custo de escassez dos recursos, a concepção e aplicação de instrumentos de política do ambiente é fundamental. Princípio do Poluidor (utilizador) Pagador O princípio do poluidor - pagador (PPP) foi adoptado pela OCDE em 1972 como um princípio económico para a afectação dos custos de controlo da poluição; Na sua formulação inicial este princípio estabelece que os poluidores devem suportar os custos das medidas que são legalmente obrigados a implementar para proteger o ambiente, tais como medidas de redução da poluição na fonte ou medidas de tratamento de efluentes. 8
Princípio do Poluidor Pagador (cont.) Este princípio tem vindo a ser progressivamente generalizado e estendido, relativamente à sua formulação inicial. De um princípio de internalização parcial dos custos ambientais, tem vindo a tender para se aproximar de um princípio de internalização total (OECD, 1992). Progressivamente tem vindo a ser reconhecido como um princípio legal, estando contemplado na Lei de Bases do Ambiente. Instrumentos de política do ambiente 9
Tipologia de Instrumentos Comando e controlo (ou de regulação directa); Económicos e fiscais (ou de mercado); Actuação Voluntária/Informação Instrumentos de Comando e Controlo 1ªGeração de instrumentos Baseiam-se no estabelecimento, pela autoridade ambiental, requisito tecnológico, restrição no uso de recursos,etc. que determina o comportamento que os agentes devem adoptar; Controlo efectuado pela quantidade; Natureza compulsória os agentes não têm possibilidade de escolher o seu curso de acção (associado regimes de contra ordenação e coimas, que enquadram o incumprimento) 10
Instrumentos de Comando e Controlo (exemplos) Normas (normas de emissão para determinado poluente; normas tecnológicas (ex.mtd); normas de concentração ou de qualidade ambiental; normas de utilização de determinados produtos (ex. aplicação de lamas de ETAR ou de composto no solo); Obrigações (obrigações de reportar resíduos produzidos; obrigações de rotulagem); Instrumentos de Comando e Controlo (exemplos) Licenciamento (Avaliação de Impacte Ambiental; Licença Ambiental, Prevenção e Controlo Integrado de Poluição); Proibições (proibição de utilização de produtos (ex. CFC s; PCB s);proibição de captura/extracção). 11
Instrumentos Económicos 2ªGeração de Instrumentos Baseiam-se na utilização, ou criação, de mecanismos de mercado para influenciar o comportamento dos agentes; Controlo efectuado pelo preço - actuam alterando os preços relativos dos bens/serviços que originam diferentes impactes ambientais ao longo do seu ciclo de vida, ou através de transferências financeiras ás empresas/consumidores para que reduzam o dano ambiental. Objectivo incentivar os agentes económicos a incorporarem os custos ambientais (custo externos e custos de escassez) nas suas decisões; Instrumentos económicos (cont.) Carácter de não - obrigatoriedade não obrigam a cumprir metas, adoptar tecnologia, etc; carácter de incentivo, dando liberdade aos agentes na escolha da estratégia adequada. 12
Instrumentos Económicos (exemplo) Taxas/subsídios (taxas de emissão; taxas diferenciadas sobre produtos/isenções fiscais; tarifas de utilização; taxa de admissão; subsídios; subsídios às energias renováveis/conservação da natureza); Programas de financeiros (mecanismos de compensação; apoio à aquisição de terras para conservação; fundos de investimento ambiental) Instrumentos Económicos (exemplo) Direitos de propriedade (direitos/licenças transaccionáveis (ex.cele); Esquemas de responsabilização (responsabilidades por danos ambientais (mecanismos de seguros/caução); títulos de desempenho ambiental). 13
Instrumentos de Actuação Voluntária/Informação Actuação Voluntária/Informação 3ªGeração de Instrumentos Assentam em iniciativas, públicas e privadas, de divulgação de informação, programas de educação e sensibilização, e esquemas de participação voluntária e certificação ambiental; Compromissos voluntários dos agentes (sobretudo empresas industriais) que conduzem a acções que levam a a um maior desempenho ambiental; 14
Actuação Voluntária/Informação (cont.) Tipologia Acordos negociados; Esquemas públicos voluntários; Compromissos unilaterais Actuação Voluntária/Informação ( cont.) Fonte: Martinho, 2005 15
Instrumentos de Informação Iniciativas, públicas ou privadas, para aumentar a disponibilidade de informação junto dos stakeholders (trabalhadores, consumidores, accionistas, público), sobre a qualidade do ambiente/poluição gerada, características ambientais de actividades, processos e/ou produtos; Pressuposto: a disseminação de informação sobre as actividades dos agentes, o valor do ambiente e as medidas de controlo/qualidade adoptadas configuram um incentivo à preservação do ambiente. Instrumentos de Informação (exemplo) Fonte: Martinho, 2005 16
Exemplos de Instrumentos de Política do Ambiente Fonte: ECOMAN, 2003 Critérios para a Avaliação do desempenho dos instrumentos Eficácia Ambiental; Eficiência Económica; Eficiência dinâmica/incentivo à inovação; Equidade/justiça e aceitação política; Geração de receitas; Capacidade de cumprimento; Integração com outras políticas sectoriais; Efeitos induzidos na economia; Mudança de atitudes (soft effects) 17
Eficácia ambiental Relacionada com o impacte e desempenho ambiental de um instrumento, i.e., em que medida o instrumento contribui para o cumprimento dos objectivos de política (quando estes estão definidos) ou para a redução nas emissões. Eficiência económica (estática) Refere-se à maximização da diferença entre o dano ambiental evitado com a implementação de um determinado instrumento e os custos de controlo de poluição. Em muitos casos torna-se difícil medir de uma forma objectiva os danos causados pela degradação ambiental, o que leva à adopção da relação custoeficácia como critério de avaliação de instrumentos. Um instrumento tem uma boa relação custo-eficácia se permite maximizar a melhoria ambiental obtida com um dado orçamento, ou inversamente, se permite alcançar um determinado nível de melhoria ambiental com o custo mínimo. 18
Eficiência dinâmica/incentivo à inovação É fundamental considerar a evolução temporal dos custos de cumprimento, bem como dos benefícios ambientais que daí resultam. O incentivo dado por um instrumento aos agentes para encontrarem formas inovadoras de reduzir os seus impactes ambientais deve ser considerado um critério essencial na avaliação da política. Equidade/justiça e aceitação política A equidade, ou seja, a distribuição de custos e benefícios entre os elementos da sociedade (produtores, consumidores, empresários, trabalhadores,...) deve ser uma preocupação fundamental na implementação da política de ambiente. Sucesso depende da capacidade de envolvimento da opinião pública e da aceitação pelos agentes, o que por sua vez depende da sua justiça distributiva. 19
Geração de receitas A questão fundamental não é tanto avaliar a capacidade de gerar receitas em si mesma, mas antes associar essa capacidade à decisão de como afectar essas receitas, uma vez que a forma como estas são utilizadas tem profundas implicações na distribuição de rendimentos, sendo um aspecto essencial, nomeadamente no caso das taxas ambientais. Capacidade de cumprimento (enforcement) Custos de fiscalização e cumprimento constituem uma parte significativa dos custos associados à aplicação de políticas ambientais. A aplicação gradual de instrumentos, isto é, com um nível de exigência crescente ao longo do tempo, pode facilitar a sua aceitação e, consequentemente, a tarefa de os fazer cumprir por parte da autoridade ambiental. 20
Integração com outras políticas sectoriais A integração da política de ambiente com outras políticas sectoriais (ex. transportes, energia, agrícola, industrial) é um requisito básico para o seu sucesso. Um bom exemplo da necessidade de integração de políticas é dado pelos casos existentes de subsídios economicamente ineficientes e ambientalmente perversos. Efeitos induzidos na economia A aplicação de instrumentos de política de ambiente pode induzir diversos custos e benefícios económicos, para além dos decorrentes directamente dos custos de controlo de poluição e de fiscalização e da melhoria da qualidade do ambiente. Avaliação por vezes difícil. 21
Mudança de atitude (soft effects) a designação de soft effects diz respeito às mudanças de atitudes e à maior consciencialização ambiental dos agentes Exemplo - uma taxa de valor reduzido imposta a um determinado bem, pode constituir um sinal alertando os consumidores sensibilizados para os seus custos ambientais. Mais informação http://www.civil.ist.utl.pt/shrhagdambiente/elementos/conferencias/prese _PrimConf.pdf; 22