Entidade Reguladora do Sector Eléctrico

Transcrição

1 Entidade Reguladora do Sector Eléctrico ESTUDO sobre SECTOR ELÉCTRICO e AMBIENTE 3º Relatório POLÍTICA DE AMBIENTE E O SECTOR ELÉCTRICO Paula Antunes Rui Santos Sandra Martinho Gonçalo Lobo Centro de Economia Ecológica e Gestão do Ambiente Departamento de Ciências e Engenharia do Ambiente Faculdade de Ciências e Tecnologia Universidade Nova de Lisboa Lisboa, 2002

2 ÍNDICE 1. INTRODUÇÃO PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DE POLÍTICA DE AMBIENTE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL PRINCÍPIO DO POLUIDOR (UTILIZADOR)-PAGADOR PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO/REDUÇÃO NA FONTE PRINCÍPIO DA INTEGRAÇÃO PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO OUTROS PRINCÍPIOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA DE AMBIENTE INTRODUÇÃO A ABORDAGEM ECONÓMICA NA POLÍTICA DE AMBIENTE Perspectiva da Economia do Ambiente Perspectiva da Economia Ecológica AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DOS INSTRUMENTOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA DE AMBIENTE Instrumentos de Comando e Controlo ou Regulamentação Directa Instrumentos Económicos e Fiscais ou de Mercado Instrumentos de Informação e Actuação Voluntária SÍNTESE ANÁLISE DA POLÍTICA AMBIENTAL PARA OS PRINCIPAIS PROBLEMAS AMBIENTAIS CONSUMO DE RECURSOS NÃO RENOVÁVEIS Política Internacional Política Comunitária Política Nacional Implicações para o Sector Eléctrico ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS...78

3 Política Internacional Política Comunitária Política Nacional Implicações para o Sector Eléctrico ACIDIFICAÇÃO, EUTROFIZAÇÃO E OZONO TROPOSFÉRICO Política Internacional Convenção sobre Poluição Atmosférica Transfronteira Política Comunitária Política Nacional Implicações para o Sector Eléctrico PERDA DE BIODIVERSIDADE Política Internacional Política Comunitária Política Nacional Implicações para o Sector Eléctrico RECURSOS HÍDRICOS Política Internacional Política Comunitária Relações bilaterais Portugal-Espanha Política Nacional RESÍDUOS Política Internacional Política Comunitária Política Nacional Implicações para o Sector Eléctrico INSTRUMENTOS TRANSVERSAIS AVALIAÇÃO DE IMPACTES AMBIENTAIS Introdução Política Internacional Política Comunitária Política Nacional Aplicação ao Sector Eléctrico PREVENÇÃO E CONTROLO INTEGRADOS DE POLUIÇÃO (IPPC) Introdução...170

4 Licença Ambiental Melhores Técnicas Disponíveis (MTDS) Registo Europeu de Emissões Poluentes (EPER) Implicações para o Sector Eléctrico SISTEMAS DE GESTÃO AMBIENTAL Implementação de Sistemas de Gestão Ambiental Certificação de Sistemas de Gestão Ambiental PARTICIPAÇÃO PÚBLICA Política Internacional Política Comunitária Política Nacional CONCLUSÕES BIBLIOGRAFIA...185

5

6 1. INTRODUÇÃO O presente relatório insere-se no Estudo sobre Sector Eléctrico e Ambiente, solicitado pela Entidade Reguladora do Sector Eléctrico (ERSE) ao Centro de Economia Ecológica e Gestão do Ambiente do Departamento de Ciências e Engenharia do Ambiente da Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade Nova de Lisboa, que tem como objectivo central apresentar uma síntese e discussão dos principais aspectos relativos às interacções entre o sector eléctrico e o ambiente. O trabalho é estruturado sob a forma de relatórios parcelares, organizados do seguinte modo: 1º Relatório Impactes Ambientais do Sector Eléctrico; 2º Relatório Avaliação Económica dos Impactes Ambientais do Sector Eléctrico; ; 4º Relatório Estratégias e Desempenho Ambiental das Empresas do Sector Eléctrico. O presente documento constitui o 3º Relatório do referido estudo, abordando os aspectos relacionados com a formulação e desenvolvimento da política de ambiente e sua aplicação ao sector eléctrico. Por forma a enquadrar a análise realizada, apresenta-se inicialmente uma breve síntese dos princípios orientadores fundamentais, que estabelecem um quadro de referência básico do desenvolvimento da política ambiental. Apresenta-se também uma síntese dos aspectos teóricos mais relevantes relacionados com o desenvolvimento e aplicação de instrumentos de política de ambiente, ilustrados com exemplos de instrumentos que têm sido aplicados no sector eléctrico. A política adoptada a nível internacional, comunitário e nacional para os principais problemas ambientais mais relacionados com o sector eléctrico é apresentada no capítulo 4, utilizando a tipologia de problemas adoptada nos relatórios anteriores. Neste capítulo 1

7 apresentam-se ainda os traços gerais da política relativamente a cada um dos problemas, com referência aos principais documentos legislativos, focando os aspectos mais relevantes para o sector eléctrico. Não é objectivo deste relatório apresentar uma enumeração detalhada de todos os diplomas legais em vigor sobre determinado problema, mas antes apresentar os aspectos essenciais da política. Finalmente, no capítulo 5 apresenta-se uma análise de alguns instrumentos de política ambiental que actuam transversalmente nos diferentes problemas, tais como a avaliação de impactes ambientais e a prevenção e controlo integrados de poluição. 2

8 2. PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DE POLÍTICA DE AMBIENTE 2.1. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL O desenvolvimento sustentável é actualmente apontado como um dos objectivos fundamentais das políticas ambientais. Este conceito, introduzido inicialmente no Relatório da Comissão Mundial sobre Ambiente e Desenvolvimento (World Commission on Environment and Development WCED) é definido como sendo o desenvolvimento que garante a satisfação das necessidades actuais sem comprometer a capacidade das gerações futuras virem a satisfazer as suas. Em termos gerais, diz-se que uma economia é sustentável se consegue gerar um fluxo de rendimento constante (ou melhor, não decrescente) ao longo do tempo, a partir do capital disponível. O capital de uma economia é constituído pelos seus factores de produção, ou seja, pelo seu stock de activos, com capacidade de produzir mais bens (ou serviços) no futuro. Aceitando esta definição, é possível admitir que o solo, e os sistemas naturais em geral, fazem parte do stock de activos de uma economia, capazes de fornecer mais bens. Neste sentido pode encarar-se a Natureza como uma forma de capital, tendo-se introduzido o conceito de capital natural (El Serafy, 1991). O capital natural refere-se a qualquer stock de activos ambientais que gera um fluxo de bens e serviços no futuro. Por exemplo, uma floresta, uma população de peixes ou um aquífero podem fornecer uma colheita, captura ou fluxo potencialmente sustentável ano após ano. A floresta ou população de peixes constituem o capital natural e as colheitas ou capturas sustentadas o rendimento natural. O capital natural também fornece serviços como a assimilação de resíduos, controlo de erosão e de cheias e protecção das radiações ultra-violeta. Estes serviços de suporte da vida também são contabilizados como rendimento natural. Uma vez que o fluxo de serviços dos ecossistemas requer frequentemente que estes funcionem como sistemas intactos, a estrutura e diversidade dos ecossistemas é também uma componente importante do capital natural. 3

9 Para um determinado horizonte temporal podem distinguir-se duas grandes categorias de capital natural: (1) capital natural renovável e (2) capital natural não renovável (Costanza e Daly, 1992). O capital natural renovável é activo e tem capacidade de se autoregenerar utilizando energia solar. Os ecossistemas são capital natural renovável, que podem ser explorados para produzir bens (por exemplo madeira ou peixe), mas que também fornecem um conjunto de serviços, mesmo sem qualquer intervenção humana (por exemplo controlo de erosão, regulação do clima). O capital natural não renovável, por exemplo depósitos de minerais ou de combustíveis fósseis, é mais passivo, na medida em que geralmente não gera serviços enquanto não é extraído. Por sua vez, podem distinguir-se dois tipos de capital artificial, produzido pelos humanos: (1) o capital manufacturado, constituído pelas fábricas, máquinas, ferramentas, e outros artefactos geralmente associados ao termo capital e (2) o capital humano constituído pelo stock de educação, qualificações, cultura e conhecimento acumulado nos próprios seres humanos. A Figura 2.1 sintetiza as diferentes formas de capital. Capital Natural Artificial (Man-made) Renovável Não Renovável Manufacturado Humano Figura 2.1 Formas de capital Por forma a se atingir um desenvolvimento sustentável, conferindo às gerações futuras a possibilidade de usufruirem pelo menos do mesmo rendimento que as actuais, torna-se necessário garantir que o stock de capital total que elas têm disponível permanece constante (ou não decrescente). Até recentemente, a necessidade de preservação do capital natural foi ignorada por dois motivos fundamentais: (1) a percepção da sua abundância relativamente à pequena escala das actividades económicas; e (2) admitir-se o pressuposto de que o capital produzido pelas actividades humanas é um substituto quase-perfeito dos recursos 4

10 naturais (e.g. pode substituir-se borracha natural por sintética, cobre por plástico), e, consequentemente, do capital natural que os produz. No entanto, verifica-se hoje que a escala do sistema económico se aproxima (ou já ultrapassou em muitos casos) o limiar da sustentabilidade, surgindo cada vez mais argumentos contrariando a hipótese da substituição perfeita entre capital natural e humano (ver, por exemplo, Costanza e Daly, 1992). A questão da substituibilidade entre capital natural e humano é, aliás, o cerne do debate entre os defensores da sustentabilidade forte (strong sustainability), e os que defendem a sustentabilidade fraca (weak sustainability). Numa perspectiva de sustentabilidade fraca, assume-se que basta manter o stock de capital total constante para se garantir a possibilidade das gerações futuras usufruirem do mesmo bem-estar que as presentes, admitindo-se assim que se pode permitir uma deplecção do capital natural, desde que esta seja compensada por um crescimento equivalente no capital humano. Pelo contrário, os defensores da sustentabilidade forte defendem que os dois stocks de capital (natural e humano) devem ser geridos e preservados separadamente, não admtindo que possa haver substituição, excepto em situações muito limitadas (ver por exemplo Goodland, 1994). A nível da União Europeia, o desenvolvimento sustentável surge como objectivo prioritário nos seguintes documentos: Tratado da União (Tratado de Maastricht); 5º Programa de Acção Comunitário em Matéria do Ambiente (Towards Sustainability, ); 6º Programa de Acção Comunitário em Matéria do Ambiente (Ambiente 2010: O Nosso Futuro, A Nossa Escolha). Uma Europa Sustentável para um Mundo Melhor: A Estratégia da União Europeia para um Desenvolvimento Sustentável (Proposta da Comissão ao Conselho Europeu de Gotemburgo) (Comunicação da Comissão COM(2001), 264 final). 5

11 2.2. PRINCÍPIO DO POLUIDOR (UTILIZADOR)-PAGADOR O princípio do poluidor-pagador (Polluter-Pays Principle) (PPP) foi adoptado pela OCDE em 1972 como um princípio económico para a afectação dos custos de controlo da poluição. Na sua formulação inicial este princípio estabelece que os poluidores devem suportar os custos da prevenção da poluição e das medidas de controlo, entendidas como medidas impostas pelas autoridades públicas para garantir um estado do ambiente aceitável. Por outras palavras, o poluidor deve suportar os custos das medidas que é legalmente obrigado a implementar para proteger o ambiente, tais como medidas de redução da poluição da fonte ou medidas de tratamento de efluentes. Exceptuando determinadas condições específicas, os poluidores não devem receber qualquer tipo de apoio ou assistência para o controlo de poluição (tais como subsídios, bonificações, deduções fiscais, etc.). As excepções aceites dizem respeito a apoio a actividades de I&D sobre métodos e tecnologias de controlo de poluição e assistência a poluidores confrontados com novos requisitos de controlo de poluição particularmente severos. Neste último caso, o apoio é apenas aceitável se ocorrer durante um período de tempo limitado, se fôr justificável por motivos sociais e se não causar distorções significativas no comércio e investimento internacional. O princípio do poluidor-pagador tem vindo a ser progressivamente generalizado e estendido, relativamente à sua formulação inicial definida em De um princípio de internalização parcial dos custos ambientais, tem vindo a tender para se aproximar de um princípio de internalização total (OECD, 1992). Tal como se referiu anteriormente, no início o PPP relacionava-se essencialmente com medidas tomadas pelos poluidores para reduzir a emissão de poluentes para o ambiente. A primeira extensão ao princípio, tornou os poluidores também responsáveis pelos custos das medidas administrativas tomadas pelas autoridades em resultado das emissões de poluentes. Assim, os poluidores podem ser obrigados a pagar medidas implementadas pelo regulador ambiental, tais como análises, sistemas de controlo e monitorização, desde que os custos possam ser directamente atribuídos a actividades poluentes específicas. Assim, por exemplo os custos administrativos de um sistema de gestão de 6

12 resíduos, ou os custos de um sistema regional de monitorização da qualidade do ar, podem ser cobrados aos agentes responsáveis. Actualmente existe uma tendência para estender progressivamente o PPP para abarcar também os custos dos danos causados pela poluição. A questão fundamental reside no ponto de se considerar que um poluidor deve pagar pelos danos ambientais causados, quando tomou todas as medidas impostas pelas autoridades (poluição residual). A visão actual, é de que se o nível de poluição é substancial, ou se os danos são significativos, os poluidores devem suportar os custos correspondentes. Aliás, a OCED, adoptou em 1991 uma Recomendação sobre a aplicação de instrumentos económicos na política de ambiente, que estabelece que a gestão sustentável e economicamente eficiente dos recursos naturais requere a internalização dos custos de prevenção, controlo e dano ambiental associados à poluição. A crescente aplicação de instrumentos económicos como certas taxas ambientais, em que os poluidores são taxados em função das emissões poluentes, traduz esta extensão do PPP. Em geral, quando não há pagamento de taxas ou de outro tipo, o custo da poluição residual não é internalizado. No entanto, existem casos, em que os poluidores compensam as vítimas pela poluição permitida. Embora inicialmente o PPP tenha sido formulado na âmbito da redução da poluição continuada, ou crónica, a sua aplicação também tem vindo a ser alargada ao contexto da poluição acidental. Assim, os custos das medidas para prevenir, controlar e reabilitar o ambiente em casos de poluição acidental, são da responsabilidade dos poluidores. Apesar do PPP estabelecer que deve ser o poluidor a suportar os custos ambientais, este pode passar, em todo ou em parte, os custos da poluição para o preço dos produtos (e neste caso o pagador em última análise é, na respectiva parte, o consumidor ou utilizador). No entanto, nalguns casos as condições de mercado podem inviabilizar a transferência dos custos para os preços dos bens e serviços, sendo efectivamente o agente poluidor quem os suporta. O poluidor pode ainda partilhar os seus custos com outros poluidores em esquemas de seguros ou fundos ambientais. 7

13 O PPP surgiu inicialmente como um princípio económico, tendo vindo progressivamente a ser reconhecido como um princípio legal, nomeadamente através da sua integração no Acto Único Europeu, em 1987 e no Tratado de Maastricht em A legislação nacional também contempla o PPP, estando este princípio consignado na Lei de Bases do Ambiente PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO O Princípio da Precaução surgiu inicialmente na Alemanha no contexto da discussão acerca da necessidade de prever ou antecipar (vorsoge) danos ambientais provocados pelas acções humanas. Representa um conceito coerente e explícito para lidar com os perigos ambientais e incertezas associadas. O Princípio da Precaução constitui uma regra geral de actuação pública que deve ser utilizada em situações em que existem ameaças potencialmente graves ou irreversíveis para a saúde humana ou para o ambiente. Nestes casos deve actuar-se para reduzir os perigos potenciais mesmo antes de existir evidência segura do dano, tomando em consideração os custos prováveis da acção e da não acção (EEA, 2001). O princípio da precaução estabelece assim que quando houver incerteza acerca de impactes ambientais potencialmente irreversíveis das acções humanas, deve dar-se o benefício da dúvida ao ambiente. O ónus da prova deve ser colocado nas actividades que potencialmente danificam o ambiente (Costanza et al, 1999). O princípio da precaução deve ser invocado sobretudo no caso de acções que possam vir a causar danos ambientais particularmente gravosos, de natureza irreversível. A sua aplicação pressupõe uma discussão acerca de que tipos e magnitudes de alterações no ambiente provocadas pelas actividades humanas são consideradas aceitáveis pela sociedade. De acordo com a Comunicação sobre o Princípio da Precaução elaborada pela Comissão Europeia em Fevereiro de 2000 (European Commission, 2000), aquele princípio cobre as circunstâncias específicas em que a evidência científica é insuficiente, inconclusiva ou incerta e em que há indicações, a partir de uma avaliação científica objectiva preliminar, 8

14 de que existem motivos razoáveis para pressupor que os efeitos potencialmente perigosos das acções no ambiente e na saúde humana, animal ou vegetal possam ser incompatíveis com os níveis de protecção adoptados. A aplicação prática deste princípio tem, no entanto levantado algumas questões, nomeadamente no que se refere à decisão de invocar o Princípio da Precaução e à natureza das medidas a tomar numa determinada situação, uma vez decidida a sua aplicação. O recurso ao Princípio da Precaução pressupõe (European Commission, 2000): o a identificação dos efeitos potencialmente negativos resultantes de um fenómeno, produto ou procedimento; o uma avaliação científica que, devido a insuficiência de dados, ou à sua natureza inconclusiva e imprecisa, torna impossível determinar com um nível de certeza suficiente o risco em questão. Segundo a referida Comunicação da Comissão, o Princípio da Precaução pode ser invocado quando os efeitos potencialmente perigosos de um evento, produto ou procedimento foram identificados através duma avaliação científica e objectiva, mas esta avaliação não permite determinar o risco com certeza suficiente. O recurso ao princípio inscreve-se pois no quadro geral de análise do risco (que inclui, para além da avaliação do risco, a gestão do risco e a comunicação do risco), e mais especificamente no âmbito da gestão do risco que corresponde à tomada de decisão. A Comissão sublinha que o princípio de precaução só pode ser invocado na hipótese de um risco potencial, não podendo nunca justificar uma tomada de decisão arbitrária. A decisão de aplicar o princípio deve considerar a natureza dos danos ambientais, os níveis de protecção ambiental desejáveis pela sociedade, bem como a avaliação das potenciais consequências da não acção. A decisão de esperar ou não por novos dados científicos antes de considerar a aplicação de medidas deve ser tomada pelos decisores com a máxima transparência. 9

15 As medidas resultantes do recurso ao Princípio de Precaução, podem revestir a forma de uma decisão de agir ou de não agir. A resposta apropriada numa determinada situação é uma decisão política, sendo função do nível de risco considerado aceitável para a sociedade. O recurso ao Princípio da Precaução nem sempre se traduz na adopção de instrumentos destinados a produzir efeitos legais, accionáveis judicialmente, tais como uma proibição. Existe toda uma gama de acções que podem ser tomadas no contexto do Princípio da Precaução, para além da aplicação de instrumentos regulamentares, tais como a decisão de financiar um programa de investigação de modo a recolher melhor evidência científica, ou a decisão de informar o público acerca dos possíevis efeitos ambientais adversos de um produto ou procedimento. A nível internacional o Princípio da Precaução foi primeiro reconhecido na Carta Mundial da Natureza (World Charter for Nature), adoptada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em Desde então, o Princípio da Precaução tem vindo a ser rapidamente introduzido na agenda política, tendo sido incorporado em muitos acordos internacionais, nomeadamente no Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozono (1987), na 3ª Conferência do Mar do Norte (1990), na Declaração do Rio sobre Ambiente e Desenvolvimento (1992), na Convenção Quadro da Nações Unidas para as Alterações Climáticas (1992), no Protocolo de Cartagena sobre Biosegurança (2000) e na Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes (POP s) (2001). O Princípio 15 da Declaração do Rio sobre Ambiente e Desenvolvimento, de 1992, alargou a aplicação do Princípio da Precaução ao ambiente em geral, estabelecendo que de modo a proteger o ambiente, a abordagem precaucionária será generalizadamente aplicada pelos Estados, de acordo com as suas capacidades. Nos casos em que existam ameaças de danos graves ou irreversíveis não será utilizada a ausência de certeza científica absoluta como razão para o adiamento de medidas custo-eficazes para evitar a degradação ambiental. O Princípio da Precaução foi também consagrado no Tratado da União Europeia (Tratado de Maastricht, 1994) que estabelece que a política ambiental comunitária...será baseada no princípio da precaução e nos princípios de que devem ser tomadas acções preventivas, de que os danos ambientais devem ser prioritariamente corrigidos na fonte e de que o poluidor deve pagar. 10

16 2.4. PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO/REDUÇÃO NA FONTE Estudo sobre Sector Eléctrico e Ambiente O princípio da prevenção estabelece que é preferível adoptar medidas que permitam evitar, ou reduzir substancialmente, a ocorrência de danos ambientais, do que procurar mitigar os danos, ou resolver os problemas depois de eles terem ocorrido. Este princípio traduz a aplicação na política de ambiente do aforismo popular mais vale prevenir do que remediar (Canotilho, 1998). A invocação deste princípio resulta da constatação de que, de um modo geral, a mitigação ou remediação de danos ambientais é mais onerosa e mais difícil de um ponto de vista técnico, do que a adopção de estratégias de prevenção da poluição. A sua aplicação implica a adopção de medidas antes da ocorrência de danos ambientais. O princípio da redução na fonte, que está estreitamente relacionado com o princípio da prevenção, estabelece que a poluição deve ser reduzida o mais a montante possível na cadeia causal geradora dos impactes ambientais. A aplicação deste princípio implica que se devem privilegiar medidas de redução da poluição na origem em detrimento da adopção de tecnologias de tratamento de fim de linha ou do transporte de resíduos ou poluentes. Estes princípios gerais constam das disposições ambientais integradas no Tratado da União Europeia (Tratado de Maastrricht). Os 5º e 6º Programas de Acção Comunitária em Matéria de Ambiente também preconizam a adopção destes princípios PRINCÍPIO DA INTEGRAÇÃO O princípio da integração estabelece que os objectivos ambientais devem ser plenamente integrados nos restantes domínios, nomeadamente nas políticas económica e social, ao nível da definição e implementação de políticas, actos legislativos e financiamentos. Na Declaração do Rio os países signatários comprometeram-se a integrar considerações ambientais na sua definição de políticas. Na Cimeira da Terra II (Rio +5) os membros dedicaram particular atenção à integração das políticas ambiental, social e económica 11

17 como chave para um programa de acção que permita atingir os objectivos da Conferência do Rio mais rapidamente. Este princípio é consagrado no artº 6 do Tratado da União Europeia, bem como nos 5º e 6º Programas de Acção Comunitária em Matéria de Ambiente. A adopção deste princípio na política comunitária exige que todos os outros domínios tenham plena e adequadamente em conta os objectivos ambientais da Comunidade Europeia ao tomarem decisões políticas. Inicialmente, este processo incidiu sobretudo nas políticas comunitárias de transportes, energia e agricultura, tendo vindo a ser alargado a outras áreas (desenvolvimento, indústria,...). Em diversos países de UE a integração de considerações de ambiente e desenvolvimento sustentável já está bastante avançada, tornando-se uma ferramenta estratégica de tomada de decisão. A Holanda, Suécia, Finlândia, Áustria e Dinamarca desenvolveram abordagens integradas envolvendo mecanismos de integração tais como comissões governamentais, grupos interministeriais e avaliação ambiental estratégica de novas propostas (CEC, 1997). A aplicação deste princípio implica a introdução de procedimentos práticos de actuação, tais como a obrigatoriedade de apresentar uma avaliação ambiental prévia de propostas de projectos (já consagrado na legislação nacional e comunitária c.f. 5.1) e de planos e programas, bem como o desenvolvimento de indicadores de integração. A Comissão Europeia desenvolveu um esquema, designado por Green Star, que identifica as propostas legislativas para as quais se identificou a necessidade de realizar uma avaliação detalhada das consequências ambientais, previamente à sua aprovação. A atribuição da Green Star é efectuada conjuntamente pelo serviço responsável pela proposta e pela DG Ambiente PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE O princípio da responsabilidade estabelece que o acesso aos recursos ambientais acarreta a responsabilidade de os utilizar de um modo ecologicamente sustentável, economicamente eficiente e socialmente justo (Costanza et al, 1999). Assim, todos os 12

18 agentes são responsáveis pela utilização sustentável dos recursos ambientais, sendo a sua preservação entendida como uma responsabilidade partilhada pela comunidade, pelos agentes económicos, pelos cidadãos e associações representativas. Este princípio tem sido aplicado sobretudo na âmbito da política de produto, através do conceito de Responsabilidade Alargada do Produto (ou Produtor) (Extended Product ou Producer, na Europa Responsibility. O Princípio da Responsabilidade Alargada do Produtor estabelece que os actores ao longo da cadeia de produto partilham responsabilidade pelos impactes ambientais ao longo do ciclo de vida de todo o sistema de produto. Quanto maior fôr a capacidade de um determinado agente influenciar os impactes ambientais do sistema de produto, maior deveria ser a sua quota parte de responsabilidade na redução desses impactes (White et al, 1999). Este princípio tem sido aplicado na Europa, focando sobretudo os impactes do fim-devida dos produtos e atribuíndo a responsabilidade essencialmente aos produtores, através da implementação de obrigações de aceitação de retorno (take-back). Estas obrigações, implementadas nos sectores automóvel e de electrónica, implicam a obrigação dos produtores receberem de volta os seus produtos, componentes, ou embalagens, após utilização, para reutilização, reciclagem ou gestão de resíduos. O princípio da responsabilidade alargada do produto tem também vindo a ser aplicado através de iniciativas voluntárias dos agentes, focando noutras fases do ciclo de vida para além do destino final (por exemplo através de esquemas de leasing em vez de venda de produtos, estratégias de eco-desing, parcerias para reciclagem, etc.). Embora na prática este princípio seja aplicado sobretudo aos produtores, a sua formulação implica também a responsabilização de outros intervenientes na cadeia de produto, nomeadamente os consumidores, que, em muitos casos, influenciam significativamente os impactes ambientais de um produto, e os fornecedores, que determinam em larga escala os impactes ambientais dos materiais e componentes que fornecem ao fabricante. 13

19 2.7. PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO O princípio da participação, que estabelece que todos os agentes afectados devem ser envolvidos na formulação e implementação de decisões relativas aos recursos naturais. A participação plena dos agentes contribui para regras credíveis e aceites, que identificam e atribuem as correspondentes responsabilidades de uma forma apropriada. O princípio da participação está fortemente ligado ao direito à informação, o qual vem sendo reconhecido em termos cada vez mais amplos aos cidadãos. Com efeito, só quando os cidadãos estão devidamente informados é que podem ter oportunidade de exercer convenientemente o seu direito de participação. Devem assim ser desenvolvidos mecanismos para promover a informação e intervenção dos cidadãos e das suas associações representativas na tomada de decisões e na realização de acções para utilização sustentável de recursos ambientais. No capítulo 5 apresentam-se instrumentos de política ambiental para aplicação deste princípio OUTROS PRINCÍPIOS Existem um conjunto de outros princípios que, embora não consagrados formalmente em legislação ou acordos internacionais em matéria de ambiente, devem ser contemplados na formulação de uma política ambiental, nomeadamente (Costanza et al, 1998; 1999, European Commission, 2001): o O princípio da não degradação (em inglês no further degradation ou standstill), que foi consagrado, por exemplo, no Plano Nacional de Política Ambiental Holandês, estabelece que a política ambiental deve ter como objectivo prioritário evitar que haja degradação adicional do estado do ambiente. o O princípio do ajustamento de escalas, que reconhecendo o facto de os problemas ambientais raramente se confinarem a uma única escala, preconiza que a tomada de decisão deve ser realizada a uma escala que permita (1) acomodar os fluxos relevantes nos sistemas ambientais, (2) tomar os agentes e direitos de propriedade em consideração e (3) internalizar os custos e benefícios. 14

20 o O princípio da gestão adaptativa, que reconhecendo que existe sempre algum nível de incerteza na gestão de recursos naturais, recomenda que se deve procurar recolher e integrar continuamente informação ecológica, económica e social adequada, de modo a melhorar continuamente a política. o O princípio da substituição, recentemente incluído em algumas estratégias ambientais nacionais (por exemplo política ambiental norueguesa) e comunitárias (European Commission, 2001), estabelece que deve promover-se a substituição de substâncias perigosas, por outras menos perigosas, sempre que haja alternativas. 15

21 16

22 3. INSTRUMENTOS DE POLÍTICA DE AMBIENTE 3.1. INTRODUÇÃO Nos últimos anos tem sido manifestado um interesse crescente na discussão de aspectos relacionados com a formulação e implementação da política de ambiente, procurando-se encontrar soluções adequadas para os múltiplos e diferenciados problemas ambientais que têm sido identificados. Esse interesse resulta, essencialmente, do reconhecimento da necessidade de intervir de algum modo na alteração do curso de evolução da qualidade ambiental registado nas últimas décadas, bem como da percepção das implicações económicas, financeiras e de qualidade de vida que decorrem da adopção de diferentes estratégias e acções de política ambiental. O sector energético, tem sido um dos sectores que tem concentrado maior atenção por parte de decisores políticos, produtores, consumidores, associações de defesa do ambiente, bem como de outras entidades e cidadãos em geral. A concepção e aplicação de uma política energética, e em particular de uma política para o sector eléctrico, coordenada e consistente com os objectivos da política de ambiente, no sentido de assegurar a sustentabilidade das interacções entre os sistemas económico e ecológico, insere-se num contexto de elevada complexidade técnica e política. Como descrito no 1º relatório do presente estudo (Antunes et al, 2000), o sector eléctrico gera externalidades ambientais e pressões, pelo consumo/utilização dos sistemas ambientais, associadas às actividades de produção, transporte e distribuição de energia eléctrica. Por essa razão, e de modo a assegurar que as decisões de consumo e produção de electricidade contribuem para uma afectação mais eficiente e sustentável dos recursos ambientais, torna-se necessário encontrar formas de promover a adopção de soluções de controlo ambiental desde a fase de planeamento até à gestão da produção, e de fazer repercutir os custos externos ambientais no preço da electricidade dando um sinal correcto aos consumidores. 17

23 Neste contexto, o contributo da ciência económica torna-se fundamental. A existência de diversas falhas de mercado, no essencial relacionadas com os direitos de propriedade sobre os recursos, não permite que os mercados funcionem de forma competitiva e promovam a obtenção automática de equilíbrios eficientes. Através da aplicação de instrumentos de política de ambiente e, designadamente, de instrumentos económicos que corrijam as causas económicas dos problemas ambientais, através da criação e/ou utilização de mercados, é possível eliminar ou minimizar as externalidades e promover uma gestão adequada da escassez dos recursos, incentivando a adopção de decisões mais eficientes em termos de produção, transporte, distribuição e consumo de electricidade. Apesar de uma vasta literatura científica referir a necessidade e vantagens globais de se adoptar uma política exigente de protecção e conservação do capital natural, e de muitos decisores manifestarem essa intenção, a evidência empírica demonstra que existe uma grande distância entre as intenções e a teoria, por um lado, e a prática por outro. Em Portugal manifesta-se um interesse crescente no tema, mas ainda associado a um significativo cepticismo por parte de muitos agentes económicos e decisores, reflectido na quase ausência de aplicação de uma abordagem económica e, designadamente, de instrumentos económicos na Política de Ambiente. Neste capítulo abordam-se, de uma forma sintética, alguns aspectos essenciais de enquadramento, apresentam-se os principais critérios a adoptar na avaliação do desempenho dos instrumentos de política de ambiente e caracteriza-se o modo de actuação dos diferentes tipos de instrumentos apresentando-se, sempre que possível, exemplos de aplicação ao sector eléctrico. Descrevem-se ainda as principais vantagens e desvantagens associadas aos diversos tipos de instrumentos A ABORDAGEM ECONÓMICA NA POLÍTICA DE AMBIENTE O contributo da ciência económica é essencial para uma gestão ambiental integrada, nomeadamente na concepção e aplicação da política de ambiente. A necessidade de uma abordagem económica do ambiente é justificada por várias razões, nomeadamente (Pearce e Turner, 1990; Field, 1998; Santos e Antunes, 1999): 18

24 a) O reconhecimento que o ambiente, enquanto sistema de suporte de vida, é um recurso escasso, que pode ser destruído se persistir a sua utilização em livre acesso e sem que os preços de mercado reflictam a sua escassez. O nível de utilização, por um lado, e a capacidade de carga e resiliência dos ecossistemas, por outro, determinam, para cada caso particular, o nível de escassez. Coloca-se assim um problema de decisão, que é o fundamento da ciência económica: apoiar a afectação de recursos escassos, cuja disponibilidade, em quantidade e/ou qualidade, não é suficiente para satisfazer em simultâneo, ou num dado horizonte temporal, toda a procura. b) O reconhecimento que a ciência económica pode contribuir para identificar causas dos problemas ambientais, designadamente as causas económicas. Em muitos casos, verifica-se que os recursos ambientais (ex. ar, biodiversidade,...) não passam pelo mercado, não tendo por isso um preço que reflicta o seu valor económico. Noutros casos os mercados existentes não conseguem promover a sua afectação eficiente. Estes problemas devem-se sobretudo a falhas de mercado na definição dos direitos de propriedade dos recursos (Gowdy e O Hara, 1995, Tietenberg, 1996). Em termos económicos, um direito de propriedade sobre um recurso traduz a capacidade e disposição para limitar o uso/acesso a esse recurso, bem como de o transferir para outros. São exemplos de falhas de mercado, as externalidades negativas (ex. danos ambientais causados por poluição custos não internalizados na decisão económica), a natureza de bem público de alguns recursos (ex. biodiversidade não existem direitos de propriedade definidos e atribuídos, nem rivalidade no uso) e a existência de recursos comuns (ex. pescas não existem direitos de propriedade definidos e atribuídos, mas existe rivalidade no uso). Diz-se que existe uma externalidade quando a decisão de um agente económico gera custos ou benefícios a outros agentes, que não foram considerados na respectiva decisão e sem que haja lugar a qualquer forma de compensação. Quando os efeitos gerados por uma decisão económica se traduzem em impactes ambientais negativos, sem que as vítimas sejam compensadas, está-se perante a existência de uma externalidade negativa, também por vezes referida como custos externos 19

25 ambientais. Estes custos podem resultar de uma decisão de produção ou de consumo. c) O reconhecimento que a ciência económica pode contribuir para a eliminação ou mitigação dos problemas identificados, através da determinação de objectivos de política de ambiente, baseados numa avaliação custo-benefício, ou através da concepção e aplicação de mecanismos que possibilitem, nomeadamente, a internalização das externalidades. As distorções existentes nos mercados podem ser corrigidas ou minimizadas através de instrumentos de política que permitam incorporar os custos externos ambientais e o custo de escassez dos recursos ambientais nos preços dos bens e serviços. Dá-se, dessa forma, um sinal da escassez dos recursos ambientais e, simultaneamente, aplica-se o princípio do utilizador-pagador, ou, mais especificamente, do poluidor-pagador. Contudo, a complexidade e diversidade de perspectivas sobre a relação entre os sistemas económico e ambiental, conduz a que alguns dos aspectos descritos sejam por vezes questionados. Enquanto algumas perspectivas acreditam que o corpo teórico da ciência económica neoclássica pode acomodar o estudo das interacções entre os dois sistemas e garantir a sua sustentabilidade, outras consideram que a abordagem económica do ambiente requer uma economia alternativa, alterando alguns dos paradigmas do pensamento económico moderno. De forma a enquadrar o presente trabalho, apresenta-se uma síntese de aspectos relevantes das duas principais disciplinas que sustentam, com perspectivas diferentes, a abordagem económica do ambiente - a Economia do Ambiente e a Economia Ecológica (Santos, 1999) PERSPECTIVA DA ECONOMIA DO AMBIENTE O contributo da Economia do Ambiente para a definição de uma política de ambiente, essencialmente baseado na teoria económica neoclássica (Pearce e Turner, 1990), centra-se em dois aspectos: a) definição do objectivo de política, por exemplo, da afectação óptima da responsabilidade de controlo de poluição, tendo em atenção a forma 20

26 como foi definido o objectivo de controlo e a informação disponível e b) a concepção e aplicação de instrumentos para atingir os objectivos definidos. Apesar dos economistas reconhecerem que os indivíduos e as sociedades se guiam por diversos objectivos, centram sobretudo a sua análise, para a definição das metas e a concepção de instrumentos de política de ambiente, no conceito de eficiência económica. Exemplificando para o caso do controlo de poluição, diz-se que a afectação eficiente da responsabilidade de controlo de poluição, definida em equilíbrio parcial, é aquela que minimiza os custos totais para a sociedade, isto é, a soma dos danos causados pela poluição residual com os custos de controlo da poluição evitada. Esta solução, ignorando casos extremos, é alcançada quando o custo marginal de controlo iguala o custo marginal do dano ambiental, para cada fonte (Tietenberg, 1995). A adopção deste conceito, que gera alguma resistência fora da ciência económica, requer a disponibilização de um elevado volume de informação, para a concepção e aplicação da política, sobretudo para abordar as dimensões espacial e temporal. É, nomeadamente, necessário caracterizar os poluentes, modelar o seu transporte, conhecer as reacções químicas das substâncias, avaliar o grau de exposição dos receptores a essas substâncias, relacionar a exposição com eventuais danos ambientais e avaliar os danos em termos monetários. Cada um destes passos está sujeito a limitações de informação e a incerteza, tornando difícil a sua operacionalização. A concepção e aplicação de instrumentos que verifiquem o critério de eficiência é uma tarefa complexa, o que explica a sua diminuta utilização na prática. Para responder a preocupações éticas (nomeadamente de equidade), de disponibilidade de informação, ou até a imperativos ambientais, os objectivos de política são frequentemente propostos, analisados e aplicados com base em critérios ambientais. Como exemplos, refira-se o critério de concentração máxima aceitável de um poluente, ou das emissões totais aceitáveis (Tietenberg, 1995). Uma vez definido o objectivo, a análise económica já não requer uma avaliação custobenefício, procurando então a solução que minimiza os custos de controlo. Esta análise, geralmente designada por custo-eficácia, pretende determinar a afectação da 21

27 responsabilidade de controlo de poluição pelas fontes que permite minimizar os custos totais de controlo, verificando os objectivos ambientais definidos (Pearce e Turner, 1990; Tietenberg, 1996). Se estas restrições estiverem definidas apenas em termos de emissões totais permitidas, ignorando a dimensão espacial, a análise fica simplificada, correspondendo a solução de custo-eficácia à igualdade dos custos marginais de controlo para todas as fontes. A abordagem da economia do ambiente também se preocupa com a análise dos efeitos distributivos da política, isto é, com a distribuição dos custos e benefícios entre gerações e entre agentes de uma mesma geração (Rawls, 1971; Tietenberg, 1996). Este é um aspecto determinante da aceitabilidade de uma política, mas que enfrenta algumas dificuldades de concretização, resultantes, nomeadamente, da necessidade de avaliação de custos e benefícios de bens e serviços que não passam pelo mercado (Baumol e Oates, 1975). Os desenvolvimentos da economia do ambiente têm fornecido a base para a concepção, aplicação e avaliação do desempenho de um elevado número de instrumentos, designadamente dos instrumentos económicos e fiscais (ou de mercado), que serão descritos adiante PERSPECTIVA DA ECONOMIA ECOLÓGICA Os autores que defendem a perspectiva da economia ecológica consideram que os sistemas ecológico e económico devem ser estudados de uma forma integrada, não se podendo considerar o sistema socio-económico como um mero utilizador dos bens e serviços disponibilizados pelo ambiente para o seu funcionamento. Assim, a abordagem da teoria económica neoclássica deve ser enquadrada numa perspectiva mais ampla, em que para além de se focar a afectação eficiente de recursos ambientais escassos, se atenda à dinâmica dos ecossistemas e a aspectos de escala (Costanza et al, 1997). Embora inovadora na abordagem, a economia ecológica não é uma disciplina nova em si, baseada num novo conjunto de pressupostos e teoria, representando antes um compromisso entre as ciências naturais e sociais para desenvolver uma nova 22

28 compreensão do modo como os diferentes sistemas vivos interagem entre si, e tirar as correspondentes ilações, tanto analíticas como políticas (Noorgard, 1989). Segundo a perspectiva da economia do ambiente, o sistema ecológico é encarado como um sistema distinto do sistema económico, que lhe fornece bens e serviços, sob a forma de materiais e energia ou absorvendo os resíduos gerados. A economia ecológica, pelo contrário, reconhece que os ecossistemas são a base de sustentação do sistema económico, pelo que este deve ser encarado como fazendo parte do sistema ambiental. A economia é assim vista como um sub-sistema aberto, que faz parte do sistema ecológico, que embora maior, é finito, não podendo crescer para além de determinados limites. A economia ecológica considera que a política de ambiente deve visar três objectivos fundamentais, devendo ser utilizado um instrumento específico para alcançar cada um deles (Daly, 1992): 1. Afectação que se refere à divisão relativa dos recursos entre utilizações alternativas. Uma boa afectação deve ser eficiente, i.e., deve afectar os produtos entre os utilizadores finais em conformidade com as preferências individuais, ponderadas pela capacidade dos indivíduos para pagar. 2. Distribuição que se refere à divisão relativa dos fluxos de recursos, sob a forma de bens e serviços, entre os indivíduos da sociedade e entre as gerações presentes e futuras. Uma boa distribuição deve ser justa, ou pelo menos, garantir que o grau de desigualdade entre indivíduos é limitado a um nível considerado aceitável. 3. Escala refere-se ao volume físico do throughput, ou seja do fluxo de matéria e energia do ambiente para a economia como matérias primas de baixa entropia, e de volta ao ambiente, como resíduos de elevada entropia gerados pelos sistemas económicos. A escala traduz a dimensão do sub-sistema económico dentro do sistema ambiental. Uma escala adequada é aquela que é sustentável, ou seja, em que os fluxos não excedem a capacidade dos ecossistemas naturais de regenerarem os inputs de materiais e energia e absorverem os outputs de resíduos. 23

29 A prossecução destes objectivos é fundamental para garantir a sustentabilidade de um ponto de vista económico (eficiência), social (equidade) e ecológico (escala adequada). Na perspectiva dos defensores desta abordagem, a economia neoclássica ocupa-se detalhadamente com a afectação de recursos e com a distribuição, não abordando o problema da escala, sendo esta a principal diferença entre a economia ecológica e a economia do ambiente neoclássica (Costanza et al, 1997). Segundo esta abordagem, o óptimo de Pareto não garante que a escala do volume físico do throughput na economia é ecologicamente sustentável (Pearce e Turner, 1990). Em síntese, a abordagem da economia ecológica advoga a intervenção nos mercados e a imposição de legislação ambiental mais restritiva (Pearce e Turner, 1990). Ao nível do estudo dos instrumentos de política, não contestando a validade da contribuição da economia do ambiente neoclássica, pretende antes reforçá-la com a adopção de critérios complementares ao de eficiência económica (Costanza et al, 1997a) AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DOS INSTRUMENTOS Dada a natureza diversificada dos problemas ambientais e do contexto socio-económico, não é possível identificar a priori um instrumento óptimo, que seja sempre superior aos restantes. Em cada situação há que escolher um (ou uma combinação) entre muitos instrumentos possíveis, de acordo com os critérios que se adoptem para a sua selecção. Em termos gerais, os critérios para a avaliação dos instrumentos de política de ambiente devem traduzir os aspectos fundamentais de natureza estratégica consubstanciados em grandes princípios de orientação, bem como aspectos de natureza prática associados à implementação. De uma forma sintética, descrevem-se os principais critérios que se podem adoptar: a) Eficácia ambiental A eficácia está relacionada com o impacte e desempenho ambiental de um instrumento, i.e., em que medida o instrumento contribui para o cumprimento dos objectivos de política (quando estes estão definidos) ou para a redução nas emissões (nos casos em que não está estabelecido um objectivo específico) (OECD, 1997). 24

30 A eficácia ambiental é, pela sua natureza, um critério indispensável à avaliação de um instrumento. Por outro lado, não deve incentivar a transferência de poluição entre meios, isto é, promover a obtenção de um objectivo numa determinada componente ambiental à custa da perda de qualidade noutra componente. O contexto de incerteza, que cria dificuldades em estabelecer e justificar de uma forma clara as metas do ponto de vista ambiental, é frequentemente aproveitado para questionar a necessidade e eficácia dos instrumentos. No entanto, a aplicação do princípio da precaução, justifica a adopção de metas restritivas (e dos instrumentos de política necessários para as atingir) em situações de elevada incerteza e em que se podem causar danos ambientais irreversíveis. b) Eficiência económica (estática) A eficiência refere-se à maximização da diferença entre o dano ambiental evitado com a implementação de um determinado instrumento e os custos de controlo de poluição. Contudo, em muitos casos torna-se difícil medir de uma forma objectiva os danos causados pela degradação ambiental, o que leva à adopção da relação custo-eficácia como critério de avaliação de instrumentos (Field, 1998). Um instrumento tem uma boa relação custo-eficácia se permite maximizar a melhoria ambiental obtida com um dado orçamento, ou inversamente, se permite alcançar um determinado nível de melhoria ambiental com o custo mínimo. A implementação de uma política de ambiente eficaz, nomeadamente ao nível do controlo de poluição, requer, em muitas situações, um significativo esforço financeiro. Por sua vez, os custos de cumprimento, para obter uma mesma meta ambiental, são frequentemente muito diferentes entre empresas, sectores ou regiões. Torna-se assim fundamental encontrar instrumentos com a melhor relação custo-eficácia, ou, quando possível, a máxima eficiência (isto é, a maior diferença entre benefícios totais e custos totais). Com esta preocupação podem ser obtidas poupanças significativas, sem prejuízo dos objectivos ambientais. As preocupações de eficiência que, de uma forma geral, orientam a Política de Ambiente dos países mais desenvolvidos, são um vector essencial para a formulação da Política de países que estão numa fase anterior, como Portugal, e 25

31 em que os recursos financeiros disponíveis são escassos face às necessidades de intervenção. c) Eficiência dinâmica/incentivo à inovação As preocupações de eficiência não se devem limitar a uma perspectiva estática, uma vez que as soluções mais eficientes num período, não o são necessariamente se a análise considerar um horizonte temporal mais alargado. É fundamental considerar a evolução temporal dos custos de cumprimento, bem como dos benefícios ambientais que daí resultam, devendo, por essa razão, o conceito de eficiência dinâmica ser consagrado na avaliação de um instrumento. A capacidade de obter soluções eficientes do ponto de vista dinâmico está relacionada com a magnitude do incentivo à inovação dado pelo instrumento. Por exemplo, ao nível do controlo de poluição, a procura de processos mais eficientes é fundamental, seja através de tecnologias mais eficientes de controlo (menor custo por unidade poluente removida), da adopção de tecnologias de produção mais limpas (que permitem reduzir as emissões por unidade produzida), ou do aumento da ecoeficiência (menor incorporação de materiais e energia por unidade de produto). Assim, o incentivo dado por um instrumento aos agentes para encontrarem formas inovadoras de reduzir os seus impactes ambientais deve ser considerado um critério essencial na avaliação da política (Field, 1998). d) Equidade/justiça e aceitação política A equidade, ou seja, a distribuição de custos e benefícios entre os elementos da sociedade (produtores, consumidores, empresários, trabalhadores,...) deve ser uma preocupação fundamental na implementação da política de ambiente. O seu sucesso depende da capacidade de envolvimento da opinião pública e da aceitação pelos agentes, o que por sua vez depende da sua justiça distributiva. A afectação de custos e benefícios varia significativamente com o tipo de instrumento utilizado, estando nomeadamente dependente da definição e atribuição do direito de propriedade e da forma de actuação do instrumento. Por exemplo, um subsídio para a redução de emissões coloca o direito de propriedade (direito a poluir, neste caso) do lado 26

32 do poluidor, frequentemente com o argumento de proteger o crescimento económico e garantir o emprego, enquanto uma taxa de emissão coloca o direito do lado das vítimas da poluição (direito à qualidade do ambiente). Estes dois instrumentos, que no curto prazo podem ser igualmente eficientes, geram uma distribuição de rendimentos distinta e efeitos de longo prazo também diversos. As condições de funcionamento dos mercados, nomeadamente o seu grau de competitividade e a elasticidade das curvas de procura e oferta, são também determinantes da distribuição dos custos e benefícios. Conhecer estes aspectos é pois essencial na formulação de uma política de ambiente. A procura de uma distribuição justa de custos e benefícios não coloca necessariamente em causa a obtenção de soluções eficientes. Em caso de conflito entre eficiência e equidade, pode, contudo, ser necessária a utilização simultânea de dois instrumentos. Aliás, de acordo com a regra de J. Tinbergen ( referida, por exemplo, em Daly, 1992) para garantir cada objectivo independente de política deve utilizar-se um instrumento independente. Daí que a política de ambiente mais do que baseada num (tipo de) instrumento deva envolver a concepção de pacotes de instrumentos, tirando partido da sua complementaridade. e) Geração de receitas A capacidade de gerar receitas é uma propriedade associada ao critério anterior e geralmente apreciada num instrumento (ver, por exemplo, OECD, 1997; Convery e Rooney, 1998). A questão fundamental não é tanto avaliar a capacidade de gerar receitas em si mesma, mas antes associar essa capacidade à decisão de como afectar essas receitas, uma vez que a forma como estas são utilizadas tem profundas implicações na distribuição de rendimentos, sendo um aspecto essencial, nomeadamente no caso das taxas ambientais. As receitas geradas podem ser consignadas ao financiamento de fundos ambientais ou a investimentos específicos, ou utilizadas para pagar os custos de operação e manutenção de determinadas infraestruturas. Esta é normalmente a opção privilegiada pelo sector ambiental. Outra alternativa é considerar as receitas geradas como receitas fiscais e 27

33 canalizá-las para o Orçamento Geral do Estado, sendo depois afectas de acordo com as prioridades definidas, mas sem que possa ocorrer uma prévia consignação. Esta é a opção normalmente privilegiada pelas entidades fiscais, que vêem nas taxas ambientais uma forma de alargar a base fiscal e garantir receitas. Por último, as receitas geradas podem ser reembolsadas aos sectores/agentes que para elas contribuíram, privilegiando o efeito de incentivo à inovação e à eficiência, a correcção de efeitos indesejáveis na distribuição de rendimentos e aumentando a aceitação dos agentes. Em síntese, a capacidade de gerar receitas cria o potencial de utilizar a sua posterior afectação como um instrumento adicional de política. No entanto, por outro lado, a magnitude das receitas geradas com um determinado instrumento pode estar inversamente relacionada com a sua eficácia ambiental (OECD, 1997). De facto, quando o efeito de incentivo de uma taxa sobre uma determinada actividade ou produto poluente é elevado, haverá uma diminuição da base de incidência, e consequentemente uma redução nos rendimentos gerados. f) Capacidade de cumprimento (enforcement) O sucesso de uma política de ambiente não se pode basear apenas numa adequada identificação e avaliação dos problemas e numa correcta concepção dos instrumentos a utilizar. É comum verificar-se que países com uma legislação ambiental desenvolvida, e adequada de um ponto de vista conceptual, apresentam resultados insatisfatórios. Essa falha resulta em muitos casos da incapacidade da autoridade em fazer cumprir a legislação ambiental por parte dos agentes económicos. Efectivamente, a capacidade de execução (enforcement) é essencial na cadeia de implementação da política de ambiente, constituindo os custos de fiscalização e cumprimento uma parte significativa dos custos associados à aplicação de políticas ambientais (Field, 1998). Muitos aspectos devem ser considerados para assegurar a capacidade de execução, nomeadamente: a) a capacidade de verificação das acções dos agentes e da qualidade ambiental, incluindo as actividades de fiscalização e de monitorização; b) a regulamentação das leis de nível superior, tornando possível a sua aplicação em situações concretas; c) a aplicação de esquemas de penalidades que desincentivem 28

34 comportamentos de não cumprimento; d) a disseminação de informação permitindo a participação dos cidadãos e incentivando o auto-controlo. A aplicação gradual de instrumentos, isto é, com um nível de exigência crescente ao longo do tempo, pode facilitar a sua aceitação e, consequentemente, a tarefa de os fazer cumprir por parte da autoridade ambiental (Hanley et al, 1997). g) Integração com outras políticas sectoriais A integração da política de ambiente com outras políticas sectoriais (ex. transportes, energia, agrícola, industrial) é um requisito básico para o seu sucesso. Os recursos ambientais não podem deixar de ser considerados na formulação das políticas sectoriais, sob pena de se pôr em causa a sua sustentabilidade e a competitividade dos respectivos sectores no futuro. Por outro lado, uma política de ambiente desintegrada e desenvolvida de uma forma sectorial está condenada ao fracasso. Não é dessa forma possível dar aos agentes os sinais correctos, limitando-se a intervir de uma forma dispersa e a jusante de opções estratégicas de desenvolvimento, que condicionam, desde logo, a real capacidade de influenciar o resultado final. Um bom exemplo da necessidade de integração de políticas é dado pelos casos existentes de subsídios economicamente ineficientes e ambientalmente preversos. h) Efeitos induzidos na economia A aplicação de instrumentos de política de ambiente pode induzir diversos custos e benefícios económicos, para além dos decorrentes directamente dos custos de controlo de poluição e de fiscalização e da melhoria da qualidade do ambiente. Estes efeitos induzidos podem incidir sobre diversos aspectos, nomeadamente: o nível de preços, a competitividade, os padrões de comércio, o emprego, a distribuição dos rendimentos, o crescimento económico e a taxa de inovação (OECD, 1997). Embora a sua avaliação seja por vezes difícil, dadas as dificuldades em individualizar efeitos, e requerendo nalguns casos o alargamento do horizonte temporal da análise, estes efeitos devem ser 29

35 considerados, na medida do possível, na avaliação do desempenho dos instrumentos de política de ambiente. i) Mudança de atitude (soft effects) A OECD (1997) considera ainda relevantes um conjunto de efeitos agrupados na designação de soft effects que dizem respeito às mudanças de atitudes e à maior consciencialização ambiental dos agentes. Assim, por exemplo, uma taxa de valor reduzido imposta a um determinado bem, pode constituir um sinal alertando os consumidores sensibilizados para os seus custos ambientais, podendo induzir uma alteração de comportamento por esta via, mais do que pelo efeito directo de incentivo da taxa. j) Outros critérios Um vasto conjunto de outros critérios de avaliação do desempenho dos instrumentos de política de ambiente pode ainda ser considerado, tais como a sua flexibilidade, simplicidade, custos de transacção, comportamento perante situações de incerteza, requisitos mínimos de informação e viabilidade administrativa. A relevância destes critérios em cada caso depende da especificidade do problema ambiental em causa. Síntese Em resumo, é clara a impossibilidade de escolher um instrumento que verifique todos os critérios, em qualquer situação. Assim, torna-se fundamental indicar, em cada caso, os critérios que se pretende privilegiar, estabelecendo prioridades, de modo a ser possível seleccionar o (pacote de) instrumento(s) mais adequado(s) INSTRUMENTOS DE POLÍTICA DE AMBIENTE A análise dos instrumentos de política de ambiente, na perspectiva da abordagem económica, centra-se na sua forma de actuação. Em geral, e de uma forma muito agregada, são consideradas três categorias de instrumentos, não mutuamente exclusivas, que correspondem a três estágios de desenvolvimento da política de ambiente: a) 30

36 instrumentos de comando e controlo ou de regulamentação directa; b) instrumentos económicos e fiscais ou de mercado; c) instrumentos de informação/actuação voluntária. Assume-se no presente trabalho a diferença entre instrumento e medida de política de ambiente descrita em Antunes e Santos (1999). Assim, considera-se que uma medida ambiental corresponde à realização de uma acção concreta de protecção/ recuperação/ controlo ambiental por exemplo, construção de uma ETAR, reabilitação de um ecossistema, instalação de equipamento de dessulfurização. Por sua vez, um instrumento é entendido como o meio utilizado pela autoridade ambiental para promover a implementação das medidas por parte dos agentes, ou para alterar os seus comportamentos por exemplo, norma de emissão, taxa na emissão, acordos voluntários INSTRUMENTOS DE COMANDO E CONTROLO OU REGULAMENTAÇÃO DIRECTA Na abordagem de comando e controlo, as autoridades políticas para obterem um comportamento considerado desejável por parte dos agentes, tornam-no simplesmente obrigatório por lei, utilizando complementarmente diversos mecanismos para garantir o seu cumprimento, tais como regimes de contra-ordenação e coimas. Através dos instrumentos de comando e controlo as autoridades ambientais fixam as metas a alcançar, as tecnologias a utilizar, ou os comportamentos a adoptar pelos agentes económicos (Santos e Antunes, 1999). Os instrumentos de comando e controlo correspondem à primeira geração de instrumentos, que acompanhou a fase inicial de desenvolvimento da política de ambiente em vários países, sendo ainda hoje a categoria de instrumentos mais utilizada. São exemplos de instrumentos deste tipo as normas de emissão, normas tecnológicas (ex. BAT - Best Available Technology), as normas de qualidade ambiental, as normas de utilização de produtos, as proibições, as quotas e as licenças. Por vezes os instrumentos de informação compulsória (exemplo informação obrigatória na rotulagem) também são agrupados nesta categoria, sendo noutros casos considerados como instrumentos de informação. 31

37 Além do carácter de obrigatoriedade, os instrumentos de regulamentação directa caracterizam-se por efectuarem o controlo pela quantidade, significando que não é dada ao agente económico nenhuma unidade de valor (i.e. preço) que lhe permita formular a sua estratégia de decisão quanto ao grau em que pretende reagir ao instrumento, de acordo com critérios de racionalidade económica. Apenas lhe resta cumprir o estabelecido da forma mais eficiente possível. Os custos de cumprimento/controlo, que podem variar significativamente de agente para agente, não são geralmente tidos em consideração na concepção do instrumento, o que pode gerar uma significativa ineficiência económica na implementação da política (Tietenberg, 1996). Este aspecto constitui aliás uma das grandes desvantagens dos instrumentos de comando e controlo. Uma norma de emissão uniforme pode ter um impacte insignificante em termos de custos para uns agentes, enquanto para outros pode significar a inviabilização da sua actividade. Atender às diferenças na estrutura de custos no desenho de um instrumento de comando e controlo requer o conhecimento dessa informação por parte do regulador, e a aplicação de instrumentos diferenciados de agente para agente (de sector para sector, ou de região para região,...). Por outro lado, poderia gerar elevados custos administrativos bem como problemas de aceitação política. Só por mero acaso ou excepção, estes instrumentos permitem atingir soluções eficientes do ponto de vista económico. Os instrumentos de comando e controlo também se caracterizam por serem ineficientes do ponto de vista dinâmico, devido ao reduzido incentivo à inovação e ao desenvolvimento tecnológico. Os agentes não têm vantagem em desenvolver novos processos de controlo ou novas tecnologias de produção, ou inovar no desenho dos produtos, para reduzir as emissões para além do estipulado numa norma de emissão. Só o farão se essa opção lhes trouxer vantagens económicas por outra via (por exemplo, menor incorporação de matérias primas ou de energia). Do ponto de vista do controlo de poluição, a meta mantém-se e não há qualquer compensação por ir além do estabelecido. Outras desvantagens normalmente apontadas a este tipo de instrumentos relacionam-se com o elevado esforço que requerem ao nível do licenciamento e monitorização, e em 32

38 termos gerais as necessidades do ponto de vista burocrático-administrativo. Também os regimes de contra-ordenação que lhes estão associados requerem um elevado esforço e tempo para fazer actuar as decisões judiciais. O principal problema da abordagem de comando e controlo é a descoordenação entre responsabilidades e capacidades. As autoridades, que têm incentivo para afectar de uma forma eficiente o controlo de poluição, têm pouca informação para o fazer. Os gestores das unidades industriais, que têm a melhor informação sobre a relação custo eficácia das várias opções, não têm incentivo para aceitarem voluntariamente a solução mais eficiente nem para transmitirem informação não enviesada sobre custos para a autoridade, estando antes preocupados em adoptar o mínimo controlo possível, de modo a salvaguardar a sua posição competitiva. Contudo, estes instrumentos têm algumas vantagens que justificam a sua ampla utilização (ver por exemplo Costanza et al, 1997a, para uma discussão no caso dos EUA e Lévêque, 1996, para o caso Europeu), nomeadamente a eficácia ambiental, que resulta do seu modo de actuação. Mesmo quando introduzem instrumentos de mercado, as autoridades reservam à regulação directa um importante papel de complementaridade, sobretudo visando a garantia de objectivos mínimos de qualidade ambiental ou o cumprimento de objectivos no curto prazo. De um modo geral, os sistemas baseados em regulamentação funcionam satisfatoriamente nos casos em que existem objectivos ambientais bem estabelecidos, com significativo consenso político, custos de controlo semelhantes para os diferentes agentes, relativa certeza acerca do que é emitido e fácil e eficaz possibilidade de verificar o cumprimento (Costanza et al, 1997a). Contudo, normas e proibições muito restritivas podem conduzir à reacção negativa dos agentes, nomeadamente pela generalização de estratégias para contornar a legislação, perdendo desse modo a eficácia pretendida. Por outro lado, os regimes de excepção/ isenção, muitas vezes aplicados, também podem contribuir para a perda de eficácia do instrumento e criar situações de injustiça, que dificultam a sua aceitação por parte dos agentes não contemplados. 33

39 A boa aceitação pelos decisores políticos e agentes económicos em geral, que geralmente os preferem aos instrumentos económicos, justifica também a sua vasta utilização. A justificação deste comportamento decorre da percepção por parte dos agentes que os instrumentos de comando e controlo lhes geram menores encargos financeiros. Por outro lado, assume-se que é mais fácil entender as implicações (ambientais e outras) que decorrem da sua aplicação. Os decisores políticos são ainda muito sensíveis ao argumento que uma política de ambiente restritiva pode ter efeitos negativos na competitividade, apesar de existir alguma evidência em contrário (Porter e Linde,1995). Dado que com estes instrumentos os agentes apenas têm de suportar os custos de cumprir as metas estabelecidas, não tendo de pagar por emissões ou danos ambientais residuais, generaliza-se a ideia que geram menos encargos. Este argumento revela alguma ilusão na percepção da distribuição de rendimentos gerada pela aplicação de instrumentos de política de ambiente. Na realidade, para efeitos de comparação tem de ser considerada a política de redistribuição de receitas geradas com outros instrumentos (ex. taxas). Por outro lado, já se referiu que os instrumentos de comando e controlo podem gerar significativas ineficiências, o que implica que é possível encontrar soluções em que ninguém fique a perder e, pelo menos, algum(ns) agente(s) fique(m) a ganhar. É precisamente este argumento da eficiência que favorece os instrumentos de mercado INSTRUMENTOS ECONÓMICOS E FISCAIS OU DE MERCADO Princípio de Actuação e Vantagens A aplicação de instrumentos económicos e fiscais e o incentivo à cooperação e negociação entre os agentes têm sido generalizadamente consideradas como alternativas desejáveis à adopção de instrumentos de comando e controlo e à resolução de conflitos por via judicial (Santos et al, 1991). Os instrumentos económicos caracterizam-se por actuarem como sinais de mercado. Os sinais são dados na forma de alterações dos preços relativos, isto é, da relação entre preços de bens e serviços que originam diferentes impactes ambientais no seu ciclo de vida, e na forma de transferências financeiras, nomeadamente às empresas e consumidores para estes reduzirem o dano ambiental (Convery e Rooney, 1998). Com 34

40 esses sinais pretende-se incentivar os agentes a incorporarem automaticamente os custos ambientais, nomeadamente os custos externos ambientais e o custo de escassez associado à utilização dos recursos, nas suas decisões. Os preços de bens e serviços passam desta forma a reflectir a escassez dos recursos ambientais. Os instrumentos económicos não obrigam os agentes a cumprir uma meta estabelecida, a utilizar determinada tecnologia ou a adoptar um dado comportamento. Pelo contrário, têm carácter de incentivo, efectuando o controlo pelo preço, e deixando a liberdade aos agentes para escolher a estratégia mais adequada de adaptação das suas actividades (Tietenberg, 1996). Estes instrumentos baseiam-se na correcção de preços em mercados existentes que apresentam distorções, ou na criação de novos mercados que permitam internalizar as externalidades. Assim, para além da determinação do sinal de preço, a realizar pela autoridade ambiental ou pelo próprio mercado, é fundamental, a montante, a atribuição de direitos de propriedade claros para estabelecer as regras de funcionamento dos mercados e para determinar a distribuição de rendimentos associada. São exemplos deste tipo de instrumentos as taxas ambientais (ex. de emissão x euro/ton SO 2 emitida; diferenciadas sobre produtos taxa de ISP diferenciada para as gasolinas com e sem chumbo; isenções fiscais em determinados equipamentos menos consumidores de energia; de utilização x euro/m 3 de afluente a uma ETAR), os subsídios (ex. x euro/ton SO 2 reduzida), as licenças/direitos transaccionáveis, sistemas de depósito e reembolso, mecanismos de seguros/caução e títulos de desempenho ambiental. Cada um destes instrumentos tem vantagens e desvantagens, dependendo a sua adequação do problema específico a que são aplicados. Uma combinação de instrumentos pode ser a solução mais adequada. Entre as vantagens associadas aos instrumentos de mercado, em estudos teóricos e empíricos, destaca-se a eficiência económica, o incentivo à inovação tecnológica, o potencial de geração de receitas, a flexibilidade, o duplo dividendo e a fácil integração com outras políticas sectoriais (Wiersma, 1991; Convery e Rooney, 1998): 35

41 a) Eficiência estática: sendo sinais de mercado, permitem que cada agente escolha a melhor estratégia do ponto de vista da sua racionalidade económica, e que dessa forma possam resultar ganhos de eficiência considerando todos os agentes envolvidos. Assim, e sem a autoridade ambiental ter necessidade de conhecer a estrutura de custos de controlo dos agentes, é o próprio mercado que indirectamente a faz reflectir nas decisões destes. A experiência de aplicação já existente confirma que se podem obter ganhos substanciais em relação aos instrumentos de comando e controlo (OECD, 1997). Por exemplo, um agente com custos marginais de controlo de poluição muito elevados tenderá, perante uma taxa de emissão uniforme, a proceder ao controlo de poluição a um nível inferior a um outro agente que tenha custos mais baixos. É através de mecanismos desta natureza que estes instrumentos garantem a obtenção de soluções com melhor relação custo-eficácia. Esta vantagem é muito importante se se atender a que, por exemplo, a política de controlo de poluição origina encargos estimados em 1.3 a 1.5% do PIB nos EUA, Alemanha, Reino Unido, e Holanda. b) Incentivos à inovação/eficiência dinâmica: os instrumentos económicos fornecem um incentivo em permanência à inovação e desenvolvimento tecnológico. Esse incentivo decorre de os agentes terem a possibilidade de apropriar qualquer redução que obtenham nos custos de cumprimento, através do livre ajustamento da sua estratégia. Se, por exemplo, lhes fôr mais conveniente aumentar o seu nível de controlo de poluição poderão fazê-lo e retirar os consequentes dividendos dessa decisão. c) Eficiência na administração e implementação: permitem geralmente alcançar os mesmos objectivos com menores custos administrativos do que os instrumentos de comando e controlo. Os mercados são mais ou menos automáticos nos seus efeitos, permitindo reduzir a burocracia. Contudo, por vezes, a fase de instalação/ arranque dos mecanismos de mercado acarreta custos significativos. d) Eficácia ambiental: a experiência mostra que os agentes económicos reagem a este tipo de instrumentos, adequando o seu comportamento de modo a alcançar os objectivos ambientais propostos, isto é, os instrumentos de mercado conseguem ter 36

42 o efeito incentivo pretendido (exs. taxas nas emissões de NO x e SO 2 na Suécia; taxa aplicada nos sacos de plástico não recicláveis em Itália). Contudo, também se observa que para obter este resultado o sinal de mercado tem que ser convenientemente estabelecido, isto é, para haver efeito incentivo o preço tem que fazer reflectir de uma maneira perceptível para os agentes as vantagens de adoptar um comportamento ambiental mais favorável e até ao nível pretendido. Em diversos países, nomeadamente do Leste Europeu, foram aplicadas taxas sem eficácia ambiental comprovada, o que se deve ao facto dos seus valores terem sido fixados a um nível em que se pretendia essencialmente gerar receitas, e não tanto incentivar comportamentos (Zylics, 1995). Para as taxas terem efeito incentivo, devem ser concebidas considerando a estrutura de custos de controlo dos agentes, e ser fixadas a um nível em que o custo marginal de cumprimento seja inferior ao valor da taxa até ao objectivo ambiental pretendido. Este nível da taxa tem para alguns casos que ser necessariamente elevado. Alguns autores (ex. Hanley et al, 1997) consideram que não existem ainda aplicações em número suficiente para permitir uma avaliação mais definitiva da eficácia ambiental dos instrumentos de mercado. e) Geração de receitas: alguns instrumentos económicos, em determinadas circunstâncias, têm a faculdade de gerar receitas (e.g. taxas ambientais, direitos transaccionáveis), que podem ser aplicadas de diferentes formas, e constituir uma vantagem assinalável no financiamento de programas ambientais. Zylics (1995) descreve como o sistema de taxas de poluição atmosférica na Polónia tem servido o objectivo de geração de receitas. Os critérios a adoptar na redistribuição das receitas são um aspecto crucial para o bom desempenho destes instrumentos, sobretudo em termos de eficiência dinâmica e de equidade. Duplo dividendo: alguns instrumentos económicos, sobretudo as taxas ambientais quando inseridas numa lógica de reforma fiscal, permitem alcançar, em determinadas situações, o que se designa por duplo dividendo, isto é, uma melhoria da qualidade ambiental concomitante com a melhoria do emprego (Schlegelmilch, 1998). 37

43 O argumento do duplo dividendo, fundamenta-se na constatação duma simultânea subutilização do recurso trabalho e sobreutilização do ambiente. Pretende-se, assim, mover a carga fiscal de recursos que se quer utilizar mais intensivamente para aqueles cuja utilização se pretende desincentivar, conseguindo um efeito positivo de redução do desemprego e de aumento do investimento em actividades menos intensivas do ponto de vista de utilização de recursos ambientais. Por outro lado, a designada reforma fiscal ecológica tem a vantagem de contribuir para a integração das políticas económica (incluindo a fiscal), ambiental e social. Do ponto de vista conceptual é um argumento interessante e com grande potencial de aplicação, embora do ponto de vista teórico subsistam algumas reservas à generalização do argumento a todos os contextos socio-económicos. Exige-se, por isso, algum cuidado na concepção de reformas tão profundas e um debate alargado entre todos os grupos de interesse. Alguns países como a Bélgica, Canadá, Dinamarca, Japão, Holanda, Noruega, Suécia, e EUA, já instituíram Comissões de Reforma Fiscal Ecológica para estudarem a concepção das reformas e promoverem o referido debate. Estas Comissões têm geralmente boa aceitação pública, para o que devem envolver todos os grupos de interesse (decisores políticos, incluindo parlamentares, agentes económicos, sindicatos, associações de defesa do ambiente,...), sendo importante a sua legitimação política. Nos países escandinavos, com níveis elevados de fiscalidade sobre o rendimento e trabalho, e com uma política de ambiente avançada e uma assinalável tradição de participação dos cidadãos e de busca de consensos, tem sido constatado um aparecimento mais natural e uma melhor aceitação pública do debate para uma reforma fiscal ecológica (Schlegelmilch, 1998). As propostas de reforma fiscal ecológica são alvo de algumas preocupações, nomeadamente pela possibilidade de causar instabilidade na base fiscal, de criar dificuldades de justiça distribucional, afectando as classes de mais baixo rendimento devido à regressividade das taxas ambientais, e de poder afectar a competitividade económica, nomeadamente industrial. Apesar das vantagens enunciadas, os instrumentos de mercado são, frequentemente, difíceis de aplicar ou aplicados de uma forma sub-óptima do ponto de vista económico. 38

44 Este facto, pode ser devido a diversos aspectos. Por um lado, a aplicação de instrumentos económicos depende da capacidade e interesse da autoridade ambiental em actuar nos mercados, considerando nomeadamente as exigências de articulação com outras entidades sectoriais e a aceitação dos agentes. Na maioria das situações, interferem no processo de implementação numerosos actores com visões diferentes, existindo uma grande dispersão dos beneficiários em contraposição a uma elevada concentração dos que suportam custos adicionais, e que por isso se organizam mais facilmente em grupos de pressão. Por outro lado, alguns autores defendem que nas situações em que a localização das fontes é relevante a dominância dos instrumentos económicos sobre as abordagens tradicionais de comando e controlo é menos evidente na prática do que resulta da teoria (Tietenberg, 1995). Tal como nos instrumentos de comando e controlo, os regimes de isenções e de excepções, geram problemas de eficácia, eficiência e equidade. As dificuldades políticas de implementação conduzem frequentemente a regimes de aplicação demasiado gradual, com os instrumentos definidos a níveis e escalas subóptimas, que originam um pequeno efeito incentivo, e com as receitas geradas a serem consignadas a objectivos específicos sem obedecerem a uma estratégia global de incentivar a eficiência e a inovação, bem como a equidade. Como os instrumentos de mercado têm normalmente que coexistir com instrumentos regulamentares, também se torna essencial uma boa articulação. Deste modo, por exemplo, o efeito incentivo e os ganhos de eficiência dos instrumentos económicos podem ser associados à capacidade de garantir objectivos mínimos de eficácia ambiental por parte dos instrumentos de comando e controlo. Alguns autores continuam a apresentar argumentos contra a utilização indiscriminada de instrumentos de mercado. Por exemplo, Beder (1996) considera que as vantagens dos instrumentos económicos são mais teóricas que reais e que a sua aplicação é útil apenas nas situações em que a degradação ambiental resulta de uma falha em colocar um preço nos bens ambientais. Quando a degradação ambiental resulta de as questões ambientais serem consideradas secundárias em relação às económicas, considera que os instrumentos económicos apenas perpetuam o problema. 39

45 Em síntese, conceber e implementar instrumentos de mercado constitui um grande desafio de modo a aproveitar o seu enorme potencial e ultrapassar as dificuldades existentes. As experiências de aplicação de instrumentos económicos mais significativas na União Europeia encontram-se na Escandinávia, mas também na Áustria, Bélgica, Alemanha, França (sobretudo taxas fiscais), Holanda e Reino Unido. Apesar dos esforços da Comissão Europeia, a aplicação em alguns dos Estados membros, sobretudo nos países da Coesão (Portugal, Espanha, Irlanda, Grécia), é diminuta, existindo apenas um ligeiro progresso no uso de taxas ambientais desde 1992 (Convery e Rooney, 1998, Santos et al, 1999). A abordagem Europeia baseia-se sobretudo na busca de complementaridades entre os instrumentos de comando e controlo e a aplicação de taxas e tarifas. Já nos EUA procurase essencialmente a complementaridade entre os instrumentos de comando e controlo e a aplicação de mercados de direitos transaccionáveis de emissão (DTE s), dado que a aplicação de taxas com valores significativos é politicamente inaceitável Taxas Ambientais As taxas ambientais têm sido prescritas como uma forma de corrigir as externalidades, com base no trabalho desenvolvido por Pigou, em De acordo com a Agência Europeia de Ambiente (EEA, 1996) existem três tipos de taxas quanto ao objectivo: a) Taxas com receitas afectas a fins específicos: correspondem à primeira categoria de taxas ambientais, que têm sido aplicadas, sobretudo, desde o início dos anos 70, mantendo actualmente um elevado nível de utilização. Foram criadas na sequência da aplicação de instrumentos de comando e controlo, como complemento, com o objectivo de fazer os utilizadores do ambiente pagarem os custos de monitorização e controlo ambiental. Incluem-se nesta categoria as taxas por serviço prestado onde se coloca um preço na utilização de um determinado serviço (tratamento de um efluente, deposição/ tratamento de resíduos,...). O seu objectivo é, essencialmente, o de gerar os meios financeiros para a construção, operação e manutenção de infra-estruturas ambientais 40

46 (ex. redes e estações de tratamento de águas residuais,...) através da consignação de receitas a esse fim. Um exemplo, é a taxa na descarga de águas residuais aplicada na Holanda, para financiar a construção e operação de ETAR s. Neste caso trata-se de um financiamento parcial, dado que a taxa média adoptada é ligeiramente inferior aos custos médios de controlo de poluição, sendo assim parte dos custos suportados por outras fontes que não os utilizadores. Outro exemplo são as taxas de deposição de resíduos, aplicadas em vários países europeus, em que os municípios ou particulares pagam pela deposição e tratamento de resíduos urbanos em instalações apropriadas. As tarifas por serviço prestado têm também, por vezes, um importante efeito incentivo, como é o caso da taxa na descarga de águas residuais aplicada na Holanda (EEA, 1996). Também as tarifas sobre a produção de resíduos aplicadas em alguns países em proporção à quantidade de resíduos produzida ou variáveis relacionadas (ex. frequência de recolha, pagamento prévio de recipientes), pretendem ter um efeito de incentivo à redução da produção. Esta primeira geração de taxas inclui ainda outras taxas com receitas consignadas, sendo estas utilizadas em objectivos ambientais relacionados com a base de incidência da taxa, ainda que não seja através do pagamento de um serviço propriamente dito. Um exemplo é a taxa nas pilhas aplicada, na Suécia (EEA, 1996), em proporção ao peso e com valores diferenciados para diferentes tipos de pilhas (chumbo, niquel-cádmio, mercúrio), com o objectivo de financiar os custos de recolha e destino final, bem como de divulgação de informação. Este instrumento permitiu que a taxa de recolha de pilhas atingisse um valor de 95%, reduzindo a fracção de pilhas de mercúrio e de niquel-cádmio. Além disso, as receitas da taxa viabilizaram a reciclagem de pilhas de chumbo. b) Taxas de incentivo: esta categoria de taxas aparece essencialmente nos anos 80, tendo como objectivo incentivar a alteração de comportamentos nos agentes económicos, no sentido de diminuir o dano ambiental. Para ser eficaz, o valor da taxa deve ser fixado tendo em atenção o dano ambiental, bem como a estrutura de custos de controlo/ cumprimento dos agentes. O valor da 41

47 taxa tem frequentemente de ser elevado para ter efeito incentivo, verificando-se na prática, que os agentes económicos alteram os comportamentos quando a taxa tem um valor adequado, permitindo assim obter bons resultados de eficácia ambiental, podendo mesmo ter efeitos substanciais num curto período (2 a 4 anos). Embora estas taxas não tenham como objectivo gerar receitas, a sua aplicação ao nível de eficiência conduz geralmente à obtenção de receitas significativas. Torna-se assim relevante a adopção de uma política adequada de afectação das receitas geradas, podendo, nomeadamente, serem utilizadas para encorajar comportamentos de eficiência e inovação. A taxa nas emissões de NO x aplicada na Suécia, desde 1992, é um exemplo de uma taxa de incentivo. A taxa com um valor unitário elevado (inicialmente de 4500 ECU/ton) incide sobre as emissões de NO x das grandes e médias instalações de combustão, não sendo estendida a sua aplicação a outras fontes devido aos elevados custos de monitorização (estimados em Euros/ano por unidade). As receitas geradas com a taxa são reembolsadas às unidades em que esta incide, em proporção à energia líquida produzida por cada unidade. Sendo o pagamento feito em proporção às emissões e o reembolso em proporção à energia líquida produzida, as unidades com menores emissões específicas (emissões de NO x por unidade de energia produzida) são beneficiadas, incentivando-se dessa forma as mais eficientes. As emissões totais foram reduzidas significativamente. As taxas ambientais não têm que incidir exclusivamente sobre as emissões e a utilização de recursos, podendo ser aplicadas directamente nos produtos. Um exemplo é a diferenciação fiscal nos combustíveis, com o objectivo de aumentar a penetração no mercado da gasolina sem chumbo, implementada em diversos países, nomeadamente em Portugal (Santos et al, 1999). Na Suécia, este instrumento permitiu reduzir as emissões de chumbo em 80% entre 1988 e 1993, porque a diferenciação fiscal foi fixada a um nível que permitiu cobrir os custos adicionais de produção da gasolina sem chumbo, o que é essencial para garantir o efeito incentivo do instrumento. Em Portugal, a diferença no valor da taxa de ISP não foi suficiente para tornar o preço de mercado da gasolina sem chumbo mais baixo do que o preço da gasolina com chumbo (com igual número de octanas) pelo que o efeito incentivo foi reduzido (Santos et al, 1999). 42

48 c) Taxas fiscais: estas taxas correspondem à terceira geração de taxas ambientais e aparacem nos anos 90, sobretudo no âmbito de propostas de reforma fiscal ecológica. Caracterizam-se essencialmente por estarem integradas no sistema fiscal, gerando por essa razão receitas fiscais. Podem, contudo, ter um significativo efeito de incentivo. Reino Unido: Imposto sobre os combustíveis fósseis Implementado em 1989 pelo Governo Britânico, com vista a cumprir a Non-Fossil Fuel Obligation (NFFO). Este imposto tem por objectivo diminuir a produção de electricidade a partir de combustíveis fósseis através do aumento da produção de energia renovável. Este imposto é pago por todos os consumidores de electricidade, sendo aplicado no financiamento de projectos de produção de energia a partir de fontes renováveis. Em 1996 foram gerados cerca de 94 milhões de libras com este imposto, que foram totalmente aplicadas em projectos de energias renováveis. Desta forma, este imposto funciona também como um subsídio indirecto. Fonte: Estados Unidos da América: Donativos/pequenos empréstimos para pequenos produtores de energia renovável Implementado no Estado de Wisconsin, pelo Departamento de Administração. São atribuídos donativos (máximo de 75 mil dólares) a empresas produtoras de energia renovável com um volume anual de vendas inferior a 100 milhões de dólares. Estes donativos destinam-se essencialmente a reduzir os custos de investimento na instalação dos sistemas de produção de energia renovável. Fonte: Holanda: Taxa reguladora para a energia Criada em 1 de Janeiro de 1996 pelo Ministério da Habitação, Planeamento e Ambiente e tem por objectivo estimular a conservação de energia por parte dos pequenos consumidores. A taxa é aplicada à energia eléctrica e outras fontes de energia, como o gás e o fuel. Todos os consumidores pagam a taxa, excepto se o consumo for inferior a 800 m 3 por ano de gás e 800 kwh de energia eléctrica. Esta taxa é complementada com uma redução nas taxas directas sobre o trabalho e o capital. Parte das receitas geradas são também aplicadas na promoção de medidas de eficiência energética nas habitações e escritórios. Fonte: Dinamarca: Sistema de taxas diferenciado Implementado em 1989 pela Agência de Energia da Dinamarca. Este sistema tem por objectivo reduzir as emissões de CO 2 em 20% desde 1988 até 2005, reduzir as emissões de SO 2 em 80% desde 1980 até 2000 e aumentar a quota de consumo bruto de energia produzida a partir de fontes renováveis para 35% - 50% em Existem três taxas ambientais: uma taxa de energia que varia com o combustível utilizado, um taxa sobre a emissão de CO 2 e uma taxa sobre a emissão de SO 2. O sistema de taxas é complementado com um conjunto de 15 subsídios relacionados com a produção e o consumo de energia. Fonte: 43

49 Direitos Transaccionáveis de Emissão Os programas de direitos transaccionáveis têm recebido um crescente apoio por parte de reconhecidos economistas, tendo a sua aplicação vindo a ser progressivamente intensificada na última década, sobretudo nos EUA, para o controlo de poluição atmosférica e hídrica (Santos, 1999). O Protocolo de Quioto estabeleceu a oportunidade de aplicar esta abordagem a uma escala internacional para o controlo dos gases de efeito estufa (GEEs), permitindo a transação de direitos de emissão, num montante estabelecido, entre partes que assumiram compromissos ao nível nacional. A abordagem de DT s para o controlo de poluição baseia-se na criação de mercados de direitos, por exemplo, de emissão. Quando a afectação inicial de responsabilidades de controlo de poluição não é eficiente, o funcionamento do mercado gera oportunidades de transacção de direitos, que teoricamente só se esgotam quando a afectação atingir o ponto de eficiência. Através da transacção de direitos entre poluidores, o preço a pagar para emitir um dado poluente será determinado pelo confronto da procura e da oferta. Assim, o sinal de preço de utilização do sistema ambiental resulta do próprio funcionamento do mercado de DT s. Com este tipo de instrumento realiza-se o controlo simultaneamente pela quantidade e pelo preço, permitindo agregar algumas vantagens já referidas para os instrumentos de comando e controlo (ex. eficácia ambiental) com vantagens de outros instrumentos económicos como as taxas ambientais (ex. eficiência económica). A aplicação de mercados de DT s para o controlo de poluição exige a realização sequencial de diversas fases: a definição do objectivo de controlo, a afectação inicial dos direitos e a organização do mercado, incluindo os aspectos operacionais essenciais ao seu funcionamento: 1) O primeiro passo na concepção de um programa de DT s consiste na definição do objectivo de política de ambiente que se pretende alcançar (ex. nível total de 44

50 emissões de um poluente), decorrendo daí o tipo e número de direitos que serão disponibilizados aos agentes poluidores. O objectivo ambiental deve ser determinado tendo em atenção a natureza do problema, nomeadamente as suas dimensões espacial e temporal, que variam de acordo com a relação entre as características do poluente e as condições de dispersão no meio receptor. Com a concretização da fase de definição do objectivo global de controlo, e independentemente do tipo de poluente considerado e das opções adoptadas, impõe-se um limite na escala de utilização do ambiente. Estabelece-se assim um controlo pela quantidade, à semelhança da abordagem dos instrumentos de comando e controlo (ex. normas de emissão). As características de instrumento de mercado dos sistemas de DT s resultam das fases seguintes. 2) A segunda fase na aplicação de DT s consiste na definição de um critério para a distribuição inicial dos direitos entre os agentes. Em termos gerais, considera-se que a distribuição do número e tipo de direitos que a autoridade ambiental decidiu disponibilizar pode ser realizada por distribuição gratuita (grandfathering), venda, leilão, ou através de uma combinação de várias destas opções (Santos, 1999). A distribuição gratuita é normalmente favorecida do ponto de vista da aceitação política, e por parte dos agentes, tendo a vantagem de ser o único sistema que assegura que as fontes não incorrem em custos mais elevados com o sistema de DT s do que com a abordagem de comando e controlo equivalente. Contudo, apresenta como desvantagem a diferença de tratamento entre fontes existentes e novas, penalizando estas (Tietenberg, 1998). Em termos gerais, é expectável que na prática os sistemas evoluam gradualmente da distribuição gratuita, numa primeira fase, sucessivamente para a venda e leilão, e que apresentem numa forma final uma solução mista (Burtraw, 1999). A venda, e sobretudo o leilão, permitem dar um sinal de preço e aproximar a afectação inicial dos direitos da correspondente à solução de custo-eficácia. No caso do leilão há ainda a vantagem adicional, em relação à venda, do preço ser desde logo colocado pelo próprio mercado e não pela autoridade ambiental. 45

51 Contudo, critérios de equidade e de garantia de criação de um mercado concorrencial são invocados para defender os sistemas mistos, em que há lugar a pelo menos uma parcela de afectação gratuita, de acordo com critérios transparentes e objectivos. Além disso, o leilão ou a imposição de uma taxa de venda podem colocar uma carga financeira pesada nas fontes, muitas vezes até superior aos custos de controlo (Tietenberg, 1998). Desta situação pode resultar a oposição dos agentes a este sistema, a menos que as receitas do leilão (ou taxa) sejam de alguma forma redistribuídas. Saliente-se por último, que os direitos não têm necessariamente que ser todos atribuídos aos poluidores, podendo sê-lo igualmente às vítimas, associações de defesa do ambiente, ou até ficarem parcial e temporariamente cativos no regulador, dependendo desta decisão, em grande parte, a distribuição final de custos e benefícios entre vítimas e poluidores. A afectação de direitos às vítimas, ou a quem as represente (ex. ONGAs), é uma solução que lhes permite requerer compensações para admitirem danos a partir de determinado nível, seguindo a lógica de actuação proposta por Robert Coase, em ) Fundamentalmente, um sistema de DT s capta a lógica de funcionamento dos instrumentos económicos na terceira fase, que corresponde à criação do mercado. Permite-se que os agentes transaccionem entre si os direitos que possuem, de acordo com as regras de troca definidas, que contemplam nomeadamente os objectivos de qualidade ambiental adoptados. Como os direitos distribuídos são em número escasso para as necessidades (caso contrário não teria efeito como instrumento de política de ambiente), cria-se um incentivo à troca. Os agentes que mantêm as suas emissões abaixo do nível de direitos que possuem, podem, de acordo com as regras de troca aplicáveis, vendêlos, alugá-los, utilizá-los para compensar emissões noutras partes das suas unidades ou cativá-los para uso futuro. A principal característica destes sistemas é, assim, a transferência das tarefas de concepção e localização das estratégias de controlo ambiental do regulador para os agentes económicos. Ao criar-se um mercado de direitos, os agentes poderão alcançar poupanças através da sua transacção no mercado, se adoptarem um comportamento racional 46

52 (Tietenberg, 1996). Caso o mercado tenha condições para estabelecer um preço de equilíbrio dos direitos, serão compradores os agentes com um custo marginal de controlo superior ao preço de mercado, e vendedores os que estejam em situação inversa. Teoricamente, quando a dimensão do mercado é suficiente, a informação existente é adequada e todos os agentes têm comportamento de tomadores de preço, o custo marginal de todos os agentes iguala o preço de equilíbrio obtido no mercado, que tende a aproximar-se da solução de eficiência. Desta forma realiza-se, simultaneamente com o controlo pela quantidade da primeira fase, um controlo pelo preço, obtido automaticamente pelo funcionamento do mercado dos direitos transaccionáveis, sem necessidade de ser o regulador a colocar um preço na utilização do ambiente, como acontece nas taxas ambientais. Num mercado competitivo, é ainda possível provar teoricamente que a solução eficiente pode ser obtida independentemente da afectação inicial dos direitos (que pode corresponder a uma solução politicamente aceitável) e do conhecimento pela entidade gestora dos custos de controlo de poluição dos vários agentes económicos. A agência gestora do programa apenas tem que organizar o mercado. Daly (1992) salienta que um sistema de DT s tem o potencial teórico de ser o único tipo de instrumento que permite considerar simultaneamente os aspectos de afectação, distribuição e escala. Cumpre, desta forma, os três critérios adoptados pelos autores que defendem a abordagem da economia ecológica. A flexibilidade deste instrumento é também considerada uma vantagem relevante, sobretudo em situações onde os custos marginais de controlo são muito elevados. Outra vantagem resulta da criação de um maior incentivo à inovação e ao progresso tecnológico do que os instrumentos de comando e controlo, no curto e longo prazo, e um incentivo semelhante às taxas ambientais no curto prazo. Quando o mercado tem dimensão suficiente pode justificar-se a presença de agentes de intermediação/corretagem, facilitando a relação entre compradores e vendedores e diminuindo assim os custos de transacção. Nos EUA operam nos mercados de direitos de emissão vários agentes deste tipo, que fornecem diariamente informação sobre o preço 47

53 de transacção de direitos em diversos mercados e que disponibilizam meios electrónicos para promover as transacções em troca de uma comissão. A aplicação de mercados de DT s para o controlo de poluição aumentou substancialmente na última década, sobretudo nos EUA. Na Austrália, Nova Zelândia, Islândia e Canadá também existem diversas experiências de aplicação de DT s não só para controlo de poluição, mas também para a utilização de recursos (água e pescas). Por exemplo, até ao final de 1997, foram implementados nos EUA vários tipos de mercados de emissões para o controlo de poluição (ver caixa). Diversos outros programas estão em fase de preparação ou de arranque, nomeadamente: a) o Northeast s OTC NO x Budget Program; b) programas de troca de emissões ao nível Estadual (New Jersey, Delaware, New Hampshire, Maine, New York,...); c) sistemas de créditos de emissão (ABT averaging, banking and trading) para fontes móveis; d) US Initiative on Joint Implementation no âmbito do controlo dos gases de efeito estufa. É igualmente referida na literatura a aplicação de mercados de DT s em áreas que não o controlo de poluição, nomeadamente relacionadas com a gestão de recursos hídricos, pescas, uso do solo, conservação da biodiversidade e planeamento urbano. A evidência empírica da aplicação de DT s nos EUA sugere que não se obtiveram reduções adicionais nas emissões muito relevantes em relação aos sistemas tradicionais de comando e controlo. Contudo, os custos foram significativamente reduzidos, embora não tanto como se esperaria do ponto de vista teórico. 48

54 EUA: California s Regional Clean Air Incentives Market (RECLAIM Program) Instituído em 1994, o Programa RECLAIM é uma iniciativa Estadual, do South Coast Air Quality Management District, para controlo de NO x e SO 2, tendo um âmbito intra-estadual (área da grande Los Angeles). Apesar de ser afecto todos os anos um limite às emissões de cada fonte participante (cerca de 360 sendo 320 fontes fixas de NO x e 40 de SO x ), que decresce anualmente 5-8% até 2003, admite-se flexibilidade no cumprimento, e nomeadamente a compra de créditos de emissão (RECLAIM trading credits) a fontes que controlem mais do que o requerido. Assim, o tecto de emissões é apenas estabelecido globalmente para o conjunto de todas as fontes participantes, sendo permitida a troca de direitos, considerando fontes existentes e novas (cap-and-trade program). Nos primeiros dois anos de aplicação do programa verificou-se que os custos de transacção foram baixos e a taxa de participação boa (50%), envolvendo a participação de corretores. Os preços de transacção foram inferiores ao esperado, devido a uma sobreafectação inicial, permitindo o programa a obtenção de poupanças nos custos de controlo. Este programa tem incentivado o aparecimento de novas estratégias de controlo e a consideração de abordagens de prevenção da poluição, em alternativa a tecnologias de fim de linha. EUA: Acid Rain Program (SO 2 Allowance Trading) Instituído em 1992, em duas fases que se prolongam até 2009, o Acid Rain Program (SO 2 Allowance Trading) é um programa de âmbito nacional do tipo cap-and-trade. O objectivo deste programa é promover a redução das emissões de SO 2 das unidades de produção de energia eléctrica, que contribuem para o problema da acidificação. Direitos de emissão, anuais, de SO x são afectos às unidades de produção, sendo o número total de direitos definido de modo a assegurar a redução das emissões em 10 milhões de ton entre Os direitos podem ser utilizados, transaccionados ou transferidos para utilização futura. Qualquer unidade com emissões superiores aos direitos que possui (afectos+comprados) deve pagar uma elevada penalidade e reduzir adicionalmente esse excedente no ano seguinte. A USEPA promove anualmente um leilão onde disponibiliza 2.24% dos direitos atribuídos para esse ano, sendo as receitas afectas às fontes, proporcionalmente ao número de direitos inicialmente atribuídos. A taxa de participação no mercado foi moderada, e os custos de transacção baixos (1 a 2% do preço, com participação de corretores). A avaliação do desempenho é muito positiva, sendo considerado um programa de sucesso, sobretudo pelas significativas poupanças alcançadas, superiores ao esperado. Apesar do número de trocas realizadas estar abaixo das expectativas, o preço dos direitos é também mais baixo do que o esperado. A maioria das transacções realizaram-se entre unidades de diferentes Estados. Este facto resulta do programa permitir a troca de direitos numa zona única e não requerer aprovação prévia numa base casuística. Contudo, é fortemente baseado na aplicação de regras de transacção, nomeadamente de compensação e não degradação (ex. as emissões não podem aumentar e os standards ambientais nacionais não podem ser violados). Apesar de não adoptar mecanismos mais complexos e com maiores garantias de eficácia ambiental, os resultados são encorajadores, nomeadamente ao nível da redução das emissões totais e da evolução da deposição ácida em algumas áreas do leste e centro dos EUA. Fonte: Santos, 1999 Entre as principais causas descritas para a obtenção de menores poupanças do que o esperado salientam-se as seguintes: a) regulamentações restritivas existentes; b) requisitos para aprovação das trocas e regras de troca restritivas; c) custos de transacção; d) incerteza acerca da natureza dos direitos de propriedade; e) comportamentos estratégicos; f) natureza do processo de transacção (sequencial e 49

55 bilateral) e g) poder de mercado, relacionado com a capacidade dos participantes manipularem estrategicamente os preços no mercado de DT s. Os mercados de DT s são um tipo de instrumento de mercado que apresenta vantagens interessantes, mas a sua eficácia depende da forma como são concebidos e administrados, bem como das condições específicas dos problemas ambientais em estudo. Assim, os programas devem ser desenvolvidos de uma forma flexível que incentive as trocas, permitindo a redução das emissões e a correspondente melhoria da qualidade do ambiente, através da afectação dos esforços de controlo nas fontes adequadas, nomeadamente para atingir as soluções com melhor relação custo-eficácia INSTRUMENTOS DE INFORMAÇÃO E ACTUAÇÃO VOLUNTÁRIA As estratégias de divulgação, ou instrumentos de informação, constituem a terceira geração de instrumentos de política de ambiente. Entende-se por informação a cadeia de identificação, recolha, processamento, gestão e disseminação de dados em formas que permitam aos consumidores, produtores e autoridades públicas melhorar a qualidade das suas decisões. Os instrumentos de informação caracterizam-se por envolverem tentativas públicas ou privadas para aumentar a disponibilidade de informação junto de trabalhadores, consumidores, accionistas, e público em geral, nomeadamente sobre a qualidade do ambiente e a poluição gerada, bem como sobre as características ambientais de actividades, produtos e/ou processos. Os aspectos fundamentais na concepção destes instrumentos relacionam-se com a forma como deve ser gerada, distribuída e utilizada a informação, atendendo à sua natureza de bem público quando disponibilizada aos referidos agentes. A informação, seja produzida pelo governo, a comunidade ou os poluidores/utilizadores de recursos, deve ser fiável, transparente, acessível e disponibilizada numa forma que permita a sua utilização. O papel crescente das estratégias de divulgação de informação parece emanar não só da percepção de uma necessidade crescente de melhorar a aplicação de outros tipos de instrumentos, mas também da diminuição verificada nos custos de recolha, tratamento e disseminação de informação (Tietenberg, 1998a). 50

56 No mercado de capitais a disponibilização de informação sobre o desempenho ambiental das empresas, em conjunto com o seu desempenho económico-financeiro, revela-se crescentemente importante para os investidores na escolha das suas carteiras de títulos, existindo bibliografia que reporta casos de empresas com melhor desempenho ambiental como sendo as que apresentam melhores taxas de rentabilidade (Blumberg et al, 1997). A informação pode também contribuir para melhorar o funcionamento do mercado de trabalho, permitindo que empregadores com melhor desempenho ambiental possam ter mais facilidade na contratação. No mercado de produtos, estes instrumentos têm por objectivo alterar os padrões de consumo de modo a induzir os consumidores a dirigirem as suas opções para produtos com menor impacte ambiental no seu ciclo de vida, o que requer a existência de informação efectiva que torne esta escolha clara. Segundo Oosterhuis et al (1996), os instrumentos de informação podem subdividir-se em instrumentos de informação voluntária e instrumentos de informação compulsória. São exemplos de instrumentos de informação: Toxics Release Inventory Program (EUA): legislado pelo Congresso dos EUA em Janeiro de 1986, com o objectivo de fornecer informação ao público sobre as descargas de substâncias tóxicas. É apontado como um exemplo de sucesso (em 1990, três anos após a implementação, a USEPA recebeu relatórios de empresas), tendo, segundo a USEPA as descargas totais diminuído cerca de 44%; Rótulo ecológico: é um instrumento de informação voluntária, dado que apenas os produtores interessados concorrem à sua atribuição. Através deste instrumento os consumidores poderão identificar produtos com menor impacte ambiental, sendo admissível que mostrem preferência por esses produtos, e inclusivamente que revelem uma maior disposição para pagar pela sua aquisição. Assim os produtores têm um incentivo para demonstrar que o seu produto gera menos impactes concorrendo à atribuição do rótulo. Há algumas experiências de sucesso como o Anjo Azul na Alemanha e o Cisne Nórdico nos países escandinavos, sendo a eficácia de outros esquemas, nomeadamente do esquema Europeu mais reduzida; 51

57 Programas de certificação de produtos florestais e pesqueiros: produtos que resultem de regimes de gestão sustentada dos respectivos recursos; certificação de produtos de agricultura biológica. Esquemas de certificação ambiental de instalações industriais e empresas como os estabelecidos no esquema europeu EMAS e nas normas da série ISO 14000, que incluem o compromisso de divulgação de informação ambiental das empresas como uma das obrigações decorrentes da certificação. Outros exemplos de instrumentos de informação estão associados a programas na área da conservação de energia e de tarifários específicos para electricidade verde, desenvolvidos noutra parte do presente estudo, a programas de divulgação do desempenho ambiental das empresas (Indonésia, Filipinas, ), e à atribuição da bandeira azul a praias na UE que verificam requisitos ambientais. As abordagens voluntárias também são incluídas nesta categoria de instrumentos, apesar de alguns autores (por exemplo Convery e Rooney, 1998) os considerarem abordagens de mercado. Com estes instrumentos, os agentes assumem com as autoridades ambientais compromissos, quantitativos ou qualitativos, para melhorar o seu desempenho ambiental, por vezes, e desejavelmente, para além do que a lei estritamente estabelece. As definições do que são instrumentos voluntários e as experiências existentes são muito variadas. Storey (1996), referido em Convery e Rooney (1998), distingue quatro tipos de acordos voluntários: (1) baseados em metas - acordos visando o cumprimento de um objectivo global quantificado; (2) baseados no desempenho acordos visando obtenção de determinados standards de operação; (3) acordos de cooperação em I&D para atingir objectivos ambientais; (4) acordos baseados em monitorização e comunicação - visando compromissos de monitorização e disponibilização de informação ambiental. Por sua vez, Börkey e Lévêque (1998) adoptam uma classificação baseada no processo conducente ao estabelecimento do acordo, considerando três tipos de acordos: compromissos unilaterais; esquemas públicos voluntários; e acordos negociados. 52

58 Os compromissos unilaterais consistem em programas de melhoria ambiental estabelecidos pelas próprias empresas (individualmente ou em associações) e comunicadas aos seus grupos de interesse (ex. empregados, accionistas, clientes). A definição das metas ambientais bem como as provisões relativas à garantia do cumprimento são definidas pelas próprias empresas. Estes acordos assumem frequentemente a forma de códigos de conduta ou cartas ambientais. As empresas que participam num esquema público voluntário assumem o compromisso de cumprir standards (relacionados com o seu desempenho, tecnologia ou gestão), desenvolvidos por entidades públicas, tais como as autoridades ambientais. Estes esquemas são voluntários na medida em que as empresas são livres dos adoptar ou não. Exemplos deste tipo de acordos são o Esquema de Ecogestão e Auditoria (EMAS) da União Europeia, o Esquema Europeu de Rotulagem Ecológica, e os Acordos Voluntários celebrados entre o Governo Português e os industriais de pasta e papel (incluídos nesta categoria por Börkey e Lévêque (1998) dado que as metas acordadas correspondiam à legislação existente). Os acordos negociados, que segundo Börkey e Lévêque (1998) são os mais utilizados na União Europeia, são contratos resultando de negociações entre as autoridades públicas e a indústria, sendo o seu conteúdo definido conjuntamente (ex. contratos de adaptação ambiental celebrados, na segunda metade da década de 90, em Portugal). Estes acordos podem ser legalmente vinculativos, ou não. Existe uma vasta experiência de aplicação de instrumentos deste tipo nalguns países, com sucesso evidente, como é o caso da Holanda, sendo essencialmente úteis em determinadas fases da política de ambiente, nomeadamente quando os outros tipos de instrumentos, por diversas razões, são difíceis de aplicar. Exigem uma cultura de substantiva cooperação e de autocontrolo, e capacidade de enfrentar free riders. Aumentar a disponibilidade de informação pode complementar ou substituir outras estratégias de regulação, devendo ser vista como parte de uma estratégia mais vasta de promoção de políticas ambientais eficientes (Tietenberg, 1998). Contudo, alguns autores consideram que o esforço de provisão de informação deve ser sobretudo dirigido para 53

59 áreas onde políticas correctivas não estão disponíveis, nomeadamente onde a internalização das externalidades relevantes não pode ser feita através de taxas. Para os mercados funcionarem no interesse da sociedade, consumidores e produtores devem estar adequadamente informados. Por outro lado, uma cidadania exercida de forma informada é um pré-requisito para uma efectiva gestão do ambiente. Desta forma, justifica-se a tendência geral observada para uma maior utilização de instrumentos de informação voluntária e de auto-compromisso, e para a sua utilização em complementaridade com os instrumentos de comando e controlo e os económicos. Segundo Tietenberg (1998a) também a complementaridade da disponibilização de informação sobre poluição com esquemas que criem a oportunidade e incentivem as vítimas a apresentarem acções judiciais contra os poluidores pode ser um meio eficaz de reduzir as emissões, aumentando o cumprimento da regulação existente. Holanda: Acordo Voluntário para energia solar Foi implementado pelo Ministério da Economia, com o objectivo de aumentar em cerca de dez vezes o número de edifícios alimentados por energia fotovoltaica. Cerca de quinze partes, envolvidas na produção de energia e na construção de edifícios na Holanda, estabeleceram um acordo voluntário com o governo no sentido de aumentar o uso de energia fotovoltaica nos edifícios. Actualmente cerca de 250 edifícios dispõem de energia eléctrica fotovoltaica (6000 m 2 de células solares). Foi acordado que em três anos o país deveria possuir cerca de 3000 edifícios dispondo de energia eléctrica fotovoltaica (77000 m 2 de células solares). Fonte: Dinamarca: Energy Labels para residências As casas e apartamentos na Dinamarca passam a dispor de Energy Labels, que informam os potenciais compradores acerca do consumo anual de energia e do impacte ambiental inerente a esse consumo. Esta informação é complementada com indicações acerca de possíveis medidas de poupança energética. Fonte: SÍNTESE Na Tabela 3.1 apresentam-se exemplos de instrumentos de cada uma das categorias consideradas, frequentemente referidos para promover a execução da política de ambiente. 54

60 Tabela 3.1 Exemplos de instrumentos de política de ambiente Regulação Directa Utilização de Mercados Instrumentos Económicos Criação de Mercados Informação /Actuação Voluntária Proibições Normas de emissão Normas sobre produtos Normas tecnológicas Normas de qualidade do ambiente Procedimentos de registo/licenciamento Obrigações de take-back Quotas de incorporação de materiais reciclados Taxas sobre emissões Taxas sobre produtos Taxas de utilização Esquemas de depósito e reembolso Subsídios Remoção de subsídios distorcivos Isenções fiscais Direitos transaccionáveis de emissão Direitos transaccionáveis de desenvolvimento Quotas individuais de captura transaccionáveis Esquemas de responsabilidade civil por danos ambientais Títulos de desempenho ambiental Rótulos ecológicos Códigos de conduta ambientais Certificação ambiental de empresas/ actividades/ produtos (EMAS e ISO 14000) Acordos negociados Disponibilização/ divulgação de informação Obrigações de rotulagem / informação Em conclusão, verifica-se que existe uma enorme diversidade de instrumentos disponíveis. Embora a teoria económica favoreça a adopção de instrumentos de mercado, devido às suas vantagens, sobretudo em termos de eficiência estática e dinâmica, não existe um instrumento considerado óptimo em todas as circunstâncias, dependendo a escolha de diversos factores relacionados sobretudo com a natureza do problema e o seu enquadramento económico e institucional. Garantir a capacidade de fazer cumprir e a disponibilização de melhor informação ambiental são aspectos essenciais ao bom desempenho do pacote de instrumentos adoptado, não se podendo considerar suficiente o desenvolvimento conceptual de bons instrumentos que o regulador ambiental não tem capacidade de implementar. O envolvimento de todos os grupos de interesse, incluindo nomeadamente consumidores, produtores, accionistas, trabalhadores, quadros da administração pública, e membros de associações de defesa do ambiente, na concepção, implementação e avaliação dos instrumentos de política de ambiente é fundamental para criar um clima de aceitação por 55

61 parte dos agentes e equilibrar a assimetria de capacidade de intervenção entre vítimas e causadores dos danos ambientais. O apoio público também pode ser reforçado através da utilização de receitas geradas pela aplicação de instrumentos económicos na redução de outras taxas fiscais. Em síntese, existem instrumentos com potencial para tornar a política de ambiente mais eficaz, eficiente e equitativa, respeitando os princípios fundamentais de uma gestão sustentável do capital natural, mas a sua concepção exige que todos os agentes envolvidos entendam que uma política de ambiente exigente não é um problema, uma restrição e um mal necessário, mas antes uma oportunidade de melhorar o bem-estar social e de criar novos factores de competitividade. 56

62 4. ANÁLISE DA POLÍTICA AMBIENTAL PARA OS PRINCIPAIS PROBLEMAS AMBIENTAIS 4.1. CONSUMO DE RECURSOS NÃO RENOVÁVEIS A diminuição do consumo de recursos não renováveis pode ser alcançada através de uma maior eficiência energética, tanto do lado da oferta como do lado do consumo de energia, e de uma diversificação da produção, com um aumento da contribuição relativa das fontes de energia renováveis. Desta forma, procurou, sempre que possível, analisar-se as políticas ambientais respeitantes à eficiência energética independentemente das relativas às energias renováveis. Relação com alterações climáticas e outros problemas ambientais O aumento da eficiência energética permite não só diminuir a pressão sobre a utilização de recursos não renováveis, como também contribui para reduzir todos os impactes ambientais associados à produção de electricidade. O incremento das fontes renováveis, ao contribuir para a redução na utilização de combustíveis fósseis, também desempenha um papel relevante na minimização dos problemas associados à queima de combustíveis, nomeadamente alterações climáticas, acidificação e formação de ozono troposférico POLÍTICA INTERNACIONAL Eficiência Energética A 17 de Dezembro de 1991, foi assinada, em Haia, a Carta Europeia da Energia. Os 51 países signatários (entre os quais se encontra Portugal e restantes Estados Membros da União Europeia) deste documento comprometeram-se a seguir os objectivos e princípios da carta e a pôr em prática a sua cooperação no quadro de um acordo de base juridicamente vinculativo, posteriormente designado Tratado da Carta da Energia. Paralelamente a este Tratado foi estabelecido um Protocolo relativo à eficiência energética e aos aspectos ambientais associados. O Tratado da Carta da Energia, bem como o Protocolo relativo à eficiência energética e aos aspectos ambientais associados, foram assinados a 17 de Dezembro de 1994 em 57

63 Lisboa pelo conjunto dos signatários da Carta de 1991, com excepção dos Estados Unidos da América e do Canadá. A Comunidade Europeia e os seus Estados Membros são signatários do Tratado e do Protocolo. O Protocolo da Carta da Energia relativo à eficiência energética e aos aspectos ambientais associados foi adoptado em conformidade com as disposições do Tratado, que prevêem expressamente a necessidade de negociar protocolos e declarações com vista à realização dos objectivos e princípios da Carta. O Protocolo define os princípios de uma política destinada a promover a eficiência energética e, consequentemente, a reduzir os impactes ambientais negativos dos sistemas energéticos. Os seus objectivos são os seguintes: Promover políticas de eficiência energética compatíveis com o desenvolvimento sustentável; Criar condições que induzam os produtores e os consumidores a utilizar a energia do modo mais económico, mais eficiente e com maior segurança para o ambiente; Incentivar a cooperação no domínio da eficiência energética. As Partes Contratantes comprometem-se a estabelecer políticas de eficiência energética e quadros jurídicos e regulamentares que promovam, entre outros, o funcionamento eficaz dos mecanismos do mercado, incluindo uma formação dos preços assente no mercado. O Protocolo refere também que cada Parte Contratante desenvolverá, aplicará e actualizará periodicamente programas de eficiência energética que melhor se adaptem às suas circunstâncias particulares, indicando algumas das actividades que poderão ser desenvolvidas. O Protocolo criou, deste modo, um incentivo para o estabelecimento de políticas e programas nacionais no âmbito da eficiência energética. Em 1997 as Nações Unidas lançaram a Iniciativa para a Conservação de Energia (ICE), que tem vindo a ser desenvolvida e da qual a eficiência energética é um aspecto fundamental. No âmbito da ICE, foi publicado pela Agência Internacional de Energia (AIE) o relatório Energy Efficiency Initiative que analisa os usos de energia e eficiência energética por sector, apresentando medidas e recomendações. Foram incluídos neste estudo 53 países, entre os quais Portugal. 58

64 É referido que a eficiência energética aumentou consideravelmente a partir do choque petrolífero da década de 70, devido ao aumento dos preços dos combustíveis, incertezas no aprovisionamento, políticas governamentais e progressos a nível da tecnologia utilizada. Contudo, este estudo refere ser ainda possível conseguir ganhos significativos de eficiência energética, estimados numa redução no consumo de energia de cerca de 20-30% durante as próximas duas a três décadas. Este relatório indica seis elementos essenciais para uma política de eficiência energética coerente e eficaz: Estabelecer e manter uma estrutura de mercado efectiva - os mercados são uma excelente plataforma para promover a eficiência energética, através do estabelecimento de preços reais, resultantes da consideração de diversos tipos de custos, e da remoção de subsídios distorcivos, directos e cruzados. Ajudar os agentes de mercado a identificar os seus melhores interesses e actuar em conformidade os consumidores nem sempre recorrem a soluções mais eficientes do ponto de vista energético, devido sobretudo a uma falta de informação e capacidade para reconhecer qual o seu real interesse na eficiência energética. Focar o interesse do mercado na eficiência energética apesar das forças de mercado e da informação serem importantes no aumento da eficiência energética, existem falhas de mercado e barreiras que podem impedir ganhos de eficiência. Por exemplo, o utilizador final pode ter dificuldade de acesso à informação, ou pode não ter poder de mercado suficiente para demonstrar o seu interesse na eficiência energética dos produtos. Nesses casos, podem ser necessárias intervenções governamentais para aumentar o interesse do mercado na eficiência energética. Assegurar o acesso à melhor tecnologia disponível encorajar o desenvolvimento, adopção e difusão de tecnologias eficientes do ponto de vista energético Desenvolver e manter uma plataforma institucional integrada a política relativa à eficiência energética deverá ser integrada nas políticas sectoriais (residencial, 59

65 industrial e transportes). Deve haver assim uma colaboração entre as diferentes autoridades responsáveis por cada sector. Actuar para assegurar uma continuidade a obtenção dos ganhos de eficiência não é imediata, sendo necessário a existência de uma política clara, consistente e duradoura. Diversos governos têm vindo a desenvolver políticas no âmbito da eficiência energética, visando, não só dar resposta aos compromissos relativos às alterações climáticas e restantes problemas ambientais, mas também melhorar a eficiência económica e o bemestar da sociedade, através da redução dos gastos com energia Energias Renováveis A promoção das fontes renováveis de energia tem aumentado significativamente, devido sobretudo aos compromissos ambientais estabelecidos, nomeadamente no âmbito da problemática das alterações climáticas, com a consequente necessidade de redução das emissões de gases de efeito estufa, e do controlo de outros poluentes atmosféricos, como os óxidos de azoto e de enxofre. A necessidade de aumentar a segurança no abastecimento e a diversidade energética é também um forte incentivo para a promoção das energias renováveis. A vontade política tornou-se assim num dos factores que mais tem favorecido recentemente o sector das energias renováveis. Segundo o estudo Renewable Energy Policy in IEA Countries, Volume I: Overview, publicado pela Agência Europeia de Energia (IEA, 1997), as medidas para promoção das energias renováveis nos países membros da AIE podem ser divididas em oito categorias gerais: Incentivos económicos e fiscais; Protecção de mercados e favorecimento de preços para a energia eléctrica proveniente de fontes de energia renovável; Investimento em investigação científica no domínio das tecnologias de produção de energia renovável; Realização de campanhas de informação e educação no âmbito das energias renováveis; 60

66 Criação de regulamentos e normas no domínio das energias renováveis; Estabelecimento e cumprimento de metas nacionais, por tipo de fonte de energia renovável e por sector económico; Realização de acordos ou acções voluntárias, nomeadamente entre governos e actividades económicas; Estabelecimento de preços verdes, em que o consumidor pode escolher voluntariamente pagar mais por uma energia verde. O investimento em investigação científica tem-se revelado numa das medidas mais consensuais nos países da AIE, logo seguida pelos incentivos económicos e fiscais, igualmente existentes na maioria destes países. Estes incentivos são normalmente canalizados para a produção de electricidade a partir de fontes renováveis. Em cerca de 17 países membros da AIE a electricidade de origem renovável é promovida através da protecção de mercados. As duas últimas medidas apresentadas surgiram mais recentemente, sendo significativamente distintas das medidas tradicionais, apresentando um carácter voluntário. Este tipo de medidas permite gerar receitas privadas, e a consequente capacidade de investimento, o que pode constituir uma alternativa ao tradicional investimento público. Com o estabelecimento de preços verdes o consumidor pode escolher a electricidade que deseja comprar, baseado nos impactos ambientais gerados na sua produção. Desta forma, o consumidor pode optar voluntariamente por pagar mais por uma electricidade verde. Este tipo de medidas poderão vir a beneficiar com a liberalização do mercado de electricidade, pois as empresas que comercializem electricidade verde podem vir a ser mais atractivas para os consumidores, devido às suas preocupações ambientais, apesar de, à partida, a electricidade verde ter um preço mais elevado. A popularidade da electricidade verde tem vindo a aumentar progressivamente na Europa, especialmente em países como a Alemanha, Holanda, Reino Unido, Finlândia, Suécia, Noruega, Irlanda e Suíça. Assim, por exemplo, na Alemanha o consumidor pode escolher entre cerca de 200 opções de preços oferecidos. Nos Estados Unidos da América 61

67 as tarifas verdes estão disponíveis em cerca de 30 Estados ( org/). Clientes de Electricidade Verde no Mercado Europeu Europa População: 377,614,000 (2001) Clientes de Electricidade "Verde": 1,200,000 (Janeiro de 2002, estimativa) Alemanha População: 82,264,000 (2001) Clientes de Electricidade "Verde": 280,000 (2001, estimativa) Holanda População: 16,000,000 (2001) Clientes de Electricidade "Verde": 775,000 (Janeiro de 2002) Reino Unido População: 59,647,790 (Julho de 2001) Clientes de Electricidade "Verde": 45,150 (Dezembro de 2001) Nota: entende-se por clientes de electricidade verde aqueles que adquirem electricidade através de tarifas verdes. Fonte: As tarifas existentes para a electricidade verde podem ser as mais variadas, nomeadamente em resultado de diferenças na fonte de energia utilizada e nas condições de mercado. O essencial para o consumidor é que a cada tarifa de electricidade oferecida seja associado o tipo de electricidade a que se refere (eólica, solar, biomassa, etc.). Desta forma cada consumidor pode efectuar a sua escolha dispondo da informação necessária. As receitas geradas poderão ser investidas directamente na produção de electricidade, em que o consumidor sabe que por cada unidade de energia utilizada será produzido um quantitativo equivalente de electricidade do mesmo tipo, ou poderão ser incluídas num fundo de investimento para novos projectos no âmbito das energias renováveis. Poderá também haver uma combinação das duas opções, em que parte da receita é destinada à produção de electricidade verde e parte é afecta a um fundo para novos projectos ( As preocupações com as alterações climáticas e a possibilidade de introdução de taxas de emissão de dióxido de carbono, ou outros instrumentos de política de ambiente, poderão 62

68 fazer subir os preços da electricidade produzida a partir de combustíveis fósseis, tornando ainda mais competitiva a electricidade verde. As tarifas verdes têm vindo a tornar-se num atractivo para certas empresas e algumas instituições governamentais, ou até mesmo universidades. Por exemplo, nos EUA algumas empresas como a IBM, a Hewlett-Packard ou a Toyota aderiram à energia verde ; a Environmental Protection Agency (EPA) adquire electricidade verde para 5 das suas instalações, o que corresponde a cerca de 9% do consumo de electricidade da EPA; no Reino Unido a Universidade de Edimburgo obtém cerca de 40% da sua electricidade a partir de tarifas verdes. Desta forma, estas empresas e instituições conseguem promover a sua imagem através de uma melhoria do seu desempenho ambiental, que se tem vindo a tornar numa questão importante no mundo empresarial ( Outra medida que pode ser implementada para promover a produção de energia a partir de fontes renováveis é a criação de um sistema de certificados verdes. Estes certificados surgiram face à necessidade de atingir as metas ambiciosas propostas para a produção de energia renovável, num contexto de liberalização do mercado de electricidade (Mitchell et al, 2000). Os certificados verdes são utilizados para representar em que medida uma determinada unidade de energia produzida a partir de fontes renováveis é "verde". Desta forma, para cada unidade de energia renovável separam-se dois aspectos: a electricidade produzida em sentido físico e os benefícios ambientais gerados por essa produção. Estas duas partes poderão ser comercializadas em dois mercados distintos: o mercado de electricidade convencional, onde os produtores verdes têm que competir como qualquer outro produtor de electricidade, e o mercado de certificados "verdes" (Figura 4.1). Assim, um certificado "verde" não é mais do que um documento que prova que uma determinada unidade de electricidade foi produzida a partir de uma fonte de energia renovável. Este certificado é atribuído aos produtores por cada unidade de energia verde produzida e fornecida à rede eléctrica (Mitchell et al, 2000). 63

69 Produtor ER Benefícios Ambientais Certificados Verdes Electricidade kwh mercado de certificados mercado de electricidade Figura 4.1 Esquema de funcionamento do sistema de certificados verdes (adaptado de Estes certificados podem depois ser vendidos a empresas ou indivíduos que pretendam contribuir para a promoção da produção de energia renovável. Os consumidores poderão adquirir estes certificados de modo voluntário, numa lógica semelhante à dos preços verdes. Por outro lado, poderão ser implementadas medidas governamentais que imponham que certas entidades na cadeia de oferta (produtores, distribuidores ou fornecedores) adquiram uma determinada quantidade de certificados ( unit_bs/gr_cert/main.html). O Governo pode também actuar como comprador de certificados verdes, assegurando liquidez no mercado ou um preço mínimo. Com esta separação de mercados, os produtores de energia renovável podem vender a electricidade produzida a um preço de mercado competitivo, conseguindo receitas adicionais pela venda dos certificados "verdes", que servem para compensar os custos adicionais de produção e incentivar o desenvolvimento de novos projectos de produção de energia renovável ( certificates. html). Na Europa foi criado o Renewable Energy Certificate System (RECS), que visa estimular de uma forma efectiva o desenvolvimento das energias renováveis, tentando contribuir para uma centralização e harmonização das estratégias de promoção destas energias na Europa ( Este sistema iniciou-se em 1999 e encontra-se actualmente numa fase de testes tendo em vista a sua implementação efectiva num 64

70 futuro próximo ( As primeiras experiências de algum sucesso com o objectivo de criar um sistema de certificados "verdes" foram efectuadas na Holanda POLÍTICA COMUNITÁRIA A Política Energética é considerada como um vector importante na Comunidade Europeia, havendo um esforço considerável no domínio da investigação e desenvolvimento tecnológicos, através do 5º Programa de Acção, Energia, ambiente e desenvolvimento sustentável ( ). Este Programa é composto por dois sub-programas: Ambiente e desenvolvimento sustentável e Energia. O sub-programa Energia é composto por duas acções chave: Sistemas energéticos mais limpos, incluindo as fontes renováveis - esta acção-chave visa desenvolver e demonstrar tecnologias e medidas conexas que contribuam para minimizar o impacte ambiental da produção e utilização da energia na Europa, sem prejuízo dos objectivos da política energética, incluíndo a redução da dependência comunitária em relação à energia importada. Essas tecnologias favorecerão a protecção do ecossistema através da redução das emissões a nível local e global, aumentando a parte do mercado das novas fontes de energia e das fontes de energia renováveis. Serão ainda adoptadas medidas destinadas a estudar as fontes de energia limpa, particularmente as fontes renováveis, bem como a contribuir para a redução do impacte da actual utilização de combustíveis fósseis no ambiente. Energia económica e eficiente para uma Europa competitiva - dotar a Europa de abastecimento energético fiável, eficaz, seguro e económico, em benefício dos cidadãos, do funcionamento da sociedade e da competitividade industrial. Pretendese desenvolver tecnologias que permitam reduzir significativamente os custos e a intensidade energética, o impacte ambiental e a dependência externa. Será necessário adoptar em todas as fases do ciclo energético produção, distribuição e utilização medidas tendentes a melhorar a eficácia e a reduzir os custos. 65

71 Eficiência Energética A melhoria da eficiência energética é um elemento importante na estratégia comunitária, tendo sido criado, em 1995, o Programa SAVE, visando promover a utilização racional e eficaz dos recursos energéticos. Actualmente encontra-se em vigor o Programa SAVE II ( ), que surge no seguimento do primeiro programa ( ). Foi efectuada uma Comunicação da Comissão em 29 de Abril de 1998, relativa à eficiência energética na Comunidade Europeia para uma estratégia racional de energia, com o objectivo de promover a poupança de energia [COM(1998)246]. Esta comunicação deu origem a um Plano de Acção para a Eficiência Energética [COM(2000)247]. Este plano refere que, de acordo com vários estudos, existe um potencial de redução dos consumos energéticos até 2010 de 18% relativamente aos valores actuais. A Comissão prevê reduzir anualmente a intensidade energética em 1%, o que representa uma redução de cerca de 9% do consumo até 2010, ou seja, metade do potencial de redução de 18% estimado. A Comissão propõe, igualmente, a duplicação da quota da energia proveniente da co-geração para 18% da produção total de energia. O Plano de Acção para a Eficiência Energética assenta em três tipos de acções: 1. Implementação de medidas destinadas a integrar a eficiência energética nas restantes políticas comunitárias que podem oferecer vantagens em termos de rentabilidade; 2. Reforço das medidas preexistentes (tais como o Programa SAVE, o qual constituirá o principal órgão de coordenação do Plano de Acção); 3. Realização de novas acções. A eficiência energética no sector residencial é um aspecto importante na política comunitária, existindo várias Directivas nesta área. A energia consumida ao nível dos serviços associados aos edifícios representa cerca de um terço do consumo energético da Comunidade Europeia, daí que seja importante o lançamento de iniciativas neste domínio, tendo surgido em 11 de Maio de 2001 uma Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa ao rendimento energético dos edifícios [COM(2001)226]. Esta 66

72 proposta propõe um sistema de certificação dos edifícios, em que os certificados deverão ser apresentados aquando da construção, venda ou aluguer de um edifício. A Comunidade Europeia tem efectuado igualmente esforços no âmbito da rotulagem de produtos energeticamente eficientes, nomeadamente de aparelhos domésticos e equipamentos de escritório. Foi assim publicada a Directiva 92/75/CEE do Conselho, de 22 de Setembro, relativa à indicação do consumo de energia dos aparelhos domésticos por meio de rotulagem e outras indicações uniformes relativas aos produtos. Esta Directiva tem por objectivo final permitir que os consumidores escolham os aparelhos em função do respectivo rendimento energético. A nível dos equipamentos de escritório e de comunicações (computadores pessoais, monitores, fotocopiadoras, impressoras, etc.), foi proposto um Regulamento [COM(2001)142 Final] que estabelece as normas do programa voluntário de rotulagem em matéria de eficiência energética na Comunidade, tal como definido no acordo entre a Comunidade e os Estados Unidos da América, para adopção do programa de rotulagem Energy Star, criado pela Agência de Protecção do Ambiente dos Estados Unidos da América (US-EPA). Prevê-se com este programa reduzir o consumo actual de energia de 50TWh/ano para 10TWh/ano em Energias Renováveis O empenho da União Europeia na promoção das fontes de energias renováveis não é recente, existindo diversos programas em funcionamento há diversos anos, nomeadamente o Programa ALTENER e o Programa JOULE-THERMIE. O Programa ALTENER, criado em 1993, visa a promoção das fontes de energia renováveis na União Europeia, nomeadamente através da criação de condições legais, socio-económicas e administrativas para a implementação de planos de acção no âmbito das energias renováveis e incentivando os investimentos públicos e privados na produção e uso de energia a partir de fontes renováveis. Actualmente encontra-se em vigor o Programa ALTENER II ( ) que surge na sequência do primeiro programa ( ). 67

73 O Programa JOULE-THERMIE ( ) centra-se na componente de investigação e desenvolvimento de energias renováveis e surge no seguimento dos Programas JOULE e THERMIE ( ). Em 1995 o Livro Branco sobre Política Energética [COM(95)682] identificou a protecção ambiental como um dos três factores chave na política energética da União Europeia. Posteriormente, foi elaborado o Livre Verde da Comissão, de 20 de Novembro de 1996, sobre as fontes de energia renováveis [COM(96)576]. É fixado um objectivo ambicioso de duplicar a contribuição das energias renováveis para o consumo energético interno bruto (ou seja, 12% em 2010). Tal objectivo implica um envolvimento total por parte dos Estados Membros, exigindo o reforço das seguintes políticas comunitárias: Mercado interno da energia (sistemas de créditos, harmonização fiscal, auxílios estatais, normalização); Ajudas financeiras específicas (Programa ALTENER); Reforço da vertente das energias renováveis nos programas de investigação (Programa JOULE-THERMIE); Política regional favorável à promoção destas energias, particularmente nas zonas periféricas e rurais; Política agrícola compatível, que apoie a produção e o desenvolvimento das fontes de energia sustentáveis; Utilização dos potenciais para o desenvolvimento económico dos países da Europa Central e Oriental, dos países mediterrâneos e dos países em desenvolvimento. Em 1997 é publicado o Livro Branco sobre Energias Renováveis, para uma estratégia e um plano de acção comunitários [COM(97)599]. Este Livro surge na sequência do Livro Verde, reforçando o objectivo central estabelecido que consiste em duplicar a parte das fontes de energia renováveis no consumo interno bruto de energia na UE (12% até 2010). É ainda apresentado o objectivo de produção de 22.1% de energia eléctrica a partir de fontes renováveis em Foi recentemente aprovada a Directiva 2001/77/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Setembro, relativa à promoção da electricidade produzida a partir de 68

74 fontes renováveis de energia no mercado interno da electricidade. O principal objectivo desta Directiva é a criação de um quadro que facilite o aumento significativo a médio prazo da electricidade produzida a partir de fontes renováveis de energia na União Europeia. A Directiva constitui uma parte do pacote de medidas necessárias ao cumprimento do Protocolo de Quioto e à Convenção Quadro das Nações Unidas relativa às Alterações Climáticas. Por outro lado, a Directiva deve também ser encarada à luz do objectivo indicador de duplicar a quota das energias renováveis dos actuais 6% para 12% do consumo interno bruto de energia, tal como foi definido no Livro Branco sobre fontes renováveis de energia. Por forma a atingir o seu objectivo, a Directiva propõe que seja exigido aos Estados Membros que estabeleçam metas indicativas nacionais para o consumo de electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis. A Directiva apresenta em anexo (ver Tabela 4.1), valores indicativos para estas metas nacionais a definir por cada um dos Estados Membros. Para Portugal é indicado o valor de 39% (incluindo aproveitamentos hidroeléctricos com capacidade superior a 10 MW) como meta a alcançar em 2010 para o consumo de electricidade produzida a partir de fontes renováveis de energia em percentagem do consumo bruto total de electricidade. Tabela 4.1 Valores de referência para as metas indicativas nacionais dos Estados Membros relativas à fracção da electricidade produzida a partir de fontes renováveis (E- FER) no consumo bruto de electricidade (Directiva 2001/77/CE) Países E-FER 1997 % E-FER 2010 % Bélgica Dinamarca Alemanha Grécia Espanha França Irlanda Itália Luxemburgo Países Baixos Áustria Portugal Finlândia Suécia Reino Unido Comunidade Europeia

75 É importante referir que a Directiva apresenta a seguinte declaração feita por Portugal acerca da meta indicada para 2010: Ao tomar em consideração os valores de referência fixados no presente anexo, Portugal declara que, para manter como meta indicativa para 2010 a quota de 1997 de electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis, presume-se que: O plano nacional de electricidade poderá prosseguir a construção de nova capacidade hidroeléctrica superior a 10MW Outro tipo de capacidade renovável, só possível mediante auxílios estatais, venha a crescer a uma taxa anual oito vezes superior à verificada recentemente. Estas previsões implicam que a nova capacidade de produção de electricidade a partir de fontes de energia renováveis, com exclusão das grandes centrais hidroeléctricas, aumente a uma taxa duas vezes superior à do crescimento do consumo interno bruto de electricidade POLÍTICA NACIONAL A eficiência energética e as energias renováveis são normalmente consideradas em conjunto na política nacional, como se pode constatar pelo recente Programa E4 Eficiência Energética e Energias Endógenas. Assim, analisa-se a política nacional referente a estes dois aspectos em conjunto. A criação do Centro para a Conservação da Energia (CCE) em 1984 (Decreto-Lei n.º 147/84, de 10 de Maio), foi um dos primeiros passos tomados no sentido da adopção de uma política de utilização racional e eficiente da energia, visando essencialmente diminuir a dependência energética do exterior. O CCE sofreu uma reestruturação em 2000 dando lugar à Agência para a Energia (AGEN), criada pelo Decreto-Lei n.º 223/2000, de 9 de Setembro. Mais recentemente a Agência para a Energia passou a designar-se por ADENE (Decreto-Lei n.º 314/2001 de 10 de Dezembro). A ADENE tem como missão o desenvolvimento de actividades de interesse público no âmbito das energias renováveis e da utilização racional da energia, assumindo-se junto dos agentes económicos e dos consumidores como instrumento de intervenção e 70

76 dinamização de actividades e comportamentos que conduzam à gestão do consumo de energia e ao aproveitamento dos recursos endógenos. Outro passo importante na prossecução da utilização racional e eficiente da energia foi a criação do Sistema de Incentivos à Utilização Racional de Energia de Base Regional (SIURE) através do Decreto-Lei nº 188/88, de 27 de Maio. São objectivos do SIURE: a) Incentivar a economia de energia e orientar os consumos, por forma a reduzir os gastos supérfluos e promover a melhoria do rendimento energético dos processos utilizadores de energia; b) Incentivar e dinamizar a produção de energia a partir de recursos renováveis, ou por outros processos de que resulte economia de energia; c) Incentivar a substituição do petróleo bruto e derivados por outros combustíveis, por forma a garantir uma diversificação de fontes energéticas de que resulte uma maior segurança de abastecimento para o País; d) Contribuir para o desenvolvimento integrado das regiões através do aproveitamento dos recursos energéticos próprios, com as consequentes criação de emprego e melhoria do nível tecnológico local. O SIURE foi articulado com o Programa Comunitário VALOREN, que tinha como objectivo contribuir significativamente para o aproveitamento de novas formas de energia e para a utilização racional de energia, num quadro de desenvolvimento regional. Juntamente com o SIURE foi publicado o Decreto-Lei n.º 189/88, de 27 de Maio, que suportava uma política de diminuição de dependência externa do país em energia primária, criando as condições necessárias e estabelecendo os incentivos adequados para a promoção do aproveitamento dos recursos endógenos, nomeadamente as energias renováveis, os combustíveis nacionais e os resíduos industriais, agrícolas ou urbanos, bem como o uso do processo de co-geração. Este diploma veio possibilitar um acentuado desenvolvimento da produção de energia eléctrica por produtores independentes, valorizando a utilização de recursos endógenos. 71

77 Com a publicação destes dois diplomas criou-se um clima favorável que permitiu p licenciamento e a instalação de um número considerável de centrais mini-hídricas durante a primeira metade da década de noventa (DGE, 2002). Em 19 de Julho de 1994, foi criado pelo Ministério da Indústria e Energia o Programa Energia (Decreto-Lei n.º 195/94). Este Programa surge no âmbito do 2º Quadro Comunitário de Apoio ( ), tendo por objectivo propiciar a diversificação em matérias-primas energéticas e melhorar a segurança de aprovisionamento nacional, nomeadamente pela diminuição da dependência do petróleo, pelo fomento da utilização dos recursos energéticos endógenos e pela utilização mais eficiente da energia, contribuindo para a melhoria da competitividade da economia portuguesa e para a redução dos problemas ambientais. São referidas quatro grandes áreas de intervenção do Programa: a) Reforço das infra-estruturas energéticas de serviço público de gás natural e de electricidade; b) Aproveitamento do potencial de recursos energéticos endógenos; c) Promoção e apoio ao investimento em eficiência energética; d) Acções de natureza voluntária. A Resolução do Concelho de Ministros n.º 68/94 de 11 de Agosto efectua a definição e caracterização dos regimes de apoio do sistema de incentivos e das acção de natureza voluntária previstas no Programa Energia. O Decreto-Lei n.º 35/95 de 11 de Fevereiro altera o disposto no Decreto-Lei 188/88, de 27 de Maio que criou o SIURE, ajustando-o aos objectivos, regras e organização do Programa Energia. O Programa Energia pode desta forma ser financiado pelo SIURE. O Programa Energia foi recentemente concluído tendo sido no total, entre 1994 e 2001, apoiados 607 projectos. Dos projectos apoiados, cerca de 55% pertencem à área da eficiência energética e 37% ao sector do gás natural, prendendo-se os restantes 8% com centros produtores de energia eléctrica baseados em fontes renováveis de energia. No que diz respeito aos incentivos fornecidos, o gás natural e a electricidade absorveram a 72

78 maior fatia, 54%, cabendo às energias renováveis e à eficiência energética, 31% e 15%, respectivamente (A. M. Gonçalves in Diário Económico, 7 de Junho de 2001). Em Julho de 1995 foi aprovado um conjunto de diplomas que deram um novo enquadramento jurídico ao Sistema Eléctrico Nacional, alterando o disposto no Decreto- Lei n.º 189/88, de 27 de Maio. A actividade de produção de energia eléctrica em aproveitamentos hidroeléctricos até 10 MVA de potência aparente instalada, bem como a de produção de energia eléctrica a partir de energias renováveis, com excepção da hidráulica, passaram a seguir o regime jurídico disposto no Decreto-Lei n.º 313/95 de 24 de Novembro. A co-geração passou a reger-se por um regime autónomo, o do Decreto-Lei n.º 186/95, de 27 de Julho. Com o intuito de dar um novo impulso ao desenvolvimento dos recursos renováveis e contribuir para uma mais ampla utilização das fontes endógenas de energia e permitir uma maior articulação entre as políticas de energia e do ambiente foi publicado o Decreto-Lei n.º 168/99, de 18 de Maio, que revê o Decreto-Lei n.º 189/88, de 27 de Maio, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 313/95 de 24 de Novembro. Este diploma estabelece um regime que determina que toda a energia produzida é obrigatoriamente adquirida pela distribuidora local de energia eléctrica, qualquer que seja a potência da instalação, excepto para aproveitamentos hidroeléctricos cuja potência está limitada aos 10 MW (DGE, 2002). No âmbito da política de eficiência energética, de acordo com directrizes da Comissão Europeia, houve um desenvolvimento importante da produção combinada de calor e electricidade, vulgarmente conhecida como co-geração. As regras aplicáveis à co-geração foram estabelecidas pelo Decreto-Lei n.º 186/95, de 27 de Julho e revistas pelo Decreto- Lei n.º 538/99 de 13 de Dezembro e mais recentemente pelo Decreto-Lei n.º 313/2001, de 10 de Dezembro. Estes diplomas criaram condições económicas vantajosas para a cogeração, incentivando o desenvolvimento de um número cada vez maior de unidades de produção, com o intuito de contribuir para uma melhoria da eficiência energética e ambiental. 73

79 No âmbito do 3º Quadro Comunitário de Apoio (QCA III) surgiu o Programa Operacional da Economia (POE). O POE, que integra um conjunto de instrumentos de política económica de médio prazo, para o período de 2000 a 2006, destinados aos sectores da indústria, energia, construção, transportes, turismo, comércio e serviços, foi aprovado oficialmente pela Comissão Europeia a 28 de Julho de O POE apresenta várias medidas, enquadradas pelo Decreto-Lei n.º 70-B/2000, de 5 de Maio, com implicações a nível da eficiência energética e energias renováveis, nomeadamente, as medidas: 1.2 (SIME Sistema de Incentivos à Modernização Empresarial), Portaria n.º 687/2000 de 31 de Agosto; 2.5 (MAPE Medida de Apoio ao Aproveitamento do Potencial Energético e Racionalização de Consumos), Portaria n.º 198/2001, de 13 de Março; 3.2 (Modernizar e Desenvolver as Infra-Estruturas Energéticas), Portaria n.º 681/2000 de 30 de Agosto. Destas três medidas destaca-se a medida 2.5 MAPE. A MAPE tem por objectivos reduzir a intensidade energética nacional, promover o desenvolvimento da produção de energia recorrendo a recursos endógenos, limpos e renováveis, incentivar uma utilização cada vez mais racional da energia, minimizar os impactes ambientais decorrentes da produção e consumo de energia e reduzir a dependência externa do sistema energético nacional. São assim elegíveis no âmbito desta medida projectos de produção de energia com base em fontes de energia renováveis (energia eólica, geotérmica, mini-hídrica, biomassa e solar), projectos de utilização racional de energia (inclui desde a co-geração e a optimização energética de sistemas de iluminação e sinalização pública, até à eficiência energética em edifícios não residenciais) e projectos de conversão de consumos para gás natural. Com a criação da MAPE termina o SIURE. A MAPE foi sujeita a pequenas alterações dispostas na Portaria n.º 1219-A/2001, de 23 de Outubro. A Medida 3.2 visa promover a diversificação das fontes de aprovisionamento de energia, garantir o abastecimento de energia em condições de segurança e eficiência, reduzir a dependência em relação ao petróleo e minimizar os impactes ambientais decorrentes da produção e consumo de energia. Inserem-se no âmbito desta medida projectos na área do gás natural, como a construção de um terminal de regaseificação na costa 74

80 portuguesa, a construção de armazenagem subterrânea, a expansão da rede de gasodutos e a instalação de unidades autónomas de regaseificação de gás natural. Estão também previstos projectos relativos às redes de transporte e distribuição de electricidade, com a construção de ramais de ligação entre centros produtores de electricidade, sobretudo de origem renovável e de co-geração, e a rede eléctrica. A medida 1.2 SIME apresenta também uma componente de apoio à eficiência energética. Em Setembro de 2001 foi publicado pelo Ministério da Economia o Programa E4 Eficiência Energética e Energias Endógenas, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 154/2001, de 19 de Outubro. Este Programa apresenta as seguintes metas: Duplicar a potência eléctrica instalada por via renovável e atingir o objectivo de que 39% (estabelecidos na Directiva 2001/77/CE) da energia eléctrica seja de origem renovável (incluindo a energia hidroeléctrica) num horizonte de dez a quinze anos; Satisfazer parte significativa da energia utilizada em águas quentes, uso específico dominante no sub-sector doméstico e com grande expressão no sector industrial, com recurso à energia solar térmica; Atenuar significativamente as necessidades em energia comercial para o conforto ambiente, através da promoção da iluminação natural, das tecnologias solares passivas de aquecimento e de arrefecimento e dos conceitos de arquitectura bioclimática, outras vias de aproveitamento de energias endógenas com expressão no clima. A estratégia configurada no Programa E4 visa a modernização e a melhoria da competitividade da economia portuguesa, através de uma intervenção abrangente na problemática da energia, assentando em três grandes eixos de intervenção: Diversificação do acesso às formas de energia disponíveis no mercado e aumento das garantias do serviço prestado pelas empresas da oferta energética; Promoção da melhoria da eficiência energética, contribuindo para a redução da intensidade energética do PIB e da factura energética externa e para a resposta que se impõe quanto às alterações climáticas, dando particular atenção às oportunidades e meios de optimização da eficiência do lado da procura; 75

81 Promoção da valorização das energias endógenas, nomeadamente a hídrica, a eólica, a biomassa, a solar (térmica e fotovoltaica) e a energia das ondas, num compromisso fortemente dinâmico entre a viabilidade técnico-económica e as condicionantes ambientais. As diversas acções do programa E4 pretendem responder às metas que visam duplicar a disponibilidade de potência e de energia eléctricas de origem endógena num horizonte de dez a quinze anos e, em paralelo, reduzir a intensidade energética do PIB, explorando as potencialidades do mercado ibérico e europeu, a melhor gestão do diagrama de cargas eléctricas e uma vasta gama de oportunidades de eficiência energética, desde o nível mais a montante do ordenamento do território e do urbanismo e gestão das cidades, até às tecnologias e processos, melhorando a qualidade de serviço e de preço da electricidade e do gás natural e outros combustíveis. O Programa E4 apresenta um vasto conjunto de medidas, algumas de enquadramento geral e outras mais específicas relativas à Eficiência Energética e às Energias Endógenas. Dentro das medidas propostas destacam-se a extensão ou adaptação de medidas de incentivo financeiro à eficiência energética e às energias endógenas, no âmbito do Programa Operacional de Economia (POE), mencionadas anteriormente. No âmbito do Programa E4 foi recentemente aprovado o Decreto-Lei n.º 339-C/2001, de 29 de Dezembro que altera a fórmula de cálculo das tarifas pagas aos produtores em regime especial (estabelecida no Decreto-Lei n.º 168/99 de 18 de Maio), dando ainda um maior incentivo à produção de electricidade a partir de fontes renováveis (DGE, 2002). Foi recentemente publicado, pela ADENE e pelo INETI, o relatório síntese do Fórum Energias Renováveis em Portugal, cujo objectivo principal foi a identificação dos potenciais energéticos por área (solar fotovoltaica, solar térmica, solar passiva / edifícios, biocombustíveis, biogás, biomassa, geotermia, oceanos, mini-hídrica e eólica), das barreiras ao seu desenvolvimento e das propostas de medidas passíveis de serem implementadas num futuro próximo. Trata-se assim, juntamente com o Programa E4, de um documento importante para o desenvolvimento e implementação de políticas e medidas no âmbito das energias renováveis em Portugal. 76

82 Verifica-se assim, que a política nacional no âmbito da eficiência energética e das energias renováveis tem passado fundamentalmente pelo estabelecimento de incentivos económicos, nomeadamente através do aproveitamento de fundos comunitários existentes para esta área IMPLICAÇÕES PARA O SECTOR ELÉCTRICO Da análise da política internacional, comunitária e nacional conclui-se que a aposta na eficiência energética e na produção de electricidade a partir de fontes de energia renováveis é uma questão essencial para o sector eléctrico. No âmbito da legislação apresentada, destaca-se a Directiva 2001/77/CE, vulgarmente designada por Directiva das Renováveis. O cumprimento da meta estabelecida na directiva (39% de produção de electricidade a partir de fontes de energia renováveis em 2010) é um grande desafio para o sector eléctrico. Em 1997 a produção de electricidade de origem renovável foi semelhante à meta proposta para 2010, no entanto, cerca de 35% da energia foi produzida nos grandes aproveitamentos hidroeléctricos (DGE, 2002). No futuro, o desenvolvimento de novas centrais hidroeléctricas de grande dimensão estão fortemente condicionadas por razões ambientais, ou seja, para que a meta seja cumprida é necessário um maior desenvolvimento das restantes formas de produção de energia renovável (DGE, 2002). Uma maior aposta na eficiência energética e na racionalização dos consumos também irá contribuir fortemente para o cumprimento da meta estabelecida, pois pode permitir que a produção de energia a partir de fontes renováveis cresça a um ritmo moderado (DGE, 2002). O cumprimento desta meta poderá ser conseguido sobretudo através da aplicação das medidas constantes do Programa E4 e dos investimentos preconizados no âmbito do POE, nomeadamente pela aplicação da Medida MAPE. 77

83 4.2. ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS As alterações climáticas são, presentemente, consideradas uma ameaça séria para o ambiente a nível global: Recentes alterações climáticas, em particular, aumentos de temperatura em algumas regiões do globo, têm já afectado muitos sistemas físicos e biológicos. Existem também indicações, embora preliminares, de que alguns sistemas humanos estão a ser afectados pelo recente aumento da frequência de episódios de cheias e secas. (IPCC, 2001) POLÍTICA INTERNACIONAL A abordagem deste problema tem sido realizada, desde 1988, pelo Painel Intergovernamental para as Alterações Climáticas (PIAC) e é enquadrada no âmbito da Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas (CQNUAC) e, mais recentemente, do Protocolo assumido na terceira Conferência das partes da CQNUAC, que teve lugar em Quioto, em Dezembro de O PIAC foi criado, em 1988, pela Organização Meteorológica Mundial e o Programa das Nações Unidas para o Ambiente, com o objectivo de avaliar o estado do conhecimento científico sobre o clima e alterações climáticas, avaliar os seus impactes ambientais, sociais e económicos, e apresentar potenciais estratégias de resposta. O seu primeiro relatório, publicado em 1990, confirmou a evidência científica de alterações climáticas, tendo um impacte significativo nos decisores de política e na opinião pública em geral. Em 1992, a assinatura da CQNUAC, na Cimeira da Terra, no Rio de Janeiro, traduziu o reconhecimento político do problema das alterações climáticas e definiu o quadro para a redução das emissões dos gases com efeito de estufa (GEE s: CO 2, CH 4, N 2 O, HFC s, PFC s e SF 6 ). O objectivo último desta Convenção é o da estabilização da concentração dos GEE s na atmosfera a um nível que previna interferências antropogénicas perigosas com o sistema climático (Art. 2º da Convenção), concretizando, assim, a aplicação do princípio da precaução às alterações climáticas (Art. 3º). A Convenção entrou em vigor a 21 de Março de 1994, reunindo periodicamente a Conferência das Partes (COP) - autoridade última da 78

84 Convenção tendo sido, até ao momento, ratificada por 185 países (mais a União Europeia). De acordo com o Art. 4º da Convenção, todas as Partes, incluindo países desenvolvidos e em desenvolvimento, tomando em consideração as suas responsabilidades comuns, embora diferenciadas, e as suas prioridades, objectivos e circunstâncias nacionais e regionais, acordaram, entre outras, na adopção de medidas para limitar as emissões de GEE s e promover a adaptação aos impactes de alterações climáticas, desenvolver, actualizar, publicar e submeter às COP s informação sobre os inventários de emissões e de sumidouros, promover a transferência de tecnologia, cooperar nos domínios técnico e científico, promover o esclarecimento público, educação e treino de todos os agentes envolvidos. No entanto, a CQNUAC é uma convenção-quadro, não prescrevendo, por essa razão, acções nem compromissos vinculativos em termos de redução de emissões de GEE s, pelo que os compromissos assumidos no seu âmbito apenas podem constituir uma orientação na resposta internacional às alterações climáticas. Assim, da primeira COP da CQNUAC saiu o Mandato de Berlim - um processo com vista à definição de objectivos quantificados de redução e limitação de GEE s. Em 1995, o segundo relatório do PIAC indica a existência de uma influência humana discernível no clima global, demonstrando a necessidade de maiores reduções nas emissões de GEE s, a fim de prevenir sérias interferências no clima. A resposta a esta preocupação surgiu, em 1997, durante a COP 3, em Quioto, com a adopção, por consenso das Partes signatárias da Convenção, de um Protocolo, desde então usualmente designado por Protocolo de Quioto. Este Protocolo reitera e enfatiza o espírito da Convenção, e significa o culminar do processo desencadeado pelo Mandato de Berlim. Sob os seus auspícios, os países desenvolvidos (Anexo I da Convenção) concordaram em reduzir as suas emissões globais de GEE s em, pelos menos, 5% relativamente aos níveis de 1990, no período (Art. 3º do Protocolo). Pela primeira vez, estabelecem-se compromissos de redução vinculativos, que variam de país para país. O objectivo mais ambicioso é o da União Europeia (UE) e dos seus Estados Membros e Suíça (-8%), e o mais conservador é o da 79

85 Islândia (+10%). Posições intermédias são ocupadas pelos Estados Unidos da América (- 7%), Canadá, Hungria, Japão e Polónia (-6%), Nova Zelândia, Rússia e Ucrânia (0%), Noruega (+1%) e Austrália (+8%). Os (38) países industrializados (mais a UE) que aceitaram limitar as suas emissões de GEE s, no período , integram o Anexo B do Protocolo. Os outros países signatários não incluídos no Anexo B, como o Brasil ou a China, não têm quaisquer obrigações de redução de emissões. No entanto, podem, a qualquer momento, aderir voluntariamente a um objectivo quantificado de redução. No âmbito do Protocolo, os 6 GEE s são considerados conjuntamente e as reduções dos gases são avaliadas, individualmente, em unidades de dióxido de carbono equivalente (CO 2 e). Atendendo ao nível de emissões que seria de esperar, em 2010, sem quaisquer medidas de redução e controlo de GEE s, o cumprimento do Protocolo implicará uma redução de 30% (GASA-DCEA-FCT, 2000). O compromisso de redução de cada país deve ser alcançado no período , designado como primeiro período de cumprimento, sendo para efeitos de cálculo adoptada uma média desses 5 anos. As reduções de emissões dos 3 GEE s mais importantes (CO 2, CH 4, N 2 O) devem efectuar-se relativamente aos quantitativos de 1990, enquanto em relação aos restantes gases (HFC s, PFC s e SF 6 ) a base de referência poderá ser o ano de Em 2005, cada país deverá demonstrar o progresso atingido em termos de cumprimento dos seus compromissos de redução (Art. 3º do Protocolo). O Protocolo de Quioto consagra alguma flexibilidade na escolha da estratégia de actuação a adoptar pelos países signatários. Para além do desenvolvimento de políticas, medidas e instrumentos nacionais, o Protocolo prevê três mecanismos (internacionais) adicionais para atingir o objectivo de redução das emissões de GEE s: o Comércio de Emissões, a Implementação Conjunta e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (v. Caixa). 80

86 Mecanismos de flexibilidade do Protocolo de Quioto Comércio de Emissões (CE): baseia-se na transacção internacional de direitos de emissão ou, tal como definido na letra do Protocolo, unidades de quantidade atribuída (em inglês, assigned amount units ), entre os países que integram o Anexo I (Art. 17º). Através do CE, cada país do Anexo I que cumpra um conjunto de requisitos - a saber: (i) tenha ratificado o Protocolo; (ii) tenha calculado a sua quantidade atribuída (QA), com base nas decisões aprovadas sobre registos e cálculo da QA; (iii) tenha estabelecido um sistema para estimar as suas emissões de GEE s de acordo com as directrizes aprovadas a nível internacional; e (iv) tenha submetido o seu inventário de GEE s mais recente de acordo com as directrizes internacionais - poderá converter a sua QA em direitos de emissão transaccionáveis, que podem negociar entre si. Ao criar-se um mercado de direitos de emissão, incentiva-se a obtenção de uma solução eficiente, podendo, cada país, vir a alcançar ganhos através da transacção. Serão compradores de direitos os países que tiverem um custo marginal de redução e controlo das emissões de GEE s superior ao preço de mercado dos direitos e vendedores os que tiverem um custo marginal de controlo inferior a esse preço. Implementação Conjunta (IC): baseia-se na transacção de unidades de redução de emissões (em inglês, emission reduction units : ERU s) obtidas a partir de projectos de investimento realizados por países do Anexo B (países com objectivos quantificados de limitação ou redução de emissões) noutros países do Anexo B (Art. 6º).Tratase de uma extensão do programa de Actividades Implementadas Conjuntamente (AIJ), estabelecido pela CQNUAC, a fim de permitir que entidades privadas de um dado país pudessem reduzir, sequestrar ou evitar emissões de GEE s através de projectos realizados num país diferente, e que terminou em Em termos concretos, a IC consiste na possibilidade de um país do Anexo B (ou uma empresa de um país do Anexo B), cumprir parte dos seus compromissos de redução de emissões financiando projectos (por ex., de eficiência energética, energias renováveis), num outro país do Anexo B (por ex., nas economias em transição). Tal projecto tem de ser suplementar ao que ocorreria caso não fosse implementado. Cada projecto gera ERU s que poderão ser, posteriormente, utilizadas pelo país (empresa) investidor(a). Assim, as ERU s adquiridas pelo país investidor serão adicionadas à sua quota de emissão e deduzidas à quota de emissão do país beneficiado pelo projecto.através deste mecanismo pretende-se desenvolver a cooperação entre os países contractualizantes do Protocolo (países do Anexo B), nomeadamente entre países que, embora abrangidos por metas fixadas no Protocolo, pertencem a realidades económicas distintas. Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL): baseia-se na transacção de reduções certificadas de emissão (em inglês, certified emission reductions : CER s) obtidas a partir de projectos de investimento realizados por países do Anexo I em países não-anexo I (países sem objectivos quantificados de limitação ou redução de emissão) (Art. 12º). Trata-se de um mecanismo semelhante à IC. Como tal, também os CER s gerados são adicionados às quotas do país investidor. Este instrumento é o incentivo, por excelência, à cooperação, direccionando as actuações de cooperação para acções concretas que preservem ou melhorem a qualidade do ambiente nos países em desenvolvimento, mas sempre na óptica de resposta aos interesses próprios desses países. Ao aplicar este mecanismo, concretiza-se uma oportunidade importante para enquadrar e reajustar as estruturas de desenvolvimento desses países de uma forma equilibrada e apropriada às suas realidades ecológicas, sociais e económicas. Note-se que o Protocolo de Quioto apenas rege transacções entre países. Assim, toda e qualquer transacção internacional efectuada entre empresas deverá ser acompanhada de uma transacção formal entre os respectivos países. O mercado oficial de transacções entrará em funcionamento no início do primeiro período de cumprimento (2008). Não obstante, já se transaccionam, em bolsas internacionais, derivados financeiros (futuros e opções) sobre os activos supracitados, nomeadamente sobre ERU s e CRE s, como forma de cobertura de risco. É ainda de salientar que os Acordos de Marraquexe (UNFCCC, 2002) permitem a total transferibilidade entre os activos resultantes de cada um dos instrumentos supracitados e a possibilidade destes serem utilizados ( banking ) em períodos de compromisso posteriores. Em termos formais, o Protocolo foi aberto para assinatura em Março de 1998 e entrará em vigor 90 dias após a sua ratificação por parte de mais de 55 dos 84 signatários, cujas emissões representem, pelo menos, 55% do total das emissões de CO 2 (em 1990). Até finais de 2001, o Protocolo foi ratificado por 43 países. 81

87 Na COP 6, que constou de duas partes, a primeira realizada em Haia, em Novembro de 2000, e a segunda em Bona, em Julho de 2001, foi possível estabelecer um acordo, apesar da oposição dos EUA, quanto a algumas das principais regras de implementação do Protocolo e dos instrumentos de política que preconiza. Contudo, ficaram ainda por acordar alguns aspectos essenciais à sua aplicação, podendo destacar-se os relativos ao uso do solo, às alterações do uso do solo e florestas (por ex., o enquadramento dos sumidouros de carbono no MDL), ao sistema de cumprimento (nomeadamente a forma legal de adopção do Protocolo e correspondente natureza jurídica das consequências por não cumprimento), aos mecanismos de flexibilidade (por ex., no caso do Comércio de Emissões, a contabilização e registo da quantidade atribuída relativa aos sumidouros de carbono) e aos inventários (Arts. 5º, 7º e 8º do Protocolo). O acordo em relação a estes e outros aspectos foi obtido na COP 7, realizada em Marraquexe, em Novembro de Entre os principais resultados alcançados, que constam dos Acordos de Marraquexe, destacam-se os seguintes: (i) garantia da integridade dos acordos políticos firmados na COP 6; (ii) definição do quadro de referência para a ratificação do Protocolo; (iii) consignação do sistema de cumprimento do Protocolo, que entrará em vigor logo que o processo de ratificação seja concluído; (iv) definição das regras e modalidades para os mecanismos de flexibilidade, confirmando o arranque imediato de projectos no âmbito do MDL, bem como, a partir de 2008, de projectos de IC e do comércio internacional de emissões; (v) estabelecimento dos procedimentos de monitorização e de reporting adequados à operacionalidade e transparência dos mecanismos de Quioto; (vi) definição das regras a aplicar na utilização dos créditos de emissão obtidos em actividades florestais e agrícolas, envolvendo a sua contabilização como sumiduro de carbono; (vii) adopção de um esquema de apoio essencialmente destinado aos países menos desenvolvidos e que sejam mais vulneráveis aos efeitos adversos das alterações climáticas, implicando a disponibilização de recursos que lhes permitam criar capacidade interna para se adaptarem a esses efeitos. Na sequência dos resultados da COP 7, prevê-se que as Partes que, entretanto, ainda não ratificaram o Protocolo o façam durante o ano 2002 e até à data da Cimeira de Joanesburgo. Dessa forma, as decisões acordadas podem ser, formalmente, adoptadas e o Protocolo pode ser ratificado no ano do décimo aniversário da Cimeira da Terra 82

88 (Rio+10) e da adopção e assinatura da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas POLÍTICA COMUNITÁRIA A estratégia da União Europeia (COM(98)353) tem sido formulada tendo em atenção a obrigação de cumprimento dos quantitativos de redução de emissões de GEE s estabelecidos no Protocolo de Quioto: 8% relativamente aos níveis de 1990, no período de cumprimento A UE e os seus Estados Membros (Anexo B do Protocolo) concordaram em atingir os seus compromissos globais de redução de emissões conjuntamente. Este bubble arrangement permite que os compromissos sejam redistribuídos entre os Estados Membros de acordo com as suas circunstâncias nacionais, necessidades de crescimento económico e oportunidades para o desenvolvimento de esforços adicionais para redução de emissões de GEE s (DETR, 2000). Em Junho de 1998, os Ministros do Ambiente da UE acordaram na definição dos quantitativos de redução de emissões de cada um dos Estados Membros, concretizando a estratégia política de partilha de responsabilidades do compromisso global de redução assumido no Protocolo. As metas de redução de emissões dos (15) Estados Membros encontram-se explicitadas na Tabela 4.2, salientando-se significativas diferenças nos valores apresentados e a posição particular de Portugal, permitindo o crescimento de 27% nas emissões em relação a A Figura 4.2 apresenta a situação de cada Estado Membro em relação às metas estabelecidas, assumindo uma evolução linear das emissões de 1990 até

89 Tabela 4.2 Metas de redução de emissões de GEE s dos Estados Membros da UE Compromissos de Quioto (% alteração emissões em , relativamente a 1990) Alemanha -21 Áustria -13 Bélgica -7.5 Dinamarca -21 Espanha +15 Finlândia 0 França 0 Grécia +25 Holanda -6 Irlanda +13 Itália -6.5 Luxemburgo -28 Portugal +27 Reino Unido Suécia +4 UE 15-8 Fonte: Anexo I da COM(1999)230. Figura 4.2 Desfasamento entre a evolução linear das emissões e as metas de redução das emissões de GEE s (COM(1999)230) As metas de redução acordadas no âmbito da partilha de responsabilidades deverão ser comunicada ao secretariado da Convenção no momento da ratificação do Protocolo pela UE e pelos Estados Membros (Art. 4º do Protocolo). O não respeito das metas acordadas 84

90 por parte de um Estado Membro, que implique o fracasso no cumprimento do compromisso comunitário, devolve, automaticamente, a cada Estado Membro, a sua responsabilidade estipulada no Protocolo de Quioto. Ou seja, caso Portugal ultrapasse a meta dos 27%, induzindo a uma situação de incumprimento por parte da UE, Portugal terá de responder por incumprimento da meta comum de redução das emissões, i.e., por uma redução de 8% das suas emissões em relação a Em Outubro de 2001, a Comissão Europeia apresentou uma proposta para Decisão do Conselho sobre a ratificação do Protocolo de Quioto (COM(2001)579), que efectiva, formal e legalmente, a estratégia de partilha de responsabilidades. Esta proposta, adoptada pelo Conselho, em Março de 2002, requer que cada Estado Membro prepare a sua ratificação, por forma a que a UE e seus Estados Membros possam, conjuntamente, apresentar os seus instrumentos de ratificação ao secretariado da Convenção a 1 de Junho de O cumprimento deste procedimentos terá como efeito tornar vinculativo o objectivo comunitário de redução de 8%, bem como as metas definidas para cada Estado Membro no âmbito da partilha de responsabilidade, reunindo, assim, as condições definidas no Artigo 25º do Protocolo de Quioto. Ao abrigo do mecanismo comunitário de vigilância das emissões de GEE s, os Estados Membros devem, formalmente, elaborar, publicar e aplicar programas nacionais para limitar e/ou reduzir as respectivas emissões por fontes antropogénicas e aumentar as remoções por sumidouros de todos os gases responsáveis pelo efeito de estufa não abrangidos pelo Protocolo de Montreal (Decisão 1999/296/CE) 2. Em Maio de 1999, a Comissão Europeia (CE) adoptou uma Comunicação sobre alterações climáticas (COM(1999)230) que enfatiza a necessidade de uma resposta política sustentável na redução e controlo de GEE s. Assume, nomeadamente, que os dados observados indicam um aumento nas emissões de CO 2 e que caso não seja contrariada, esta tendência significa que não será cumprida a exigência do n.º 2 do Art. 3º do Protocolo de Quioto de se apresentarem progressos demonstráveis até 2005, nem o compromisso comunitário de redução das emissões em 8%. 1 O mesmo se passará se um qualquer outro Estado Membro violar os seus compromissos e induzir ao incumprimento das responsabilidades da UE no âmbito de Quioto. 85

91 No sentido de inverter esta tendência e conferir credibilidade política ao processo formal de ratificação do Protocolo, foi definida a estratégia de acção da UE para o cumprimento das metas de Quioto que assenta em duas componentes principais e complementares: (1) reforçar a adopção de políticas e medidas nacionais orientadas para a redução de emissões de GEE s provenientes de fontes específicas (COM(2000)88) e (2) introduzir, à escala da UE, um sistema de comércio de direitos de emissão para o sector da energia e grandes instalações industriais (COM(2000)87), a fim de melhorar a relação custo-eficácia da estratégia de cumprimento comunitária e preparar os Estados Membros (e os seus agentes económicos) para a utilização dos mecanismos de flexibilidade preconizados no Protocolo Programa Europeu para as Alterações Climáticas A concretização da primeira das componentes supracitadas, passa pela definição e promoção de um conjunto de políticas e medidas comuns e coordenadas a nível europeu, em conformidade com o princípio da subsidariedade. Estas políticas e medidas estão consagradas no Programa Europeu para as Alterações Climáticas (PEAC) lançado pela Comissão, em Março de O PEAC tem vindo a ser desenvolvido com base num processo consultivo, envolvendo múltiplos agentes económicos, organizações não governamentais, peritos nacionais e a comunidade científica, organizados em grupos de trabalho (inter-)sectoriais 3. O PEAC encontra-se, actualmente, em fase de redacção final para aprovação pelos órgãos comunitários competentes, após a discussão do relatório apresentado em Junho de 2001 (CE, 2001a) 4 com os principais resultados obtidos durante o processo consultivo. Uma das principais conclusões desse relatório respeita à necessidade de envolver todos os sectores de actividade económica no esforço de redução das emissões de GEE s, a fim de minimizar os custos (totais) de cumprimento do Protocolo. O Programa investigou mais de 40 medidas de redução de emissões, à luz de critérios como eficácia ambiental, eficiência económica e tempo necessário para a implementação 2 Decisão do Conselho de 26 de Abril de 1999, que altera a Decisão 93/389/CEE relativa a um mecanismo de vigilância das emissões comunitárias de CO 2 e de outros gases responsáveis pelo efeito de estufa. 3 WG1: Mecanismos de flexibilidade; WG2: Oferta de energia; WG3: Consumo de energia, que integra o sub-grupo intersectorial sobre eficiência energética nos processos industriais e uso final de equipamento (JSWG); WG4: Transportes; WG5: Indústria; WG6: Investigação; WG7: Agricultura (e floresta). 86

92 das medidas face aos compromissos assumidos. A análise permitiu identificar um conjunto de medidas com boa relação de custo-eficácia (i.e., com custos inferiores a 20 Euros/ton CO 2 e reduzida 5 ) com um potencial total de redução de Mton CO 2 e (CE, 2001a). Confrontando estes valores com estimativas recentes da Agência Europeia para o Ambiente sobre as necessidades de redução para cumprir o Protocolo (336 Mton CO 2 e), constata-se que esse potencial é duas vezes superior às necessidades identificadas. No entanto, é necessário atender a que se trata de um potencial técnico, cuja concretização depende de um vasto número de factores, nomeadamente do grau de fiabilidade dos dados, do horizonte temporal no qual as medidas são implementadas e da sua aceitação pública. No que respeita, especificamente, aos resultados apresentados no relatório do PEAC para o sector da oferta de energia, consideram-se como linhas de orientação prioritárias: a redução da intensidade carbónica, i.e., do conteúdo de carbono por unidade de energia produzida, e o aumento da eficiência da conversão dos combustíveis em energia final. As sete grandes áreas de políticas e medidas identificadas são passíveis de diferenciação em função do horizonte temporal no qual permitem reduzir emissões de GEE s. Assim: Período (curto-prazo) Cogeração Produção de electricidade a partir de combustíveis fósseis Melhoria da eficiência dos sistemas de oferta de energia Fontes renováveis de energia Exploração, produção e transporte de combustíveis fósseis Período pós 2010 (longo-prazo) Captura e sequestro de CO 2 4 O Relatório encontra-se disponível em 5 O PEAC considera como medidas custo-eficazes, todas aquelas cujo custo (líquido de benefícios) de redução de uma tonelada de CO 2 e é inferior a 20 Euros (CE, 2001a). 87

93 I&D na área de climate technologies O relatório do PEAC dá preferência às medidas sintetizadas na Tabela 4.3, para serem aplicadas complementarmente à criação do mercado comunitário de direitos de emissão. O relatório do PEAC refere, ainda, a necessidade da criação de um espaço europeu para o reforço da Investigação e Desenvolvimento (I&D) sobre tecnologias energéticas seguras, limpas e não agressivas para o clima. Aliás, a Comissão Europeia já adoptou algumas regras e instrumentos de política que enquadram potenciais iniciativas futuras para promover sistemas energéticos não agressivos para o clima, em particular: As linhas de orientação sobre as ajudas do Estado à protecção do Ambiente (Dezembro 2000) O Plano de Acção para melhorar a Eficiência Energética na Comunidade Europeia (Abril 2000) Os Estados Membros e a indústria europeia devem tirar partido do enquadramento oferecido por tais iniciativas, a fim de promover as fontes renováveis de energia e a eficiência energética na conversão dos combustíveis fósseis. Em síntese, estima-se que o potencial de redução de medidas com um custo inferior a 50 Euros/ton CO 2 e reduzido ronde as 412 Mton CO 2 e (excluindo a captura e sequestro de CO 2 ), enquanto que a adopção, exclusivamente, das medidas com melhor relação de custo-eficácia (custo inferior a 20 Euros/ton CO 2 e reduzida) permite uma redução de cerca de 260 Mton CO 2 e. 88

94 Tabela 4.3 Medidas propostas para o sector da oferta de energia no âmbito do Programa Europeu para as Alterações Climáticas Medidas Propostas Potencial de redução (Mton de CO 2 /ano) Prazo de plementação Relação custo-eficácia (Euros/ton CO 2 e reduzida) Cogeração Iniciativa comunitária para apoio à cogeração (a) Directiva sobre produção de electricidade em sistemas de cogeração (CHP-E) (b) Até 65 (incluindo unidades de baixa potência) Electricidade produzida a partir de combustíveis fósseis Directiva sobre a liberalização total do mercado da electricidade e do gás natural, até (inclui 63 Mton de CO 2 evitadas com a substituição de centrais a carvão por unidades de ciclo combinado a gás natural) Adopção de sistemas energéticos mais eficientes Aceleração da liberalização da electricidade e do gás (v. proposta anterior) (c) Acordos voluntários (de longo prazo) com a indústria na base das directivas IPPC e LCP Fontes renováveis de energia Directiva para promoção da electricidade produzida a partir de fontes renováveis de energia Directiva sobre a promoção dos biocombustíveis (líquidos e gasosos) (d) Iniciativa comunitária sobre a promoção da produção de calor a partir de FER (e) Lançamento em 2002 Meta: Duplicar a quota comunitária de electricidade produzida em sistemas de cogeração, passando de 9% para 18%, em 2010 Proposta adoptada pela Comissão em Março de 2001 < 20 : 1-12 Mton CO 2 e : 6-17 Mton CO 2 e < 20 : 88 Mton CO 2 e : 25 Mton CO 2 e : 100 Mton CO 2 e (incluindo melhoria da eficiência em sistemas de geração de electricidade) Proposta aprovada em Setembro de 2001 Proposta a ser lançada até final 2001 início 2002 Proposta a ser lançada em 2002 < 20 : 126 Mton CO 2 e : 18 Mton CO 2 e Redução das emissões de metano provenientes das infraestruturas de pipeline e promoção da captura de metano a partir das minas de carvão encerradas Acordos voluntários com as indústrias de extracção e do petróleo e do gás Sequestro e armazenamento de CO 2. Promoção de esforços tecnológicos, contribuindo para o objectivo futuro de produção de electricidade a partir de combustíveis fósseis com nível de emissões zero Total Redução alcançada até 1998: 34 Potencial de redução adicional: 34 Iniciativas em curso < 20 : 34 Mton CO 2 e Potencial de redução: até : 50 Mton CO 2 e Redução de 7% ( ) Potencial custo-eficaz de 13% ( ) Redução de 18% no 1º período de cumprimento ( ) Fonte: CE (2001a) Medidas top-down : 173 Mton CO 2 e Medidas bottom- up : Mton CO 2 e < 20 : até 263 Mton CO 2 e : até 210 Mton CO 2 e 89

95 Notas: (a) O apoio à cogeração deve incidir, sobretudo, na eficiência dos sistemas de cogeração, os quais têm de permitir uma redução de emissões de GEE s quantificável; (b) Nem todos os participantes no grupo de trabalho estão convencidos da necessidade de uma Directiva para a Cogeração; (c) As regras para o mercado interno da electricidade e do gás natural devem permitir a entrada, quer pelo lado da oferta como da procura, de tecnologias de mitigação de impactes no clima; (d) A Directiva visa promover a penetração dos biocombustíveis no sector dos transportes; (e) As ONGs ambientais requerem a existência de uma Directiva. Por forma a garantir o sucesso na implementação destas ou de outras quaisquer medidas no sector energético, o grupo de trabalho (WG2) do PEAC considera essencial que as instituições comunitárias estabeleçam uma base de trabalho coerente e coordenada, nomeadamente em relação aos instrumentos de política, evitando situações de dupla ou múltipla regulamentação, e promovendo um clima de confiança para investimentos de longo prazo em tecnologias limpas (CE, 2001a). Outros grupos de trabalho do PEAC, nomeadamente os do consumo de energia (WG3), da eficiência energética nos processos industriais e no uso final de equipamento (JSWG) e da indústria (WG5), identificaram um conjunto de políticas e medidas que, actuando do lado da procura de energia, tem efeitos (in)directos no sector da oferta. Em termos gerais, essas medidas passam pela promoção de uma maior racionalização e eficiência no consumo de energia eléctrica, e pelo incentivo à utilização de energias de fonte renovável. Por exemplo, nos sectores da indústria e dos edifícios destacam-se propostas legislativas como as directivas sobre: (i) eficiência energética e compras públicas, (ii) serviços de energia 6 e (iii) promoção da cogeração. No sector dos edifícios é ainda de salientar a proposta de directiva sobre eficiência energética nos edifícios 7 e a proposta de revisão da Directiva SAVE 93/76/CEE. A proposta de Comunicação da Comissão Europeia, COM (2001)580, de Outubro de 2001, destaca entre o conjunto das (40) medidas para controlo e redução das emissões de GEE s investigadas no âmbito do PEAC, uma série de 10, com uma relação de custoeficácia particularmente boa (i.e., com uma estimativa de custo inferior a 20 Euros por ton de CO 2 e reduzido), com exequibilidade prática no curto prazo e com um potencial de redução de cerca de 50% das necessidades de redução da UE para cumprir o Protocolo (340 Mton CO 2 e). 6 É proposto, para cada Estado Membro, um objectivo mínimo anual de eficiência energética, a ser atingido através dos serviços energéticos. Esse objectivo é de 1% do total de vendas de electricidade e gás. 7 Note-se que mais de 40% do consumo de energia da UE ocorre no sector dos edifícios (COM(2001)580). 90

96 No que concerne, especificamente, à oferta e ao consumo de energia, a Comunicação destaca: (i) a adopção do Livro Verde sobre Segurança na Oferta de Energia, que confere enquadramento a todas as acções relacionadas com a oferta de energia; (ii) a Directiva para promoção da electricidade produzida a partir de fontes renováveis de energia no mercado interno da electricidade (Directiva 2001/77/CE) e (iii) a proposta de Directiva sobre a performance energética nos edifícios (COM(2001)226). Complementarmente, é proposta a implementação do conjunto das medidas sistematizadas na Tabela 4.4. Tabela 4.4 Medidas a implementar nos sectores da procura e oferta de energia na primeira fase do PEAC Medidas Proposta para uma Directiva sobre requisitos mínimos de eficiência no uso final de equipamento Proposta de Directiva sobre gestão da procura de energia Proposta de Directiva para promoção da cogeração Proposta de Directiva sobre eficiência energética e compras públicas Campanhas de sensibilização e formação públicas Fonte: COM(2001)580 n.d. não disponível Potencial de redução (Mton de CO 2 /ano) n.d. (espera-se que a redução de emissões induzida por esta medida venha a ser gradualmente crescente a partir de 2008) 40 55, em 2010 (cumprimento em 2006) 65 (meta de 18% da produção de electricidade) n.d. n.d. Prazos Proposta a ser apresentada em 2002 Proposta a ser apresentada em 2002 Proposta a ser apresentada em 2002 Iniciativa a ser apresentada em 2002 Proposta a ser apresentada em 2002 O PEAC integra, ainda, a segunda das componentes da estratégia de acção europeia: o sistema comunitário de comércio de direitos de emissão Comércio de Direitos de Emissão na UE As estimativas disponíveis indicam que a transacção de direitos de emissão à escala comunitária, envolvendo os produtores de energia e os sectores com grande intensidade energética, poderá reduzir, em quase um quinto (cerca de 1,7 milhares de milhões de euros por ano), os custos de cumprimento dos compromissos de redução assumidos pela UE, relativamente a sistemas individuais, por Estado Membro (COM(00)87). A adopção de uma estratégia coerente e coordenada, abrangendo todos os Estados Membros, poderá criar condições para o funcionamento do mercado de transacção de direitos de emissão, 91

97 que não é possível garantir através da concretização de diversos sistemas nacionais não coordenados. Em Março de 2000, a Comissão Europeia lançou o Livro Verde sobre o comércio de direitos de emissão de GEE s na UE (COM(00)87), com o objectivo de familiarizar os decisores com este novo instrumento e desencadear uma ampla consulta a todos os interessados. O mercado de emissões preconizado no Livro Verde será lançado em 2005 e, inicialmente, deverá admitir apenas a participação das grande fontes pontuais de CO 2, onde a vigilância e fiscalização do sistema é mais exequível. As entidades abrangidas pelas directivas Grandes Instalações de Combustão e Prevenção e Controlo Integrados de Poluição, são sugeridas como ponto de partida para definir os agentes participantes no sistema de transacção de direitos de emissão. Assim, entre os potenciais sectores a envolver no sistema 8, destaca-se o sector da produção combinada de calor e electricidade, parecendo viável a inclusão de todas as centrais com uma capacidade térmica superior a 50 MW th. Em termos de concepção, o Livro Verde admite diversas opções para a organização dos mercados de direitos de emissão, com diferentes graus de intervenção comunitária. É possível conceber desde um sistema orientado para os Estados Membros, em que o papel da Comunidade fica limitado à fiscalização dos regimes nacionais, até um sistema harmonizado à escala comunitária, em que a concepção e a regulação de todos os elementos essenciais são acordadas a nível comunitário e os Estados Membros aplicam o regime de forma coerente, com pouca margem de manobra a nível regulamentar. Após o amplo debate que decorreu na sequência do lançamento do Livro Verde, a Comissão Europeia apresentou, em Outubro de 2001, uma proposta de Directiva sobre o comércio de emissões na UE (COM(2001)581). A proposta apresentada preconiza o lançamento do mercado em Janeiro de 2005, limitando-o, numa primeira fase (período ), às emissões de CO 2 do sector da 8 Energia (produção de electricidade, produção combinada de calor e electricidade, refinarias), ferro e aço, químicas, vidro, cerâmica e materiais de construção (incluindo cimento), papel e gráfico (incluindo pasta de papel). Estes sectores são responsáveis por, aproximadamente, 45% das emissões de CO 2 da UE (COM(00)87). 92

98 energia e das grandes instalações industriais (v. Caixa), o que se estima vir a abarcar 46% do total das emissões de CO 2 na UE e cerca de a instalações. Em 2004, a Comissão avaliará a oportunidade e possibilidades para uma extensão da Directiva a outros sectores e GEE s. Anexo I da Proposta de Directiva sobre o Comércio de Emissões na UE O Anexo I da proposta de Directiva sobre o comércio de emissões na UE define as actividades (e respectiva capacidade das instalações) que participarão na primeira fase do mercado ( ), bem como os GEE s cujos direitos de emissão serão transaccionados (COM(2001)581). Actividades GEE s Energia Instalações de combustão (input térmico> 20 MW (1), excepto CO 2 instalações de tratamento de resíduos municipais ou perigosos) Refinarias CO 2 Fornos de coque CO 2 Produção e processamento de metais ferrosos Instalações metalurgicas CO 2 Instalações para produção de ferro ou aço (capacidade > 2.5 ton/hora) CO 2 Indústria mineral Instalações para produção de cimento (capacidade de produção > 500 CO 2 ton/dia) Instalações para produção de vidro, incluindo fibra de vidro (capacidade CO 2 de fundição > 20 ton/dia) Instalações para produção de produtos de cerâmica (capacidade de CO 2 produção > 75 ton/dia, e/ou capacidade forno > 4m 3 e densidade/forno > 300 kg/m 3 ) Outras actividades (a) Pasta (a partir de madeira ou outros materiais fibrosos) CO 2 (b) Papel e cartão (capacidade de produção > 200 ton/dia) CO 2 Nota: (1) De acordo com Barata (2002), a Comissão decidiu-se pela redução do limiar de participação para as instalações de combustão de 50 para 20 MW, a fim de integrar as preocupações da indústria Norueguesa, cujas emissões estão altamente concentradas. De acordo com a proposta de Directiva, cada Estado Membro deve assegurar que, a partir de Janeiro de 2005, todas as instalações abrangidas pelo Anexo I (v. Caixa) operam detendo uma licença de emissão ( emission permit ). Essas licenças traduzem-se numa restrição em termos de emissão de GEE s. As licenças de emissão devem ser atribuídas pela autoridade competente do respectivo Estado Membro, sugerindo-se, para o efeito, a adopção de um procedimento coordenado com a Directiva sobre Prevenção e Controlo Integrados de Poluição. Para a sua atribuição é imprescindível garantir que o operador da instalação é capaz de efectuar os procedimentos de monitorização e reportar as suas emissões. 93

99 Com base nas licenças de emissão atribuídas, a autoridade competente do Estado Membro deve alocar, anualmente, a cada instalação, direitos de emissão ( emission allowances ), expressos em toneladas de CO 2 e. Estes direitos, traduzem-se num direito de emissão de GEE s para o agente/instalação que os detiver, que, por sua vez, os pode transaccionar com outros agentes/instalações. Todos os anos, a 31 de Março, o operador de cada instalação deve entregar um número de direitos igual às suas emissões no ano anterior, para cancelamento, estando previsto um regime de contra-ordenação (à escala nacional e europeia) para situações de incumprimento. Ao longo do tempo, o número de direitos deverá ser gradualmente reduzido. Na primeira fase do mercado ( ), os Estados Membros devem afectar os direitos gratuitamente, de acordo com um plano de afectação nacional, a ser aprovado pela Comissão Europeia, que respeite determinados critérios, nomeadamente os definidos no Anexo III da proposta de Directiva, por forma a evitar ajudas de Estado e distorções na competitividade entre sectores em diferentes Estados. A proposta apresentada é, no entanto, omissa no que se refere à forma de organização do mercado, deixando essa responsabilidade aos agentes privados. Cada Estado Membro deve criar um sistema de registo nacional para assegurar a eficaz contabilização dos direitos distribuídos e transaccionados, e a Comissão designará um Administrador Central, ao nível comunitário, para manter um registo independente dos direitos alocados e de todo o seu movimento no tempo (por ex., transacções, transferências, cancelamentos). Os Estados Membros devem, anualmente, reportar à Comissão sobre a implementação da Directiva. A proposta de Directiva encontra-se, actualmente, em discussão no Conselho e Parlamento Europeus. Até ao momento, alguns Estados Membros e associações empresariais têm demonstrado, publicamente, a sua discordância relativamente a alguns dos aspectos da arquitectura de mercado que esta proposta preconiza. Por exemplo, um dos aspectos contestados concerne à obrigatoriedade de todas as instalações (do Anexo I) vincularem-se a um objectivo de limitação/redução de emissões para todo o período de 2005 a O principal argumento reside no facto da Comunidade ter uma experiência ainda diminuta na aplicação deste tipo de instrumento, o que aconselha a alguma cautela na sua implementação e à criação de um ambiente de learning by doing às empresas. 94

100 Por conseguinte, chega mesmo a ser sugerido que a Directiva consagre cláusulas de opt-in/opt-out (de mercado), pelo menos para alguns Estados Membros (Barata, 2002). Entretanto, alguns países europeus, nomeadamente a Dinamarca, o Reino Unido e a Noruega, têm vindo a desenvolver sistemas nacionais de comércio de direitos de emissão, a fim de preparar os seus agentes para o mercado europeu e, posteriormente, para o mercado internacional. O primeiro sistema nacional a entrar em funcionamento foi o Dinamarquês (v. Caixa), cuja avaliação, entretanto efectuada, não revela resultados positivos. Com efeito, o mercado de emissões de CO 2 na Dinamarca tem-se revelado exíguo e sem liquidez, o que tem limitado, significativamente, os potenciais ganhos de eficiência. Sistema de Comércio de Emissões de CO 2 na Dinamarca Em Junho de 1999, a Dinamarca criou o primeiro sistema europeu de comércio de direitos de emissão, como instrumento de controlo das emissões de GEE s do sector da electricidade, a fim de cumprir as obrigações nacionais de redução no primeiro período de cumprimento (-20% relativamente às emissões de 1990). Este sistema, aprovado pela Comissão Europeia em Março de 2000, funcionará no período , exclusivamente, para o sector da electricidade, e apenas serão transaccionados direitos de emissão de CO 2. De forma genérica, o sistema fixa quotas totais para as emissões de CO 2 da produção de electricidade (23 e 20 Mton, em 2000 e 2003, respectivamente), que distribui entre as companhias produtoras de electricidade com base no seu histórico de emissões no período ( grandfathering ), permitindo que estas transaccionem, entre si, os direitos de emissão que possuem. As transacções são efectuadas entre os produtores de electricidade sem qualquer intervenção do governo. O número de agentes no mercado é muito reduzido (8), sendo expectável que os direitos de CO 2 transaccionados também o seja, pelo menos, na fase inicial do sistema. As quotas/direitos de emissão não utilizadas num dado ano, podem ser depositadas e utilizadas nos anos seguintes. Assim, é também dado aos produtores um limite de poupança, o qual é idêntico aos direitos de emissão que lhe foram afectos. Os direitos depositados também podem ser transaccionados. Fonte: POLÍTICA NACIONAL Portugal, apesar de integrar o Anexo B do Protocolo de Quioto e de ter assumido, tal como a UE globalmente, a responsabilidade de cumprir um objectivo de redução de 8% relativamente aos níveis de 1990, pode, de acordo com a partilha de responsabilidades negociada no âmbito da UE, aumentar em 27% as emissões de CO 2 equivalente, no período , relativamente às emissões de

101 Em 1998, a Decisão do Conselho de Ministros n.º 72/98 criou a Comissão para as Alterações Climáticas, a funcionar sob coordenação do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território e composta por representantes dos Ministros dos Negócios Estrangeiros, da Administração Interna, do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, da Economia, da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e da Ciência e da Tecnologia, das Regiões Autónomas, e apoiada por técnicos dos departamentos envolvidos. Esta Comissão tem como objectivo principal definir a estratégia nacional para as alterações climáticas, para além de elaborar os relatórios nacionais nesta matéria, acompanhar a realização das medidas, programas e acções que vierem a ser adoptados pelo Governo, dar assessoria técnica e científica, e propor ao Governo as medidas que considere mais adequadas para dar sequência aos compromissos assumidos, nomeadamente no âmbito do Protocolo de Quioto e da UE. Em 2001, a Resolução n.º 59/2001, de 30 Maio, alargou o âmbito da Comissão às áreas das Finanças e da Educação, e definiu as grandes linhas da Estratégia Nacional para as Alterações Climáticas. Esta Resolução, considerando os compromissos internacionais assumidos por Portugal, apresenta as orientações que devem enquadrar a definição da Estratégia Nacional: Cumprir o objectivo de limitação das emissões de GEE s; Observar e estudar o clima e caracterizar a vulnerabilidade do território nacional às perturbações que possam decorrer das alterações climáticas; Alargar o alcance das políticas e medidas de âmbito sectorial, concedendo particular relevância à utilização de instrumentos económicos e fiscais, nomeadamente à criação de um sistema de impostos ambientais tendencialmente regulador do consumo e da utilização mais limpa de energia, no quadro do qual deverá ser estudado em particular o impacte da aplicação de taxas sobre a energia ou sobre as emissões, e o incremento de medidas de incentivo à racionalização dos consumos energéticos. As medidas de promoção do uso mais alargado de energias renováveis, como a hídrica, a eólica, o solar térmico e a fotovoltaica, a energia das ondas, a geotermia e a biomassa, que poderão incluir a criação de sistemas de incentivos que contribuam para a sua maior penetração ou a introdução dum 96

102 mercado de certificados verdes em Portugal também devem ser equacionadas e ponderadas; Potenciar o recurso aos mecanismos de mercado preconizados no Protocolo de Quioto; Estudar os sistemas de gestão florestal e de uso agrícola do solo; Alargar a informação ao público, em particular aos sectores mais jovens da sociedade; Ampliar o papel da Comissão para as Alterações Climáticas, passando a incluir competências expressas na condução do processo de participação da sociedade civil na discussão pública de propostas decorrentes das políticas e planos de acção no domínio das alterações climáticas; Estabelecer uma estrutura operacional para as alterações climáticas; Desenvolver e aperfeiçoar um sistema de informação e comunicação. Na sequência da referida Resolução, foi estabelecida, em Julho de 2001, a estrutura operacional para as alterações climáticas, a funcionar junto da Direcção-Geral do Ambiente, que apresentou, em Dezembro de 2001, o Programa Nacional para as Alterações Climáticas - Versão 2001 para discussão pública, dando início formal aos trabalhos tendentes à definição da estratégia nacional de mitigação das emissões de GEE s. Ainda durante o mês de Dezembro, Portugal concluiu o processo interno de ratificação do Protocolo de Quioto Programa Nacional para as Alterações Climáticas O Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC) é formalmente enquadrado pela Lei n.º 93/2001, publicada em Agosto, que reconhece como prioridade nacional a luta contra a intensificação do efeito de estufa e a prevenção do risco contra alterações climáticas. O PNAC é, assim, o primeiro programa nacional desenvolvido com o objectivo específico de controlar e reduzir as emissões de GEE s de modo a respeitar os compromissos de Portugal no âmbito do Protocolo de Quioto e da partilha de responsabilidades no seio da UE. 97

103 A versão apresentada em Dezembro de 2001 integra os fundamentos (de princípio, técnicos e metodológicos) do PNAC, constituindo-se, sobretudo, como um documento e uma fonte de informação de referência para os trabalhos a desenvolver na concepção e redacção da versão Em termos mais específicos, a versão 2001: i) identifica o cenário de referência de evolução socio-económica para o horizonte temporal , avalia as respectivas emissões de GEE s e quantifica o esforço de redução necessário para cumprir os compromissos assumidos por Portugal; e ii) define um conjunto de políticas e medidas (PeM) e instrumentos, estima o seu potencial técnico de redução de emissões de GEE s e, em alguns casos, a respectiva relação custo-eficácia, e promove a discussão pública e sectorial sobre os mesmos. Um dos principais resultados desta versão do PNAC respeita à identificação do esforço de redução de emissões necessário para o cumprimento das responsabilidades assumidas no âmbito de Quioto e da UE, que se estima em 11,3 Tg de CO 2 e (Figura 4.3), revelando, em termos objectivos, a necessidade de definir e adoptar uma estratégia nacional de redução de emissões de GEE s. Tg CO eq. 90 Meta Quioto Portugal 80 11,3 Tg CO 2 e Figura 4.3 Evolução das emissões em Portugal entre 1990 e 2000, previsões para 2005 e 2010 e comparação com a meta definida no âmbito do acordo de partilha de responsabilidades no seio da UE (CAC, 2001) 98

104 De acordo com o PNAC, essa estratégia será composta, essencialmente (CAC, 2001): a) por políticas e medidas internas, e respectivos instrumentos, com impacte ao nível da redução das emissões de GEE s, avaliados à luz dos critérios de eficácia ambiental, eficiência económica, equidade, integração com outras políticas sectoriais, exequibilidade no tempo e aceitabilidade social; b) pela afectação do esforço de redução de emissões entre os diferentes sectores da economia, atendendo a critérios como: (i) equidade na repartição do esforço de redução; (ii) eficiência económica, i.e., minimização do custo social de cumprimento; (iii) salvaguarda da competitividade da economia portuguesa; (iv) incentivo à inovação tecnológica; (v) oportunidade política e económica; (vi) capacidade de enforcement; entre outros; c) pela definição do enquadramento do comércio comunitário de emissões, seguindo as orientações da Directiva sobre o comércio de emissões em discussão no Conselho e Parlamento Europeus; d) pela discussão do papel do sector privado na participação em projectos no âmbito dos mecanismos de flexibilidade do Protocolo de Quioto (Mecanismos de Desenvolvimento Limpo e Implementação Conjunta); e) pela definição de mecanismos de acompanhamento e de verificação de emissões, no âmbito de um sistema de cumprimento nacional a definir; e f) pela fixação dos procedimentos para a certificação de emissões. No âmbito desta estratégia, o sector da energia (produção e consumo de energia) 9 afigura-se como um sector chave, dada a relevância do seu contributo em termos de emissões de GEE s. O sector da energia representou, no período , entre dois terços e três quartos das emissões totais anuais de GEE s, tendo contribuído para cerca de 92% do aumento das emissões registado nesse período (CAC, 2001). Com efeito, a taxa de crescimento 9 O sector da energia integra as emissões derivadas da combustão e das fugas ou perdas de combustível nos sub-sectores da oferta de energia (produção de electricidade, refinação, etc.) e de consumo de energia (indústria, transportes, doméstico e serviços, etc.). Para os outros sectores as emissões têm origem nos processos produtivos ou naturais derivados de actividades antropogénicas ou no uso de determinadas substâncias com excepção de combustíveis para fins energéticos (CAC, 2001). 99

105 das emissões de GEE s deste sector, entre 1990 e 2000, é de 39%, enquanto que para o conjunto dos outros sectores da economia é inferior a 6%. Esta taxa elevada justifica-se pelo crescimento significativo das emissões dos (sub-)sectores da oferta de energia e dos transportes, que representavam, cada um, em 1999, cerca de um quarto das emissões totais de GEE s. No que se refere, especificamente, ao (sub-)sector da oferta de energia, este contribuiu para cerca de 32% do aumento global das emissões registado no período supracitado, em resultado do crescimento acentuado da produção e consumo de electricidade. Com efeito, a produção de energia eléctrica representa, em média, cerca de 87% das emissões de GEE s do sector da oferta de energia. De acordo com as projecções disponíveis, a tendência de crescimento do consumo e produção de electricidade manter-se-á ao longo dos próximos anos (v. Figura 4.4), o que induz ao aumento das emissões de GEE s do sector da oferta de energia. Neste cenário, este sector revela-se como uma potencial área de intervenção para redução das emissões nacionais de GEE s, à semelhança do que tem acontecido noutros países da UE (v. Anexo 1). Emissões de GEE's (Gg CO2 eq.) P rodução de energia eléctrica 0 Sectorda oferta de energia Figura Emissões de GEE s do sector da oferta de energia nos anos

106 A versão 2001 do PNAC equaciona um conjunto de PeM sectoriais, que agrupa em dois blocos distintos: um bloco imediato e um adicional. O bloco imediato, a ser implementado no curto prazo (até 2005), integra as PeM e os instrumentos (sectoriais e/ou horizontais) em fase de implementação e em planeamento, não contidos no cenário de referência, nomeadamente: (i) PeM adoptadas após 30 de Maio de 2001 e (ii) PeM em planeamento. A estimativa do potencial técnico de redução de emissões do bloco imediato revela que a sua implementação é insuficiente para atingir os objectivos nacionais de redução. Por esta razão, surge o bloco adicional, a ser implementado no curto e médio prazo ( ), que integra PeM novas e adicionais e, em alguns casos, os respectivos instrumentos para a sua implementação. Para a concepção do bloco adicional consideraram-se, prioritariamente, as linhas de actuação política da UE, nomeadamente as preconizadas no PEAC, tais como as propostas de directiva sobre eficiência energética e compras públicas, sobre serviços de energia e promoção da cogeração, e as campanhas públicas de (in)formação sobre eficiência no consumo de energia, entre outras. No que concerne ao sector da oferta de energia, em particular, as medidas decididas após Maio de 2001 e que consubstanciam o bloco imediato, integram a produção de electricidade a partir de fontes renováveis de energia (Programa E4) e a introdução de unidades de produção em ciclo combinado a gás natural mais eficientes. Relativamente ao bloco adicional, as principais PeM propostas são: (i) o reforço do programa de redução das perdas de electricidade pela rede de transporte e distribuição, (ii) o reforço do apoio à cogeração para a produção de calor e/ou frio, (iii) a aplicação dum programa de gestão da procura de electricidade, e (iv) o lançamento dum programa de redução de emissões nas instalações de refinação e armazenagem de combustíveis. A Tabela 4.5 sintetiza o conjunto de PeMs objecto de análise. 101

107 Tabela 4.5 PNAC: Síntese das PeM e instrumentos para o sector da oferta de energia Bloco imediato PeM e instrumentos E BI1 Programa E4: electricidade produzida a partir de fontes renováveis de energia (E-FER). Meta: 39%, em E BI2 Eficiência energética no sector electroprodutor: introdução de unidades de ciclo combinado a GN com maior eficiência (60% em vez de 55%) Potencial redução Tg CO 2 e 3,3 4,1 0,7 Bloco adicional PeM e instrumentos E BA1 Eficiência energética no sector electroprodutor: Redução das perdas de transporte e distribuição. Meta: taxa de perdas, em 2010, de 8,6% da energia emitida na rede em vez de 9,3%. E BA2 Cogeração: Aplicação do projecto de Directiva sobre produção de electricidade em sistemas de cogeração. Meta: 18%, em E BA3 Programa de gestão da procura. Meta: taxa média anual de crescimento do consumo de electricidade de 3% em vez dos 3,6% previstos entre 2000 e E BA4 Eficiência energética e controlo das emissões nas actividades de refinação e armazenagem de combustíveis. E BA5 Substituição de combustíveis e centrais: (i) substituição de fuelóleo por GN em centrais de ciclo combinado; (ii) substituição de carvão por GN em centrais de ciclo combinado. E BA6 Aceleração da liberalização dos mercados internos da electricidade e do gás. Fonte: CAC (2001). Nota: (1) não compatível com todas as anteriores medidas. Potencial redução Tg CO 2 e 0,3 0,4 0,9 2,9 n.d. 2,9 (1) n.d. (efeito pós 2010) n.d. O efeito global do conjunto das PeM equacionadas e analisadas, é, no entanto, inferior ao somatório dos resultados de cada medida tomada individualmente, dadas algumas das metas a atingir serem expressas em valores relativos e não absolutos 10 (CAC, 2001). A adopção integrada das PeM (em curso e adicionais) objecto de análise poderá induzir a uma redução das necessidades de consumo de energia do sector electroprodutor em mais de 28%, em Além disso, este conjunto de medidas permitirá reequacionar a apetência do Sistema Eléctrico de Serviço Público (SEP) e do Sistema Eléctrico Não Vinculado (SENV) para integração de novas unidades de ciclo combinado, totalizando uma potência líquida de MWe, a ser instalada até 2010 (DGE, 1999 citado por CAC, 2001). 102

108 Em síntese, pode afirmar-se que, no geral, o sector da oferta de energia tem dado sinais de consonância com o objectivo de redução de emissões de GEE s, sendo disso exemplo o Programa E4. Contudo, as medidas adoptadas, ou a adoptar, no seu domínio devem ser complementadas, entre outras, por medidas activas de promoção da utilização racional de energia nos sectores consumidores. Iniciativas previstas em matéria de fomento da cogeração e da microgeração, quer a nível comunitário como nacional, também poderão dar contributos relevantes para a redução de emissões, decorrentes do aumento de eficiência na transformação da energia. No entanto, será necessário reforçar o papel das concessionárias de transporte e distribuição de electricidade e gás na promoção do uso eficiente de energia. Relativamente aos restantes sectores da economia, incluindo os consumidores de energia, as PeM e os instrumentos equacionados em cada um dos blocos encontram-se sistematizados na Tabela 4.6. Na Caixa que se apresenta abaixo, são efectuadas algumas considerações sobre o posicionamento dos diferentes sectores (que não o da oferta de energia) no âmbito da problemática das alterações climáticas. Da análise das Tabelas 4.5 e 4.6, e face ao potencial técnico de redução de emissões associado às PeM nacionais equacionadas em ambos os blocos, considera-se possível cumprir as metas de redução de emissões de GEE s com recurso exclusivo a políticas e medidas internas. Contudo, há que enfatizar, que o potencial de redução de emissões de GEE s estimado deve interpretar-se como um potencial técnico a explorar e a partir do qual é essencial evoluir para a análise do seu potencial de exequibilidade prática no tempo e do seu impacte económico-social. 10 Por exemplo, considerando uma diminuição do consumo final de energia eléctrica induzida pela adopção dum programa de gestão da procura, os objectivos de produção de electricidade a partir de FER e de cogeração poderão ser atingidos com uma menor quantidade de electricidade produzida pelo sistema electroprodutor nacional. 103

109 Tabela 4.6 PNAC: Síntese das PeM e instrumentos (excluindo oferta de energia) Indúst ria Transportes Doméstico e Serviços Bloco imediato PeM e instrumentos I BI1 Controlo das emissões na fonte I BI2 Aproveitamento do potencial energético e racionalização de consumos (Medida 2.5 do POE) (1) T BI1 Revisão do imposto automóvel T BI2 Criação de um imposto único sobre a circulação automóvel T BI3 Plano da Rede Nacional de Plataformas Logísticas DS BI1 Água quente solar [Programa E4 (2)] DS BI2 Programa Nacional para a Eficiência Energética dos Edifícios (PNEEE) Potencial redução Tg CO 2 e 0,6 0,11 1,5 1,9 n.d. n.d. 0,5 n.d. Bloco adicional PeM e instrumentos I BA1 Redução das emissões nos sectores industriais de grande intensidade carbónica I BA2 Redução de emissões nas PMEs I BA3 Serviços de energia T BA1 Redução das emissões específicas de CO 2 dos automóveis: Acordo Voluntário no âmbito da UE T BA2 Desincentivo à utilização do carro particular através do aumento do preço de combustíveis T BA3 Transferência modal do rodoviário para o ferroviário (transporte de passageiros) T BA4 Mix de medidas de gestão de tráfego nas áreas metropolitanas T BA5 Redução do transporte em vazio (utilização da capacidade máxima actual) T BA6 Transferência modal do rodoviário para o ferroviário (transporte de mercadorias) DS BA1 Propostas para integração no âmbito do PNEEE: (i) eficácia na implementação e garantia de cumprimento do RCCTE; (ii) adopção de medidas de retrofiting para melhor eficiência energética dos edifícios existentes; (iii) mecanismo de certificação de edifícios. DS BA2 Disseminação de informação às empresas do sector dos serviços DS BA3 (in)formação dos agentes de política e do público em geral DS BA4 Revisão das deduções à matéria colectável em sede de IRS DS BA5 Procura pública e especificação de equipamentos Potencial redução Tg CO 2 e n.d. n.d. 0,3 0,7 0,4 0,2 0,3 n.d. 1,2 0,2 0,3 0,7 0,3 n.d. n.d. 0,01 n.d. Floresta F BI1 Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta Portuguesa (PDSFP) n.d. F BA1 Redução dos incêndios florestais F BA2 Eficácia e eficiência da exploração e gestão florestal F BA3 Promoção da investigação sobre sumidouros de carbono F BA4 Actuação no âmbito do ciclo de vida dos produtos da floresta n.d. 0,8 n.d. n.d. Resíduos R BI1 Plano de Acção para os Resíduos Sólidos Urbanos (PARSU); Plano Nacional de Prevenção de Resíduos Industriais (PNAPRI); Plano Estratégico dos Resíduos Hospitalares (PERH) R BI2 Efectiva aplicação da legislação sobre prevenção e controlo integrados da poluição (pecuária) 0,4 n.d. R BA1 Aproveitamento do biogás para produção de calor e electricidade a partir de sistemas colectivos para valorização e tratamento de resíduos pecuários 1,2 Fonte: CAC (2001). (1) Estima-se que os projectos aprovados produzam uma redução de 0,66 Mton CO 2 eq.. A reformulação prevista desta medida, que produzirá efeitos a partir de 2003, poderá originar um aumento do potencial de redução de 0,11 Mton CO 2 eq.; (2) potencial técnico de redução considerado no sector da oferta de energia; n.d. não disponível. RCCTE: Regulamento das Características do Comportamento Térmico dos Edifícios. 104

110 PNAC: Algumas Considerações Sectoriais Transportes: é um sector crítico para o cumprimento das metas de emissão. Existe um potencial técnico de redução de GEE s significativo. É essencial a definição de um Programa Nacional de Mobilidade e Transporte, que considere a necessidade de inversão da forte tendência de crescimento das emissões devido sobretudo à utilização do transporte individual. O investimento, ainda insuficiente, efectuado na logística dos transportes de mercadorias e nas plataformas intermodais de transportes de passageiros, assim como a perda progressiva de mercado do caminho de ferro, são problemas a solucionar. A internalização das externalidades no preço dos carburantes, assim como, na utilização de infraestruturas, incluindo portagens e estacionamentos, deverá começar a ser equacionada. Uma intervenção no actual QCA, no que se refere aos investimentos em infraestruturas de transportes, e a preparação do próximo, deverão ser utilizados para promover uma política de transportes coerente e integrada. Edifícios: apresenta um potencial técnico de redução de GEE s significativo. Algumas das medidas já em curso (Programa E4), ao alterarem a estrutura de produção da electricidade e de calor, com maior participação de energias de baixo teor de carbono (ex. energias endógenas), reduzem significativamente a intensidade carbónica do consumo do sector. As medidas planeadas (PNEEE), embora ainda não possuam metas quantitativas de intervenção, deverão alterar o perfil da procura de energia, pela promoção do aumento da eficiência energética, quer dos edifícios, quer dos equipamentos. Este objectivo só será alcançado se se conseguir melhorar o actual nível de adesão a procedimentos e regulamentação própria. Finalmente, importa considerar a alteração do padrão de consumo, pelo incentivo a comportamentos de racionalização de consumo de energia. Para este objectivo considera-se essencial intervir no preço final da electricidade, através da inclusão de uma componente de custo ambiental. Resíduos: a política do sector tem vindo a ser desenhada no sentido da redução das emissões de GEE s. Pode considerarse que as PeM em curso são adequadas para se atingirem os objectivos sectoriais propostos, sendo essencial garantir a mobilização dos agentes económicos e das autarquias envolvidos na sua implementação. Floresta: apresenta um potencial significativo de acréscimo da capacidade de retenção de carbono, para o que deve contribuir a concretização das PeM previstas no PDSFP. Os incêndios florestais são determinantes desse potencial. A exequibilidade efectiva das acções a empreender aconselha à valorização económica da função de sumidouro de carbono, que incentive à adopção de princípios de gestão florestal sustentável por parte dos proprietários, consentânea com os objectivos de retenção de carbono. Fonte: CAC (2001) IMPLICAÇÕES PARA O SECTOR ELÉCTRICO Portugal, enquanto país signatário do Protocolo de Quioto, assumiu, tal como a UE globalmente, o compromisso de reduzir as emissões de GEE s em 8% relativamente aos níveis registados em 1990, no período de cumprimento No entanto, ao abrigo do acordo de partilha de responsabilidades estabelecido no seio da UE, Portugal pode aumentar em 27% as suas emissões de GEE s relativamente a 1990, no período de cumprimento supracitado. Não obstante esta permissão, os resultados dos inventários nacionais, bem como as projecções de emissões realizadas, evidenciam a necessidade de realizar, à escala nacional, um esforço de redução de emissões de GEE s, a fim de cumprir a meta dos 27%. Neste contexto, o PNAC assume, como parte integrante da estratégia nacional, a 105

111 necessidade de afectar o esforço de redução entre os diferentes sectores da economia, vinculando-os a metas de redução de emissões de CO 2 e, o que será concretizado no PNAC2002. Política Internacional Protocolo de Quioto Acordo internacional que obriga, colectivamente, os países desenvolvidos (Anexo I) a reduzirem as suas emissões globais de GEE s em, pelo menos, 5% relativamente aos níveis de 1990, no período (Art. 3º do Protocolo). UE e seus Estados Membros (EM) Partes signatárias do Protocolo de Quioto, integram o seu Anexo B (i.e., o conjunto de países com objectivos quantificados de limitação/redução de emissões), vinculando-se ao objectivo de redução de emissões de GEE s de 8% relativamente aos níveis de 1990, no período Política Comunitária Acordo de partilha de responsabilidades do compromisso global de redução de emissões de GEE s assumido no âmbito do Protocolo de Quioto entre os (15) EM da UE. Portugal permissão para emitir +27% relativamente aos níveis de 1990, no período Compromissos de Quioto (% alteração emissões em , relativamente a 1990) Alemanha -21 Áustria -13 Bélgica -7.5 Dinamarca -21 Espanha +15 Finlândia 0 França 0 Grécia +25 Holanda -6 Irlanda +13 Itália -6.5 Luxemburgo -28 Portugal +27 Reino Unido Suécia +4 UE 15-8 O não respeito das metas de redução acordadas, por parte de um qualquer EM, que implique o fracasso no cumprimento das responsabilidades comunitárias, devolve, automaticamente, a cada EM, a sua responsabilidade de redução estipulada no Protocolo (8% relativamente a 1990, no período ). Política Nacional Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC): preconiza a distribuição sectorial das responsabilidades nacionais de redução (do crescimento) das emissões de GEE s, a ser definida no PNAC2002. Figura 4.5 Responsabilidades de controlo ou redução de emissões de GEE s nas diferentes escalas de política O sector da energia é um sector chave no âmbito da estratégia nacional, quer pela sua responsabilidade em termos de emissões de GEE s, quer pelo seu potencial contributo para a redução das mesmas e o cumprimento das responsabilidades nacionais. De acordo com Energia Portugal 2001, editado, em Janeiro de 2002, pela Direcção Geral da Energia - Ministério da Economia, a redução de emissões de GEE s é consagrada como uma das grandes linhas de orientação estratégica da política energética nacional. Com efeito, esta publicação, que integra uma leitura do PNAC, enuncia, de forma sistematizada, os grandes desafios que se colocam à política energética nacional, a fim de 106

112 reduzir emissões de GEE s. Entre esses desafios de política, que corroboram PeM apresentadas no PNAC, destacam-se os seguintes: (i) aumento da penetração das energias de fonte renovável no balanço energético; (ii) alteração da atitude dos consumidores face à utilização da energia, promovendo uma maior racionalidade e eficiência no uso; (iii) regulamentação do uso de energia em edifícios, nos grandes consumidores industriais e transportes e (iv) incorporação progressiva das externalidades resultantes do uso da energia nos preços dos produtos energéticos. Também em sintonia com o PNAC, Energia Portugal 2001 destaca, como instrumentos de política a privilegiar, os instrumentos económicos e de actuação voluntária, nomeadamente a reforma fiscal dos combustíveis através da introdução de componentes ecológicas e os acordos voluntários com os grandes consumidores. Refere ainda a política de preços de compra pela rede pública da electricidade produzida a partir de fontes renováveis e as políticas de apoio à introdução de novas tecnologias. Para além destes desafios de política nacional, coloca-se ainda o desafio da participação nos mecanismos consagrados no Protocolo de Quioto e, em particular, no sistema europeu de comércio de emissões. Todos estes factores exigem do sector energético, em geral, e do sector eléctrico, em particular, um dinamismo crescente e um novo arquétipo para equacionar estratégias que sejam, simultaneamente, eficazes na redução de emissões de GEE s e eficientes em termos económicos ACIDIFICAÇÃO, EUTROFIZAÇÃO E OZONO TROPOSFÉRICO POLÍTICA INTERNACIONAL CONVENÇÃO SOBRE POLUIÇÃO ATMOSFÉRICA TRANSFRONTEIRA A abordagem do problema da poluição atmosférica transfronteira é enquadrada pela Convenção sobre Poluição Atmosférica Transfronteira de Longa Distância (CLTRAP Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution), desenvolvida no âmbito de UN/ECE, assinada em Geneva em 1979 por 34 Governos e pela Comissão Europeia. A CLRTAP foi aprovada, para ratificação, em Portugal em 1980, através do Decreto nº 45/80 de 12 de Julho. 107

113 A Convenção foi elaborada na sequência da demonstração científica, na década de 60, da relação entre as emissões de enxofre na Europa Continental e a acidificação dos lagos Escandinavos e da confirmação que os poluentes atmosféricos podiam ser transportados a distâncias de milhares de quilómetros antes da ocorrência de deposição e de danos ambientais. Este facto conduziu à constatação que era necessária uma cooperação internacional para abordar problemas ambientais como a acidificação. A Convenção foi o primeiro instrumento internacional com força legal abordando problemas de poluição atmosférica numa escala regional alargada. Para além de definir os princípios gerais de cooperação internacional para controlo da poluição atmosférica, a Convenção estabeleceu uma estrutura institucional integrando a investigação e a política. Desde a entrada em vigor da CLRTAP em 1983, esta Convenção foi complementada por oito protocolos, apresentados resumidamente na Tabela 4.7. A implementação dos diferentes Protocolos permitiu alcançar resultados significativos, quer em termos de reduções nas emissões alcançadas, quer também no estabelecimento de uma estrutura institucional e de investigação de suporte à sua implementação. Por exemplo, o Programa EMEP, estabelecido no âmbito do Protocolo de Geneva de 1984, inclui actualmente 100 estações de monitorização da qualidade do ar em 24 países da UNECE. Este programa tem três componentes principais: (1) recolha de dados de emissão para o SO 2, NO x, COV s e outros poluentes atmosféricos; (2) medição da qualidade do ar e da precipitação; (3) modelação da dispersão de poluentes atmosféricos à escala Europeia. As 21 Partes signatárias do Protocolo de Helsínquia de 1985, reduziram em conjunto as emissões de enxofre em mais de 50% em 1993, relativamente a 1980, tendo todas as partes atingido a meta estabelecida. Em 11 Partes foram alcançadas reduções nas emissões superiores a 60%. Por sua vez, 19 das 25 Partes signatárias do Protocolo de Sofia de 1988 alcançaram a meta estabelecida, estabilizando as emissões de óxidos de azoto ao nível de 1987 (1978 para os EUA). Globalmente, as emissões das Partes foram reduzidas em 9%. 108

114 Tabela Protocolos estabelecidos no âmbito da CLRTAP (Convenção sobre Poluição Atmosférica Transfronteira de Longa Distância) Protocolo Protocolo de Geneva de 1984 relativo ao Financiamento a Longo Prazo do Programa EMEP 11 Protocolo de Helsínquia de 1985 relativo à Redução das Emissões de Enxofre ou dos seus Fluxos Transfronteiros em pelo menos 30% Protocolo de Sofia de 1988 relativo à Redução das Emissões de NO x ou dos seus Fluxos Transfronteiros Protocolo de Geneva de 1991 relativo ao Controlo de Emissões de COV s ou dos seus Fluxos Transfronteiros Protocolo de Oslo de 1994 relativo a Reduções Adicionais nas Emissões de Enxofre Protocolo de Aarhus de 1998 sobre Metais Pesados Protocolo de Aarhus de 1998 sobre Poluentes Orgânicos Persistentes (POP s) Protocolo de Gotemburgo de 1999 para Controlar a Acidificação, Eutrofização e Ozono ao Nível do Solo Entrada Países em vigor Signatários países da ECE e a CE países da ECE 25 países da ECE Objectivos Instrumento de partilha internacional de custos do programa de monitorização associado à Convenção. Redução das emissões de enxofre em 1993 em 30% relativamente às emissões de Estabilização das emissões de óxidos de azoto ou dos seus fluxos transfronteiriços, aos níveis de Numa segunda fase prevê a aplicação de uma abordagem baseada nos efeitos, aplicando o princípio das cargas críticas países Estabelece 3 opções para metas de redução de emissões: 1. Redução de 30% nas emissões de COV s em 1999, tomando como base um ano entre 1984 e A mesma redução que em (i) numa TOMA 14, garantindo que em 1999 as emissões totais nacionais não excedem as de Nos casos em que as emissões de 1988 não excediam determinados valores as Partes podem estabilizar as emissões naquele valor em países Abordagem baseada em efeitos, com reduções de emissões diferenciadas entre Partes, de modo a alcançar progressivamente as cargas críticas. Criação de um Comité de Implementação. 36 Redução das Emissões de Cd, Pb e Hg abaixo dos níveis de 1990 (ou um ano alternativo entre ). Estabelece limites de emissão para fontes fixas, sugerindo BAT s. Eliminação a gasolina sem chumbo e medidas para outros produtos. 36 Eliminação de quaisquer descargas, emissões ou perdas de POP s (16 substâncias). Proibe ou restringe a produção e uso de alguns produtos. Inclui disposições para lidar com os seus resíduos; redução das emissões de dioxinas, furanos, PAH s e HCB abaixo dos níveis de 1990 (ou outro ano entre ). Valores limite para incineração de resíduos urbanos, perigosos e hospitalares (adopção pelo Comité Executivo) Estabelece tectos de emissão para 2010 para enxofre, NO x, COV s e amónia, negociados com base em avaliações científicas dos efeitos da poluição e opções de controlo. Prevê as seguintes reduções de emissões na Europa: enxofre - 63%, NO x - 41%, COV s 40% e amónia 17%, em relação a Estabelece ainda valores limite de emissão para fontes específicas e requer aplicação de BAT. 11 EMEP Programa de Monitorização e Avaliação do Transporte a Longa Distância de Poluentes Atmosféricos na Europa. 12 Exceptuam-se os EUA que preferiram relacionar a meta com os valores de Foi esta a opção adoptada por Portugal, que tomou como ano base Área de Gestão do Ozono Troposférico; o Anexo I do Protocolo específica TOMA s na Noruega e Canadá. 109

115 O Protocolo de Gotemburgo, ao introduzir uma nova abordagem, multi-efeito, multipoluente, é o mais sofisticado até à data. Este Protocolo visa a promoção de acções para controlar simultaneamente a acidificação, a eutrofização e o ozono ao nível do solo, numa abordagem integrada, assente em fundamentos científicos sólidos. No caso Europeu, o processo negocial foi suportado por um modelo (RAINS que avalia os efeitos das emissões de cada país e os custos das medidas de redução das emissões, e pela informação disponibilizada no âmbito do Programa EMEP. A sensibilidade dos diferentes ecossistemas foi um factor chave neste processo, dado o objectivo de longo prazo do Protocolo de garantir a sua protecção. Neste contexto, foram elaborados mapas de cargas críticas para a Europa e identificadas as áreas onde existiam excedências (áreas em que a deposição de poluentes é superior à respectiva carga crítica). Na Figura 4.6 apresentam-se esquematicamente os principais elementos desta abordagem integrada. Note-se, no entanto, que embora as negociações tenham sido conduzidas com base nos resultados deste modelo integrado, os compromissos assumidos pelas Partes foram também influenciados por considerações nacionais específicas. Dado que a América do Norte não é abrangida pelas actividades do Programa EMEP, esta região não foi incluída no exercício de avaliação integrada. Os compromissos do Canadá e dos EUA foram ajustados ao contexto Norte Americano, de acordo com a abordagem flexível adoptada pela CLRTAP. 110

116 Emissões por sector e célula (50x50 km) Informação sobre os receptores (sensibilidade dos ecossistemas, densidade populacional, etc.) Custos de controlo por país e por sector Metas de acidificação, eutrofização e ozono por célula (saúde/vegetação) Optimização Modelo de transporte a longa distância para determinar níveis de ozono e deposição ácida e de azoto Estratégia de controlo custo-eficaz Figura 4.6 Modelo de avaliação integrada adoptado no Protocolo de Gotemburgo (Fonte: UNECE, 2000) A principal obrigação do Protocolo de Gotemburgo relaciona-se com o estabelecimento de tectos de emissão para o SO 2, NO x, COV s e amónia, que devem ser atingidos até O cumprimento destas metas requer reduções significativas das emissões em muitos países, alguns em cerca de 90%. Os países cujas emissões causam pouco dano comprometem-se a estabilizar as suas emissões. Na Tabela 4.8 apresentam-se os tectos de emissão de SO 2 e NO x (poluentes mais relevantes para o sector eléctrico) acordados para os países da Comunidade Europeia. 111

117 Tabela Tectos de emissão de SO 2 e NO x para 2010 estabelecidos no Protocolo de Gotemburgo para os Países da UE SO 2 NO x País (kton) (kton) Emissões Tecto de Redução Emissões Tecto de Redução 1990 emissão (%) a 1990 emissão (%) a Austria % % Bélgica % % Dinamarca % % Finlândia % % França % % Alemanha % % Grécia % % Irlanda % % Itália % % Luxemburgo % % Holanda % % Portugal % % Espanha % % Suécia % % Reino Unido % % CE % % a ano base 1990 Para além dos tectos de emissão, o Protocolo também estabelece obrigações para fontes específicas de emissão. Para novas fontes fixas (nas quais se incluem grandes instalações de combustão, produção de electricidade e processos industriais) e móveis, as Partes devem aplicar valores limite de emissão, que se apresentam nas Tabela 4.9 e 4.10, para o caso das fontes fixas. As Partes devem também aplicar limites de emissão a fontes fixas existentes, desde que tal seja técnica e economicamente viável. Tanto para as fontes existentes como para as novas, as Partes podem aplicar estratégias diferentes, desde que atinjam resultados equivalentes em termos de redução de emissões. As Partes também se comprometeram a aplicar as Melhores Técnicas Disponíveis (BAT Best Available Techniques) para as fontes móveis e fixas, novas e existentes. As Partes devem ainda tomar medidas apropriadas para reduzir as emissões de COV s associadas à utilização de produtos como tintas, revestimentos e aerossóis, bem como medidas para controlar as emissões de amónia da agricultura. 112

118 Tabela 4.9 Valores limite de emissão de SO 2 para fontes fixas estabelecidos no Protocolo de Gotemburgo Combustíveis sólidos e líquidos, novas instalações Combustíveis sólidos, instalações existentes Combustíveis líquidos, instalações existentes Combustíveis gasosos, instalações novas e existentes Gás liquefeito, instalações novas e existentes Gases de baixo poder calorífico Blast-furnace gas Nova instalação de combustão em refinarias (média de todas as novas instalações de combustão) Instalação de combustão existente em refinarias (média de todas as novas instalações de combustão) Valor Limite de Alternativa para eficiência Input Térmico a SO (MW th ) 2 de remoção (combustíveis (mgso 2 /Nm 3 ) sólidos) b % (decréscimo linear) 92% > % (decréscimo linear) > % % (decréscimo linear) >500 90% > >50 (capacidade total da refinaria) 35 5 Novas: 400 Existentes: 800 Novas: 200 Existentes: a O conteúdo de referência de O 2 para combustíveis sólidos é 6% e 3% para os restantes b Se uma instalação atinge 300 mg/nm 3 de SO 2, pode ser isenta da obrigação de aplicar a eficiência de remoção 113

119 Tabela 4.10 Valores limite de emissão de NO x para fontes fixas estabelecidos no Protocolo de Gotemburgo Valor Limite de a Características NO x (mg/nm 3 ) Caldeiras MW th 400 Combustíveis sólidos, novas MW th 300 instalações >300 MW th 200 Sólido em geral 650 Combustíveis sólidos, Sólido com menos de instalações existentes % de COV s MW th 400 Combustíveis líquidos, MW th 300 instalações novas >300 MW th 200 Combustíveis líquidos, 450 instalações existentes Combustíveis gasosos, novas instalações MW th 150 Combustível: gás natural >300 MW th 100 Combustível: Outros gases 200 Combustíveis gasosos, 350 instalações existentes Turbinas de combustão em terra (input térmico >50 MW th ) Instalações novas, gás natural 50 b Instalações novas, 120 combustíveis líquidos Instalações existentes c, gás 150 natural Instalações existentes c, 200 combustíveis líquidos a Estes valores não se aplicam a caldeiras funcionando menos que 500 horas por ano. O conteúdo de referência de O 2 é 6% para os combustíveis sólidos e 3% para os outros. b 75 mg/nm 3 se a turbina fôr utilizada num sistema combinado de calor e electricidade ou se alimentar um compressor para fornecimento da rede pública de gás. Para turbinas de combustão em nenhuma destas categorias, mas com eficiência superior a 35%, o valor limite é 50xn/35, em que n é a eficiência da turbina, expressa em percentagem. c Não aplicáveis a turbinas de combustão funcionando menos que 150 horas por ano. Adicionalmente a estas obrigações específicas, as Partes são ainda obrigadas a reportar a aplicação do Protocolo e desenvolver processos de revisão do progresso na implementação do Protocolo. Na Figura 4.7 sintetizam-se as obrigações das Partes do Protocolo de Gotenburgo. 114

120 Valores limite/bat para fontes fixas e móveis Redução das emissões de produtos contendo COV s Tectos nacionais de emissão Protocolo de Gotemburgo Medidas para reduzir as emissões da agricultura Reportar/ cumprimento Revisão Figura 4.7 Obrigações estabelecidas no Protocolo de Gotemburgo para Controlo da Acidificação, Eutrofização e Ozono ao Nível do Solo (Fonte: UNECE, 2000) A implementação do Protocolo de Gotemburgo contribuirá significativamente para melhorar a qualidade do ambiente e a saúde humana da UN/ECE. Assim, a área na Europa em que as cargas críticas de acidificação são excedidas deve descer de 93 milhões de hectares em 1990 para 15 milhões de ha em Por sua vez, a área na Europa em que as cargas críticas de eutrofização são excedidas será reduzida de 165 milhões de ha em 1990, para 108 milhões de ha. O número de dias em que as concentrações de ozono excedem o nível crítico 15 será reduzido em 52%. Consequentemente, estima-se que os anos de vida perdidos em resultado dos efeitos crónicos da exposição ao ozono descerá em cerca de entre 1990 e 2010, devendo ocorrer aproximadamente menos mortes prematuras em consequência do ozono e da matéria particulada no ar. A exposição da vegetação a níveis de ozono excedendo o nível crítico será 44% mais baixa do que seria em Concentração acima da qual a saúde humana pode ser negativamente afectada 115

121 Relação com a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas Na medida em que tanto o Protocolo de Gotemburgo como a UNFCC abordam os impactes ambientais e na saúde humana causados pelas emissões relacionadas com a utilização de energia, estes instrumentos reforçam-se mutuamente tanto nos efeitos ambientais, como em poupanças nos custos de implementação. As medidas tomadas para reduzir a utilização de combustíveis fósseis por forma a cumprir os compromissos de alterações climáticas, permitirão reduzir as emissões de SO 2, NO x e COV s, facilitando o cumprimento do Protocolo de Gotemburgo. Inversamente, muitas das medidas tomadas para reduzir emissões no âmbito deste Protocolo podem contribuir para reduzir as emissões de CO 2. O custo total de cumprimento dos tectos de emissão para a Europa foi estimado em cerca de 70 biliões de euros por ano para a Europa no seu todo, o que corresponde a a cerca de 100 euros por europeu por ano (UNECE, 2000). Esta estimativa inclui o custo de outras iniciativas europeias que contribuirão para alcançar os tectos de emissão, tais como as Directivas da UE sobre emissões de automóveis e camiões. Além disso deve estar sobrestimada, dado que os cálculos se basearam essencialmente na aplicação de medidas de controlo tecnológicas de fim de linha (end-of-pipe), que são na generalidade mais caras do que medidas estruturais, tais como eficiência energética. Por outro lado, o custo das medidas de fim de linha terá tendência para decrescer ao longo do tempo, com o progresso tecnológico. Os benefícios do cumprimento dos tectos de emissão do Protocolo foram estimados em cerca de 200 biliões de euros por ano (UNECE, 2000). Estes benefícios resultam em larga medida das significativas reduções nos efeitos negativos do ozono e das partículas na saúde humana. Outros efeitos quantificados incluem o aumento da produtividade agrícola e redução dos danos em edifícios e materiais. Na realidade, os benefícios devem ser superiores ao estimado, na medida em que muitos deles, tais como a redução nos danos da acidificação e eutrofização nos ecossistemas e nos objectos culturais, tais como edifícios históricos, não foram calculados, dadas as dificuldades inerentes à sua avaliação (tal como se ilustrou no 2º Relatório, Santos et al, 2001). 116

122 POLÍTICA COMUNITÁRIA Tectos Nacionais de Emissão A Directiva 2001/81/EC do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de Outubro de 2001 estabelece tectos nacionais de emissão para determinados poluentes atmosféricos, considerando nomeadamente os compromissos assumidos pelos Estados-Membros no âmbito do Protocolo de Gotemburgo. Esta Directiva visa limitar as emissões de poluentes acidificantes e eutrofizantes e percursores de ozono, de modo a melhorar a protecção, na Comunidade, do ambiente e da saúde humana contra os riscos dos efeitos adversos da acidificação, eutrofização de solos e ozono ao nível do solo e progredir em direcção aos objectivos de longo prazo de não exceder os níveis e cargas críticas e garantir protecção efectiva de todos os indivíduos contra os riscos para a saúde da poluição atmosférica, estabelecendo tectos nacionais de emissão, tomando os anos 2010 e 2020 como referências. Esta Directiva abrange as emissões no território dos Estados-Membros e nas suas Zonas Económicas Exclusivas de todas as fontes antropogénicas dos poluentes considerados. Não estão abrangidas por esta Directiva as emissões do tráfego marítimo internacional, emissões de aviões para além do ciclo de aterragem e descolagem e, no caso português, as emissões na Madeira e nos Açores. A Directiva 2001/81/EC estabelece que até ao ano de 2010 os Estados-Membros devem limitar as suas emissões nacionais dos poluentes SO 2, NO x, COV, e NH 3 a quantidades não superiores aos tectos de emissão estabelecidos no seu Anexo I, que se apresentam na Tabela Estes tectos de emissão não podem ser ultrapassados em nenhum ano após

123 Tabela 4.11 Tectos nacionais de emissão para SO 2, NO x, COV e NH 3 a serem atingidos até 2010 (Directiva 2001/81/EC) País SO 2 NO x COV NH 3 (kton) (kton) (kton) (kton) Austria Bélgica Dinamarca Finlândia França Alemanha Grécia Irlanda Itália Luxemburgo Holanda Portugal Espanha Suécia Reino Unido CE Os tectos de emissão estabelecidos têm como finalidade cumprir em termos gerais os seguintes objectivos ambientais para a Comunidade até 2010: a) Acidificação as áreas em que as cargas críticas são excedidas devem ser reduzidas em pelo menos 50% (em cada célula da grelha 16 ) em relação à situação em b) Exposição humana ao ozono ao nível do solo a carga de ozono ao nível do solo acima do nível crítico para a saúde humana (AOT60=0 17 ) deve ser reduzida em 2/3 em todas as células da grelha, relativamente à situação em Adicionalmente, a carga de ozono ao nível do solo não deve exceder o limite absoluto de 2.9 ppm.h em nenhuma célula da grelha. c) Exposição da vegetação ao ozono ao nível do solo a carga de ozono ao nível do solo acima do nível crítico para as colheitas e vegetação semi-natural (AOT40=3ppm.h) deve ser reduzida em 1/3 em todas as células da grelha, relativamente à situação em Adicionalmente, a carga de ozono ao nível do solo 16 Células quadradas de 150kmx150km, que é a resolução utilizada na elaboração de mapas de cargas críticas à escala Europeia e também na monitorização de emissões e deposições de poluentes atmosféricos no âmbito do Programa EMEP. 17 AOT 60 significa a soma da diferença entre as concentações horárias de 118

124 não deve exceder o limite absoluto de 10 ppm.h, expresso como uma excedência do nível crítico de 3ppm.h em nenhuma célula da grelha. A Directiva estabelece ainda que os Estados-Membros devem desenvolver, até 1 de Outubro de 2002, programas nacionais para a redução progressiva das emissões nacionais dos poluentes considerados, de modo a cumprirem os tectos nacionais de emissão em Os Estados Membros devem também preparar e actualizar anualmente inventários nacionais de emissões e projecções para 2010 utilizando a metodologia acordada no âmbito da CLRTAP e as directrizes EMEP/CORINAIR. Os Estados Membros devem proceder à transposição desta Directiva até 27 de Novembro de O cumprimento dos tectos nacionais de emissão de SO 2 e NO x estabelecidos no Protocolo de Gotemburgo e na Directiva 2001/81/CE implicará um esforço significativo para Portugal, tal como se ilustra nas Figuras 4.8 e 4.9. Considerando que as emissões nacionais de SO 2 e NO x eram em 1998 cerca de 359 e 348 kton, respectivamente (DGA, 2000), o cumprimento das metas estabelecidas na Directiva Comunitária (ligeiramente mais exigente que o Protocolo) implicam uma redução de 53% nas emissões nacionais de SO 2 e de 25% nas de NO x, até 2010, relativamente às emissões daquele ano. Emissões de SO2 (kton) SO2 Total SO2 Gotemburgo SO2 Electricidade SO2 Directiva Figura 4.8 Comparação dos tectos de emissão de SO 2 estabelecidos no Protocolo de Gotemburgo e na Directiva 2001/81/CE com as emissões nacionais e do sector eléctrico (Fonte: DGA, 2000) 119

125 Emissões de NOx (kton) NOx Total NOx Gotemburgo NOx Electricidade NOx Directiva Figura 4.9 Comparação dos tectos de emissão de NO x estabelecidos no Protocolo de Gotemburgo e na Directiva 2001/81/CE com as emissões nacionais e do sector eléctrico (Fonte: DGA, 2000) Emissões Atmosféricas das Grandes Instalações de Combustão As emissões atmosféricas das Grandes Instalações de Combustão foram recentemente objecto de nova regulamentação comunitária, introduzida pela Directiva 2001/80/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de Outubro de 2001, sobre a limitação das emissões de certos poluentes para a atmosfera de grandes instalações de combustão, que revoga a Directiva 88/609/CEE. Esta Directiva visa também dar cumprimento aos compromissos relativos aos valores limite de emissão para fontes fixas assumidos pela União Europeia no âmbito do Protocolo de Gotemburgo. A Directiva 2001/80/CE estabelece essencialmente valores limite de emissão de dióxido de enxofre, óxidos de azoto e poeiras aplicáveis a grandes instalações de combustão 18, existentes 19 e novas. Basicamente, a nova Directiva estabelece as seguintes regras: 1. As novas instalações licenciadas após a entrada em vigor da presente Directiva, devem cumprir os limites de emissão que se apresentam nas Tabelas 4.12, 4.13 e 18 Instalações de combustão com um inpu térmico igual ou superior a 50 MW, independentemente do tipo de combustível utilizado (sólido, líquido ou gasoso) 19 De acordo com a Directiva o termo instalação existente refere-se a uma instalação de combustão cuja licença inicial de construção, ou, na sua falta, cuja licença inicial de exploração, tenha sido concedida anteriormente a 1 de Julho de 1987; 120

126 4.14, significativamente mais restritivos do que os estabelecidos na Directiva anterior. 2. As instalações licenciadas após 1 de Julho de 1987 (data de entrada em vigor da anterior Directiva) e antes da entrada em vigor da nova Directiva devem cumprir os limites de emissão que se apresentam nas Tabelas 4.16 e 4.17, e que no essencial, são equivalentes aos estabelecidos na Directiva 88/609/CEE; 3. As instalações licenciadas antes de 1 de Julho de 1987, que anteriormente não estavam sujeitas a limites de emissão, devem: a. Tomar as medidas necessárias para garantir que cumprem os limites de emissão referidos no ponto anterior, ou b. Definir e implementar planos nacionais de redução de emissões, os quais devem ser comunicados à Comissão até 27 de Novembro de Estes planos devem tomar em consideração, designadamente, as metas de redução definidos nos Anexos I e II da Directiva 88/609/CEE (e também incluídos na actual) e devem reduzir as emissões anuais totais de óxidos de azoto, dióxido de enxofre e poeiras das instalações existentes para os níveis que teriam sido alcançados mediante a aplicação dos valores-limite de emissão para as instalações existentes em Na Figura 4.10 apresentam-se os valores limite de emissão de SO 2 estabelecidos na nova Directiva para as instalações existentes e novas, para as quais existe um pedido de licenciamento anterior a 27 de Novembro de 2002, desde que o início de funcionamento ocorra antes de 27 de Novembro de 2003, para o caso dos combustíveis sólidos e líquidos. Os valores correspondentes aos combustíveis gasosos apresentam-se na Tabela Os Estados Membros devem garantir que as instalações cumprem estes valores limite até 1 de Janeiro de Para o caso das novas instalações não abrangidas no caso anterior, aplicam-se os valores limite de emissão que se apresentam na Tabela

127 Valor limite de emissão de SO2 - combustíveis sólidos Valor limite de emissão de SO2 - combustíveis líquidos mg SO 2/Nm mg SO 2/Nm MWth MWth Figura 4.10 Valores limite de emissão 20 de SO 2 para instalações existentes, ou com pedido de licenciamento anterior a 27 de Novembro de Tabela Valores limite de emissão de SO 2 para instalações existentes ou novas, com pedido de licenciamento anterior a 27 de Novembro de 2002 combustíveis gasosos Tipo de Combustível Valor limite de emissão Combustíveis gasosos caso geral 35 Gás liquefeito 5 Gás de baixo poder calorífico proveniente da gaseificação de resíduos de refinaria, 800 gás de coqueria, gás de altos fornos Gás proveniente da gaseificação do a carvão a O Conselho fixará posteriormente os valores-limite, com base em propostas da Comissão 20 No caso dos combustíveis sólidos, se os limites de emissão estabelecidos não puderem ser cumpridos devido às características do combustível, deve ser alcançada uma taxa de dessulfurização igual ou superior a 60% para instalações com input térmico inferior ou igual a 100 MWth, 75% para input térmico entre 100 e 300 MWth e 90% para input superior a 300MWth. Para instalações superiores a 500 MWth a taxa de dessulfurização deve ser superior a 94 ou 92%. 122

128 Tabela 4.13 Valores limite de emissão 21 de SO 2 para novas instalações Tipo de Combustível MW th MW th >300 MW th Combustíveis sólidos - biomassa Combustíveis sólidos caso geral a 200 Combustíveis líquidos (decréscimo linear) 200 Combustíveis gasosos caso geral 35 Gás liquefeito 5 Gás de baixo poder calorífico proveniente de coqueria 400 Gás de baixo poder calorífico proveniente de altos fornos 200 a Excepto no caso das regiões ultra-periféricas em que se aplica o limite mg/nm 3 (decréscimo linear). Nas Tabelas 4.14, 4.15 e 4.16 apresentam-se os valores limite de emissão para o NO x (medido como NO 2 ) para instalações existentes e novas. Em ambas as situações a assume-se um teor de O 2 nos gases de saída de 6% no caso dos combustíveis sólidos e de 3% no caso dos líquidos e gasosos. Nas Tabelas 4.17 e 4.18 apresentam-se os valores limite de emissão de partículas para instalações existentes e novas. Tabela Valores limite de emissão de NO x para instalações existentes ou novas com pedido de licenciamento anterior a 27 de Novembro de 2002 Tipo de Combustível Combustíveis sólidos MWth >500 MWth A partir de 1 de Janeiro de MWth >500 MWth Combustíveis líquidos MWth >500 MWth Combustíveis gasosos MWth >500 MWth Valor limite de emissão (mg/nm 3 ) No caso dos combustíveis sólidos, se os limites de emissão estabelecidos não puderem ser cumpridos devido às características do combustível, deve ser cumprido o limite de 300 mg/nm 3, ou uma taxa de dessulfurização igual ou superior a 92% para instalações com input térmico inferior ou igual a 300 MWth, e, no caso das instalações com um input térmico superior a 300 MWth uma taxa de dessulfurização de pelo menos 95%, conjuntamente com um valor limite de emissão de 400 mg/nm

129 Tabela 4.15 Valores limite de emissão de NO x para novas instalações, com excepção de turbinas a gás Tipo de Combustível MW th MW th > 300 MW th Combustíveis sólidos - biomassa Combustíveis sólidos caso geral a 200 Combustíveis líquidos a 200 Combustíveis gasosos gás natural Combustíveis gasosos outros gases a Excepto no caso das regiões ultraperiféricas em que se aplica o limite 300 mg/nm 3. Tabela 4.16 Valores limite de emissão de NO x para turbinas a gás (novas instalações) Tipo de Combustível Valor limite de emissão (mg/nm 3 ) Gás natural 50 a Combustíveis líquidos 120 Combustíveis gasosos (com excepção do gás natural) 120 Nota: teor de O 2 de 15%; aplicáveis apenas acima de 70% de carga a 75 mg/nm 3 nos casos de turbinas a gás utilizadas em sistemas combinados de calor e electricidade, com uma eficiência global superior a 75%, ou turbinas em centrais de ciclo combinado, com uma eficiência eléctrica superior a 55%. Para turbinas de combustão em nenhuma destas categorias, mas com eficiência superior a 35%, o valor limite é 50xn/35, em que n é a eficiência da turbina, expressa em percentagem. Tabela 4.17 Valores limite de emissão de poeiras para instalações existentes ou novas, com pedido de licenciamento anterior a 27 de Novembro de 2002 Tipo de Combustível Combustíveis sólidos 500 MW th < 500 MW th Valor limite de emissão (mg/nm 3 ) 50 b 100 Combustíveis líquidos a 50 Combustíveis gasosos 5 regra geral 10 para gases de altos fornos 50 para gases produzidos pela industria do aço que podem ser utilizados noutra instalação a pode aplicar-se um valor de 100 mg/nm 3 a instalações com input térmico inferior a 500 MWth queimando combustível líquido com um teor de cinzas superior a 0.6% b pode aplicar-se um valor de 100 mg/nm 3 a instalações existentes com input térmico igual ou superior a 500 MWth queimando combustível sólido com um poder calorífico inferor a 5800 kj/kg, um teor de humidade superior a 45% em peso, um teor combinado de humidade e cinzas superior a 60% em peso e um teor em óxido de cálcio superior a 10%. 124

130 Tabela Valores limite de emissão de poeiras para novas instalações Tipo de Combustível Combustíveis sólidos MW th > 100 MW th Combustíveis líquidos MW th > 100 MW th Combustíveis gasosos Valor limite de emissão (mg/nm 3 ) regra geral 10 para gases de altos fornos 30 para gases produzidos pela indústria siderúrgica que podem ser utilizados noutras instalações Os valores limite de emissão estabelecidos para as novas instalações de combustão na Directiva 2001/80/CE permitem cumprir os valores estabelecidos no Protocolo de Gotemburgo, sendo nalguns casos (por exemplo para instalações com inpu térmico entre MW th utilizando combustíveis sólidos ou líquidos) mais exigentes. A Directiva 2001/80/CE estabelece ainda os procedimentos e obrigações de monitorização de emissões aplicáveis a instalações novas e existentes Qualidade do Ar Em 1996 o Conselho Europeu adoptou a Directiva Quadro de Qualidade do Ar (Directiva 96/62/CE do Conselho de 27 de Setembro de 1996), relativa à avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente. Esta Directiva abrange a revisão de legislação anteriormente existente sobre qualidade do ar, bem como a introdução de novas normas de qualidade do ar para poluentes anteriormente não regulamentados, estabelecendo calendários para a adopção de Directivas-filhas para uma gama de poluentes. Os poluentes abrangidos são o dióxido de enxofre, dióxido de azoto, partículas, chumbo e ozono, já abrangidos por anterior legislação, bem como benzeno, monóxido de carbono, hidrocarbonetos aromáticos policíclicos, cádmio, arsénio, níquel e mercúrio. Para além de estabelecer os critérios e calendários para a definição das normas de qualidade do ar, a Directiva Quadro requer a avaliação da qualidade do ar e a sua 125

131 divulgação nos Estados Membros com base em critérios e métodos comuns, para o que a Comissão tem vindo a preparar documentos guia. A Directiva estabelece que a avaliação da qualidade do ar é obrigatória nas aglomerações com mais de habitantes, ou nas zonas em que as concentrações se aproximam dos valores-limite. Os Estados-Membros devem estabelecer uma lista de zonas e aglomerações em que os níveis de poluição são superiores aos valores-limite, devendo preparar programas de acção para as áreas em que o cumprimento dos valores-limite não pode ser garantido nos prazos limite, sem a implementação de medidas adicionais. Para as áreas em que haja excedência dos valores limite para mais do que um poluente, deverão ser preparados programas de acção integrados. A Directiva Quadro foi seguida por um conjunto de Directivas-filhas, que estabelecem os valores limite, ou, no caso do ozono, os valores alvo, para os diferentes poluentes. Para elém do estabelecimento dos valores limite e limiares de alerta, as Directivas-filhas procuram harmonizar as estratégias de monitorização, os métodos de medição, os métodos de calibração e de avaliação de qualidade, de modo a obterem-se medições comparáveis no espaço Europeu e a fornecer informação adequada ao público ( O desenvolvimento destas Directivas-filhas tem sido acompanhado por grupos de peritos. A primeira Directiva-filha a ser publicada (Directiva 1999/30/CE, do Conselho de 22 de Abril de 1999) que estabelece valores-limite para o NO x, SO 2, Chumbo e PM 10, entrou em vigor em Julho de Os Estados-Membros tinham dois anos para transpor a Directiva e estabelecer as suas estratégias de monitorização. Os valores-limite de NO x para protecção da vegetação devem ser atingidos em Os valores-limite para a saúde para o SO 2 e PM 10 devem ser cumpridos até Por sua vez, os valores-limite para a saúde de NO x e Pb devem ser garantidos em A Directiva 2000/69/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Novembro de 2000, que estabelece valores-limite para o benzeno e monóxido de carbono, entrou em vigor em 13 de Dezembro de O valor-limite para o monóxido de carbono deve ser alcançado em 2005, enquanto que o valor-limite para o benzeno deve ser cumprido até 2010, a menos que tenha sido concedida uma extensão. 126

132 Os valores-limte de ozono no ar ambiente são objecto da Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho 2000/C 56 E/11, apresentada na Comunicação COM (1999) 125 final, que irá substituir a actual Directiva do ozono (Directiva 92/72/CE). Esta proposta de Directiva estabelece objectivos de longo prazo equivalentes aos novos valores guia da OMS e valores alvo, que devem ser alcançados até A Directiva estabelece também limiares de alerta e de informação. O cumprimento das novas exigências Comunitárias em termos de qualidade do ar, para além de poderem vir a limitar a implementação e localização de novas instalações, poderão tambémvir a ter implicações para instalações termoeléctricas existentes, sobretudo para aquelas que se localizarem em zonas de excedência dos valores limte de qualidade do ar que venham a ser objecto de programas de acção POLÍTICA NACIONAL A Directiva Quadro de Qualidade do Ar (Directiva 96/62/CE) foi transposta para o Direito nacional através do Decreto-Lei nº 276/99, de 23 de Julho de 1999, que revoga parcialmente a anterior legislação, designadamente o Decreto-Lei nº 352/90, que estabelecia o anterior quadro geral do regime de protecção e controlo da qualidade do ar. De acordo com o Decreto-Lei 276/99, compete à Direcção Geral do Ambiente (DGA) e às Direcções Regionais do Ambiente (DRA, actualmente DRAOT) competentes em razão do território, aplicar a legislação e avaliar a qualidade do ar ambiente. Neste contexto compete à DGA: Aprovar os meios de medição, nomeadamente os métodos, equipamentos, redes e laboratórios; Analisar os métodos de avaliação; Coordenar a nível nacional os programas de garantia de qualidade organizados pela Comissão, a nível comunitário. Compete às DRAOT avaliar e garantir a qualidade das medições efectuadas, nomeadamente através de controlos de qualidade internos, nos termos da legislação 127

133 aplicável, sendo extintas as Comissões de Gestão do Ar estabelecidas no contexto do Decreto-Lei nº 352/90, pela Portaria nº 1233/92 de 31 de Dezembro. As competências relativas à qualidade do ar já tinham anteriormente sido transferidas do Instituto de Meteorologia para a DGA através do Decreto-Lei nº 226/98 de 17 de Julho. A Portaria 286/93 de 12 de Março fixa os valores limite e os valores guia no ambiente para o dióxido de enxofre, partículas em suspensão, dióxido de azoto e monóxido de carbono, bem como o valor limite para o chumbo e o valores guia para o ozono troposférico. Estes valores deverão vir a ser revistos em função das novas Directivas Comunitárias de qualidade do ar, aprovadas na sequência da nova Directiva Quadro. A Portaria 286/93 estabelece ainda valores limite de aplicação geral (Anexo IV) e de aplicação sectorial, incluindo as grandes instalações de combustão (Anexo VI) (esta Portaria foi complementada pela Portaria nº 399/97, no respeitante às GIC que utilizem combustíveis sólidos). Note-se, no entanto, que estes valores traduzem ainda o disposto na Directiva 88/609/CE, havendo necessidade de os ajustar de acordo com o estabelecido na nova Directiva das Grandes Instalações de Combustão (2001/80/CE). A Portaria define também os tectos e metas de redução para as emissões de SO 2 e NO x das grandes instalações de combustão, de acordo com a Directiva 88/609/CE. A Portaria 286/93 fixa ainda limites para o teor de enxofre nos combustíveis líquidos. Os valores limite de emissão para as unidades de cogeração são estabelecidos na Portaria nº 1058/94 de 2 de Dezembro, estabelecendo a Portaria nº 125/97 de 21 de Fevereiro os correspondentes à incineração de resíduos sólidos urbanos. A Direcção Geral do Ambiente é a entidade responsável pela realização anual dos inventários nacionais de emissões de poluentes atmosféricos, necessários, nomeadamente para dar cumprimento às obrigações estabelecidas na CLRTAP e na UNFCC. Os dados disponíveis actualmente dizem respeito ao período e incluem os poluentes: Dióxido de Carbono (CO 2 ), Metano (CH 4 ), Óxido Nitroso (N 2 O), os compostos halogenados (hidrofluorocarbonos HFCs, perfluorocarbonos PFCs e hexafluoreto de Enxofre SF 6 ), Óxidos de Azoto (NO x ), e Dióxido de Enxofre (SO 2 ), Monóxido de Carbono (CO), compostos orgânicos voláteis não metânicos (COVNM), e 128

134 amónia (NH 3 ). Os sectores abrangidos no inventário incluem a produção e transformação da energia, a combustão industrial, residencial, comercial e de serviços, os transportes (rodoviários, ferroviários, marítimos e aéreos), os processos industriais, a utilização de solventes, a produção de resíduos, a agricultura, a pecuária e a floresta e as alterações de uso do solo IMPLICAÇÕES PARA O SECTOR ELÉCTRICO Tal como se referiu anteriormente, ocumprimento dos tectos nacionais de emissão de SO 2 e NO x estabelecidos no Protocolo de Gotemburgo e na Directiva 2001/81/CE implicará um esforço significativo para Portugal. Uma vez que o sector eléctrico contribui significativamente para as emissões daqueles poluentes (ver por exemplo Antunes et al, 2000), e dadas as dificuldades inerentes ao controlo de outras fontes de natureza mais difusa (tais como os transportes) é de esperar que uma parte muito importante do esforço de redução recaia sobre o sector eléctrico nacional. Por sua vez, os novos valores limite de emissão para as grandes instalações de combustão, bem como o cumprimento das novas exigências Comunitárias em termos de qualidade do ar, também implicarão um acréscimo significativo do esforço de controlo de poluição por parte das instalações termoeléctricas PERDA DE BIODIVERSIDADE POLÍTICA INTERNACIONAL Os principais passos de política internacional no domínio da conservação da natureza surgiram na sequência da Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Humanidade que teve lugar em Estocolmo, em Desta Conferência resultou a criação do Programa das Nações Unidas para o Ambiente (PNUA) e, mais tarde a Estratégia Mundial de Conservação, apresentada pela IUCN (União Internacional para a Conservação da Natureza) em Desde o início dos anos 70 foram assim adoptadas diversas Convenções Internacionais no domínio da conservação da natureza, nomeadamente ( 129

135 A Convenção de Ramsar sobre Zonas Húmidas, adoptada a 2 de Fevereiro de 1972 na cidade iraniana de Ramsar, representando um dos primeiros tratados internacionais sobre conservação. As Partes signatárias da Convenção de Ramsar devem designar zonas húmidas 22 para inclusão na Lista de Zonas Húmidas de Importância Internacional, elaborar planos de ordenamento e de gestão para as zonas húmidas com vista à sua utilização sustentável e promover a conservação de zonas húmidas e de aves aquáticas, estabelecendo reservas naturais. A Convenção de Ramsar entrou em vigor em 1975, tendo sido assinada por 119 países em todos os continentes. Portugal ratificou esta Convenção em A Convenção sobre o Comércio Internacional de Espécies da Fauna e da Flora Ameaçadas de Extinção (CITES), assinada em Washington DC em 3 de Março de 1973, que entrou em vigor a 1 de Julho de O objectivo principal da Convenção CITES é assegurar a cooperação internacional para prevenir que o comércio internacional de animais e plantas selvagens constitua uma ameaça à sua sobrevivência. Actualmente a Convenção protege mais de espécies de animais e plantas raras, ameaçadas de extinção, ou cujos níveis de comércio intenacional podem comprometer a sua sobrevivência. Actualmente 146 países aderiram a esta Convenção, que foi ratificada por Portugal em 1980 através do Decreto nº 50/80 de 23 de Julho. A regulamentação da aplicação da Convenção CITES em Portugal foi definida no Decreto-Lei nº 114/90 de 5 de Abril, tendo a Portaria nº 352/92 de 19 de Novembro proibido a importação de diversos grupos de animais incluídos no Anexo II da Convenção. A Convenção sobre a Conservação das Espécies Migradoras da Fauna Selvagem (Convenção de Bona), que entrou em vigor em Novembro de Esta Convenção tem como principal objectivo a conservação de espécies migradoras em toda a sua área de distribuição, assim como dos respectivos habitats. As Partes da Convenção devem: (1) adoptar medidas restritivas de protecção das espécies migradoras consideradas em perigo de extinção (listadas no Anexo I), (2) elaborar acordos para a conservação e gestão de espécies migradoras com estatuto de conservação desfavorável, ou que beneficiariam consideravelmente 22 Zonas de pântano, charco, turfeira ou água, natural ou artificial, permanente ou temporária, com água estagnada ou 130

136 com cooperação internacional (Anexo II) e (3) desenvolver projectos conjuntos de investigação e monitorização. A Convenção de Bona inlcui 65 Partes de 5 regiões geográficas. Em Portugal esta Convenção foi aprovada para ratificação através do Decreto-Lei 103/80 de 11 de Outubro. A Convenção de Berna sobre a Vida Selvagem e os Habitats Naturais da Europa, assinada a 19 de Setembro de 1979, por 9 países mais a Comunidade Económica Europeia. Os principais objectivos desta Convenção são conservar a flora e a fauna selvagens e os seus habitats naturais, em particular as espécies e os habitats cuja conservação exija a cooperação de diversos Estados, e promover essa cooperação. É atribuída especial atenção às espécies em perigo ou vulneráveis, incluindo as espécies migratórias. Os anexos desta Convenção incluem espécies de flora e fauna estritamente protegidas, espécies de fauna protegidas e meios e métodos de captura interditos. Actualmente perto de 40 países são Partes da Convenção de Berna. Em Portugal o texto da Convenção foi aprovado pelo Decreto-Lei nº 95/81 de 23 de Julho, decorrendo a sua regulamentação da aplicação do Decreto-Lei nº 316/89 de 22 de Setembro. O reconhecimento da necessidade de uma acção internacional concertada para fazer face à perda de biodiversidade levou também à preparação da Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB), aberta para assinatura na Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento, que teve lugar no Rio de Janeiro em Esta Convenção foi ratificada por Portugal através do Decreto-Lei nº21/93 de 29 de Junho, tendo entrado em vigor a 21 de Março de A CDB tem três objectivos fundamentais, designadamente a conservação da diversidade biológica, a utilização sustentável das suas componentes e a partilha justa e equitativa dos benefícios resultantes da utilização dos recursos genéticos. corrente, doce, salobra ou salgada, incluindo águas marinhas cuja profundidade na maré baixa não exceda os 6 m. 131

137 O termo diversidade biológica, é geralmente utilizado para descrever o número e variedade dos organismos vivos. A CDB engloba três aspectos da diversidade biológica: genomas e genes; espécies e comunidades, habitats e ecossistemas. A CDB introduziu uma nova abordagem, ao reconciliar a necessidade de conservação com a preocupação de desenvolvimento, baseada em considerações de igualdade e partilha de responsabilidades. Reconhece-se, pela primeira vez, que a conservação da diversidade biológica é uma preocupação comum da Humanidade e parte integrante do processo de desenvolvimento económico e social, constituindo a Convenção um marco importante na lei internacional. Alguns dos aspectos contemplados na CDB incluem: Medidas e incentivos para a conservação e uso sustentável da biodiversidade; Acesso regulado aos recursos genéticos; Acesso a, e transferência de, tecnologia, incluindo biotecnologia; Cooperação técnica e científica; Avaliação de impactes; Educação e consciencialização do público; Provisão de recursos financeiros; Obrigação dos países de reportarem os esforços para implementar os compromissos da Convenção. A CDB preconiza o desenvolvimento de estratégias internacionais e nacionais que enquadrem a adopção de medidas destinadas a promover a conservação da natureza e a utilização sustentável da biodiversidade. Desde a sua entrada em vigor, já ocorreram 5 Conferências das Partes (COP s) 23 da CDB. A CDB é legalmente accionável, sendo as Partes obrigadas a implementar as suas disposições. 23 COP 1 Nassau Bahamas, Nov 1994; COP 2 Jacrata, Nov 1995; COP 3 Buenos Aires, Nov 1996; COP 4 Bratislava, Mai 1998; COP 5 Nairobi, Mai A COP 6 terá lugar em Haia em Abril de

138 No âmbito da CDB foi adoptado, em Janeiro de 2000, o Protocolo de Cartagena sobre Biosegurança, que tem como principal objectivo a protecção da biodiversidade dos potenciais riscos associados por organismos vivos modificados resultantes da moderna biotecnologia POLÍTICA COMUNITÁRIA A política de conservação da natureza da União Europeia assenta em duas Directivas fundamentais: a Directiva Aves (Directiva 79/409/CE do Conselho de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens) e a Directiva Habitats (Directiva 92/43/CEE do Conselho de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais da fauna e da flora selvagens). Estas duas directivas estabelecem a salvaguarda dos habitats naturais das espécies da fauna e da flora, nomeadamente por meio da criação de uma rede europeia de sítios protegidos. As prioridades da UE neste domínio residem na criação da Rede Natura 2000 de Zonas Especiais de Conservação e a integração de requisitos de protecção da natureza nas outras políticas europeias, nomeadamente agrícola, de desenvolvimento regional e de transportes. A Directiva Aves tem por objectivo a protecção e gestão a longo prazo de todas as espécies de aves vivendo no estado selvagem no território comunitário, bem como dos respectivos habitats. Cabe aos Estados-Membros garantir a salvaguarda de todas estas espécies e, em particular, das espécies migradoras, património comum de todos os europeus. É ainda seu dever preservar os diversos habitats naturais onde vivem as aves selvagens. Esta Directiva impõe a necessidade de proteger áreas suficientemente vastas de cada um dos diferentes habitats utilizados pelas diferentes espécies, restringe e regulamenta o comércio de aves selvagens, limita a actividade de caça a um conjunto de espécies e proíbe certos métodos de captura e abate. Beneficiam de medidas de conservação específicas 181 espécies e subespécies ameaçadas em virtude da sua diminuta população e/ou da sua reduzida área de distribuição. Os Estados-Membros deverão classificar como Zonas de Protecção Especial 133

139 (ZPE s) as extensões e os habitats do seu território que se revelem de maior importância para essas espécies. A Directiva Habitats tem como principal objectivo contribuir para assegurar a preservação da biodiversidade através da conservação dos habitats naturais (listados no Anexo I) e das espécies da flora e fauna selvagens (Anexo II) considerados ameaçados no território da União Europeia. São considerados como de interesse comunitário, na acepção da Directiva, cerca de 200 tipos de habitats. Entre as espécies de interesse comunitário figuram as que se encontram ameaçadas, ou em vias de o serem, e igualmente determinadas espécies endémicas. A Directiva identifica deste modo cerca de 200 espécies animais e mais de 500 espécies vegetais cujos habitats devem ser protegidos. Cada Estado Membro deverá identificar no seu território e, mais tarde, designar como Zonas Especiais de Conservação (ZEC), os sítios importantes para a preservação dos habitats e das espécies referidos na Directiva (Lista Nacional de Sítios). Estas zonas beneficiarão de medidas regulamentares ou contratuais e, se for caso disso, de planos de gestão que permitam a sua preservação a longo prazo, integrando as actividades humanas num processo de desenvolvimento sustentável. O conjunto das Zonas Especiais de Conservação designadas pelos Estados Membros constituirá a rede europeia de sítios protegidos, designada Rede NATURA Todas as Zonas de Protecção Especial designadas no contexto da Directiva Aves farão igualmente parte da Rede NATURA Na Figura 4.11 apresenta-se esquematicamente o processo de desenvolvimento da Rede NATURA O artigo 6º da Directiva Habitats estabelece que os planos ou projectos susceptíveis de virem a afectar um sítio NATURA 2000 de modo significativo, individualmente ou em conjugação com outros projectos, deverão ser objecto de uma avaliação adequada, tendo em conta o valor natural que esteve na origem da integração do sítio na rede. Se o plano ou projecto não afectar a integridade do sítio em causa, e após auscultação, se necessário, da opinião pública, poderá ser aprovado. 134

140 REDE NATURA 2000 Directiva Aves Directiva Habitats Zonas de Protecção Especial Anexo I: Habitats Anexo II: Espécies Lista nacional de sítios Lista de sítios de importância comunitária Zonas Especiais de Conservação Rede Natura 2000 Figura 4.11 Processo de desenvolvimento da Rede NATURA 2000 No caso contrário, na ausência de soluções alternativas, a actividade em questão apenas poderá ser exercida no sítio por razões imperativas de reconhecido interesse público, incluíndo as de natureza social ou económica. O Estado Membro deverá tomar, nesse caso, todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção e coerência global da Rede NATURA No caso do sítio abrigar habitats ou espécies prioritários, a autorização apenas poderá ser justificada face a um interesse público primordial relacionado com a saúde, a segurança pública ou o ambiente. Se se tratar de razões imperativas de interesse público de outra natureza, a consulta da Comissão é obrigatória. Esta disposição poderá ser relevante para o caso do desenvolvimento de novos projectos de produção e transporte de electricidade em zonas integradas na Rede NATURA 2000, ou nas suas proximidades. Note-se que as localizações adequadas para a instalação de determinados tipos de projectos de aproveitamento de fontes renováveis de energia eléctrica, nomeadamente eólicas e hídricas, se encontram frequentemente em zonas com interesse conservacionista. 135

141 Desde o início dos anos 80 que a Comissão Europeia criou um instrumento financeiro de apoio a projectos de conservação da natureza nos Estados Membros, através do Programa LIFE, designadamente o LIFE-Natureza. Este programa deverá contribuir significativamente para a implementação das Directivas Aves e Habitats e, de um modo particular, para o desenvolvimento da Rede NATURA O Regulamento da III fase do LIFE-Natureza, relativo ao período , Regulamento (CE) nº 1655/2000, foi adoptado pelo Conselho da União Europeia em 29 de Julho de 2000 e pelo Parlamento Europeu em 5 de Julho de POLÍTICA NACIONAL A política nacional de protecção da natureza iniciou-se com a publicação da Lei nº 9/70 de 19 de Junho, que introduziu as noções de parque nacional e reserva e ao abrigo da qual foi criado o Parque Nacional da Peneda Gerês e foram instituídas várias reservas. Actualmente o quadro legislativo da protecção de natureza é estabelecido pelo Decreto- Lei nº 19/93 de 23 de Janeiro de 1993 (posteriormente alterado pelos Decretos-Lei nº 151/95 de 24/6/1995, 213/97 de 16/8/1997 e 227/98 de 17/7/1998) que cria o sistema nacional de áreas protegidas, compreendendo áreas protegidas de interesse nacional, regional e local. De acordo com o Decreto-Lei nº 19/93 as áreas protegidas de interesse nacional classificam-se nas seguintes categorias: Parque nacional Reserva natural Parque natural Monumento natural. As áreas protegidas de interesse regional ou local classificam-se como paisagem protegida. Podem ainda ser classificadas áreas de estatuto privado, designadas sítios de interesse ecológico. As áreas protegidas de interesse nacional são geridas pelo Serviço Nacional de Parques Reservas e Conservação da Natureza, actualmente Instituto da Conservação da Natureza. 136

142 As áreas protegidas de interesse regional ou local são geridas pelas respectivas autarquias locais ou associações de municípios. Na Figura 4.12 apresenta-se a localização das áreas protegidas actualmente existentes em Portugal Continental. Parque Nacional Parque Natural Reserva Natural Paisagem Protegida 1. Peneda-Gerês 2. Montesinho 3. Douro Internacional 4. Alvão 5. Serra da Estrela 6. Serras de Aire e Candeeiros 7. Serra de S. Mamede 8. Sintra-Cascais 9. Arrábida 10. SW Alentejano e Costa Vicentina 11. Vale do Guadiana 12. Tejo Internacional 13. Ria Formosa 14. Dunas de S. Jacinto 15. Paul de Arzila 16. Serra da Malcata 17. Berlengas 18. Paul do Boquilobo 19. Estuário do Tejo 20. Estuário do Sado 21. Sapal de Castro Marim e Vila Real de St. António 22. Lagoas de St. André e de Sancha 23. Litoral de Esposende 24. Serra do Açor 25. Arriba Fóssil da Costa da Caparica Figura 4.12 Localização das áreas protegidas de Portugal Continental (Fonte: O Decreto-Lei nº 140/99 de 24 de Abril, transpôs para o direito português alguns princípios gerais contidos na Directiva Aves, tendo a Directiva Habitats sido transposta para o direito interno através do Decreto-Lei nº 226/97 de 27 de Agosto de Posteriormente, o Decreto-Lei nº 140/99 de 24 de Abril revê a transposição para a ordem jurídica interna das Directivas Aves e Habitats conjuntamente. 137

143 O Decreto-Lei nº 384-B/99, de 23 de Setembro, publicado na sequência da aprovação do Decreto-Lei nº 140/99, introduzindo-lhe alguns ajustamentos, cria diversas Zonas de Protecção Especial que correspondem aos territórios considerados mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das aves selvagens que ocorrem no território nacional. Na Figura 4.13 ilustra-se a localização das Zonas de Protecção Especial classificadas ao abrigo da Directiva Aves em Portugal Continental. 1. Estuários dos Rios Mira e Coura 16. Campo Maior 17. Lagoa Pequena 2. Serra do Gerês 18. Cabo Espichel 3. Montesinho/Nogueira 19. Estuário do Sado 4. Rios Sabor e Maçãs 20. Açude da Murta 5. Douro Internacional e Vale do Rio Águeda 21. Lagoa de St. André 22. Lagoa de Sancha 6. Ria de Aveiro 7. Vale do Côa 23. Mourão/ Moura/ Barrancos 8. Paul de Arzila 24. Costa Sudoeste 9. Paul da Madriz 25. Castro Verde 10. Paul do Taipal 26. Vale do Guadiana 11. Serra da Malcata 27. Leixão da Gaivota 12. Ilhas Berlengas 28. Ria Formosa 13. Paul de Boquilobo 29. Castro Marim 14. Tejo Internacional, Erges e Ponsul 15. Estuário do Tejo Figura 4.13 Localização das zonas de protecção especial de Portugal Continental (Fonte: A elaboração da lista nacional de sítios a classificar como Zonas Especiais de Conservação para integrar a Rede NATURA 2000 decorreu em Portugal em duas fases. Na 1ª fase, aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 142/97 de 28 de Agosto, identificou-se um conjunto inicial de sítios, tendo como objectivo primordial dar resposta adequada à ameaça de extinção de determinadas espécies, bem como à degradação de habitats e paisagens. Considerando que a representatividade dos valores naturais aos níveis nacional, comunitário e biogeográfico, não estava suficientemente assegurada com a 1ª fase da 138

144 lista nacional de sítios, e considerando também a evolução do conhecimento científico sobre o património natural, foi desenvolvido o processo conducente à elaboração da 2.ª lista nacional de sítios. Assim, baseando-se nos estudos produzidos e nos conhecimentos científicos entretanto adquiridos, o Instituto da Conservação da Natureza elaborou uma 2ª lista nacional de sítios, aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 76/2000 de 5 de Julho. Nas Figuras 4.14 e 4.15 apresenta-se a localização dos sítios incluídos na lista nacional (fases I e II) propostos para classificação como zonas especiais de conservação, ao abrigo da Directiva Habitats. 1. Rio Minho 18. Cabeção 2. Peneda/Gerês 19. Sintra/Cascais 3. Montesinho/Nogueira 20. Caia 4. Rio Lima 21. Estuário do Tejo 5. Rios Sabor e Maçãs 6. Morais 22. Rio Guadiana/ Juromenha 7. Douro Internacional 23. Cabrela 8. Alvão/Marão 24. Estuário do Sado 9. Valongo 25. Arrábida/Espichel 10. Montemuro 26. Comporta/Galé 11. Rio Vouga 27. Guadiana 12. Malcata 28. Costa Sudoeste 13. Carregal do Sal 29. Monchique 14. Paul de Arzila 15. Gardunha 30. Rio Formosa/Castro Marim 16. S. Mamede 31. Ribeira de Quarteira 17. Arquipélago da Berlenga Figura 4.14 Localização dos sítios da lista nacional fase I de Portugal Continental (Fonte: 139

145 1. Côrno do Bico 2. Serra d Arga 3. Litoral Norte 4. Samil 5. Romeu 6. Minas de St. Adrião 7. Barrinha de Esmoriz 8. Rio Paiva 9. Serras da Freita e Arada 10. Cambarinho 11. Dunas de Mira, Gândara e Gafanhas 12. Serra da Estrela 13. Complexo do Açôr 14. Serra da Lousã 15. Sicó/Alvaiázere 16. Azabujo - Leiria 17. Serras d Aire e Candeeiros 18. Nisa/Lage da Prata 19. Peniche/St. Cruz 20. Serra de Montejunto 21. Fernão Ferro/Lagoa de Albufeira 22. Monfurado 23. Alvito/Cuba 24. Moura/Barrancos 25. Ria de Alvor 26. Arade/Odelouca 27. Caldeirão 28. Barrocal 29. Cerro da Cabeça Figura 4.15 Localização dos sítios da lista nacional fase II de Portugal Continental (Fonte: Da análise das Figuras anteriormente apresentadas constata-se que já existem significativas áreas do território nacional classificadas ao abrigo de um, ou vários, dos instrumentos de conservação da natureza vigentes na legislação nacional, que constituem restrições à localização de novos centros electroprodutores. Restrições à localização de actividades são ainda introduzidas pela Reserva Ecológica Nacional (REN) criada pelo Decreto-Lei nº 321/83, posteriormente alterado pelo Decreto- Lei nº 93/90 de 19 de Março de 1990 (alterado posteriormente pelos Decretos-Lei nº 316/90, 213/92 e 79/95). A REN constitui uma estrutura biofísica básica e diversificada que, através do condicionamento à utilização de áreas com características ecológicas específicas, garante a protecção de ecossistemas e a permanência e intensificação dos processos biológicos indispensáveis ao enquadramento equilibrado das actividades humanas. De acordo como Decreto-Lei nº 93/90, a REN abrange as zonas costeiras e ribeirinhas, águas interiores, áreas de infiltração máxima e zonas declivosas, referidas no anexo I e definidas no anexo III do referido diploma. 140

146 Saliente-se ainda, que tal como se referiu anteriormente, Portugal adotou as principais Convenções Internacionais em matéria de protecção da natureza, designadanmente a Convenção sobre Diversidade Biológica, a Convenção de Ramsar, a Convenção CITES, a Convenção de Bona e a Convenção de Berna. A Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade foi recentemente aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 152/2001 de 11 de Outubro de Este documento estabelece as opções estratégicas fundamentais em termos de conservação da natureza, contemplando também o enunciado de um conjunto de princípios e objectivos gerais, bem como orientações no sentido da integração de políticas, visando a consideração da conservação da natureza e da biodiversidade nas diferentes políticas sectoriais, nomeadamente a política energética. Estabelecem-se também os meios humanos e financeiros afectos ao desenvolvimento da Estratégia, bem como os mecanismos para o seu acompanhamento, avaliação e revisão IMPLICAÇÕES PARA O SECTOR ELÉCTRICO Nas secções anteriores ilustraram-se os compromissos assumidos por Portugal em matéria de conservação da natureza e protecção da biodiversidade, decorrentes sobretudo de acordos internacionais, dos quais o país é signatário, e da política comunitária. Muitas destas obrigações traduzem-se por limitações à implantação de actividades causadoras de perturbações nos ecossistemas em zonas com interesse ecológico ou de danos a espécies com estatuto de protecção. As actividades do sector eléctrico têm fortes impactes nos ecossistemas, nomeadamente a implantação de centros produtores, tanto de fontes convencionais como renováveis (tais como as hidroeléctricas e eólicas), e as actividades de transporte de electricidade. Neste contexto, a política de conservação da natureza condiciona fortemente o desenvolvimento das actividades do sector eléctrico, sobretudo na localização de novas instalações e infraestruturas. 141

147 4.5. RECURSOS HÍDRICOS POLÍTICA INTERNACIONAL O enquadramento do regime jurídico das águas internacionais é, no essencial, estabelecido por duas convenções-quadro multilaterais: a Convenção de Helsínquia, de 1992, e a Convenção de Nova Iorque, de Verifica-se, assim, que não existe um grau de desenvolvimento da política internacional neste domínio como existe para outros problemas ambientais abordados anteriormente. A Convenção de Helsínquia, relativa à protecção e utilização dos cursos de água transfronteiriços e lagos internacionais, tem por objectivo prevenir e controlar a poluição dos cursos de água transfronteiriços através do desenvolvimento de uma cooperação internacional. Foi assinada em nome da Comunidade Europeia em 18 de Março de 1992, tendo sido objecto da Decisão 95/308/CE do Conselho, de 24 de Julho. Foi ratificada pelo Estado Português em 8 de Junho de 1994, encontrando-se em vigor desde 6 de Outubro de 1996 (DR nº 219, de 22 de Setembro de 1998). Os princípios fundamentais subjacentes à Convenção são o princípio da precaução, no que concerne às substâncias perigosas, o princípio do poluidor-pagador, e o princípio da sustentabilidade. Esta Convenção inclui uma série de definições, designadamente dos conceitos de águas transfronteiriças, impactes transfronteiras, partes ribeirinhas e substâncias perigosas, que permitem esclarecer o âmbito da sua aplicação. As Partes na Convenção comprometem-se a gerir as águas transfronteiriças de modo racional e ecologicamente seguro, utilizando-as de um modo razoável e equitativo, e assegurando a conservação ou a recuperação dos ecossistemas. Desta forma, devem adoptar todas as medidas adequadas para prevenir, controlar e reduzir todo e qualquer impacte transfronteiras. A Convenção estabelece ainda que as medidas de luta contra a poluição das águas devem ser tomadas na fonte de poluição, não devendo provocar a transferência de poluição, directa ou indirectamente, para outros locais. Por outro lado, impõe a criação de programas de monitorização do estado das águas transfronteiriças, incentivando a sua implementação através de acordos de cooperação entre as Partes ribeirinhas, tal como para um conjunto de outras acções. 142

148 Da Convenção de Helsínquia resultam obrigações e restrições precisas para Portugal, nomeadamente no que respeita ao estabelecimento de critérios ecológicos para a qualidade das águas e de preservação dos ecossistemas, e ao respeito da unidade física bacia hidrográfica como unidade fundamental de gestão, independentemente da fronteira adiministrativa dos Estados. A Convenção de Nova Iorque, sobre o Direito dos Usos dos Cursos de Água Internacionais para Fins Distintos dos da Navegação, foi adoptada a 21 de Maio de 1997, mas não entrou ainda em vigor, dado que não reuniu ainda os trinta e cinco instrumentos de ratificação. A Convenção foi assinada por Portugal a 11 de Novembro de 1997, mas não produz ainda efeitos jurídicos. Poderá vir a ser um elemento relevante dado que estabelece a obrigação de não causar danos significativos a outros Estados decorrentes da utilização das águas transfronteiriças e regula a troca mútua de informação POLÍTICA COMUNITÁRIA A política de recursos hídricos da União Europeia, ao contrário da política internacional, reúne um conjunto de orientações e de instrumentos que condicionam fortemente as utilizações do domínio hídrico. Presentemente, o objectivo geral da política comunitária neste domínio consiste na promoção de uma gestão integrada dos recursos hídricos. É usual distinguirem-se três gerações de Directivas correspondentes aos vários estágios de evolução do direito comunitário: a) Directivas de primeira geração (e.g. Directiva 75/440/CEE), que, de um modo geral, apresentam normas de qualidade e normas de emissão ou normas combinadas. Estas Directivas caracterizam-se por ter uma abordagem parcial dos aspectos ligados à gestão dos recursos hídricos. b) Directivas de segunda geração (e.g. Directiva 91/271/CEE) que apresentam maior sensibilidade ambiental e uma perspectiva mais integrada dos aspectos a contemplar, abordando temas como o tratamento de águas residuais urbanas ou a prevenção e controlo integrados de poluição. 143

149 c) A terceira geração corresponde à fase de reforma, em curso, da política comunitária dos recursos hídricos, iniciada com a Comunicação da Comissão de 21 de Fevereiro de 1996 [COM(96)59], relativa à política da Comunidade Europeia no domínio das águas. Esta fase engloba a Directiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política da água. A COM(96)59, relativa à política da Comunidade Europeia no domínio das águas, estabelece como objectivos fundamentais: a) a garantia de abastecimento em água potável; b) a garantia de abastecimento em água potável ou em águas não destinadas ao consumo humano, para as necessidades económicas que não o consumo humano; c) a protecção e conservação do meio aquático; d) a limitação das catástrofes naturais (secas, inundações). Entre os princípios que regem esta política salientam-se o princípio de garantia de um elevado nível de protecção, o princípio da precaução, a acção preventiva, a correcção na fonte dos prejuízos para o ambiente, o princípio do poluidor-pagador, a subsidiariedade, a eficiência económica, e a integração desta política nas restantes políticas comunitárias. Na definição dos tipos de poluição que podem afectar as águas, para além da poluição proveniente de fontes pontuais e difusas, e da poluição acidental, são ainda referidas a eutrofização e a acidificação, dois problemas ambientais para os quais a actividade do sector eléctrico tem implicações significativas. Esta Comunicação da Comissão indica ainda a necessidade de desenvolver uma futura Directiva-Quadro, baseada nos princípios indicados, com o objectivo de racionalizar a legislação existente relativa à gestão e poluição das águas, e promover um planeamento integrado da gestão dos recursos hídricos, com base na bacia hidrográfica. É neste enquadramento que surge a Directiva-Quadro no domínio da política da água, Directiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, que 144

150 estabelece um quadro de acção comunitária para a protecção das águas internas de superfície e de transição, e das águas costeiras e subterrâneas. Os objectivos gerais são os de prevenir e reduzir os níveis de poluição, e de promover a utilização sustentável da água, a protecção do ambiente, a melhoria do estado dos ecossistemas aquáticos e a redução dos impactes das inundações e das secas. A Directiva-quadro estabelece algumas metas relevantes, designadamente: Recenseamento de todas as bacias hidrográficas em cada Estado-Membro e sua associação em regiões hidrográficas, que serão internacionais quando a bacia hidrográfica abranger o território de mais de um Estado-Membro. Até Dezembro de 2003 terá de ser designada uma autoridade competente para cada região hidrográfica. Até Dezembro de 2004, os Estados-Membros terão de analisar as pressões e os impactos da actividade humana, bem como realizar uma análise económica das utilizações da água para cada bacia hidrográfica. Os programas de monitorização, que servirão de base à gestão da água, terão de ser concluídos até Dezembro de Até Dezembro de 2009, deverá ser publicado um plano de gestão e um programa de medidas para cada uma das bacias hidrográficas, tendo em consideração a análise económica e a procura de soluções custo-eficazes. A partir de 2010, o preço da água dever ser estabelecido de forma a assegurar a recuperação total dos custos, incluindo custos ambientais e de escassez, requerendo a adopção do princípio do poluidor-pagador. Este objectivo vem na sequência do que é defendido na COM(2000)477, de 27 de Julho Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social sobre Tarifação e gestão sustentável dos recursos hídricos. Assegurar o bom estado de todas as águas até Para tal devem ser atingidos os objectivos de garantir o bom estado químico e ecológico das águas de superfície, bem como de proteger, melhorar e restaurar as águas subterrâneas e de preservar as zonas protegidas. 145

151 Em termos de implementação a Directiva-quadro estabelece que os Estados-Membros deverão promover a participação activa de todas as partes interessdas. O Instituto da Água (INAG), sendo a autoridade competente para a implementação da Directiva-Quadro criou uma estrutura constituída por diversos grupos de trabalho para garantir o desenvolvimento dos trabalhos preparatórios. Em termos gerais, a Directiva-Quadro vai ter implicações significativas nos utilizadores da água, incluindo o sector eléctrico, dado que associa ao estabelecimento de objectivos ambiciosos para o estado de qualidade, requisitos de avaliação dos impactes e pressões gerados por cada uso, bem como de análise económica dos usos e de aplicação do princípio da recuperação total dos custos. Estando presentemente em discussão a definição do que deve ser entendido por usos e serviços da água, no espírito da Directiva, daí decorrendo a forma como cada uso contribuirá para a recuperação total dos custos, incluindo ambientais e de escassez, existe ainda uma margem de incerteza significativa sobre o que serão os reais impactes da Directiva-Quadro sobre usos da água associados ao sector eléctrico, nomeadamente em termos de condicionantes de utilização e de preço a pagar RELAÇÕES BILATERAIS PORTUGAL-ESPANHA Para além da legislação comunitária, as relações bilaterais entre Portugal e Espanha para a gestão das bacias internacionais têm um contexto jurídico próprio, desde há várias décadas. Após o Convénio para Regular o Aproveitamento Hidroeléctrico do Troço Internacional do Rio Douro de 1927, revisto em 1964, o principal Convénio foi assinado em 1968, para Regular o Uso e o Aproveitamento Hidráulico dos Troços Internacionais dos Rios Minho, Lima, Tejo, Guadiana, Chança e seus Afluentes. Os Convénios referidos têm como objectivo regular a utilização dos troços fronteiriços dos rios para efeitos de produção hidroeléctrica, tornando explícitos quais os troços que poderão ser aproveitados por Portugal, de modo a assegurar uma distribuição equilibrada do potencial hidroeléctrico entre os dois países. As preocupações ambientais não são evidentes nestes Convénios. 146

152 Em 1998, foi assinada a Convenção sobre Cooperação para a Protecção e o Aproveitamento Sustentável das Águas das Bacias Hidrográficas Luso-Espanholas que apresenta uma maior sensibilidade às questões ambientais, visando o aproveitamento sustentável dos recursos. Esta Convenção adopta os princípios e as normas da Convenção Internacional sobre a Protecção e o Uso dos Rios Transfronteiriços de 1992, e da Convenção de Espoo sobre a Avaliação de Impacte Ambiental num Contexto Transfronteiriço, de Adopta ainda os princípios e as normas do direito comunitário vigente, nomeadamente os objectivos gerais da proposta de Directiva-Quadro da Água, então em fase de desenvolvimento. Incorpora, nomeadamente, os princípios do aproveitamento sustentável dos recursos hídricos, da precaução e da prevenção. Para garantir a interpretação e aplicação efectiva desta Convenção, foram criados dois orgãos de cooperação: a Conferência das Partes e a Comissão para a Aplicação e o Desenvolvimento da Convenção. A Convenção abrange as águas subterrâneas e superficiais, bem como os ecossistemas aquáticos e terrestres deles directamente dependentes, regulamentando todas as utilizações, em curso ou projectadas, que possam causar impactos transfronteiriços. A Convenção aplica-se às bacias hidrográficas dos rios Minho, Lima, Douro, Tejo e Guadiana. As Partes comprometem-se a coordenar as acções de promoção e protecção do bom estado das águas superficiais e subterrâneas das bacias hidrográficas luso-espanholas, as acções de aproveitamento sustentável dessas águas e as acções de mitigação de efeitos das cheias e das situações de escassez. As Partes comprometem-se ainda a identificar os projectos ou actividades que, em função da sua natureza, dimensões e localização, devem ser submetidos a avaliação de impacte transfronteiriço, bem como os procedimentos para a realização dessa avaliação. As Partes, no seio da Comissão, definem, para cada bacia hidrográfica, o regime de caudais necessário para garantir o bom estado das águas, os usos actuais e previsíveis e o respeito do regime vigente dos Convénios de 1964 e É exigido que cada uma das Partes assegure uma gestão das infraestruturas hidráulicas que cumpra os caudais 147

153 fixados. Enquanto este regime de caudais não for fixado, aplica-se o constante do Protocolo Adicional a esta Convenção. O art. 1º do Protocolo Adicional refere que a determinação do regime de caudais adoptado, para além do respeito pelos Convénios de 1964 e 1968, se baseia em diversos critérios incluindo, nomeadamente, as características geográficas, hidrológicas e climáticas, as necessidades de água para garantir os usos actuais e previsíveis, bem como as necessidades de água para garantir um bom estado das águas, de acordo com as respectivas características ecológicas. A Convenção tem assim também em consideração critérios ecológicos para a definição da qualidade das águas, combinados com a fixação de valores limite de emissão, prevendo ainda a coordenação de procedimentos para a prevenção e o controlo da poluição. Para cada bacia hidrográfica o Protocolo Adicional determina um regime de caudais que satisfaça um valor mínimo numa secção definida (e.g. caudal integral anual de 3700 hm 3 /ano na barragem da Frieira no rio Minho). O Protocolo Adicional prevê a existência de um período de excepção para a aplicação do regime indicado, quando se verifica que a precipitação de referência na bacia hidrográfica, acumulada desde o início do ano hidrológico (1 de Outubro) até uma determinada data (e.g. 1 de Junho na BH do rio Douro) é inferior a uma determinada percentagem da precipitação média acumulada da bacia hidrográfica no mesmo período (70% na BH do rio Minho). No art. 6º, nº2, referese que durante o período de excepção a gestão das águas é realizada de modo a assegurar os usos prioritários de abastecimento às populações e os usos de carácter social, nomeadamente a manutenção dos cultivos lenhosos, e as condições ambientais, no rio e no estuário da bacia de origem, tendo em conta as condições próprias do regime natural. Assim, não sendo definidos os caudais ecológicos, é explicitamente admitida a necessidade de garantir caudais por exigências ambientais POLÍTICA NACIONAL A legislação nacional de recursos hídricos assentou até aos anos 70, fundamentalmente, na Lei de Águas de 1919, constante do Decreto- nº I, de 10 de Maio, onde se reconhecia que as águas eram um dos mais importantes factores da riqueza nacional. Este Decreto foi sendo completado ou alterado por diversos diplomas, não tendo o texto 148

154 inicial quaisquer implicações no quadro legislativo actual. A legislação presente resulta, em parte significativa, da transposição para a ordem jurídica interna das Directivas comunitárias. A Lei nº 11/87, de 7 de Abril, Lei de Bases do Ambiente, estabelece que a bacia hidrográfica é a unidade de gestão dos recursos hídricos, a qual deverá ter em conta as suas implicações socio-económicas, culturais e internacionais. Contudo, o actual sistema de gestão da água ainda não concretiza de forma efectiva esta orientação estratégica. As principais normas de qualidade da água constam do DL nº 236/98, de 1 de Agosto, fixando a qualidade em função de vários usos identificados (consumo humano, vida aquícola, rega e águas balneares) e exprime uma compatibilização entre interesses de aproveitamento humano e os interesses na preservação da capacidade funcional ecológica. Estão ainda definidas em legislação normas de qualidade especiais para determinadas substâncias perigosas (e.g. DL nºs 52/99, 53/99, 54/99, 506/99,...), normas gerais de descarga de águas residuais (DL nº 236/98), nomas de descarga especiais, por exemplo para águas residuais urbanas (DL 348/98), e normas de descarga sectoriais previstas em contratos de promoção ambiental (mais exigentes que a legislação) ou de adaptação ambiental (menos exigentes). O regime jurídico da utilização do domínio hídrico, que se encontra sob a jurisdição do Instituto da Água, está unificado no Decreto Lei nº 46/94, de 22 de Fevereiro. As utilizações do domínio hídrico que carecem de licença ou contrato de concessão estão definidas neste diploma, estando delimitadas as situações de aplicação de cada uma destas figuras. O Decreto-Lei nº 194/2000, de 21 de Agosto, que transpôs para a ordem jurídica interna a Directiva nº 96/61/CE, relativa à prevenção e controlo integrados de poluição, integra o procedimento de licenciamento do Decreto-Lei 46/94, para as actividades constantes do Anexo I, no procedimento de licença ambiental previsto neste diploma. A actividade de captação de águas para a produção de energia hidroeléctrica e o estabelecimento de infraestruturas hidráulicas estão sujeitas a títulos de utilização (licença para os aproveitamentos em que a potência instalada seja até 10 MVA, só sendo admitido o contrato de concessão nos casos em que a potência instalada exceda esse 149

155 limite). A produção de energia eléctrica em aproveitamentos hidroeléctricos com potência inferior a 10 MW está sujeita a regime especial relativo ao sector eléctrico, para além do estabelecido no Decreto-Lei 46/94. A Portaria n.º 295/2002, de 19 de Março, regula o procedimento de obtenção de licenças necessárias para a produção de energia hidroeléctrica por pequenas centrais hidroeléctricas, estabelecendo, nomeadamente, as regras e critérios a observar face à coexistência de mais de um pretendente para a utilização do mesmo local. A utilização do domínio hídrico exige coordenação da legislação do sector eléctrico com a legislação da água. Na análise dos aspectos jurídicos, apresentada no Plano Nacional da Água (p. 54), refere-se que existem algumas dificuldades, designadamente que os aproveitamentos hidroeléctricos titulados por concessões, quer de utilidade pública, quer de interesse privado, atribuídas ao abrigo da legislação vigente até meados da década de 90, encontram-se presentemente perante um quadro legal incompleto, quer do ponto de vista do sector eléctrico, quer do ponto de vista do sector da água. O Decreto Lei nº 46/94 define ainda uma hierarquização das utilizações de água com o objectivo de resolver conflitos actuais ou eventuais entre pedidos de utilização para fins diversos ou com níveis de aproveitamento diferenciado. A prioridade definida para a utilização de água coloca a produção de energia em quarto lugar, após o consumo humano, agricultura e indústria, e antes do turismo e outros. Também no âmbito da gestão de conflitos foram criadas as Comissões de Gestão de Albufeiras (CGA) - Decreto-Lei 21/98, de 3 de Fevereiro -, tendo como objectivos: harmonizar os objectivos dos diferentes utilizadores envolvidos (resolução/ gestão de conflitos - regras de operação e prioritização de usos); gerir situações de emergência (óptica de protecção civil), com vista à protecção do ambiente, pessoas e bens. A estrutura orgânica de uma CGA é criada pelo Despacho Conjunto 660/99 de 25 de Junho, contemplando vários orgãos. No orgão Plenário, o sector da energia está representado através do Director-geral da Energia e de um representante das empresas do grupo EDP - Electricidade de Portugal, S. A.. Por sua vez, no Comité Permanente, 150

156 que reune em situações de emergência, está representado pelo Director-geral da Energia e na Subcomissão Regional pode estar representado, uma vez que está prevista a participação de um máximo de cinco utilizadores, propostos pelo Conselho Nacional da Água e designados por Despacho do Ministro do Ambiente. O Decreto Lei 47/94, de 22 de Fevereiro, estabelece o regime económico e financeiro da utilização do domínio público hídrico, sob jurisdição do Instituto da Água (INAG). A utilização do domínio público hídrico, nos termos definidos pelo DL 46/94, qualquer que seja a natureza e personalidade jurídica do utilizador, está sujeita ao pagamento de uma taxa, denominada «taxa de utilização». Assim, estão sujeitos à taxa de utilização os titulares de licenças ou concessões de utilização do domínio público hídrico, sendo uma contraprestação devida pelo uso privativo dos bens do domínio público hídrico, destinando-se as receitas da taxa à sua melhoria e protecção. A taxa de utilização compreende a captação de água, entre outras utilizações. A taxa de utilização de captação de água é calculada de acordo com a seguinte fórmula: T = A x K1 em que: T = valor da taxa; A = volume de água; K1 = valor final de cada metro cúbico de água. Para efeitos de cálculo considera-se que o volume de água (A) é igual aos metros cúbicos de água captados, retidos, subtraídos ou desviados para fins de consumo humano ou para efeitos de produção de qualquer actividade económica, descontados os metros cúbicos de água que sejam posteriormente restituídos à corrente natural, sem alteração significativa de qualidade e sem aumento substancial de temperatura. 151

157 A determinação do volume de água captada e restituída pode ser feita por medição directa ou indirecta. A medição directa permite a avaliação da quantidade efectivamente captada e restituída pelo utilizador, em qualquer momento, e implica a instalação de contador. No acto de licenciamento pode ser estabelecida a obrigatoriedade de medição directa, quer devido à dimensão de utilização, quer ao seu potencial impacte no meio hídrico. Quando não sejam realizadas medições directas das quantidades captadas e restituídas, a determinação destas é efectuada a partir de coeficientes que expressem o volume de água captada e restituída, por unidade característica de actividade. O factor K1 é determinado de acordo com os parâmetros e critérios fixados no anexo do Decreto-Lei 47/94, e a sua variação anual é fixada por resolução do Conselho de Ministros. No caso de barragens hidroeléctricas, que restituem água a outras correntes naturais, o regime de pagamento ou isenção da taxa deve ser fixado na respectiva licença ou concessão. O regime económico e financeiro da utilização do domínio público hídrico, estabelecido no Decreto-Lei 47/94, terá que ser revisto de modo a incorporar as orientações da Directiva-quadro da Água, de Outubro de RESÍDUOS POLÍTICA INTERNACIONAL A política internacional relativa aos resíduos centra-se essencialmente na regulação de movimentos de resíduos entre países. Neste contexto, foi adoptada a 22 de Março de 1989, no âmbito do Programa das Nações Unidas para o Ambiente, a Convenção de Basileia sobre o Controlo de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e sua Eliminação, que entrou em vigor a 5 de Maio de

158 A Convenção de Basileia foi aprovada em nome da Comunidade Europeia através da Decisão do Conselho nº 93/98/CEE, de 1 de Fevereiro de 1993, tendo sido aprovada para para ratificação em Portugal através do Decreto nº 37/93, de 20 de Outubro. A Convenção de Basileia estabelece os seguintes princípios fundamentais: Os movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos devem ser reduzidos a um mínimo, consistente com a sua gestão ambientalmente adequada; Os resíduos perigosos devem ser tratados e depositados o mais próximo possível da sua fonte; A produção de resíduos perigosos deve ser reduzida e minimizada na fonte. De modo a atingir estes objectivos, a Convenção pretende controlar o movimento transfronteiriço de resíduos perigosos, monitorizar e prevenir o tráfico ilegal, fornecer assistência para a gestão ambientalmente adequada dos resíduos perigosos e desenvolver Directrizes Técnicas para a sua gestão POLÍTICA COMUNITÁRIA As fases iniciais da política europeia de resíduos centraram-se sobretudo em problemas isolados e claramente identificados, tais como os movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos, os PCB s, etc. A posterior evolução da política comunitária, nomeadamente a assinatura do Acto Único Europeu (1987) e do Tratado de Maastricht (1992), possibilitou o reforço da política de resíduos, passando esta a ter como objectivo fundamental o desenvolvimento de uma política integrada de gestão de resíduos na Comunidade Europeia (EEA, 1999). Neste contexto, foi adoptada pela Comissão Europeia em 1989 a Estratégia Comunitária de Gestão de Resíduos, que estabelece quatro directrizes estratégicas: prevenção; reutilização e recuperação; optimização da deposição final e regulação do transporte, para além de incluir um número de acções recomendadas. A Estratégia Comunitária foi revista em 1996, [COM(96)399 Final de ] tendo, no entanto, mantido as linhas mestras fundamentais da versão anterior, acrescentado que 153

159 devia ser dada preferência à recuperação de materiais relativamente à recuperação energética. Nesta estratégia identificaram-se três áreas problema principais: 1) a escassez de informação quantificada e estandartizada; 2) inadequada implementação da política comunitária ao nível nacional e 3) atrasos na adopção de instrumentos e medidas mais sofisticadas, como instrumentos económicos e acordos voluntários, para encorajar uma maior responsabilização dos produtores e consumidores. A Directiva 75/442/CEE de 25 de Julho, que entrou em vigor em 1977, constitui o quadro jurídico da política comunitária de gestão dos resíduos. Posteriormente esta Directiva foi alterada pela Directiva do Conselho 91/156/CEE, de 18 de Março, por forma a incorporar as directrizes estabelecidas na Estratégia Comunitária para a Gestão dos Resíduos, de As principais disposições da Directiva 75/442/CEE, alterada, são nomeadamente: A definição de resíduo, posteriormente desenvolvida pelo Catálogo Europeu de Resíduos (CER), estabelecido pela Decisão 94/3/CE da Comissão, e outra terminologia relativa à gestão de resíduos; A hierarquia dos princípios de gestão dos resíduos: prevenção, recuperação, eliminação segura; O princípio de proximidade e de auto-suficiência, aplicado aos resíduos destinados a eliminação final, e a criação de uma rede integrada de instalações de eliminação; A obrigação por parte dos Estados-Membros de estabelecer planos de gestão de resíduos; Exigência de que os estabelecimentos e empresas que efectuem operações de eliminação e aproveitamento obtenham uma autorização para o efeito; Princípio do poluidor-pagador; Requisitos em matéria de apresentação de relatórios. A Directiva 91/689/CEE de 31 de Dezembro, que substituiu a Directiva 78/319/CEE relativa aos resíduos tóxicos e perigosos, contém instrumentos de gestão e fiscalização para os resíduos perigosos, mais exigentes do que os estabelecidos na Directiva 154

160 75/442/CEE. As principais disposições da Directiva 91/689/CEE para assegurar uma gestão ambientalmente correcta dos resíduos perigosos são as seguintes: Definição de resíduos perigosos, posteriormente desenvolvida pela lista de resíduos perigosos estabelecida pela Decisão 94/904/CE do Conselho; Proibição de misturar diferentes categorias de resíduos perigosos entre si e resíduos perigosos com outros resíduos; Normas específicas relativas à obtenção de autorizações para os estabelecimentos e empresas que gerem resíduos perigosos; Controlos periódicos e requisito de manutenção de registos para os produtores de resíduos perigosos; Embalagem e rotulagem adequadas dos resíduos perigosos na sua recolha, transporte e armazenamento temporário; Planos para a gestão dos resíduos perigosos. Os resíduos domésticos perigosos estão excluídos das disposições desta directiva. A estratégia comunitária de gestão de resíduos é ainda complementada por um conjunto de Directivas específicas sobre a gestão de determinados fluxos de resíduos, nomeadamente: A Directiva 96/59/CE do Conselho de 16 de Setembro, relativa à eliminação dos policlorobifenilos e dos policlorotrifenilos (PCB/PCT); A Directiva 75/439/CEE de 25 de Julho, alterada pela Directiva 87/101/CEE de 22 de Dezembro, que contém medidas para assegurar a adequada recolha e eliminação dos óleos usados. É dada prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração; caso contrário o tratamento por combustão deve ser efectuado de forma ambientalmente aceitável; se nenhuma dessas duas opções for viável, deve assegurar-se a sua destruição sem perigo, ou o armazenamento ou depósito controlado. A directiva estabelece ainda a proibição de qualquer descarga de óleos usados nas águas, de descargas com efeitos nocivos para o solo e de qualquer descarga não controlada, bem como de qualquer tratamento 155

161 de óleos usados que provoque uma poluição do ar que ultrapasse o nível estabelecido pelas disposições em vigor. A Directiva 86/278/CEE 66, que regulamenta a utilização das lamas de depuração na agricultura, de modo a evitar efeitos nocivos nos solos, na vegetação, nos animais e no homem, encorajando, ao mesmo tempo, a sua correcta utilização. A Directiva 96/62/CE sobre embalagens e resíduos de embalagem que estabelece disposições sobre prevenção da produção de resíduos de embalagens, reutilização de embalagens e valorização e reciclagem de resíduos de embalagens. Os Estados- Membros foram convidados a fixar objectivos mínimos para a valorização e a reciclagem dos resíduos de embalagens, a concretizar até 30 de Junho de 2001, dentro de gamas estabelecidas 24. Está em preparação uma nova directiva que estabelece novos objectivos 25 de recuperação/valorização e reciclagem a concretizar até 30 de Junho de 2006 [COM(2001) 729 final /0291 (COD)]. As Directivas 91/157/CEE, do Conselho, de 18 de Março, 93/86/CEE, da Comissão, de 4 de Outubro e 98/101/CE, da Comissão, de 22 de Dezembro, relativas às pilhas e acumuladores contendo determinadas matérias perigosas. A Proposta de Directiva sobre resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos, com o objectivo de promover a sua reutilização, reciclagem e outras formas de recuperação e de restringir a utilização de substâncias perigosas nos equipamentos eléctricos e electrónicos de modo a contribuir para a recuperação e eliminação dos resíduos daqueles equipamentos [COM(2000)347 final, ]. A legislação comunitária em matéria de resíduos inclui ainda um conjunto de Directivas destinadas a reduzir o impacte do tratamento e deposição final de resíduos, estabelecendo requisitos técnicos de construção e operação de instalações de tratamento, nomeadamente a Directiva 2000/76/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de Dezembro, sobre incineração de resíduos, as Directivas 89/369/CEE e 89/429/CEE sobre emissões atmosféricas de instalações de incineração de resíduos urbanos, a Directiva 94/67/CE, do Conselho, de 16 de Dezembro sobre incineração de 24 Entre 50% e 65% em peso para a valorização; entre 25% e 45% em peso para a reciclagem; mínimo de 15% em peso para a reciclagem por cada material de embalagem. 156

162 resíduos perigosos e a Directiva 1999/31/CE, do Conselho, de 26 de Abril, relativa à deposição de resíduos em aterros. A supervisão e controlo de movimentos transfronteiriços de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade Europeia é enquadrada pelo Regulamento do Conselho 259/93/CEE de 1 de Fevereiro 26, que estabelece requisitos exigentes para o controlo dos movimentos de resíduos, tomando em consideração os princípios da auto-suficiência e da proximidade para eliminação/disposição final de resíduos POLÍTICA NACIONAL O quadro jurídico nacional de gestão de resíduos foi estabelecido inicialmente pelo Decreto-Lei 488/85 de 25 de Novembro, o qual seria posteriormente revogado pelo Decreto-Lei nº 310/95, de 20 de Novembro, que transpôs as Directivas 91/156/CE e 91/689/CE. Actualmente, o enquadramento legal da gestão de resíduos em Portugal, nomeadamente a sua recolha, transporte, armazenagem, tratamento, valorização e eliminação, por forma a não constituir perigo ou causar prejuízo para a saúde humana ou para o ambiente, é definido pelo Decreto-Lei nº 239/97 de 9 de Setembro, o qual revogou o DL 310/95. Este diploma reafirma o princípio da responsabilidade do produtor pelos resíduos que produza e introduz um mecanismo autónomo de autorização prévia das operações de gestão de resíduos, que não se confunde com o licenciamento das actividades em que por vezes tais operações se integram, como sucede, no caso dos resíduos industriais, com o licenciamento industrial. É também consagrada uma nova categoria de resíduos designada outros tipos de resíduos, ao lado dos resíduos sólidos urbanos, hospitalares e industriais. As linhas estratégicas da gestão de resíduos industriais (classe em que se inserem os principais fluxos de resíduos associados ao sector eléctrico) estão definidas na Estratégia 25 Valorização/recuperação no mínimo 60% e no máximo 75% em peso dos resíduos de embalagens; reciclagem entre 55% e 70% em peso dos resíduos de embalagens; 60% em peso para o vidro; 55% em peso para o papel e cartão; 50% em peso para os metais; 20% em peso para os plásticos, exclusivamente por reciclagem mecânica e/ou química. 26 Alterado pelas Decisões da Comissão 94/721/CE e 96/660/CE e pelos Regulamentos do Conselho 120/97/CE, 2408/98/CE 1420/99/CE e 1547/99/CE 2557/2001/CE. 157

163 de Gestão dos Resíduos Industriais e no Plano Estratégico de Resíduos Industriais (PESGRI). A Estratégia de Gestão de Resíduos Industriais, aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 98/97 de 25 de Junho, estabelece um conjunto de princípios básicos de gestão contemplando as seguintes vertentes: Responsabilidade do produtor. Hierarquia de preferência (1) prevenção, (2) valorização (reciclagem ou valorização energética), (3) tratamento ou deposição am aterro. Separação dos resíduos industriais perigosos e não perigosos. Concepção global do sistema de gestão de resíduos perigosos, contemplando a sua co-incineração em unidades cimenteiras, a utilização da estação de tratamento de resíduos líquidos da zona industrial de Águeda para o tratamento físico-químico dos resíduos que necessitam desse tipo de tratamento, a responsabilização das entidades privadas na promoção de aterros para resíduos perigosos (incluindo a identificação de localizações, a realização dos EIA s e o desenvolvimento dos respectivos projectos) e a triagem e encaminhamento dos resíduos para as respectivas unidades. Integração da estratégia de gestão dos resíduos industrais não perigosos no quadro de mecanismos de gestão dos resíduos sólidos urbanos, utilizando as novas infraestruturas desenvolvidas para os RSU, mas garantindo sempre a separação dos dois tipos de resíduos (industriais e urbanos), não se excluindo, no entanto, a possibilidade de criação de infraestruturas de tratamento específicas. Controlo prévio da recepção de resíduos em cada infraestrutura do sistema. Responsabilidades da Administração na avaliação dos pedidos de autorização para novas unidades de gestão de resíduos 27, na recepção e tratamento dos dados e na elaboração de um plano nacional de gestão de resíduos industriais O Ministério da Economia tem competência para licenciar os projectos de natureza essencialmente industral, cabendo ao Ministério do Ambiente a responsabilidade de aprovar as operações de gestão de resíduos. 28 Responsabilidades do Ministério do Ambiente. 158

164 Esta estratégia é extensiva, com as devidas adaptações, a resíduos que possam ter outras origens, nomeadamente óleos usados, veículos em fim de vida e outras sucatas, pneus usados, lamas de ETAR s, resíduos do sector da construção civil, acumuladores e pilhas usadas, resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos, PCB s e CFC s. A primeira versão do Plano Estratégico de Gestão de Resíduos Industriais PESGRI 99, aprovado através do Decreto-Lei nº 516/99 de 2 de Dezembro, apresenta uma inventariação e caracterização dos resíduos industriais produzidos ou existentes em Portugal e estabelece como objectivos prioritários a sua redução, reutilização e reciclagem. O PESGRI 99 foi posteriormente sujeito a um processo de revisão, determinado na Lei nº 22/2000 de 10 de Agosto, do qual resultou uma nova versão designada PESGRI , aprovado pelo Decreto-Lei nº 89/2002 de 9 de Abril. Relativamente à versão anterior, o PESGRI 2001 apresenta: Melhor definição do âmbito, face à articulação deste plano com outros já existentes e a preparar; Actualização da situação de referência de acordo com os dados disponíveis mais recentes, relativos a 1999, e que incluem o apuramento nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores; Melhor caracterização do sector de actividades de gestão de resíduos, face à sua importância neste contexto; Consolidação da estratégia de prevenção preconizada no Plano Nacional de Prevenção de Resíduos Industriais (PNAPRI); Integração das conclusões da Comissão Científica Independente na adopção da estratégia de co-incineração de resíduos perigosos em cimenteiras; Abordagem mais detalhada dos locais potencialmente contaminados, na perspectiva da elaboração de um inventário nacional de locais contaminados; 29 Disponível em 159

165 Sistematização das melhores opções de tratamento, em respeito pela hierarquia de gestão, e avaliação de um cenário adequado à tipologia dos resíduos produzidos em 1999; Melhor definição e aprofundamento da caracterização dos fluxos de resíduos especiais resultantes da actividade industrial; Explicitação dos instrumentos legais e financeiros necessários à articulação das diferentes políticas. A classificação dos diferentes tipos de resíduos nas diversas categorias é estabelecida na lista designada por Catálogo Europeu de Resíduos (CER), aprovado através da Portaria nº 818/97, de 5 de Setembro. Os produtores de resíduos são obrigados a preencher um mapa de registo, identificando os resíduos de acordo com o CER, conforme o estabelecido na Portaria nº 792/98, de 22 de Setembro. As regras para o transporte de resíduos dentro do território nacional são fixadas na Portaria nº 335/97 de 16 de Maio, estando as regras relativas à fiscalização e controlo das transferências de resíduos à entrada, no interior e à saída da Comunidade Europeia estabelecidas no Decreto-Lei nº 296/95 de 17 de Novembro, rectificado pela rectificação 157/95 de 30 de Outubro. A legislação nacional contempla um conjunto de diplomas visando reduzir o impacte ambiental associado às instalações de recolha e tratamento de resíduos industriais, nomeadamente: O Decreto-Lei nº 273/97 de 2 de Setembro, que estabelece as regras a que fica sujeota a incineração de resíduos perigosos, por forma a prevenir ou reduzir ao mínimo os efeitos negativos no ambiente, em especial a poluição do ar, do solo e das águas superficiais e subterrâneas, bem como dos riscos para a saúde pública, e transpõe para o direito interno a Directiva nº 94/67/CE de 16 de Dezembro. A Portaria nº 961/98 de 10 de Novembro, que estabelece os requisitos a que deve obedecer o processo de autorização prévia das operações de armazenagem, tratamento, valorização e eliminação de resíduos industriais, resíduos sólidos urbanos ou outros tipos de resíduos. 160

166 O Decreto-Lei nº 321/99 de 11 de Agosto, que estabelece as condições de localização e implantação, bem como de instalação e funcionamento, dos aterros de resíduos industriais banais (RIB), que correspondem aos resíduos industriais classificados como não perigosos. Tal como no caso da legislação comunitária, a legislação nacional contempla ainda diplomas visando a gestão de fluxos especiais de resíduos, nomeadamente: Óleos usados Decreto-Lei nº 88/91 de 23 de Fevereiro, que regula a actividade de armazenagem, recolha e queima de óleos usados, regulamentada ainda pelas Portarias nº 240/92, de 25 de Março e 1028/92, de 5 de Novembro. PCB/PCT - Decreto-Lei nº 277/99, de 23 de Julho, que transpõe para o direito interno as disposiçãoes constantes da Directiva 96/59/CE e estabelece as regras a que ficam sujeitas a eliminação dos PCB s usados, tendo em vista a sua total destruição. Pilhas e acumuladores - Decreto-Lei nº 62/2001, de 19 de Fevereiro, que estabelece o regime jurídico a que fica sujeita a gestão de pilhas e acumuladores, bem como a gestão de pilhas e acumuladores usados, transpondo para a ordem jurídica interna as Directivas 91/157/CE, 93/86/CE e 98/101/CE, relativas às pilhas e acumuladores contendo determinadas matérias perigosas, complementado pelas Portarias nº 571/2001 e 572/2001, de 6 de Junho. Equipamentos eléctricos e electrónicos - Decreto-Lei nº 20/02 de 30 de Janeiro, que estabelece o regime jurídico a que fica sujeita a gestão de resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos (REEE), assumindo como objectivos prioritários a sua prevenção, seguida de reutilização, reciclagem e outras formas de valorização, por forma a reduzir a quantidade e nocividade dos resíduos a eliminar. Embalagens e resíduos de embalagens Decreto-Lei nº 366-A/97, de 20 de Dezembro, que transpõe para a ordem jurídica interna a Directiva n. 94/62/CE, e estabelece os princípios e as normas aplicáveis à gestão de embalagens e resíduos de embalagens. Este Decreto-Lei fixa os objectivos de valorização de 161

167 resíduos de embalagens que devem ser alcançados 30. Este Decreto-Lei foi alterado pelo Decreto-Lei nº 162/2000 e complementado pela Portaria nº 29-B/98 e pelo Decreto-Lei nº 407/98. Pneus usados Decreto-Lei nº 111/2001, de 6 de Abril, que estabelece os princípios e as normas aplicáveis à gestão de pneus e pneus usados IMPLICAÇÕES PARA O SECTOR ELÉCTRICO Tal como se referiu no 1º Relatório do presentes estudo (Antunes et al, 2000) os principais fluxos de resíduos associados ao sector eléctrico são as cinzas e escórias, os óleos usados, resíduos metálicos, os equipamentos com PCB s, lâmpadas usadas e postes de betão. Alguns destes tipos de resíduos, nomeadamente os óleos usados e equipamentos com PCB s, são abrangidos por disposições específicas, apresentadas nas secções anteriores. A gestão das cinzas das centrais térmicas também é abrangida por dsposições próprias, designadamente o despacho conjunto SEARN/SEIE/SETC, de 2 de Maio de 1987, relativo aos destino final e correcta utilização das cinzas das centrais térmicas. Para os restantes tipos de resíduos aplicam-se a estratégia e as regras gerais acima referidas para os resíduos industriais. As regras relativas à implantação e operação de instalações de recolha, tratamento e deposição de resíduos também podem ter implicações para o sector, ao condicionarem as actividades respectivas. 30 Até 31 de Dezembro de 2001 devem ser valorizados um mínimo de 25 % em peso dos resíduos de embalagens; até 31 de Dezembro de 2005 devem ser valorizados um mínimo de 50% em peso dos resíduos de embalagens e reciclados um mínimo de 25% em peso da totalidade dos materiais de embalagem contidos nos resíduos de embalagem, com um mínimo de 15 % para cada material de embalagem. 162

168 5. INSTRUMENTOS TRANSVERSAIS 5.1. AVALIAÇÃO DE IMPACTES AMBIENTAIS INTRODUÇÃO A AIA de projectos é um instrumento de política de ambiente, com o objectivo de assegurar que as potenciais consequências sobre o ambiente de um projecto de investimento são analisadas e tomadas em devida consideração no seu processo de aprovação. O processo de AIA de projectos consiste na avaliação sistemática dos efeitos previsíveis do projecto no ambiente, nomeadamente na: População Fauna Flora Solo Água Atmosfera Paisagem Factores climáticos Bens materiais, incluindo o património arquitectónico e arqueológico bem como a interacção entre os factores mencionados. O Estudo de Impacte Ambiental (EIA) é um documento preparado pelo proponente do projecto que contém, nomeadamente, a identificação e avaliação dos impactes ambientais do projecto e a identificação das medidas destinadas a evitar, minimizar ou compensar esses impactes. A AIA é um instrumento de carácter preventivo, na medida em que permite: Obter um conhecimento antecipado sobre as consequências ambientais dos projectos; 163

169 Garantir a adopção de decisões ambientalmente sustentáveis, através da selecção das alternativas mais adequadas em cada caso; Assegurar a adopção de medidas tendentes a minorar, evitar ou compensar os impactes negativos, ou a potenciar os impactes positivos dos projectos. Por outro lado, a AIA é um instrumento de carácter participativo ao garantir a participação do público no processo de tomada de decisão. Recentemente o âmbito do processo de AIA foi extendido para contemplar a avaliação ambiental de programas e planos com potenciais efeitos significativos no ambiente POLÍTICA INTERNACIONAL A Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) foi inicialmente introduzida nos Estados Unidos da América com a publicação do National Environmental Policy Act, a 1 de Janeiro de Posteriormente este instrumento de política ambiental foi sendo integrado nos sistemas jurídicos de um número crescente de países. A nível internacional, o reconhecimento da necessidade de melhorar os mecanismos de avaliação dos impactes provocados no ambiente por determinados projectos públicos ou privados com relevantes efeitos transfronteiros, levou à aprovação da Convenção sobre a Avaliação dos Impactes Ambientais num Contexto Transfronteiras, concluída a 25 de Fevereiro de 1991 em Espoo (Finlândia) no âmbito da Comissão Económica para Europa das Nações Unidas (UNECE). Esta Convenção foi assinada por Portugal em 26 de Fevereiro de 1991, tendo sido aprovada pelo Decreto nº 59/99, de 17 de Dezembro POLÍTICA COMUNITÁRIA A AIA foi introduzida na União Europeia em 1985, com a entrada em vigor da Directiva 85/337/CEE do Conselho de 27 de Junho de 1985, alterada pela Directiva 97/11/CE, do Conselho de 3 de Março de A Directiva 97/11/CE estabelece as linhas gerais do procedimento de AIA, destinado a garantir que as consequências ambientais de projectos são identificadas e avaliadas antes da sua autorização. A Directiva de AIA determina que o público deve ser consultado, 164

170 devendo os resultados dessa consulta ser tomados em consideração no processo de autorização do projecto. Esta Directiva define quais as categorias de projectos que devem ser sujeitas a AIA, o procedimento a seguir e conteúdo da avaliação. Recentemente foi aprovada a Directiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho de 2001 relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (avaliação ambiental estratégica). Esta Directiva estabelece que determinados planos e programas, susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o nela disposto. O processo de avaliação ambiental previsto nesta Directiva implica a elaboração de um relatório ambiental, a realização de consultas, a tomada em consideração do relatório ambiental e dos resultados das consultas na tomada de decisão e o fornecimento de informação sobre a decisão. Esta avaliação ambiental deve ser executada durante a preparação de um plano ou programa e antes da aprovação do plano ou programa, ou de o mesmo ser submetido ao procedimento legislativo. De acordo com o disposto no nº 2 do artigo 3º da Directiva, deve ser efectuada uma avaliação ambiental de todos os planos e programas que tenham sido preparados para a agricultura, silvicultura, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos, e que constituam enquadramento para a futura aprovação dos projectos enumerados nos anexos I e II da Directiva 85/337/CEE. Os Estados Membros devem efectuar a transposição desta Directiva até 21 de Julho de Na sequência da assinatura da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, a participação do público e o acesso à justiça no domínio do ambiente, a Comissão Europeia adoptou em 18 de Janeiro de 2001 uma proposta de Directiva, COM(2000)839, que prevê a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente. 165

171 POLÍTICA NACIONAL Em Portugal o processo de AIA foi iniciado com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 186/90, de 6 de Junho e o Decreto Regulamentar nº 38/90, de 27 de Novembro, apesar da Lei de Bases do Ambiente (Lei nº 11/87, de 7 de Abril) já o consagrar nos seus artigos 30º e 31º. Posteriormente este enquadramento foi complementado e alterado pela Portaria nº 590/97, de 5 de Agosto, pelo Decreto-Lei nº 278/97 de 8 de Outubro e pelo Decreto Regulamentar nº 42/97, de 10 de Outubro. O Decreto-Lei nº 69/2000, de 3 de Maio, (com as alterações introduzidas pelo Decreto de Rectificação nº 7-D/2000 de 30 de Junho) que procurou responder às novas exigências comunitárias entretanto aprovadas, revogou toda a legislação anterior. Este Decreto-Lei reflecte ainda os compromissos assumidos pelo Governo, no quadro da Convenção sobre Avaliação de Impactes Ambientais num Contexto Transfronteiras (Convenção de Espoo). O Decreto-Lei nº 69/2000 introduziu algumas alterações importantes no processo de AIA, nomeadamente estabelecendo o carácter vinculativo da decisão de Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, expressa através da Declaração de Impacte Ambiental (DIA), clarificando o quadro procedimental da avaliação, ajustando o processo de participação pública e de acesso à informação, introduzindo a faculdade do proponente apresentar uma proposta de definição do âmbito (PDA) e estabelecendo a pós-avaliação para assegurar o acompanhamento dos projectos após emissão da DIA. A recente publicação da Portaria nº 330/2001, de 2 de Abril, prevista no Decreto-Lei nº 69/2000, veio fixar as normas técnicas para a estrutura da proposta de definição do âmbito (PDA) e normas técnicas para a estrutura do estudo de impacte ambiental (EIA). O processo de AIA desenvolve-se em sete fases principais: 1. Selecção dos projectos onde se determina se um projecto deve, ou não, ser sujeito a AIA. Os Anexos I e II do DL 69/2000 enumeram os projectos que devem obrigatoriamente ser sujeitos a AIA. 2. Definição do âmbito onde se identificam as questões que deverão ser tratadas e analisadas no EIA, em função dos impactes que se antecipem virem a ser mais importantes. Esta fase é de natureza facultativa, sendo no entanto muito 166

172 importante para aumentar a eficácia do processo de AIA. Tal como se referiu anteriormente, a Portaria nº 330/2001 fixa as normas para elaboração da PDA. 3. Preparação do Estudo de Impacte Ambiental (EIA) pelo proponente contendo: Descrição do projecto Apreciação das alternativas; Descrição do estado actual do ambiente; Análise de impactes; Interpretação e apreciação dos impactes; Minimização e gestão de impactes; Descrição dos programas de monitorização. 4. Apreciação técnica do EIA onde se determina se o EIA cumpre os termos de referência e os requisitos legais e se contém a informação necessária para a tomada de decisão. A apreciação técnica é da responsabilidade da Autoridade de AIA. 5. Participação pública que visa a recolha de opiniões, sugestões e outros contributos dos interessados acerca do projecto sujeito a AIA. O IPAMB é responsável pela promoção da consulta pública nos processos de AIA. 6. Preparação da Declaração de Impacte Ambiental (DIA) que contém a decisão formal do procedimento de AIA e as condições em que a mesma é proferida. A DIA é proferida pelo Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território e tem carácter vinculativo. 7. Pós-avaliação que visa assegurar que os termos e condições de aprovação de um projecto são efectivamente cumpridos, através da verificação de conformidade, de monitorização e da realização de auditorias. A Autoridade de AIA é a Direcção Geral do Ambiente, quando o projecto a realizar esteja incluído no Anexo I do Decreto-Lei nº 69/2000, a Entidade Licenciadora seja um Serviço Central não desconcentrado, sob tutela da Administração Central ou uma Direcção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território (DRAOT) ou quando o projecto se situe em área sob jurisdição de duas ou mais DRAOT s. Nos restantes casos, a autoridade de AIA é a DRAOT com jurisdição na área onde se localiza o projecto. 167

173 APLICAÇÃO AO SECTOR ELÉCTRICO Estão incluídos no Anexo I do Decreto-Lei nº 69/2000 (projectos com AIA obrigatória, em que a DGA é a Autoridade de AIA e com dias de consulta pública) os seguintes projectos relacionados com o sector eléctrico: Centrais térmicas e outras instalações de combustão com uma potência calorífica de pelo menos 300 MW; Centrais nucleares e outros reactores nucleares; Instalações destinadas à incineração, valorização energética, tratamento químico ou aterro de resíduos perigosos; Instalações destinadas à incineração ou tratamento químico de resíduos não perigosos, com capacidade superior a 100 t/dia; Barragens e outras instalações concebidas para retenção ou armazenamento permanente de água em que um novo volume ou um volume adicional de água retida ou armazenada seja superior a 10 milhões de m 3 ; Condutas para o transporte de gás, de petróleo ou de produtos químicos de diâmetro superior a 800 mm e de comprimento superior a 40 km; Construção de linhas aéreas de transporte de electricidade com uma tensão igual ou superior a 220 KV, e cujo comprimento seja superior a 15 km; Instalações de armazenagem de petróleo, produtos petroquímicos ou produtos químicos com uma capacidade de pelo menos t. Na Tabela 5.1 apresentam-se os projectos relacionados com o sector eléctrico incluídos no Anexo II do Decreto-Lei nº 69/200 (AIA obrigatória, em que a Autoridade de AIA é a DRAOT com jurisdição na área e com dias de consulta pública). 168

174 Tabela 5.1 Projectos incluídos no Anexo II do Decreto-Lei nº 69/2000 relacionados com o sector eléctrico Tipo de Projecto Caso geral Áreas sensíveis Indústria da energia Instalações de combustão para a produção de energia eléctrica, de vapor e de água quente (não incluídos no anexo I) Instalações industriais destinadas ao transporte de gás, vapor e água quente e transporte de energia eléctrica por cabos aéreos (não incluídos no anexo I) Potência calorífica 50 MW Gás, vapor, água 5 ha Electricidade 110 kv e 10 km Subestações com linhas 110 kv Potência calorífica 20 MW Armazenagem de gás natural à superfície 300 t ou 1 ha Todas Armazenagem subterrânea e superficial de gases 300 t 150 t combustíveis Armazenagem de combustíveis fósseis, líquidos ou t t sólidos à superfície (não incluídos no anexo I) Fabrico industrial de briquetes, de hulha e de lignite 150 t/dia Todos Processamento e armazenagem de resíduos Todos Todos radioactivos (não incluídos no anexo I) Instalações para a produção de energia hidroeléctrica 20 MW Todos Aproveitamento da energia eólica para a produção de electricidade Barragens e outras instalações destinadas a reter a água ou armazená-la de forma permanente (não incluídos no anexo I) Projectos de infraestruturas Cosntrução de oleodutos e gasodutos (não incluídos no anexo I) Parques eólicos 20 torres ou localizados a uma distância inferior a 2 km de outros parque similares Altura 15 m ou volume 0.5 hm 3 ou albufeira 5 ha ou coroamento 500 m Barragens de terra: altura 15 m ou volume 1 hm 3 ou albufeira 5 ha ou coroamento 500 m Oleodutos: todos os exteriores a instalações industriais Gasodutos 5 km e 0.5 m Gás, vapor, água 2 ha Electricidade 110 Subestações com linhas 110 kv Parques eólicos 10 torres ou localizados a uma distância inferior a 2 km de outros parque similares Altura 8 m ou volume 0.1 hm 3 ou albufeira 3 ha ou coroamento 250 m Barragens de terra: altura 8 m ou volume 0.5 hm 3 ou albufeira 3 ha ou coroamento 250 m Todos Gasodutos com 0.5 m: todos Qualquer projecto de alteração, modificação ou ampliação de instalações ou de empreendimentos compreendidos nos projectos constantes nos anexos I e II que seja susceptível de produzir impactes significativos no ambiente deve igualmente ser sujeito a AIA, no contexto do anexo II do Decreto-Lei nº 69/2000. O Despacho nº 11091/2001 de 25 de Maio de 2001, veio definir um conjunto de procedimentos simplificados, aplicáveis a instalações de produção de energia eléctrica a partir de fontes renováveis, que permitam, no respeito integral pela legislação aplicável e 169

175 acautelando devidamente os impactes ambientais que possam estar associados às respectivas instalações, uma consideração prioritária em matéria dos licenciamentos exigíveis, e que constituam responsabilidade do MAOT, nomeadamente no que se refere aos regimes de Avaliação de Impacte Ambiental e da Reserva Ecológica Nacional. Assim, por exemplo, para os projectos de instalações de produção de energia eléctrica a partir de fontes renováveis abrangidos pelo DL 69/90, a emissão de uma Declaração de Impacte Ambiental favorável ou condicionalmente favorável é condição suficiente para o reconhecimento de interesse público por parte do MAOT, no quadro da legislação sobre Reserva Ecológica Nacional (REN). No caso dos projectos de aproveitamento de energia eólica, deve ainda ser considerado o Despacho Conjunto dos Ministros da Economia e do Ambiente e do Ordenamento do Território n.º 583/2001, de 3 de Julho, que define a obrigatoriedade de realização de processos de avaliação de impacte ambiental de projectos de energia eólica em zonas sensíveis (Sítios da Rede Natura 2000 e Áreas Protegidas) PREVENÇÃO E CONTROLO INTEGRADOS DE POLUIÇÃO (IPPC) INTRODUÇÃO Apesar dos esforços que a indústria tem realizado no controlo das principais substâncias poluentes, os processos de produção industrial ainda são uma fonte muito importante de poluição a nível europeu. O conceito de Prevenção e Controlo Integrados de Poluição (Integrated Pollution Prevention and Control - IPPC) foi introduzido pela Directiva nº 96/61/CE, do Conselho, de 24 de Setembro, transposta para o Direito Português através do Decreto-Lei nº 194/2000, de 21 de Agosto, com o objectivo de promover a adopção de uma abordagem comum ao controlo da poluição industrial nos Estados Membros. Reconhecendo que a existência de abordagens diferentes no controlo da poluição do ar, das águas e do solo pode favorecer a transferência de problemas de poluição entre os meios físicos, em vez de incentivar a protecção do ambiente no seu todo, a Directiva IPPC visa essencialmente a adopção de uma abordagem integrada no controlo de poluição, assente prioritariamente na prevenção das emissões de poluentes e na sua minimização. 170

176 A Directiva IPPC aplica-se à generalidade das actividades industriais (discriminadas no seu Anexo I) e a algumas actividades agrícolas LICENÇA AMBIENTAL A Directiva IPPC, e o Decreto-Lei nº 184/2000, define o esquema de atribuição de uma licença ambiental às instalações industriais, como forma de assegurar a prevenção e controlo integrados de poluição. A Direcção Geral do Ambiente (DGA) é a entidade competente para tomar decisões acerca dos pedidos de licença ambiental. A licença ambiental de uma instalação estabelece as medidas destinadas a evitar ou, se tal não for possível, a reduzir as emissões para o ar, a água e o solo, a produção de resíduos e a poluição sonora, constituindo condição necessária do licenciamento ou da autorização dessas instalações. A licença ambiental fixa ainda, entre outros aspectos: o Os valores limite de emissão para as substâncias poluentes susceptíveis de serem emitidas pela instalação em causa; o As indicações adequadas que garantam a protecção do solo e das águas subterrâneas, o controlo do ruído e gestão de resíduos; o Medidas de monitorização das emissões da instalação e obrigações de comunicação dos dados; o Medidas relativas a condições não habituais de exploração que possam afectar o ambiente. o A licença ambiental é válida por um período compreendido entre 5 e 10 anos. De acordo com o DL 184/2000 as novas instalações passam a estar sujeitas à obtenção da licença ambiental. As instalações existentes devem possuir a respectiva licença ambiental até 30 de Outubro de MELHORES TÉCNICAS DISPONÍVEIS (MTDS) A Directiva IPPC estabelece que a licença ambiental deve basear-se na aplicação das Melhores Técnicas Disponíveis (MTDS) (Best Avaliable Techniques BAT). As MTDS referem-se à fase de desenvolvimento mais avançada e eficaz das actividades e dos 171

177 respectivos modos de exploração, que demonstre a aptidão prática de técnicas específicas para constituir, em princípio, a base dos valores limite de emissão com vista a evitar e, quando tal não seja possível, a reduzir de um modo geral as emissões e o impacte no ambiente no seu todo. De acordo com o DL 194/2000 entende-se por: o Técnicas o modo como a instalação é projectada, construída, conservada, explorada e desactivada, bem como as técnicas utilizadas no processo de produção; o Disponíveis as técnicas desenvolvidas a uma escala que possibilite a sua aplicação no contexto do sector industrial em causa em condições económica e tecnicamente viáveis, tendo em conta os custos e os benefícios, quer essas técnicas sejam ou não utilizadas ou produzidas a nível nacional ou comunitário, desde que sejam acessíveis ao operador em condições razoáveis; o Melhores técnicas mais eficazes para alcançar um nível geral elevado de protecção do ambiente no seu todo. O Anexo IV da Directiva e do DL 184/2000 contém um conjunto de aspectos que devem ser considerados na determinação das MTDS. Além disso, a Comissão Europeia organiza o intercâmbio de informação entre especialistas dos Estados Membros, representantes da indústria e de organizações ambientais, através do designado European IPPC Bureau. Para cada sector industrial abrangido pela Directiva IPPC estão a ser produzidos os designados BREF s (BAT Reference Document), que podem ser obtidos no European IPPC Bureau, em Sevilha, que contêm uma compilação de informação, destinada a apoiar as autoridades licenciadoras na determinação das MTDS e a dos valores limite de emissão a incluir numa determinada licença ambiental. A Portaria nº 1252/2001, de 20 de Julho, cria a Comissão Consultiva para a Prevenção e Controlo Integrados de Poluição, que deve propôr, acompanhar e monitorizar o processo de estabelecimento das melhores técnicas disponíveis para os diferentes sectores. 172

178 O BREF referente às melhores técnicas disponíveis para as instalações termoeléctricas com input térmico superior a 50 MW (grandes instalações de combustão) ainda se encontra em fase de preparação (working draft) ( REGISTO EUROPEU DE EMISSÕES POLUENTES (EPER) A Decisão da Comissão 2000/479/CE de 17 de Julho, relativa à criação de um Registo Europeu das Emissões de Poluentes (EPER) nos termos do artigo 15º da Directiva IPPC, estabelece que cada Estado-Membro terá de elaborar um relatório das emissões para o ar e para a água de todas as instalações abrangidas pela Directiva IPPC. O 1º inventário EPER português, a ser enviado à Comissão Europeia até Junho de 2003, aplica-se a todas as instalações novas e existentes abrangidas pelo Anexo I do Decreto- Lei n.º 194/2000, e terá como ano de referência o ano de 2002 (IA, 2002). O Instituto do Ambiente (IA), estabeleceu a realização do Exercício EPER 2002 para a recolha dos dados das emissões e das fontes responsáveis. Neste contexto, cada operador deverá reportar os dados das emissões e das fontes responsáveis, relativas aos poluentes EPER para o ar e para a água produzidos pela sua instalação, preenchendo o formulário electrónico e- EPER IMPLICAÇÕES PARA O SECTOR ELÉCTRICO No que respeita às indústrias do sector da energia, estão incluídas no Anexo I da Directiva as instalações de combustão com uma potência calorífica de combustão superior a 50 MW, bem como as refinarias de petróleo e de gás, as coquerias e as instalações de gaseificação e liquefacção de carvão. As instalações de incineração de resíduos urbanos com uma capacidade superior a 3 toneladas por hora também estão abrangidas por esta Directiva. A listagem das instalações existentes abrangidas pelo Anexo I do DL 194/2000, entre as quais se encontram diversas instalações do sector eléctrico, pode ser consultada em 173

179 Tal como se referiu anteriormente para a generalidade dos casos, as novas instalações do sector eléctrico abrangidas pela Directiva IPPC passam a estar sujeitas à obtenção da licença ambiental, devendo as instalações existentes obtê-la até 30 de Outubro de SISTEMAS DE GESTÃO AMBIENTAL IMPLEMENTAÇÃO DE SISTEMAS DE GESTÃO AMBIENTAL Um sistema de gestão ambiental é a parte do sistema global de gestão de uma organização através da qual esta controla os seus aspectos ambientais, ou seja as actividades, produtos e processos que provocam, ou podem vir a provocar, impactes ambientais. Este esforço de gestão deve resultar numa melhoria contínua do desempenho ambiental da organização. A implementação de um sistema de gestão ambiental pode trazer diversos benefícios para uma organização, por exemplo: Constitui uma base para a melhoria contínua do desempenho ambiental Possibilita a redução dos custos de controlo de poluição, nomeadamente através da identificação de oportunidades de prevenção da poluição Permite alcançar poupanças nos consumos energéticos e de matérias primas Facilita o cumprimento da legislação ambiental aplicável Diminui os riscos ambientais e, consequentemente, os custos e prejuízos daí derivados Contribui para a melhoria da imagem da empresa junto dos clientes, público e autoridades Aumenta a consciencialização e motivação dos empregados para as questões ambientais Os principais custos associados à implementação de sistemas de gestão ambiental estão associados à necessidade de afectação de recursos humanos, nomeadamente: Envolvimento do técnico responsável pela implementação do sistema e, eventualmente, despesas realizadas na contratação de consultores; 174

180 Envolvimento da administração no acompanhamento das diversas actividades; Investimento na formação dos recursos humanos, nomeadamente custo de oportunidade do tempo dispendido pelos formandos e custo do formador. Os sistemas de gestão ambiental baseiam-se no modelo de Planeamento- Implementação-Verificação-Revisão, (Plan - Do Check - Act) adoptado na Gestão da Qualidade Total, que resulta na melhoria continuada do sistema e, consequentemente, do desempenho ambiental da organização. O sistema de gestão ambiental deve permitir que a organização: 1. Defina uma política ambiental apropriada para o seu caso; 2. Identifique os aspectos ambientais decorrentes das suas actividades, produtos ou serviços, a fim de determinar quais os impactes ambientais significativos; 3. Identifique os requisitos legais e regulamentares relevantes; 4. Identifique prioridades e defina objectivos e metas ambientais adequados; 5. Estabeleça uma estrutura e programa(s) para implementar a política e atingir os objectivos e metas; 6. Simplifique o planeamento, controlo, monitorização, as acções correctivas, e as actividades de auditoria e revisão, por forma a garantir, simultaneamente, que a política é cumprida e que o sistema de gestão ambiental permanece adequado; 7. Seja capaz de se adaptar a alterações circunstanciais CERTIFICAÇÃO DE SISTEMAS DE GESTÃO AMBIENTAL Norma ISO A certificação permite evidenciar que a organização dispõe de um sistema de gestão ambiental em conformidade com uma norma. A empresa é assim capaz de demonstrar a qualidade dos seus processos de gestão ambiental. 175

181 Existem duas normas de sistemas de gestão do ambiente aplicáveis em Portugal, a norma ISO 14001, relativa à certificação de Sistemas de Gestão Ambiental e o Regulamento Comunitário de Ecogestão e Auditoria EMAS. A norma ISO faz parte da série de normas ISO sobre gestão ambiental, desenvolvida no âmbito do Comité Técnico 207 da ISO (International Standards Organization). Esta série de normas é constituída por um conjunto de documentos relacionados com sistemas de gestão ambiental (ISO e ISO 14004) e outros documentos relacionados com ferramentas de apoio à gestão ambiental, tais como auditorias ao sistema de gestão ambiental (ISO 14010, e 14012), avaliação do desempenho ambiental (ISO e 14032), análise de ciclo de vida (ISO 14040, 14041, 14042, 14043, e 14049) e rótulos e declarações ambientais (ISO14020, 14021, e 14025). A norma ISO 14001, que estabelece as especificações e linhas de orientação para a aplicação de sistemas de gestão ambiental, não impõe níveis pré-definidos de desempenho ambiental, requerendo apenas que a organização se comprometa a procurar melhorar continuamente o seu desempenho e inclua um compromisso de cumprimento de legislação e outros regulamentos aplicáveis na sua política ambiental Regulamento Comunitário de Auditoria e Ecogestão (EMAS) O Regulamento Comunitário de Auditoria e Ecogestão (Regulamento do Conselho nº 1836/93 de 29 de Junho) é um sistema em que podem participar de forma voluntária organizações que desenvolvem actividades industriais, para avaliar e melhorar de modo continuado os impactes dessas actividades e informar o público sobre o comportamento e progressos das instalações em termos de ambiente. O EMAS requer que as empresas estabeleçam e implementem sistemas de gestão ambiental eficazes incluindo, nomeadamente, uma política ambiental, objectivos, e programas ambientais e que forneçam informação acerca do seu desempenho ambiental ao público (a declaração ambiental). A certificação segundo a norma ISO pode constituir um passo prévio à adesão de uma instalação industrial ao EMAS. 176

182 O Regulamento EMAS foi recentemente objecto de um processo profundo de revisão, tendo o novo esquema sido publicado no Regulamento(CE) nº 761/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Março. Posteriormente foi publicada a Decisão do Conselho 2001/681/CE relativa a orientações para aplicação do novo Regulamento EMAS. Recentemente foi publicada a Decisão do Conselho 2001/681/CE relativa a orientações para aplicação do novo Regulamento EMAS, que inclui orientações relativas à declaração ambiental EMAS, à participação dos trabalhadores no âmbito do EMAS, à identificação dos aspectos e impactes ambientais e avaliação da sua importância e orientações destinadas aos verificadores relativas à verificação das pequenas e médias empresas (PME), especialmente pequenas empresas e microempresas PARTICIPAÇÃO PÚBLICA POLÍTICA INTERNACIONAL O princípio da participação foi recentemente consagrado ao mais alto nível através da Convenção da UNECE sobre Acesso à Informação, Participação Pública na Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Assuntos Ambientais, que foi adoptada em 25 de Junho de 1998 na cidade dinamarquesa de Aarhus no âmbito da 4ª Conferência Ministerial do processo Ambiente para a Europa. A Convenção, da qual Portugal e a Comunidade Europeia são signatários, entrou em vigor em Outubro de A Convenção de Aarhus, reconhece que o desenvolvimento sustentável apenas pode ser alcançado com o ennvolvimento de todos os agentes no processo, conferindo ao público três direitos fundamentais (e às Partes as decorrentes obrigações): 1. O direito à informação numa democracia as pessoas têm direito ao conhecimento e deve-lhes ser facultado um fácil acesso à informação. É necessário aumentar a consciencialização do público e garantir a participação efectiva do público nos assuntos que lhe dizem respeito. A Convenção requer que as Partes forneçam informação clara ao público acerca do estado do ambiente e dos efeitos de certas actividades no ambiente. 177

183 2. O direito à participação a participação do público permite tornar a tomada de decisão ambiental mais transparente e os decisores mais responsabilizáveis. Reconhece-se hoje em dia que a participação do público nos processos decisórios contribui para serem tomadas melhores decisões, facilitando a sua aplicação. Deve ser dada aos indivíduos oportunidade de exprimirem as suas preocupações e opiniões, devendo as autoridades públicas tomá-las em devida consideração. A Convenção requer que as Partes assegurem a participação do público, contribuindo assim para melhor integrar as considerações ambientais na tomada de decisão. 3. O direito a ter acesso à justiça para garantir a eficácia do acesso à informação e da participação pública torna-se necessário garantir o recurso a procedimentos administrativos ou judiciais. As Partes são assim obrigadas a estabelecer mecanismos, livres e de fácil acesso, de revisão e recurso a tribunais ou outros organismos independentes ou imparciais POLÍTICA COMUNITÁRIA Por forma a ratificar a Convenção de Aarhus, a Comunidade Europeia tem vindo a procurar ajustar a legislação relativa às suas instituições às obrigações da Convenção. Neste contexto, foi aprovado o Regulamento (CE) nº 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho de 30 de Maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão. Está ainda em preparação uma nova Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho sobre o acesso do público às informações sobre o ambiente [COM(2000)402 Final], que deverá substituir a Directiva do Conselho 90/313/EEC, e uma Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho [COM(2000) 839 Final] que prevê a participação do público na elaboração de certos planos e programs relativos ao ambiente, alterando as Directivas do Conselho 85/337/CE (AIA) e 96/61/CE (IPPC). O direito à participação pública está ainda consagrado em diversos diplomas de legislação comunitária, anteriormente referidos, nomeadamente a legislação relativa à avaliação de impactes ambientais de projectos, à avaliação ambiental de planos e programas, a nova Directiva Quadro da Água, etc. 178

184 POLÍTICA NACIONAL A política nacional de acesso à informação sobre o ambiente está definida na Lei nº 65/93 de 26 de Agosto, posteriormente alterada pela Lei nº 94/99 de 16 de Julho, que estabelece o regime de acesso aos documentos da Administração, transpondo para o ordem júridica interna a Directiva 90/313/CEE. O Código de Procedimento Administrativo (Decreto-Lei nº 442/92 de 15 de Novembro) concede o direito aos cidadãos ao acesso a arquivos e registos administrativos. Para além das obrigações de consulta do público decorrentes da aplicação de alguns dos diplomas legais anteriormente referidos, nomeadamente os de AIA de projectos e de planos e programas, a Lei nº 83/95 de 31 de Agosto, sobre o direito de participação procedimental e de acção popular, estabelece que a adopção de planos de desenvolvimento das actividades da Administração Pública, de planos de urbanismo, de planos directores e de ordenamento do território e a decisão sobre a localização e a realização de obras públicas ou de outros investimentos públicos com impacte relevante no ambiente ou nas condições económicas e sociais e da vida em geral das populações devem ser precedidos, na fase de instrução, da audição dos cidadãos interessados e das entidades defensoras dos interesses que possam vir a ser afectados por aqueles planos ou decisões. Neste contexto, são consideradas como obras públicas ou investimentos públicos com impacte relevante os que se traduzam em custos superiores a um milhão de contos ou que, sendo de valor inferior, influenciem significativamente as condições de vida das populações de determinada área, quer sejam executados directamente por pessoas colectivas públicas quer por concessionários. 179

185 180

186 6. CONCLUSÕES Neste Relatório apresentaram-se os principais aspectos da política de ambiente, focando em particular aqueles que podem ter maiores implicações para o sector eléctrico. Da síntese sobre instrumentos de política de ambiente apresentada, conclui-se que existe uma enorme diversidade de instrumentos, que podem ser aplicados pelas autoridades ambientais para influenciar o comportamento dos agentes, dependendo a escolha do instrumento a aplicar em cada caso das especificidades do problema ambiental em análise, do contexto socio-económico e dos objectivos que se pretendem privilegiar com a política (eficácia ambiental, eficiência económica, equidade,...). Cada vez mais é reconhecida a necessidade de adoptar pacotes de instrumentos que permitam atingir diversos objectivos de forma integrada, ao invés de se implementarem instrumentos isolados muitas vezes dando incentivos de sinal contrário. Constata-se que as abordagens regulamentares têm sido as mais adoptadas pelas autoridades ambientais, nomeadamente ao nível comunitário e nacional, correspondendo a sua aplicação a estágios iniciais da política de ambiente, em que se pretende sobretudo garantir o cumprimento de objectivos ambientais. Recentemente existe uma tendência para favorecer a aplicação de mecanismos de mercado, já consagrada desde os anos setenta por organismos internacionais como a OCDE, sobretudo através do estabelecimento de taxas e subsídios ambientais (no caso da Europa) e de mercados de direitos de emissão (sobretudo nos EUA), dadas as vantagens que lhes estão associadas. O crescente reconhecimento do papel dos instrumentos de informação e de actuação voluntária, como complemento das restantes abordagens, tem sido associado a uma generalização da sua aplicação, sendo a adesão dos agentes a esquemas voluntários, cada vez maior. 181

187 No Primeiro Relatório apresentado no âmbito deste estudo, sobre os impactes ambientais do sector eléctrico (Antunes et al, 2000), pôde constatar-se que as diversas actividades do sector (produção, transporte e distribuição) causam impactes ambientais significativos, estando o sector eléctrico associado aos principais problemas ambientais da actualidade (não só como agente causal, mas também como parte importante do seu controlo). A estes impactes ambientais significativos estão associados custos ambientais, percebidos pelos actores no processo de desenvolvimento da política ambiental (stakeholders decisores políticos, NGO s ambientais, público em geral) como importantes (se bem que de difícil avaliação), como se ilustrou no 2º Relatório apresentado (Santos et al, 2001). Este facto implica que os benefícios sociais associados ao controlo dos problemas ambientais sejam, de um modo geral, elevados, justificando assim a adopção de políticas ambientais, através da implementação de instrumentos e medidas. Da análise da evolução da política ambiental para os principais problemas ambientais (consumo de recursos não renováveis, alterações climáticas, acidificação, eutrofização e ozono trosposférico, perda de biodiversidade, recursos hídricos, resíduos) constata-se que a política ambiental é cada vez mais complexa e restritiva, sendo as responsabilidades dos agentes (designadamente do sector eléctrico) cada vez maiores. Verifica-se assim uma tendência para a exigência de uma maior eficiência na utilização de recursos, para a adopção de compromissos exigentes de redução de emissões, para a imposição de tectos (nacionais e sectoriais) e valores limite de emissão de poluentes cada vez mais restritivos, e para a existência de maiores condicionantes à localização de actividades em zonas ecologicamente sensíveis. Estas maiores exigências traduzir-se-ão forçosamente por um maior esforço de controlo ambiental para o sector eléctrico, dado o seu relevante contributo para os problemas ambientais. A maior facilidade associada à intervenção neste sector, quando comparada com outros de natureza mais difusa, tais como os transportes, reforça esta conclusão. Por sua vez, a tendência já referida para o favorecimento de abordagens de mercado e de actuação voluntária, implica que nestes casos a actuação em termos ambientais deixa 182

188 de ser imposta aos agentes por uma autoridade ambiental, passando estes a serem responsáveis, pela definição do seu curso de acção, face às regras estabelecidas. Em síntese considera-se que as crescentes exigências ambientais com que o sector eléctrico se depara, implicam, por um lado, um esforço cada vez maior no controlo dos impactes ambientais, com importantes custos para o sector, podendo, no entanto, ser encaradas como uma oportunidade para o sector se adaptar e inovar, procurando novas soluções, mais eficientes em termos ambientais e económicos. Torna-se assim fundamental a adopção de uma atitude proactiva por parte das empresas do sector eléctrico, que lhes permita antecipar as exigências ambientais e utilizá-las como factor de competitividade. No 4º Relatório do presente estudo, sobre as estratégias ambientais das empresas do sector eléctrico estes aspectos serão abordados com maior detalhe. 183

189 184

190 BIBLIOGRAFIA ADENE/INETI, (2001), Fórum Energias Renováveis em Portugal - Relatório Síntese, Lisboa. Antunes, P., A. Salgueiro, R. Santos, J. Almeida, G. Lobo, N. Carvalhais, (2000), Impactes Ambientais do Sector Eléctrico, 1º Relatório do Estudo sobre Sector Eléctrico e Ambiente, para a Entidade Reguladora do Sector Eléctrico, Centro de Economia Ecológica e Gestão do Ambiente, FCT/UNL, Monte da Caparica. Antunes, P., Santos, R., (1999), Integrated Environmental Management of the Oceans, Ecological Economics, 31, Antunes, P., Santos, R., (1999 a ), Economia Ecológica, Cadernos de Ecologia, 2, Barata, Pedro M. (2002) Os Acordos de Marraquexe Um guia dos mecanismos de mercado do Protocolo de Quioto e das suas implicações para a política climática portuguesa. Documento em versão de trabalho para o Instituto do Ambiente. Baumol, W., Oates, W., (1975), The Theory of Environmental Policy, Englewood Clifs, Prentice Hall, N.J..DGE, (2002), Energia Portugal 2001, Direcção Geral de Energia, Lisboa. Beder, S., (1996), Charging the Earth: The Promotion of Price-Based Measures for Pollution Control, Ecological Economics, 16, Blumberg, J., Korsvold, A., Blum, G., (1997), Environmental Performance and Shareholder Value, World Business Council for Sustainable Development, Geneva. Börkey, P., Lévêque, F., (1998), Voluntary Approaches for Environmental Protection in the European Union, Working Party on Economic and Environmental Policy Integration, ENV/EPOC/GEEI(98)29/FINAL, OECD, Paris. Burtraw, D., (1999), Cost Savings, Market Performance, and Economic Benefits of the U.S. Acid Rain Program, em S. Sorrell e J. Skea (eds.), Pollution for Sale Emissions Trading and Joint Implementation, Edward Elgar Publishing, Cheltenham. 185

191 CAC: Comissão para as Alterações Climáticas (2001) Programa Nacional para as Alterações Climáticas - Versão 2001 para discussão pública. Direcção-Geral do Ambiente (Ed.). Dezembro Canotilho, J. G., (1998), Direito do Ambiente, Universidade Aberta, Lisboa. CEC (1997), Communication from the Commission on Integration of Environmental Considerations in Commission Policy-Making and Management, Commission of the European Communities, COM(1997), 1844, Brussels. CEC (2000), Communication from the Commission on the Precautionary Principle, Commission of the European Communities, COM(2001), 1, Brussels. Comissão Europeia (s.d.), Natura 2000, a Gestão do Nosso Património, Comissão Europeia, DG XI Ambiente, Segurança Nuclear e Protecção Civil, Serviço de Publicações Ofociais das Comunidades Europeias, Luxemburgo. Convery, F., Rooney, S., (eds), (1998), Making Markets Work for the Environment, Environmental Institute, University College Dublin, Dublin. Costanza, R., H. Daly, (1992), Natural Capital and Sustainable Development, Conservation Biology, 6 (1), Costanza, R., Perrings, C., Cleveland, C., (1997), Introduction, em R. Costanza, C. Perrings e C. Cleveland (eds.), The Development of Ecological Economics, Critical Writings in Economics, Edward Elgar, Cheltenham. Costanza, R., Cumberland, J., Daly, H., Goodland, R., Norgaard, R., (1997a), An Introduction to Ecological Economics, St. Lucie Press, Boca Raton. Costanza, R., F. Andrade, P. Antunes, M. van den Belt, D. Boersma, D. Boesch, F. Catarino, S. Hanna, K. Limburg, B. Low, M. Molitor, J. Pereira, S. Rayner, R. Santos, J. Wilson, M. Young, (1998), Principles for Sustainable Governance of the Oceans, Science, 281, Daly, H., (1992), Allocation, Distribution, and Scale: Towards an Economics that is Efficient, Just and Sustainable, Ecological Economics, 6,

192 DETR (2000) Climate Change: The UK Programme, Novembro EEA, (1999), Environment in the European Union at the Turn of the Century, European Environment Agency, Environment Assessment Report No 2, Copenhagen EEA, (2001), Late Lessons from Early Warnings: The Precautionary Principle Joint Publication Eurostat, DG Agriculture, DG Environment, Joint Research Center, European Environment Agency, Environment Issue Report No 22, EEA, Copenhagen. El Serafy, S. (1991), The Environment as Capital, em R. Costanza (edt), Ecological Economics: The Science and Management of Sustainability, Columbia University Press, New York. Field, B., (1998), Environmental Economics an Introduction, 2 nd edition, McGraw-Hill International Editions, Economic Series, New York. GASA- DCEA-FCT (2000). Emissão e controlo de gases com efeito de estufa em Portugal. Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, Março Gowdy, J., O Hara, S., (1995), Economic Theory for Environmentalists, St. Lucie Press, Delray Beach. Hanley, N., Shogren, J., White, B., (1997), Environmental Economics in Theory and Practice, Macmillan Press, London. IEA, (1998). Energy Efficiency Initiative. International Energy Agency. ( pubs/studies/files/danish/index.htm). IEA, (1997). Renewable Energy Policy in IEA Countries, Volume I: Overview. International Energy Agency. ( IEA, (1998). Renewable Energy Policy in IEA Countries, Volume II: Country Reports. International Energy Agency ( 187

193 IPCC, (1995) IPCC Second Assessment: Climate Change A report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Summaries for Policymakers of the three Working Group reports. WMO & UNEP. IPCC, Geneva, Switzerland. pp 64. IPCC (2001) Summary for policymakers. A report of Working Group I of the Intergovernmental Panel on Climate Change. [ Lévêque, F., (1996), The European Fabric of Environmental Regulations, em Lévêque, F., (ed.), Environmental Policy in Europe: Industry, Competition and the Policy Process, Edward Elgar, Cheltenham. Ministério da Economia, (2001), Programa E4 Eficiência Energética e Energias Endógenas, Lisboa. Mitchell, C. T. Anderson, (2000), The Implications of Tradable Green Certificates for UK, ETSU Project Number TGC(K/BD/00218). Noorgard, R., (1989), The Case for Methodological Pluralism, Ecological Economics, 1, OECD (1992), The Polluter-Pays Principle. OECD Analyses and Recommendations, OCDE/GD(92)81, OECD Environment Directorate, Paris. OECD, (1997), Evaluating Economic Instruments for Environmental Policy, OECD, Paris. Oosterhuis, F., Rubik, F., Scholl, G., (1996), Product Policy in Europe: New Environmental Perspectives, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht. Pearce, D., Turner, R., (1990), Economics of Natural Resources and the Environment, Harvester Wheatsheaf, New York/London. Porter, M., Linde, C. Van der, (1995), Toward a New Conception of the Environment- Competitiveness Relationship, Journal of Economic Perspectives, 9, Rawls, J., (1971), A Theory of Justice, The Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts. 188

194 Santos, Filipe Duarte et al (2001) Mudança Climática em Portugal. Cenários, Impactes e Medidas de Adaptação. SIAM. Santos et al (Eds), Lisboa. [ Santos, R., S. Martinho, P. Antunes, (2001), Avaliação Económica dos Impactes Ambientais do Sector Eléctrico, 2º Relatório do Estudo sobre Sector Eléctrico e Ambiente, para a Entidade Reguladora do Sector Eléctrico, Centro de Economia Ecológica e Gestão do Ambiente, FCT/UNL, Monte da Caparica. Santos, R., (1999), Mercados de Direitos Transaccionáveis para Controlo de Poluição: Contributos para o Estudo e Modelação Integrada do Processo de Transacção, Dissertação de Doutoramento, Universidade Nova de Lisboa. Santos, R., Antunes, P., (1999), Instrumentos Económicos de Política de Ambiente, em Conselho Económico e Social (ed.), Ambiente, Economia e Sociedade, Série Estudos e Documentos, CES, Lisboa. Santos, R., Antunes, P., Martinho, S., (1999), Environmental Implications of Market- Based Instruments in Portugal - Discussion and Examples, em T. Sterner, (ed.), The Market and the Environment, cap. 22,.Edward Elgar, Cheltenham. Santos, R., Antunes, P., Câmara, A., Santana, F., (1991), Methodologies for Decision Support in the Adaptive Environmental Process, Second Annual Meeting of EAERE, Stockholm, Sweden. Schlegelmilch, K., (1998), Green Tax Comissions, Paul Ekins (ed.), Environmental Policy Research Briefs, Number 4, the European Research Network on Market-Based Instruments for Sustainable Development. Tietenberg, T., (1995), Tradeable Permits for Pollution Control when Emission Location Matters: What Have We Learned, Environmental and Resource Economics, 5, Tietenberg, T., (1996), Environmental and Natural Resource Economics, 4th edition, Harper Collins Publishers, New York. Tietenberg, T., (1998), Disclosure Strategies for Pollution Control, Environmental and Resource Economics, 11,

195 UNECE, (2000), Protocol to Abate Acidification, Eutrophication and Ground-level Ozone, United Nations Economic Commission for Europe, Geneva. UNFCCC (2002), Report of the Conference of the Parties on Its Seventh Session, Held at Marrakech Addendum (Part Two: Action Taken By the Conference of The Parties), Vol. I; FCCC/CP/2001/13/Add.1. WCED (1987), Our Common Future, The World Commission on Environment and Development, Oxford University Press, Oxford. White, A., M. Stoughton, L. Feng, (1999), Servicizing: The Quiet Transition to Extended Product Responsibility, US-EPA, Office of Solid Waste, Washington. Wiersma, D., (1991), Static and Dynamic Efficiency of Pollution Control Strategies", Environmental and Resource Economics,1, Zylics, T., (1995), "Cost-Efectiveness of Air Pollution Abatement in Poland, Environmental and Resource Economics, 5, (Política Comum de Energia - Eficiência energética: para uma estratégia de utilização racional da energia) (Eficiência energética - Plano de acção) (Consumidores: Rotulagem dos aparelhos domésticos) (Rendimento energético - Programa SAVE II) (Energia - Eficiência energética: Programa ENERGY STAR) (Energias Renováveis - Promoção das energias renováveis: ALTENER) 190

196 (Energias Renováveis - Livro Verde) (Energias Renováveis - Livro Branco para uma estratégia e um plano de acção comunitários) (Energias Renováveis - Promoção da electricidade produzida a partir de fontes renováveis de energia) (Programa Operacional da Economia) (Green Electricity Marketplace) 191