PROJETO DE LEI FEDERAL PARA CRIAÇÃO DA CIT-CIB Gilson Carvalho 1 Desde a discussão do PLP 01-2003 de Regulamentação da EC-29 coloca-se a questão de oficializar por lei a COMISSÃO INTERGESTORES TRIPARTITE-CIT E A COMISSÃO INTERGESTORES BIPARTITE-CIB, já atuantes desde 1993. Lenir Santos propôs algumas alterações no texto do projeto de lei complementar da Regulamentação da Ec-29 para legalizar estas comissões intergovernamentais. Lenir é uma expert em Direito Sanitário, com várias publicações na área e que acabava de publicar em 2008 um livro sobre a questão dos consensos interfederativos (SUS: o espaço da gestão inovada e dos consensos interfederativos). Como, passados mais de cinco anos, ainda não temos aprovada a Regulamentação da EC-29, sentiu-se a necessidade de fazer um Projeto de Lei específico para a definição deste papel de Gestão Colegiada Federativa na saúde, como responsabilidade das três esferas de Governo. Em 2008, O CONASEMS solicitou à Lenir uma minuta de Projeto de Lei que tratasse da oficialização da CIT e CIBs. Lenir em agosto fez o anteprojeto solicitado pelo CONASEMS mostrando, em sua justificativa, que outras áreas, como a educação e a fazenda, já tinham em lei seus colegiados interfederativos de gestão. Este anteprojeto, com algumas modificações, é o que, recentemente, foi apresentado ao Dep.Arlindo Chinaglia, presidente da Câmara, para que o submeta ao Congresso com vistas à aprovação. Cabe a nós a luta para que este projeto seja apresentado e tramite com celeridade para que tenhamos garantida a gestão compartilhada do SUS. Vale a pena ir buscar na história, as origens desta Comissão Intergestores de Saúde. Estávamos no período pós-constitucional imediato onde apenas tínhamos aprovada a Lei Orgânica da Saúde 8080 e 8142. Vamos encontrar aí três históricos da Reforma Sanitária: Nelson Rodrigues do Santos, o Nelsão, Guido Carvalho e Lenir Santos. Por considerações do Nelsão, a partir de sua análise e da opinião de vários militantes da reforma, foi pedido ao Guido e Lenir que estudassem uma minuta de resolução a ser aprovada no Conselho Nacional de Saúde criando um fórum de deliberações entre os gestores das três esferas de Governo. Para fundamentar a necessidade bastava ir atrás dos fundamentos do SUS na CF e na LOS. Senão, relembremo-nos. 1 Gilson Carvalho - Médico Pediatra e de Saúde Pública - O autor adota a política de copyleft podendo este texto ser copiado e divulgado por qualquer meio, independente de autorização do autor. O autor tem seus textos publicados no site www.idisa.org.br PROJETO LEI CIT-CIB-.doc 1(7)
O Sistema Único de Saúde inaugurou o novo. Primou em sua legislação e na prática incipiente, por concretizar princípios constitucionais de um novo pacto federativo. Foi constituído o Estado Nacional Federativo onde União, Estados e Municípios estão indissoluvelmente unidos (CF art.1), sem perder sua autonomia (CF art.18). O dever e competência de garantir o direito saúde, em nome do Estado, são igualmente distribuídos pelas três esferas de governo (CF art.23,ii). Isto é válido para legislar concorrentemente (CF art.24,xii) organizar a seguridade (previdência, assistência social e saúde) (CF art.194) financiar ações e serviços de saúde (Cf art.195 e 198) e exercer gestão única descentralizada em cada esfera de governo (CF 198). Se descermos à específica competência municipal veremos que a municípios compete prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população (CF art.30,vii). Nelsão, Guido e Lenir tinham a certeza de que com tamanha clareza de preceitos constitucionais não haveria nenhuma alternativa melhor, mais legítima e lógica do que senão União, Estados e Municípios FAZEREM JUNTOS UMA GESTÃO COLEGIADA. Para tanto levaram a questão ao Conselho Nacional de Saúde que para a operacionalização do SUS, dentro desta concepção colegiada, tomou a Resolução Nº2 de 26/4/91 (Publicada só em 12/12/91): Resolve recomendar ao Ministro da Saúde a criação de uma Comissão Especial visando discutir e elaborar propostas para a implantação e operacionalização do SUS constituída pelas três instâncias gestoras públicas, União pelo Ministérios da Saúde, Secretarias Estaduais de Saúde pelo Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde (CONASS) e Secretarias Municipais de Saúde pelo Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde com a incumbência de desenvolver esta relação entre as tres esferas de governo, com o compromisso que esta Comissão apresente seus resultados ao CNS. Não obstante a Resolução só ter sido publicada em dezembro de 1991, atendendo ao CNS, o Ministro da Saúde criou uma Comissão Técnica em 22 de julho de 1991 pela portaria 1180. Considerando a necessidade de articulação e coordenação entre os gestores governamentais do SUS, resolve criar a Comissão Técnica com o objetivo de discutir e elaborar propostas para a implantação e operacionalização do SUS incluindo as questões de gerenciamento e financiamento do SUS. A Comissão terá representantes da União, CONASS e CONASEMS que assistirá o Ministério da Saúde e apresentará periodicamente relatório de suas atividades ao conselho Nacional de Saúde. A NOB-93 de maio de 1993 (ainda com partes em vigor, por não revogadas até hoje, 2009!) ratificou a decisão do CNS. A Comissão Técnica que era dos gestores e tripartite recebe na NOB-93 o nome de CIT- Comissão Intergestores Tripartite (Guido no seu preciosismo, defendia o termo PROJETO LEI CIT-CIB-.doc 2(7)
TRILATERAL... mas, isto é outra história.) O texto oficial da NOB-93 é o seguinte: O gerenciamento do processo de descentralização do SUS...tem como foros de negociação e deliberação as Comissões Intergestores e os Conselhos de Saúde. CONSTITUIÇÃO (DA CIT) A Comissão Intergestores Tripartite - integrada paritariamente por representantes do Ministério da Saúde e dos órgãos de representação do conjunto dos Secretários Estaduais de Saúde (CONASS) e do conjunto dos Secretários Municipais de Saúde (CONASEMS), tem por finalidade assistir o Ministério da Saúde na elaboração de propostas para a implantação e operacionalização do SUS, submetendo-se ao poder deliberativo e fiscalizador do Conselho Nacional de Saúde. No âmbito estadual a Comissão Intergestores Bipartite integrada paritariamente por dirigentes da Secretaria Estadual de Saúde e do órgão de representação dos Secretários Municipais de Saúde do estado, deverá ser criada e formalizada através de portaria do Secretário Estadual de Saúde, sendo a instância privilegiada de negociação e decisão quanto aos aspectos operacionais do SUS. Cada estado contará com uma Comissão Bipartite, cujas definições e propostas deverão ser referendadas ou aprovadas pelo respectivo Conselho Estadual, submetendo-se ao seu poder deliberativo e fiscalizador. FLUXO DECISÓRIO Além do papel de cada um destes foros em seu âmbito próprio, a dinâmica do gerenciamento do processo de descentralização requer uma articulação entre eles como se segue. Todos os aspectos operacionais do processo de descentralização no âmbito estadual serão objeto de regulamentação pela Comissão Bipartite. Na ocorrência de uma divergência não superada neste foro, a questão deverá ser levada à deliberação do Conselho Estadual de Saúde. Na inexistência deste, o problema será submetido à Comissão Tripartite. Caso alguma das partes considere-se lesada pela decisão, quer da Comissão Tripartite, quer do Conselho Estadual de Saúde, a questão poderá ser levada ao Conselho Nacional de Saúde para sua resolução. O Conselho Nacional de Saúde poderá ser tomado como instância de recurso em qualquer tempo, ficando a seu critério consultar ou delegar à Comissão Tripartite a resolução do problema. Os acordos firmados pela Comissão Bipartite e aprovados pelo Conselho Estadual de Saúde prevalecerão sobre as disposições desta norma, desde que não contrariem os dispositivos legais e considerem as diretrizes contidas no documento Descentralização das Ações e Serviços de Saúde: a Ousadia de Cumprir e Fazer Cumprir a Lei. A NOB-96 traz, em seu corpo, dezenas de citações sobre a Comissão Intergestores Tripartite e Bipartite, além de definições como as abaixo: As instâncias básicas para a viabilização desses propósitos integradores e harmonizadores são os fóruns de negociação, integrados pelos gestores municipal, estadual e federal a Comissão Intergestores Tripartite (CIT) e pelos gestores estadual e municipal a Comissão Intergestores Bipartite (CIB). Por meio dessas instâncias e dos Conselhos de Saúde, são viabilizados os princípios de unicidade e de eqüidade. Nas CIB e CIT são apreciadas as composições dos sistemas municipais de saúde, bem assim pactuadas as programações entre gestores e integradas entre as esferas de governo. Da mesma forma, são pactuados os tetos financeiros possíveis dentro das disponibilidades orçamentárias conjunturais oriundos dos recursos das três esferas de governo, capazes de viabilizar a atenção às necessidades assistenciais e às exigências ambientais. O pacto e a integração das programações constituem, fundamentalmente, a conseqüência prática da relação entre os gestores do SUS.... PROJETO LEI CIT-CIB-.doc 3(7)
Essa relação, mediada pelo estado, tem como instrumento de garantia a programação pactuada e integrada na CIB regional ou estadual e submetida ao Conselho de Saúde correspondente. A discussão de eventuais impasses, relativos à sua operacionalização, deve ser realizada também no âmbito dessa Comissão, cabendo, ao gestor estadual, a decisão sobre problemas surgidos na execução das políticas aprovadas. No caso de recurso, este deve ser apresentado ao Conselho Estadual de Saúde (CES).... A direção do Sistema Único de Saúde (SUS), em cada esfera de governo, é composta pelo órgão setorial do poder executivo e pelo respectivo Conselho de Saúde, nos termos das Leis Nº 8.080/90 e Nº 8.142/1990. O processo de articulação entre os gestores, nos diferentes níveis do Sistema, ocorre, preferencialmente, em dois colegiados de negociação: a Comissão Intergestores Tripartite (CIT) e a Comissão Intergestores Bipartite (CIB). A CIT é composta, paritariamente, por representação do Ministério da Saúde (MS), do Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde (CONASS) e do Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde (CONASEMS). A CIB, composta igualmente de forma paritária, é integrada por representação da Secretaria Estadual de Saúde (SES) e do Conselho Estadual de Secretários Municipais de Saúde (COSEMS) ou órgão equivalente. Um dos representantes dos municípios é o Secretário de Saúde da Capital. A Bipartite pode operar com subcomissões regionais. As conclusões das negociações pactuadas na CIT e na CIB são formalizadas em ato próprio do gestor respectivo. Aquelas referentes a matérias de competência dos Conselhos de Saúde, definidas por força da Lei Orgânica, desta NOB ou de resolução específica dos respectivos Conselhos são submetidas previamente a estes para aprovação. As demais resoluções devem ser encaminhadas, no prazo máximo de 15 dias decorridos de sua publicação, para conhecimento, avaliação e eventual recurso da parte que se julgar prejudicada, inclusive no que se refere à habilitação dos estados e municípios às condições de gestão desta Norma. NOB- 96 Dez anos depois, nova pactuação entre os Gestores Públicos resultou na edição de mais um Pacto Interfederativo operacional para o SUS: o PACTO PELA SAÚDE, 2006. A PT-MS-GM 399 de 22/2/2006 define este Pacto que tem três partes: PACTO PELA VIDA, PACTO EM DEFESA DO SUS E PACTO DE GESTÃO. No pacto de Gestão ao falar da Descentralização, expressa mais uma vez, de forma clara e inequívoca o papel da CIT-CIBs. A - DIRETRIZES PARA A GESTÃO DO SUS 1 - Descentralização Buscando aprofundar o processo de descentralização, com ênfase numa descentralização compartilhada, são fixadas as seguintes premissas, que devem orientar este processo: Cabe ao Ministério da Saúde a proposição de políticas, participação no co-financiamento, cooperação técnica, avaliação, regulação, controle e fiscalização, além da mediação de conflitos; Descentralização dos processos administrativos relativos à gestão para as Comissões Intergestores Bipartite; As Comissões Intergestores Bipartite são instâncias de pactuação e deliberação para a realização dos pactos intraestaduais e a definição de modelos organizacionais, a partir de diretrizes e normas pactuadas na Comissão Intergestores Tripartite; As deliberações das Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite devem ser por consenso; A Comissão Intergestores Tripartite e o Ministério da Saúde promoverão e apoiarão processo de qualificação permanente para as Comissões Intergestores Bipartite; PROJETO LEI CIT-CIB-.doc 4(7)
O detalhamento deste processo, no que se refere à descentralização de ações realizadas hoje pelo Ministério da Saúde, será objeto de portaria específica. PT 399-2006 Nestes documentos legais fica explicitado o papel da Comissão Intergestores Tripartite e das Comissões Intergestores Bipartite. De outro lado, deve-se frisar que as CIT e CIBs não substituem os Conselhos Nacional e Estaduais de Saúde, nem muito menos com estes concorrem. Suas decisões operativas de gestores devem obedecer às diretrizes aprovadas nos Conselhos. Na realidade, estamos falando em gestão compartilhada. A gestão, ao invés de ser de cada ente, em determinados momentos e quando houver motivação interfederativa, passa a ser realizada pelas três esferas de governo. É apenas isso, não invadindo, não substituindo nem se sobrepondo ao papel dos conselhos de saúde. A submissão aos Conselhos é evidente na obrigatoriedade de apresentar a eles, periodicamente, relatório de suas atividades. Em situações explicitadas, deverão ter suas propostas e conclusões submetidas aos Conselhos. Isto ocorre em relação a exigências expressas na NOB-96 e outras relativas ao financiamento do SUS que, pelo Lei 8080, obrigatoriamente devem ser submetidas aos Conselhos. A autoridade da CIT e das CIBs nasce, como mostrado acima, em resolução do Conselho e a ele deve satisfações segundo os preceitos legais das Leis 8.080, 8142 e de portarias posteriores. Diante destes dispositivos legais parece estranho que comece a se defender, explícita ou sutilmente, uma postura de desautorização da CIT e de algumas CIBs. Não se trata de uma postura dos Conselhos, mas de gestores públicos que passam por cima das CIT e CIBs e até mesmo dos Conselhos, tomando decisões não pactuadas com as demais esferas de governo. Ora, todos somos unânimes em saber que a implementação do SUS depende, como preceito Constitucional, da integração entre as três esferas de governo. Que vantagem se leva em determinar o que devem fazer as outras esferas de governo, sem antes ouvi-las? Saber quais as dificuldades na seu cumprimento e implementação? Como governar sozinho quando quem vai ter que executar são as outras esferas de governo? Vamos saber gastar o tempo planejando juntos. Estabelecer solidariamente compromissos. Por melhores que sejam as idéias e propostas não se pode afoitamente delegá-las a outras esferas de governo, muito menos quem, na maioria das vezes não conseguiu fazer quando a responsabilidade legal era apenas sua. Tem-se que valorizar os fóruns de negociação dos gestores públicos tanto no âmbito nacional, a Comissão Intergestores Tripartite, como nos estados, através das Comissões Intergestores Bipartite. Gestor Público, PROJETO LEI CIT-CIB-.doc 5(7)
legitimamente constituído pelo voto, é representante dos cidadãos nas três esferas de governo. São transitoriamente constituídos autoridades pelos demais cidadãos enquanto representam sua voz e seu interesse e não o próprio. Governantes da União, Estados e Municípios são cidadãos única e exclusivamente colocados a serviço dos demais cidadãos. As instâncias básicas para a viabilização desses propósitos integradores e harmonizadores são os fóruns de negociação, integrados pelos gestores municipal, estadual e federal a Comissão Intergestores Tripartite (CIT) e pelos gestores estadual e municipal a Comissão Intergestores Bipartite (CIB). Por meio dessas instâncias e dos Conselhos de Saúde, são viabilizados os princípios de unicidade e de eqüidade NOB-96 Este é um momento importante onde devemos nos unir todos para que o SUS seja operacionalizado de forma colegiada por consensos interfederativos. A possibilidade de que a CIT e CIBs sejam oficialmente criados por Lei, traz uma esperança de que este lócus de negociação e consenso possa conquistar maior legitimidade. ANEXO: Projeto de lei entregue pelo CONASEMS E CONASS ao Dep.Arlindo Chinaglia, Presidente da Câmara. Dispõe sobre a operacionalidade da rede nacional de ações e serviços de saúde de promoção, proteção e recuperação no âmbito do SUS, por comissões intergestores. Art. 1º. O Sistema Único de Saúde (SUS), configurado constitucionalmente como uma rede regionalizada e hierarquizada de ações e serviços de saúde composta pelos entes federativos, manterá os seguintes fóruns de negociação e pactuação quanto aos aspectos operacionais do SUS: 1. no âmbito nacional a Comissão Intergestores Tripartite integrada paritariamente por representantes do Ministério da Saúde e dos órgãos de representação do conjunto das Secretarias Estaduais de Saúde CONASS e do conjunto das Secretarias Municipais de Saúde CONASEMS. 2. no âmbito estadual a Comissão Intergestores Bipartite integrada paritariamente por dirigentes da Secretaria Estadual de Saúde e do órgão de representação das Secretarias Municipais de Saúde do Estado, que deverá ser criada e formalizada mediante ato do Secretário Estadual da Saúde. Único As decisões das Comissões Intergestores Tripartite e Bipartite que versarem sobre matéria de competência dos Conselhos de Saúde deverão ser submetidas à apreciação do Conselho respectivo. Art. 2º. No âmbito da União, a Comissão Intergestores ficará vinculada ao Ministério da Saúde para efeitos administrativos e operacionais, e no âmbito do Estado, à Secretaria Estadual da Saúde, devendo suas decisões, tomadas por consenso, ser formalizadas em instrumentos normativos do gestor do SUS, quando couber. PROJETO LEI CIT-CIB-.doc 6(7)
Art.3º. O Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS) e o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (CONASEMS), são reconhecidos como entidades que representam as Secretarias Estaduais de Saúde e as Secretarias Municipais de Saúde, respectivamente, e declarados entidades de Utilidade Pública e de relevante função social. Parágrafo único. Os Conselhos Estaduais de Secretários Municipais de Saúde (COSEMS) são reconhecidos como entidades que representam as secretarias municipais de saúde, desde que esses entes sejam vinculados institucionalmente ao CONASEMS, na forma que dispuser seus estatutos. Art. 4º. O CONASS e o CONASEMS poderão receber recursos do Orçamento Geral da União, através do Fundo Nacional de Saúde, para auxiliar no custeio de suas despesas institucionais. Art.5º O Ministro da Saúde fica autorizado a expedir portaria ministerial para o cumprimento desta lei. PROJETO LEI CIT-CIB-.doc 7(7)