Plano Plurianual 2012-2015 Programa 2068 Saneamento Básico Contextualização O conceito de saneamento tem evoluído ao longo da história, relacionado, principalmente, ao contexto político e social de cada estágio de desenvolvimento da sociedade. Originalmente, sua característica fundamenta-se na promoção de ações que busquem a melhoria das condições de saúde. Mais recentemente, com os rápidos processos de urbanização das cidades brasileiras, a noção de saneamento passa a incorporar questões que vão além dos aspectos sanitários, agregando, com maior ênfase, a dimensão ambiental, com destaque à importância das intervenções para a preservação e a conservação do meio ambiente. A partir de então fica fortalecido, também, o papel essencial do saneamento na indução do desenvolvimento sustentável e, por conseguinte, na melhoria da qualidade de vida da população brasileira e na garantia da preservação dos recursos naturais para as gerações futuras. Assim, pode-se considerar que o saneamento vincula-se diretamente a questões sociais de extrema gravidade, à reversão de quadros epidemiológicos alarmantes e à recuperação, melhoria, conservação e preservação ambiental, com impacto imediato na saúde pública, traduzindo-se em melhorias para o ambiente urbano e rural e da qualidade de vida da população. Sob essa lógica, os serviços de saneamento devem ser concebidos em articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza, de proteção ambiental, de recursos hídricos, de promoção da saúde, de educação ambiental e outras de relevante interesse social, voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento básico seja fator determinante. Essa abordagem pressupõe, portanto, a estreita articulação do setor com questões ambientais, econômicas, de saúde, de educação e de desenvolvimento social. Com essa visão interdisciplinar, transversal e integrada, em 2007 foi sancionada a Lei nº 11.445, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico e define o saneamento básico como o conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais de: abastecimento de água potável; esgotamento sanitário; limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos; e, drenagem e manejo das águas pluviais urbanas. Ademais, a moradia provida de serviços de saneamento básico é um dos direitos sociais previstos no Art. 6º da Constituição Federal de 1988, bem como na Lei nº. 10.257/01 1, o Estatuto da Cidade, que estabelece diretrizes gerais da política urbana (Art. 2º, I). Considerando-se um crescimento domiciliar bastante significativo em nosso país na última década, a cobertura dos serviços avançou de forma positiva nos últimos anos, de acordo com a Figura 1, que mostra a evolução do acesso domiciliar aos serviços, segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar (PNAD). É possível observar que, entre 2002 e 2009, 10,7 milhões de domicílios passaram a dispor de acesso à rede de água com canalização interna. Isso representa uma ampliação da cobertura dos serviços de abastecimento de água, em áreas urbanas, de 89,3% para 92,6% dos domicílios. Na zona rural, o resultado também foi expressivo, passando de 18,3% para 28,9% dos domicílios. No mesmo período, a cobertura da rede de esgotos e a utilização de fossas sépticas cresceu de 76,6% para 80,4% dos domicílios nas 1 Lei 10.257/01 - art. 2 o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações. [...]
áreas urbanas e, nas rurais, de 17,1% para 26% dos domicílios. Com isso, 9,7 milhões de residências passaram a dispor de esgotamento sanitário e, consequentemente, de melhores condições ambientais e de saúde. Igualmente, foi satisfatório o resultado observado para a coleta de resíduos sólidos nas áreas urbanas, que abrangia 98,5% das residências em 2009. Ao considerar o total de domicílios que passaram a contar com o serviço de coleta no período, verifica-se a ampliação da cobertura para mais de 11 milhões de domicílios em sete anos. Quanto à drenagem, em 2008, destaca-se o significativo aumento de 21,5% no número de municípios que passaram a realizar a drenagem urbana em relação ao ano de 2000, equivalente a 929 municípios, segundo a Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB/2008). Figura 1: Domicílios com acesso a rede geral de abastecimento de água (com canalização interna), rede geral de esgotos + fossa séptica e coleta de lixo Total de domicílios com abastecimento de água, esgotamento sanitário e coleta de lixo (em milhões) Milhões 60,0 50,0 40,0 30,0 40,7 42,5 43,7 45,3 38,0 39,5 41,0 42,1 34,2 35,5 36,7 32,7 46,9 48,7 43,9 45,5 38,1 40,9 50,6 51,9 47,4 48,7 42,1 42,4 20,0 10,0 0,0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Abastecimento de água - Com canalização interna - com rede geral Esgotamento Sanitário - rede geral + fossa séptica Destino do lixo - coletado direta e indiretamente Fonte: PNADs 2002 a 2009 Entretanto, de forma geral, as informações disponibilizadas pela PNAD não consideram aspectos qualitativos sobre os serviços e as implicações das soluções adotadas. Por exemplo, dispor de uma ligação à rede não significa ter acesso regular à água. Por exemplo, em 2007, segundo dados do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), foram registradas 45 mil interrupções sistemáticas nos sistemas, sendo que cada intermitência ocorrida durou, aproximadamente, sete horas e teve um alcance médio de 2.573 economias ativas 2. Da mesma forma, para o esgotamento sanitário, a questão do tratamento dos esgotos merece especial atenção e não pode ser analisada sob a ótica das pesquisas domiciliares. Segundo dados do SNIS 2008, o Brasil coleta apenas 43,2% do esgoto gerado e trata 66% do esgoto coletado. Quanto aos resíduos sólidos, os vazadouros a céu aberto (lixões) constituíram o destino final dos resíduos sólidos em 50,8% dos municípios brasileiros, conforme revelou a PNSB 2008. Assim, com o objetivo de contemplar a complexidade e as diversas fontes de informações sobre a oferta dos serviços, considera-se essencial adotar maior amplitude conceitual, a partir de uma definição que contemple, além da infraestrutura implantada, os aspectos socioeconômicos e culturais e, também, os operacionais, no 2 Destaca-se que, como a quantidade total de economias atingidas inclui repetições, não é possível conhecer o número de domicílios que sofreu ao menos um evento de intermitência no ano.
que tange a regularidade, a segurança e a qualidade dos serviços ofertados ou da solução empregada. Por isso, considera-se importante a utilização do conceito adotado na análise situacional dos serviços de saneamento da proposta do Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab), que caracteriza o acesso aos serviços de saneamento básico em: adequado, atendimento precário e sem atendimento, de acordo com as definições da Tabela 1. Sob essa perspectiva, as situações entendidas como déficit incluem aquelas sem atendimento e, também, os que têm atendimento precário, visto que, apesar de não impedirem o acesso ao serviço, este é ofertado em condições insatisfatórias ou provisórias, potencialmente comprometendo a saúde humana e a qualidade do ambiente domiciliar e do seu entorno. TABELA 1: Caracterização do atendimento e do déficit de acesso ao abastecimento de água, esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos adotado no Plansab. COMPONENTE (1) ABASTECIMENTO DE ÁGUA ESGOTAMENTO SANITÁRIO MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS ATENDIMENTO ADEQUADO Fornecimento de água potável por rede de distribuição, com ou sem canalização interna, ou por poço, nascente ou cisterna, com canalização interna, em qualquer caso sem intermitência prolongada ou racionamentos. Coleta de esgotos, seguida de tratamento (2) ; Uso de fossa séptica. Coleta direta, com frequência, para a área urbana, diária ou dias alternados e com ausência de vazadouro a céu aberto como destino final; Coleta direta ou indireta, na área rural, com ausência de vazadouro a céu aberto como destino final. Atendimento precário DÉFICIT Dentre o conjunto com fornecimento de água por rede, a parcela que: recebe água fora dos padrões de potabilidade; tem intermitência prolongada ou racionamentos; Dentre o conjunto com fornecimento de água por poço ou nascente, a parcela cujos domicílios não possuem canalização interna de água, que recebem água fora dos padrões de potabilidade e, ou, que têm intermitência prolongada; Uso de cisterna para água de chuva, que forneça água sem segurança sanitária e, ou, em quantidade insuficiente para a proteção à saúde. Uso de reservatório ou caixa abastecidos por carro pipa. Coleta de esgotos, não seguida de tratamento; Uso de fossa rudimentar. Dentre o conjunto com coleta, a parcela: na área urbana com coleta indireta ou direta, cuja frequência não seja pelo menos em dias alternados; e, ou, cujo destino final dos resíduos constituise em vazadouro a céu aberto. Sem atendimento Todas as situações não enquadradas nas definições de atendimento e que se constituem em práticas consideradas inadequadas (3) (1) Em função de suas particularidades, o componente drenagem e manejo de águas pluviais urbanas teve abordagem distinta. (2) As bases de informações do IBGE, no entanto, adotam a categoria rede geral de esgoto ou pluvial e, portanto, os valores apresentados no texto incluem o lançamento em redes de águas pluviais. (3) A exemplo de ausência de banheiro ou sanitário; coleta de água em cursos de água ou poços a longa distância; fossas rudimentares; lançamento direto de esgoto em valas, rio, lago, mar ou outra forma pela unidade domiciliar; coleta indireta de resíduos sólidos em área urbana; ausência de coleta, com resíduos queimados ou enterrados, jogados em terreno baldio, logradouro, rio, lago ou mar ou outro destino pela unidade domiciliar. A caracterização do déficit em saneamento básico e das práticas consideradas adequadas para o atendimento conduziu à situação estimada na Tabela 2, para cada um dos componentes avaliados. Observa-se que, segundo a estimativa, os índices de atendimento adequado eram: para o componente abastecimento de água, de 62,4% da população; para esgotamento sanitário, de 46,8% e; para o manejo de resíduos sólidos, de 59,6% da população. Ressalta-se que, embora a maioria da população brasileira tivesse acesso a condições adequadas de abastecimento de água potável e de manejo de resíduos sólidos, o déficit ainda é bastante significativo em todos os componentes do saneamento básico e representa milhões de pessoas vivendo em
ambientes insalubres e expostos a diversos riscos que podem comprometer a saúde individual e pública. TABELA 2: Atendimento e déficit por componente do saneamento básico no Brasil, 2008 COMPONENTE Abastecimento de água ATENDIMENTO ADEQUADO Atendimento precário DÉFICIT Sem atendimento (x 1.000 hab) % (x 1.000 hab) % (x 1.000 hab) % 118.616 (1) 62,4 62.699 33,0 8.638 (2) 4,5 Esgotamento sanitário 88.930 46,8 83.797 44,1 17.226 9,1 Manejo de resíduos sólidos 113.166 (4) 59,6 51.903 (4) 27,3 24.883 13,1 Fontes: Censo demográfico (IBGE, 2000), PNAD 2001 a 2008, Sisagua (MS, 2007), PNSB (IBGE, 2008). (1) Corresponde à população atendida pelas soluções expostas na Tab. 4.1, subtraída daquela que se estima residir em domicílios com pelo menos uma intermitência no mês ou recebendo água não potável. (2) As bases de dados disponíveis não permitem avaliar, com precisão aceitável, a parcela da população não atendida por abastecimento de água potável. Para efeito de estimativa, assumiu-se que 50% da população atendida por poço ou nascente sem canalização interna e 50% da população que recebe água de outra procedência sem canalização interna enquadrar-se-iam na categoria de sem atendimento. (4) Para efeito de estimativa do atendimento, assumiu-se que, sendo os resíduos sólidos dispostos em aterro controlado, conforme PNSB (IBGE, 2008), o atendimento é adequado para municípios com população inferior a 20.000 habitantes e precário para municípios com população acima desse limite. Em relação ao componente drenagem e manejo de águas pluviais urbanas, a PNSB/2008, levantou, no universo de municípios, dados sobre a ocorrência de inundações e sobre demandas por sistemas e serviços públicos de drenagem urbana para atenuação de problemas ocasionados pela ocupação urbana. Segundo a pesquisa, 2.257 municípios relataram a ocorrência de inundações em um período de 5 anos, segundo dados da Tabela 3. A partir das informações da pesquisa, é possível observar que o problema é intensificado em municípios com população superior a 100 mil habitantes. TABELA 3: Ocorrência de enchentes e inundações no período de cinco anos segundo faixa populacional FAIXA POPULACIONAL TOTAL DE MUNICÍPIOS QUE DOS MUNICÍPIOS PARTICIPARAM DA PNSB 2008 MUNICÍPIOS COM EXISTÊNCIA DE INUNDAÇÕES Até 5.000 hab 1279 279 22% De 5.001 a 20.000 hab 2505 998 40% De 20.001 a 100.000 hab 1196 770 64% De 100.001 a 500.000 hab 192 178 93% Mais de 500.000 hab 32 32 100% TOTAL 5.204 2.257 43% Fonte: PNSB (IBGE, 2008) No âmbito regional, o acesso aos serviços é marcado por evidentes desigualdades. Segundo dados da proposta do Plansab, no caso do abastecimento de água, 55% dos domicílios brasileiros que não dispõem de rede de abastecimento de água ou poço ou nascente com canalização interna residem nos estados da Região Nordeste. Outros 20% do déficit de acesso a esses serviços estão localizados na região Norte. O Sudeste brasileiro concentra 14% desse déficit. No Sul e Centro-Oeste, respectivamente, 5% e 4% dos domicílios não acessam as redes de abastecimento de água ou não dispõem de poço ou nascente com canalização interna. Avaliando a distribuição do déficit em relação à localização do domicílio, nota-se que expressiva parcela do déficit (mais de 70%) concentra-se em áreas rurais.
Quanto ao esgotamento sanitário, ainda de acordo com o Plansab, observa-se que 43% dos domicílios que compõe o déficit de acesso (domicílios urbanos e rurais) à rede coletora ou fossa séptica estão localizados na Região Nordeste. Na sequência, a região Sudeste reúne 18% dos domicílios que não dispõem desses serviços de saneamento básico. As regiões Centro-Oeste, Norte e Sul concentram, respectivamente, 13%, 12% e 11% do déficit de acesso. Ao contrário do que ocorre em abastecimento de água, o déficit de acesso ao esgotamento sanitário, quanto ao contingente populacional, é maior na área urbana, onde estão localizados 58% dos domicílios sem acesso à rede coletora ou fossa séptica. No que diz respeito aos resíduos sólidos urbanos, o Nordeste é, novamente, a região do País com maior proporção de domicílios urbanos não atendidos por coleta direta (porta-a-porta) de lixo. Essa região concentra 58% dos domicílios urbanos sem acesso ao serviço. O Sudeste aparece na segunda posição, com 28% do déficit, seguido pelas regiões Norte, Centro Oeste e Sul, respectivamente com 7%, 5% e 2%, respectivamente. Quanto à localização do domicílio, verifica-se que há grande diferença quanto à cobertura dos serviços entre áreas rurais e urbanas. Em 2008, segundo dados da PNAD 2008, cerca de 90% dos moradores de áreas urbanas tinham soluções classificadas como adequadas quanto ao manejo dos resíduos Sólidos Domiciliares (RSD). No entanto, apenas 28,8% dos domicílios localizados na área rural tinham aceso a soluções adequadas. Na perspectiva da integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos serviços de saneamento básico, avanços ainda são necessários, como se pode observar na figura 1, que ilustra o acesso simultâneo aos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário e resíduos sólidos, por região do país 3. Figura 2 População atendida simultaneamente com Abastecimento de água, Esgotamento sanitário e Coleta de resíduos sólidos no ano de 2009 (%) e Avanço da cobertura de 2001 a 2009. Fonte: PNAD IBGE, 2001, 2005 e 2009. Elaboração: SPI/MPOG. 3 No estudo foram considerados somente os domicílios com rede e canalização interna para Abastecimento de água, providos rede e/ou fossa séptica para esgotamento sanitário e coleta direta de resíduos sólidos.
Além das desigualdades regionais destacadas, observa-se que o acesso aos serviços é fortemente associado às condições socioeconômicas do domicílio. Segundo a PNAD/2009, aproximadamente 71% da população brasileira que não tinha acesso ao abastecimento de água por rede geral (com canalização interna) possuía renda domiciliar mensal de até 3 salários mínimos. Para o esgotamento sanitário, observa-se que 72% do déficit de acesso à fossa séptica e rede coletora concentra-se em extratos populacionais que recebem até 3 salários mínimos. Ademais, somente 55% da população que recebe até 1 salário mínimo têm acesso simultâneo aos serviços de saneamento (abastecimento de água por rede geral com canalização interna, rede de esgotos ou fossa séptica e lixo coletado), segundo a PNAD/2009. Assumindo que a alocação dos recursos e a criação de incentivos são formas pelas quais a política governamental influencia o desenvolvimento regional e social, promove a inclusão social e reduz as desigualdades sociais e considerando-se a magnitude da concentração das carências dos serviços em populações de baixa renda, considera-se essencial priorizar a atuação estatal em áreas de baixa renda para o alcance da universalização do acesso ao saneamento básico, especialmente, no contexto de erradicação da extrema pobreza. Ainda em relação aos aspectos territoriais, cabe ressaltar que as áreas rurais apresentam características peculiares, como pequenos agrupamentos populacionais e baixa densidade, que dificultam o acesso aos serviços de saneamento básico através das soluções convencionais adotadas em áreas urbanas, demandando do poder público uma abordagem diferenciada tanto no aspecto tecnológico, quanto na gestão e na relação com as comunidades. Assim, intervenções que objetivem cobrir o déficit de infraestrutura física, incluindo a concepção da matriz tecnológica adaptada às realidades locais, necessariamente deverão vir acompanhadas de medidas estruturantes, no campo da participação da comunidade, da educação ambiental para o saneamento, dos mecanismos de gestão e da capacitação, entre outras (PLANSAB, 2011). Para as comunidades tradicionais, as intervenções devem ser pensadas a partir de uma visão integral que considere as políticas públicas específicas estabelecidas para as mesmas, visando maior racionalidade nas intervenções. A análise dos contornos regionais e dos aspectos relacionados às desigualdades de acesso aos serviços de saneamento básico evidenciam os enormes desafios envolvidos na formulação de políticas voltadas para a redução das desigualdades sociais e regionais, na busca por alcançar a universalização do acesso aos serviços, com equidade e integralidade. Além dos aspectos relacionados à infraestrutura de oferta dos serviços, um dos principais desafios a serem enfrentados diz respeito à consolidação e ampliação de medidas estruturantes para o setor, tendo em vista a necessidade de superação das ineficiências históricas associadas à gestão dos serviços de saneamento. Conforme preconizado pela Lei 11.445/07, embora se observe avanços no aspecto da gestão e da sustentabilidade da prestação dos serviços, mensurados por indicadores das áreas administrativa, financeira e operacional dos prestadores de serviços de água e esgoto apurados pelo SNIS, de 2003 a 2008, situações preocupantes ainda persistem. O índice médio das perdas de faturamento de água, que são conseqüência de uma infraestrutura física de má qualidade e também de uma deficiente gestão dos sistemas 4 foi de 37,4% em 2009. É o menor valor observado nos 14 anos da série histórica de coleta de dados do SNIS, demonstrando uma evolução geral positiva. Porém, ainda existem prestadores com índices de perdas superiores a 70%. Além disso, por exemplo, 13 empresas estaduais apresentaram déficit em suas contas e 31 prestadores locais não cobram pelos serviços prestados. Em outros casos se verifica a cobrança de tarifas irrisórias, que não cumprem a função de cobrir os custos da 4 SNIS, 2008, p. ix
prestação dos serviços. Sem a institucionalização da cobrança de uma tarifa adequada, a sustentabilidade econômico-financeira é impraticável, comprometendo a prestação dos serviços para as gerações atuais e futuras (SNIS, 2008) Portanto, outro eixo de atuação do Programa, guiado por uma lógica estruturante, abrangem ações que têm como objetivo apoiar o desenvolvimento institucional do setor saneamento brasileiro, focando sua atuação, principalmente, para promover: a assistência técnica a entes federados e prestadores de serviços; a capacitação de agentes públicos; a realização de estudos e pesquisas setoriais; as ações de controle e redução das perdas; o apoio ao desenvolvimento da gestão associada, da regulação e fiscalização; a estruturação de sistemas de informação; a elaboração de planos e projetos de saneamento básico; e, o incentivo à educação sanitária e ambiental. Ou seja, considera-se que, para alcance dos objetivos da política nacional de saneamento básico, torna-se necessário apoiar a realização de ações estruturantes para o setor, além de garantir recursos para provisão de infraestrutura. A implementação dessas medidas são de suma importância para garantir a modernização ou reorganização de sistemas, ampliar o suporte político e gerencial necessário à sustentabilidade da prestação de serviços, apoiar e suscitar o aperfeiçoamento da gestão e, assim, garantir benefícios duradouros às medidas estruturais. Inclusive, considera-se que a capacidade de garantir a sustentabilidade dos investimentos estruturais está associada, em grande medida, aos índices de eficiência dos prestadores, refletida nas taxas de custos e perdas, de produtividade e de margem operacional. Nesse aspecto, destaca-se a questão da institucionalização e profissionalização da gestão, especialmente, para os componentes de drenagem e manejo de águas pluviais urbanas e manejo de resíduos sólidos urbanos, serviços ainda carentes de uma estrutura organizacional adequada em comparação aos serviços de água e esgotos, mais maduros do ponto de vista institucional, organizacional e de existência de infraestrutura. No caso da prestação dos serviços de drenagem urbana, estudos dedicados à análise dos aspectos institucionais de gestão dos serviços apontam as seguintes fragilidades: inadequada formação de profissionais, falta de conhecimento técnico das soluções adequadas, fragmentação de atividades, instabilidade e descontinuidade administrativa, carência de recursos financeiros e ausência de planejamento de longo prazo. Para a análise do componente resíduos sólidos urbanos, além das questões organizacionais, o que se percebeu, ao longo dos anos, foi uma ação generalizada do poder público local dedicada a afastar o lixo coletado das zonas urbanas, depositandoo, muitas vezes, sem controle sanitário e em locais inadequados. Considerando-se o aspecto da sustentabilidade, segundo dados do SNIS/2007, cabe destacar que 44,8% dos municípios afirmaram não realizar a cobrança pelos serviços de limpeza urbana. Esses problemas são agravados pela ausência de suporte técnico e econômico das administrações locais para a correta gestão dos resíduos sólidos urbanos. Portanto, as questões afetas aos resíduos sólidos, pela própria amplitude e complexidade do tema, demandam uma articulação maior entre diversas áreas do Governo com interface no tema. No plano institucional, a coordenação da Política de Saneamento e, portanto, dos programas e ações que envolvem o planejamento, regulação, prestação e o controle social dos serviços públicos de saneamento básico, incluídos os serviços públicos de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, que são de competência do Ministério das Cidades, ao passo que a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), que trata do tema de forma mais ampla, está sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente. Outro grande desafio setorial está diretamente relacionado à gestão e diz respeito à formulação da política pública de saneamento pelos titulares dos serviços. A aprovação da Lei 11.445/07 trouxe uma série de mudanças para o setor, dentre elas a
separação das funções de planejamento, regulação e fiscalização e prestação dos serviços. Assim, as referidas atividades deverão ser desempenhadas, preferencialmente, por atores diferentes: o planejamento deverá ficar a cargo do titular dos serviços, função que é indelegável, enquanto que a prestação dos serviços caberá a um ente ou órgão público municipal, ou estatual, ou consórcio público, ou a uma concessionária pública ou privada. Portanto, com base nas determinações da Lei, os titulares devem elaborar a política pública, que compreende, dentre outros aspectos: a elaboração dos planos de saneamento básico, a definição da forma de prestação dos serviços, a definição dos entes responsáveis pela sua regulação e fiscalização, o estabelecimento de mecanismos de participação e controle social, o estabelecimento do sistema de informações e a fixação dos direitos e deveres dos usuários. Ainda de acordo com a Lei, as atividades da função de regulação e de fiscalização deverão ser executadas por órgão ou entidade independente, com autonomia administrativa, financeira e decisória, e com capacitação técnica para esta finalidade. As entidades reguladoras e fiscalizadoras têm como objetivo garantir a transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões, com o objetivo de assegurar a modicidade tarifária, definir mecanismos que induzam a eficiência e eficácia dos serviços e estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços. Outra inovação promovida pela Lei 11.445/07 foi introduzir a participação e o controle social no planejamento e na implementação das políticas de saneamento, que deverá ampliar a transparência das decisões ao possibilitar a participação de atores que, historicamente, tiveram reduzida representatividade nas esferas decisórias das políticas públicas de saneamento básico. À União caberá o papel de fomentar a participação popular na elaboração dos planos de saneamento e fortalecer as instâncias colegiadas, como o Conselho das Cidades nos diversos níveis federativos, que se constitui em espaço adequado para discussão sistêmica das políticas de desenvolvimento urbano e de saneamento. Por fim, ressalta-se que, no contexto do federalismo brasileiro, consoante ao instituído pela Constituição e disciplinado pela Lei 11.445/2007, a competência da União no setor de saneamento limita-se ao estabelecimento de diretrizes gerais para a execução da política pública. Como destacado anteriormente, aos titulares, compete a organização, planejamento e oferta dos serviços à população, que devem ser prestados de forma integral, com equidade, sustentabilidade econômica e eficiência operacional, na busca da universalização do acesso. No entanto, a Constituição também estabelece como competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a promoção de programas destinados à melhoria das condições de saneamento básico. Desta forma, a União deverá envidar esforços para apoiar os titulares dos serviços na melhoria das condições de saneamento. É de fundamental importância para a efetiva implementação da política de saneamento básico o apoio financeiro e técnico da União aos entes federados e prestadores de serviços, tendo como consequência, o fortalecimento da sua capacidade de planejamento, de regulação e de fiscalização. De forma geral, formam o arcabouço legal do setor, trazendo maior segurança jurídica e novos desafios, os seguintes diplomas legais: a Lei nº. 11.445/07 e a Lei nº. 12.305/10, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), assim como outras legislações: Lei nº. 8.987/95, conhecida como Lei das Concessões, Lei nº. 11.107/05, denominada Lei dos Consórcios Públicos (LCP), Decreto nº. 7.217/10, que regulamenta a lei 11.445 e Decreto nº. 7.404/10, que regulamenta a Lei nº. 12.305/10, e Lei nº. 10.257/01, denominada Estatuto da Cidade. Além da recente normatização, outro fator positivo para o setor foi o lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que definiu uma robusta carteira de investimentos em saneamento em todo o País, com previsibilidade da oferta de
recursos em um horizonte quadrienal (2007 a 2010) e com a implementação de um conjunto de medidas institucionais para acelerar a execução dos empreendimentos. Portanto, nos últimos anos, o saneamento básico tem experimentado um dos melhores momentos da trajetória econômica recente do setor. Com o lançamento do PAC em 2007, reverteram-se as limitações financeiras que restringiam os novos investimentos, elevando o volume de contratações de uma média de R$ 3 bilhões anuais verificada de 2003 até 2006, para cerca de R$ 10 bilhões por ano até 2010. A evolução dos valores comprometidos e desembolsados 5 para o saneamento básico desde 2003, com correção monetária pelo IGP-DI da FGV para o ano de 2010, disponível na Figura 2, demonstra os avanços do Governo Federal na retomada das contratações de operações de crédito e repasses com recursos do OGU, associado à implementação do PAC para o setor de saneamento básico. A partir dos dados da figura, é possível observar que os valores comprometidos entre os anos de 2007 e 2010 (média dos quatro anos) são 174% superiores aos valores dos compromissos de gastos apurados entre 2003 a 2006 (média dos quatro anos), já atualizados pelo IGP- DI para o ano de 2010. Na comparação dos desembolsos, os valores médios desembolsados entre 2007 e 2010 são 188% superiores aos valores médios apurados nos quatro anos anteriores (2003 a 2006), já corrigidos pelo IGP-DI para o ano de 2010. Figura 2 - Evolução dos gastos comprometidos e desembolsados em iniciativas de saneamento básico (Em R$ bilhões) 14 13,38 12 10 12,26 10,85 10,18 8 6 4 2 0 7,57 6,40 5,37 5,52 6,20 2,76 4,22 3,38 4,09 1,84 1,12 1,40 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gastos Comprometidos Gastos Desembolsados * As séries foram indexadas pelo IGP-DI médio anual da FGV para o ano de 2010 Fonte: Gasto Público em Saneamento Básico Depreende-se do cenário exposto que os atores do setor ainda terão que empreender esforços significativos nos próximos anos, cabendo à União não só a ampliação dos investimentos com recursos onerosos e não-onerosos, como a adoção de medidas, previstas na Lei 11.445/2007, que ampliem, facilitem e estabilizem o acesso aos recursos pelos entes subnacionais e seus respectivos prestadores. Para tanto, além de promover investimentos em medidas estruturantes, o Governo tem papel essencial para garantir a segurança jurídica, apoiar o desenvolvimento institucional dos titulares 5 Os compromissos de gastos firmados sinalizam os investimentos futuros compromissados pela União e contemplam os valores dos contratos de empréstimos (financiamentos) somados aos valores dos empenhos realizados com recursos não onerosos do Orçamento Geral da União - OGU. Os desembolsos realizados representam os recursos financeiros efetivamente depositados pela União nas contas correntes dos empreendimentos e, usualmente, estão associados à execução física das etapas dos empreendimentos.
e prestadores de serviços; e, sobretudo, implantar, monitorar e avaliar o Plano Nacional de saneamento Básico Plansab, no que tange o acompanhamento das metas propostas para 2015, da aplicação das macrodiretrizes e estratégias, da implantação dos programas e monitoramento do cenário proposto, que serão fundamentais para nortear as ações dos entes federados.