A Qualidade Do Gasto Público Com o Ensino Fundamental Nas Escolas Municipais.

Resumo: A Qualidade Do Gasto Público Com o Ensino Fundamental Nas Escolas Municipais. Autoria: Jaime Crozatti, Leandro Timossi de Almeida Este estudo evidencia o ranking dos municípios que fazem o melhor e o pior uso dos recursos de manutenção da Educação Fundamental nas escolas de sua responsabilidade, utilizando-se do Escore Padronizado pelo Método da Função Distribuição Acumulada Normal. São utilizados dados de todos os municípios brasileiros disponíveis nos sítios eletrônicos do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) e da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Os municípios da região Sul apresentam o melhor desempenho conjunto no indicador da Qualidade do Gasto. Os do Nordeste surpreendem com excelentes desempenhos na Qualidade do Gasto com o Ensino Fundamental de suas escolas, apesar de poucos recursos e da baixa qualidade do ensino. 1 - Introdução A educação de qualidade é um bem universal garantido pela Constituição Federal de 1988 (ARELARO, 2005, 1039). A quantidade, a qualidade e a localização das escolas são fatores relevantes para a oferta do ensino de qualidade (VERHINE, 2005). Porém, É difícil encontrar um país com renda per capita igual ou maior do que a nossa e que simultaneamente apresente um menor nível de escolaridade (BARBOSA FILHO E PESSOA, 2009, 51). A informação contábil das entidades públicas é um insumo valioso para a avaliação das políticas públicas (MACHADO, 2005). O controle do gasto e a avaliação de desempenho são utilidades da informação contábil defendidas por vários autores e também pela legislação brasileira (HENDRIKSEN, 1991, 126; IUDÍCIBUS, 2010, 3). As Leis de Responsabilidade Fiscal LRF (BRASIL, 2000) e de Transparência Pública (BRASIL, 2009) garantem ao cidadão o direito da informação financeira dos entes públicos, aspecto relevante na accountability da qualidade do gasto público. A baixa qualidade de nossas escolas públicas chama a atenção, uma vez que a qualidade da educação no Brasil não somente é baixa em termos absolutos, mas também é inferior ao que seria de se esperar de um país com nosso nível de renda per capita (VELOSO, 2009, 5). Outros países fazem melhor educação com a mesma ou menor renda do que a nossa. A educação no Brasil é um dos aspectos que mais tem chamado a atenção de analistas internacionais. Historicamente, o gasto com a educação fundamental é considerado insuficiente para enfrentar o desafio da mudança de qualidade (VELOSO e col, 2009). A garantia de aplicação de recursos na educação é dada pela LRF (BRASIL, 2000). Os gastos do governo brasileiro com educação são estimados em 4,4% do PIB Produto Interno Bruto em 2005, e a maior parte destes gastos é no Ensino Superior (VELOSO, 2009, 10). A média do gasto público em educação por aluno, como fração da renda per capita, é de 95% no Ensino Superior, enquanto que, para o Ensino Fundamental, é de apenas 15%. Países como França, Estados Unidos e Espanha gastam cerca de 30% com o Ensino Superior e 20% com o Fundamental (VELOSO, 2009, 11). A criação de indicadores, bem como sua disseminação e uso, é fruto da Constituição Cidadã e da reforma do Estado brasileiro (PEREIRA e SPINK, 2001). Considerando que mais de 94% das crianças brasileiras entre cinco e quinze anos se encontram matriculadas, o país inicia uma nova fase do processo de melhoria da educação: a qualidade (VELOSO e col, 2009). Neste contexto, o objetivo geral desse artigo é analisar a qualidade do gasto público com o Ensino Fundamental nas escolas de responsabilidade da gestão municipal, 1

considerando os municípios brasileiros categorizados pelo tamanho da população na respectiva região geográfica. Apresenta o ranking do perfil dos municípios brasileiros a partir da determinação do IQGPEF Índice de Qualidade do Gasto Público na Educação Fundamental. Os resultados deste trabalho contribuem com a discussão da gestão de políticas públicas no Ensino Fundamental no Brasil, uma vez que trata da regionalização do gasto e da qualidade da educação fundamental nos municípios, categorizando-os pelo tamanho de sua população. O trabalho tem abordagem interdisciplinar. O ineditismo deste estudo está em identificar, pelo tamanho do município na região geográfica, a qualidade do Ensino Fundamental nas escolas geridas pelas prefeituras, bem como os respectivos gastos médios por aluno e qualidade do gasto nesta condição de ensino público. É relevante para a análise da Gestão de Políticas Públicas com o Ensino Fundamental, já que trata da eficiência do gasto municipal, que tem a evidenciação em contabilidade como ferramenta de transparência pública. É fruto de projeto de pesquisa financiado pelo CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico. 2 Gestão de políticas públicas, gastos e qualidade no ensino fundamental no Brasil. A Política Pública tem seu nascedouro na intersecção de vários campos do conhecimento, sendo os mais citados a ciência política, a administração pública, a economia e o direito (DELEON, 2006; PETERS e PIERRE, 2006; RODRIGUES, 2010). O que está no foco das análises das políticas públicas é a atuação do Estado como principal articulador das regras que disciplinam os recursos da sociedade. Souza (2006, 26) afirma que este ( ) é o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ação e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente). No modelo que se convencionou chamar de novo gerencialismo público, a eficiência do gasto, é o principal objetivo da política pública ( ) aliada à importância do fator credibilidade e à delegação das políticas públicas para instituições com independência política (SOUZA, 2006, 34). Para Machado (2005), é necessária a mudança do modelo de gestão fiscalista para o modelo gerencial na gestão da coisa pública no Brasil. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação LDB regulamenta a contabilização dos gastos na função educação: os artigos 70 e 71 definem, respectivamente, o que pode e o que não pode ser considerado gasto com educação na contabilidade dos entes públicos (BRASIL, 1996). O inciso 2º da Emenda Constitucional 14/96 alterou o artigo 211 da Constituição Federal de 1988. Define que Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil. As mudanças na distribuição de alunos deste nível de ensino entre os entes da federação são evidenciadas por Leme, Paredes e Souza (2009, 266), segundo os quais as escolas municipais tinham, em 1991, 30% dos alunos do ensino fundamental no país, enquanto as estaduais acolhiam 58%. A partir de 1996 inicia-se um processo de redução da participação das matrículas estaduais e aumento das municipais. Em 1999, os municípios passam a ter a maioria das matrículas, alcançando cerca de 55% em 2007, em relação a 33% das estaduais nesse mesmo ano. (LEMES, PAREDES e SOUZA, 2009, 267). Arelaro (2005) faz uma análise do processo de municipalização do Ensino Fundamental no Brasil observando os percentuais de matriculados por região geográfica. Para ela, o processo é mais acentuado de 1ª a 4ª séries. Mas este processo também não segue uma distribuição homogênea no Brasil, pois as regiões brasileiras têm considerando sempre o ano de 2003 a seguinte 2

distribuição da municipalização das séries iniciais do ensino fundamental: Região Norte = 71,34% do ensino já foi municipalizado; Região Nordeste = 84,36% de municipalização; Região Sudeste = 62,46%; Região Sul = 71,11%; e Região Centro- Oeste = 58,56%... Mesmo que se pondere que a municipalização das séries iniciais do ensino fundamental da Região Nordeste teve um processo antecipado, com relação ao conjunto das regiões brasileiras, pois esta teve seu início de municipalização incentivado nos anos de 1970, quando da implementação do Projeto PROMUNICÍPIO fruto de acordo internacional do Brasil com o Banco Mundial (1974) -, o qual, à semelhança do atual FUNDEF, significa algum aporte de recursos aos municípios (pobres e muito pobres) da região, sem a adesão ao qual tais recursos não seriam repassados (ARELARO, 2005, 1043). Observando os estudos que analisaram o processo de municipalização do ensino fundamental, o estudo de Correa (2011) avalia a falta de preparo dos gestores da educação fundamental em municípios do interior do Estado de São Paulo que implementaram o processo com ações pedagógicas inconsistentes. Nesse sentido, o foco no EF tem significado não um aumento global dos recursos destinados à educação, mas, antes, uma restrição ainda maior para as outras etapas da educação básica brasileira; ademais, destacamos como, além de não ampliar recursos, os nossos poderes públicos implantam reformas sem considerar a realidade dos sistemas e sem nenhuma preparação ou organização prévia das escolas. (CORREA, 2011, 107) O debate para esclarecimento do processo de mudança, bem como transição para a nova realidade, na cidade estudada por Correa (2011), deu-se de forma mecânica e sem considerar o impacto das ações nos alunos das séries afetadas. Deve-se considerar o modelo de gestão da educação fundamental que, assim como em outras áreas, necessita do envolvimento da sociedade para melhorar a qualidade do serviço. Ao analisar o processo de transferência da responsabilidade das escolas estaduais para o município em Pirapozinho/SP, Ramos e Giorgi (2011, 644-5) afirmam que: O município de Pirapozinho deixou parte significativa de seus recursos educacionais retida no Fundef e, mesmo assim, a educação melhorou. Avalia-se um motivo importante... a participação da sociedade nas decisões e no acompanhamento da aplicação dos recursos em MDE Em 2007, o governo federal deu continuidade à importante política educacional com a adaptação do FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério ao FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação. O FUNDEB é um fundo de natureza contábil que operacionaliza o envio de verbas do governo federal diretamente para as escolas e municípios, tendo em vista a necessidade de investimento na melhoria da qualidade do ensino básico no país. Foi criado pela Emenda Constitucional nº 53/2006 e regulamentado pela Lei nº 11.494/2007 e pelo Decreto nº 6.253/2007 O financiamento da educação básica nos municípios baianos de 1997 a 2001 é discutido por Anunciação e Verhine (2006). Eles analisam a relação do compromisso financeiro dos governos locais com o desempenho dos alunos em exames de avaliação em larga escala. Usando dados das receitas e despesas com educação nos municípios, os autores afirmam que existe ausência de correlações significativas entre os indicadores de compromisso financeiro dos municípios baianos com os escores dos alunos; no entanto, concluem que entre os municípios mais ricos há maior variação no compromisso de financiar a educação, se comparados aos mais pobres. 3

Verhine (2005) também estudou o custo-aluno-ano em um grupo de 95 escolas consideradas de boa qualidade, selecionadas por critérios do INEP. Este autor identificou que o custo-aluno médio da manutenção do ensino foi de R$ 1.700,00 e o custo-aluno econômico médio, que inclui estimativas de gastos como depreciação dos imóveis e merenda escolar, foi de R$ 2.000,00 (dados de 2003). O estudo evidencia também que, para o Ensino Fundamental, o custo-aluno manutenção médio para as 95 unidades foi de R$ 1.546,00 e o custo-aluno econômico médio foi de R$ 1.777,00. Os valores encontrados por Verhine (2005) não deverão ser confirmados por nosso trabalho, haja vista a diferença metodológica, a distinção conceitual entre gasto orçamentário (MACHADO, 2005, 109-12), custo manutenção e custo econômico (VERHINE, 2005), bem como o escopo e a amplitude de ambos os trabalhos. Estas descobertas são referência para a identificação do montante médio de gastos por aluno diretamente na unidade educacional. Para padronizar a avaliação da qualidade da educação básica no país, o INEP criou o IDEB - Índice de Desenvolvimento da Educação Básica em 2007 (INEP, 2012). O indicador de desempenho escolar, utilizado no presente trabalho como indicador da qualidade do ensino fundamental nas escolas municipais, é calculado com a composição do indicador do fluxo escolar com a nota padronizada dos alunos, em exame nacional, das disciplinas português e matemática. Fernandes (2007) apresenta os argumentos e a fórmula de cálculo do o IDEB. Segundo o autor: Um sistema educacional que reprova sistematicamente seus estudantes, fazendo que grande parte deles abandone a escola antes de completar a educação básica, não é desejável, mesmo que aqueles que concluam essa etapa atinjam elevadas pontuações nos exames padronizados. Por seu lado, um sistema em que os alunos concluem o ensino médio no período correto não é de interesse caso eles aprendam muito pouco. Em suma, um sistema ideal seria aquele no qual todas as crianças e adolescentes tivessem acesso à escola, não desperdiçassem tempo com repetências, não abandonassem os estudos precocemente e, ao final de tudo, aprendessem (FERNANDES, 2007). A metodologia do cálculo do IDEB é semelhante à usada por outros países que tem conseguido bons resultados na melhoria da qualidade na educação. Optou-se pelo uso do IDEB como indicador da qualidade do ensino fundamental nas escolas de administração municipal tendo em vista sua relevância e disseminação. O INEP divulga em seu sítio eletrônico as notas do IDEB das escolas municipais, séries iniciais e séries finais, para os anos 2005, 2007 e 2009. A quarta versão do exame foi aplicada no ano de 2011, porém, os resultados agregados no nível de município não estão disponíveis. 3 Materiais e métodos. Este estudo pode ser classificado como exploratório, pois aprofunda o conhecimento de uma questão relevante do universo de municípios brasileiros: a qualidade do gasto com o ensino fundamental. Os dados foram agregados pela média dos valores para cada grupo de municípios, considerando-se o tamanho da população, dentro da respectiva região geográfica. A média dos valores dos gastos bem como a do IDEB foram escolhidas porque: A média é uma medida resumo que se faz com medidas quantitativas para sugerir o que todos os elementos do grupo seriam se fossem todos iguais... é uma expectativa de medida; a medida de menor freqüência; o menor erro. Uma expectativa de medida para os elementos de um conjunto: se temos um elemento que pertence a um conjunto, 4

mas não sabemos sua medida, esperamos que seu comportamento seja o desse arquétipo de elemento. (PEREIRA, 2010, 76, 7). As despesas com educação na execução do orçamento anual provocam reflexos nos anos posteriores ao da sua aplicação. A qualidade da educação presente no final do ensino fundamental é resultante de anos de investimentos na formação do aluno, de seus professores, e de materiais, entre outros, necessários para o processo de diagnóstico, desenho e implementação de políticas públicas. Assim, para o cálculo do gasto por aluno, foram acumulados os gastos médios dos três anos anteriores mais o ano da aplicação do exame para os anos iniciais do ensino fundamental. Para os anos finais, foram utilizados sete anos mais o ano da aplicação. Devido ao fato das variáveis possuírem diferentes unidades de medidas, com os gastos expressos em valores monetários e o desempenho em pontuação do IDEB, foi aplicada uma fórmula de padronização para esses indicadores, através do tratamento estatístico denominado Escore Padronizado pelo Método da Função Distribuição Acumulada Normal. Assim, foi possível a obtenção de um resultado final relativizado pelas grandezas dos valores de gastos e desempenho de cada ano de aplicação do IDEB. Este procedimento também possibilitou classificar os valores unitários de cada grupo com os valores do conjunto. Utilizando esse tratamento, obteve-se para o Indicador de Desempenho a seguinte função: D = f[(β μ) δ ¹] D é o indicador de desempenho da educação de determinado grupo; f é a Função Distribuição Acumulada Normal; β é o escore bruto da variável de desempenho selecionada para determinado grupo de municípios; μ é a média dos escores brutos da variável de desempenho de todos os grupos; δ é o desvio-padrão dos escores brutos da variável de desempenho de todos os grupos. De forma análoga, o Indicador de Despesa foi tratado pela seguinte fórmula: G = f[(s μ) δ ¹] G é o indicador de despesa pública com educação de um determinado grupo; f é a Função Distribuição Acumulada Normal; s é a despesa total da função educação pública para determinado grupo do conjunto. μ é a média dos escores brutos da variável de despesa por aluno de todos os grupos; δ é o desvio-padrão dos escores brutos da variável de despesa de todos os grupos. Esses índices podem variar entre zero e um. Quanto maior o gasto médio por aluno, melhor será a classificação do grupo de municípios no índice de gasto. Da mesma forma, quanto melhor o desempenho do grupo de municípios no IDEB, melhor a sua classificação no índice de qualidade do ensino fundamental. Porém, qualidade do gasto público deve evidenciar a melhor qualidade no ensino fundamental com o menor gasto. Assim, com o foco no objetivo desse trabalho, chegou-se à fórmula do Índice de Qualidade do Gasto Público no Ensino Fundamental, o IQGPEF: IQGPEF = Indicador de Desempenho / Indicador de Despesa Com os componentes dos gastos padronizados e do indicador de qualidade padronizado, evidenciados acima, o Índice de Qualidade do Gasto na Educação Fundamental de determinado grupo de municípios brasileiros é dado: 5

IQGPEF = f[(β μ) δ ¹] / f[(s μ) δ ¹] ¹ O indicador acima fornece, de forma comparativa, o retorno das despesas com a educação fundamental frente ao desempenho obtido pelos grupos de municípios no IDEB. Os dados são secundários, de bancos de dados oficiais de órgãos federais. Tem sido usados para a implementação de importantes políticas públicas. No site da Secretaria do Tesouro Nacional STN - foram obtidos os valores dos gastos orçamentários (MACHADO, 2005, 109) com a função educação para o período de 1998 a 2003 e com a subfunção ensino fundamental para o período 2004 a 2009. Os gastos com a sub função educação para os anos de 1998 a 2003 foram estimados com base na proporção da média do gasto com esta subfunção e a média do gasto com a função educação no ano de 2009, uma vez que os gastos com as sub funções não eram divulgados para este período (MOOG, 2012, 12-4). No site do Instituto de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP foi obtida a quantidade de alunos matriculados nos anos de 1998 a 2009 bem como o IDEB dos anos 2005, 2007 e 2009, anos iniciais 5ª série e anos finais - 8ª série. No site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE - foi obtida a população estimada dos municípios para o ano de 2009. Este dado foi usado para gerar as faixas populacionais dos municípios, seu indicador de tamanho. A média do gasto por aluno foi obtida pela divisão do gasto na subfunção educação fundamental com, respectivamente, a soma do número de alunos matriculados nos anos iniciais e nos anos finais em cada município. Este trabalho analisa dados dos 5.565 municípios, ou seja, de toda a população dos municípios brasileiros. O critério de inclusão é a disponibilidade dos dados nos bancos oficiais já citados. A limitação da pesquisa refere-se à pequena margem de municípios que não disponibilizou dados na base FINBRA, no site do INEP ou no IBGE, distinta para cada ano e cada indicador. A maior perda de municípios foi de 30% no ano 1999. As Tabelas e Figuras foram construídas com os aplicativos Microsoft Access e Microsoft Excel e o software estatístico STATA. 4 Resultados e Análises Os resultados para as análises foram gerados a partir da média do indicador de desempenho, do indicador de despesa e do índice de qualidade do gasto público com o ensino fundamental dos municípios em cada porte na respectiva região geográfica. Esses resultados foram divididos de acordo com o ano de aplicação do IDEB, primeiro para os anos iniciais do ensino fundamental, depois para os anos finais. Cada região geográfica do Brasil recebeu uma sigla: Centro-Oeste (CO), Nordeste (ND), Norte (NT), Sudeste (SD) e Sul (SU). Cada sigla é seguida de um número de 1 a 5 que representam as cinco faixas populacionais nas quais os municípios foram agrupados: até 10 mil habitantes (1), entre 10 e 50 mil (2), entre 50 e 300 mil (3), entre 300 e 1 milhão (4) e acima de 1 milhão de habitantes (5). Na sequência são apresentados os dados e comentários das séries iniciais 1ª a 4ª - do ensino fundamental nos municípios brasileiros. Tabela 1 Média do IDEB e do gasto médio por aluno dos anos iniciais do ensino fundamental, nos anos de 2005, 2007 e 2009, dos municípios brasileiros agrupados pelo tamanho na região geográfica. 6

Grupo IDED05 GMAL05 IDED07 GMAL07 IDED09 GMAL09 CO 1 3,5 20.930 4,0 20.034 4,5 20.102 CO 2 3,6 11.828 4,1 11.630 4,5 12.127 CO 3 3,8 8.577 4,0 9.711 4,5 9.753 CO 4 4,0 10.508 4,4 10.914 4,7 12.153 CO 5 3,9 10.980 4,2 11.029 5,1 12.331 ND 1 2,6 6.328 3,1 6.601 3,5 7.370 ND 2 2,7 4.735 3,1 5.054 3,5 5.637 ND 3 3,0 4.631 3,3 4.928 3,7 5.454 ND 4 3,2 6.591 3,5 7.201 3,9 8.716 ND 5 3,1 6.392 3,7 7.205 3,9 8.416 NT 1 3,0 11.748 3,4 13.277 3,8 14.425 NT 2 2,7 6.530 3,1 7.465 3,5 8.219 NT 3 3,0 6.840 3,4 6.827 3,9 7.803 NT 4 3,4 6.833 3,6 6.063 4,2 6.476 NT 5 3,3 8.077 3,5 8.111 3,7 8.213 SD 1 4,3 12.628 4,5 13.035 5,4 13.866 SD 2 4,3 13.349 4,6 13.413 5,3 13.510 SD 3 4,4 14.092 4,7 13.993 5,2 14.026 SD 4 4,3 14.894 4,5 14.866 4,9 15.788 SD 5 4,4 16.835 4,5 16.663 4,9 17.866 SU 1 4,1 21.687 4,6 23.600 5,0 26.507 SU 2 4,1 11.466 4,6 12.028 4,9 12.863 SU 3 4,2 10.340 4,6 10.855 5,0 11.406 SU 4 4,3 11.452 4,7 11.673 5,2 12.307 SU 5 4,1 14.729 4,5 15.503 4,9 16.545 Média 3,7 10.920 4,0 11.267 4,5 12.075 As colunas GMAL05, 07 e 09, referem-se ao gasto médio por aluno acumulado do ano do exame mais os três anos que o antecederam. Assim, para 2005, por exemplo, somamos os gastos médios dos anos 2005, 2004, 2003 e 2002. Este procedimento foi realizado já que o gasto público em educação tem seu tempo para gerar resultados, no mínimo o tempo em que o aluno recebeu os serviços da escola. Observa-se que os maiores valores de gastos médios encontram-se nos municípios de até 10 mil habitantes das regiões Sul e Centro-Oeste, com valores superiores a 20 mil reais em todos os anos. Os maiores IDEBs estão nos municípios com população entre 50 e 300 mil habitantes no Sudeste e no Sul. Os menores gastos médios podem ser observados nas duas faixas de municípios entre 10 mil e 300 mil habitantes da região Nordeste, entre 4,6 mil e 5,6 mil reais. Os menores IDEBs observados estão nos municípios pequenos do Nordeste, os de até 50 mil habitantes. A correlação estatística entre os dados da Tabela 1 é de 0,624, ou seja, 62% do desempenho médio no IDEB das escolas municipais do ensino fundamental podem ser respondidos pelo gasto médio por aluno. Pode-se perceber quanto a qualidade do ensino é dependente dos gastos correntes na educação fundamental, nas escolas administradas pelas prefeituras municipais. Para que se possam comparar os desempenhos dos grupos de municípios dentro de cada série anual, e, na sequência, calcularmos o IQGPEF, realizou-se a normalização das 7

médias do IDEB e do gasto médio acumulado, conforme descrito no tópico 3 deste trabalho. Os resultados podem ser observados nas Figuras 1 e 2 Figura 1 IDEB médio normalizado dos alunos matriculados nos anos iniciais do ensino fundamental dos municípios brasileiros agrupados por tamanho nas regiões geográficas. Podemos verificar a partir da Figura 1 que existem regiões e grupos de municípios que apresentam comportamentos semelhantes entre si no desempenho dos anos iniciais do ensino fundamental, medido pelo IDEB. As regiões Centro-Oeste, Norte e Nordeste apresentam desempenho melhor para os municípios com a maior faixa populacional. Os dados mostram que nestas regiões os municípios menores têm pio desempenho no IDEB. Já na região Sudeste, ocorre o contrário. Municípios com baixa concentração populacional apresentam desempenho melhor do que os mais habitados. Justamente o grupo de municípios do Sudeste com menos de dez mil habitantes é o que apresenta o melhor desempenho no indicador de qualidade da educação fundamental. Outra observação importante são os municípios da região Sul que não apresentam significativa variação do IDEB médio pelo tamanho da população. Todos os grupos de municípios apresentaram melhora na qualidade do ensino fundamental, mensurado pelo IDEB, nos três exames cujos resultados já foram divulgados pelo INEP. É visível no gráfico, a discrepância das regiões Nordeste e Norte das demais regiões. Figura 2 Gasto médio normalizado, por aluno, nos quatro anos que antecederam a aplicação do IDEB dos anos iniciais do ensino fundamental dos municípios brasileiros agrupados por tamanho nas regiões geográficas. 8

A Figura 2 acima evidencia que, em termos de investimento público dos municípios nos anos iniciais do ensino fundamental acumulados por quatro anos na realização do exame do IDEB, o comportamento dos grupos de municípios tem forte variação se comparadas as regiões. A região Centro-Oeste e a Norte apresentam grandes investimentos por aluno em municípios com menos de dez mil habitantes. Os grupos do Nordeste, do Sudeste e do Sul apresentam características semelhantes entre si, onde as cidades mais populosas realizam maiores gastos médios do que as menos populosas. Na maioria dos grupos houve um aumento nas despesas com educação ao longo do período. As regiões que mais investiram na formação dos alunos até o 4º ano, ou seja, alunos que prestaram o IDEB dos anos iniciais, são Sudeste, Sul, Centro-Oeste, Norte e Nordeste, respectivamente em todas as classes de municípios. Figura 3 Indicador de Qualidade do Gasto Público com o Ensino Fundamental IQGPEF - nos anos iniciais dos municípios brasileiros agrupados por tamanho nas regiões geográficas. A qualidade do gasto público nos anos iniciais do ensino fundamental é demonstrada na Figura 3 acima. Com os dados do desempenho e do gasto médio por aluno normalizados pela técnica Escore Padronizado pelo Método da Função Distribuição Acumulada Normal pode-se comparar o esforço de grupo de municípios e a respectiva qualidade atingida. Os dados permitem observar que existe uma tendência, dentro da região, a quanto maior a faixa populacional melhor a qualidade do gasto público. Porém, existe uma concentração de melhor qualidade de gasto nas faixas intermediárias de municípios. A região que apresenta a melhor qualidade do gasto público com educação nos anos iniciais, considerando os três IDEBs, é a região Sul, seguida de Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Norte. Nos anos iniciais todos os grupos de municípios vêm apresentando uma melhora no IQGPEF. Os municípios com população entre 300 mil e 1 milhão da região Norte e os entre 50 e 300 mil da região Nordeste são os que mais evoluíram neste indicador. Vale observar que na região Sudeste os grupos de cidades com menos habitantes apresentam melhor desempenho no IDEB do que as com mais habitantes Figura 1. Porém, as despesas com educação por aluno são maiores justamente nos municípios mais habitados Figura 2. Em consequência, a qualidade do gasto público nos grupos de municípios da região Sudeste melhora conforme o tamanho da população do município diminui. Com a medida do IQGPEF podemos construir o ranking ou classificação dos grupos de municípios que realizam a melhor relação gasto com qualidade nos anos iniciais da educação fundamental 9

Tabela 2 Ranking da qualidade do gasto público, anos iniciais, na educação fundamental dos grupos de municípios brasileiros agrupados pelo tamanho nas regiões geográficas. Grupo IQGPEF05 Posição IQGPEF07 Posição IQGPEF09 Posição NT 4 1,09 4º 1,95 1º 3,89 1º ND 3 0,79 13º 1,84 2º 3,20 2º ND 2 0,35 21º 1,11 14º 2,07 3º CO 3 1,24 3º 1,38 8º 2,03 4º NT 3 0,42 20º 1,03 15º 1,89 5º SU 3 1,47 1º 1,73 3º 1,82 6º SU 4 1,29 2º 1,61 4º 1,67 7º CO 5 0,91 10º 1,26 10º 1,63 8º ND 5 0,57 16º 1,60 5º 1,61 9º CO 4 1,08 5º 1,55 6º 1,48 10º SU 2 1,05 6º 1,42 7º 1,46 11º SD 2 1,00 8º 1,18 12º 1,44 12º ND 4 0,71 15º 1,26 9º 1,43 13º SD 1 1,04 7º 1,19 11º 1,39 14º CO 2 0,49 19º 1,02 16º 1,37 15º SD 3 0,98 9º 1,17 13º 1,35 16º NT 5 0,53 17º 0,82 20º 1,26 17º SD 4 0,81 11º 0,96 17º 1,08 18º ND 1 0,14 24º 0,57 22º 1,06 19º SU 5 0,74 14º 0,92 18º 1,04 20º SD 5 0,80 12º 0,88 19º 0,98 21º SU 1 0,53 18º 0,80 21º 0,92 22º NT 2 0,19 23º 0,40 24º 0,90 23º CO 1 0,24 22º 0,51 23º 0,79 24º NT 1 0,13 25º 0,28 25º 0,49 25º Média 0,74 1,14 1,53 Na Tabela 2, acima, os grupos de municípios estão ordenados pela posição no ano de 2009, o mais recente. Pode se observar que o melhor desempenho no IQGPEF foi o dos municípios com população entre 300 mil e 1 milhão de habitantes da região Norte, quarta posição em 2005 e primeira em 2007 e 2009. O pior desempenho neste indicador foi observado pelos pequenos municípios do Nordeste, última posição nos três anos analisados. Os municípios da região Nordeste com população entre 10 e 50 mil habitantes tiveram a melhor evolução neste período, uma vez que em 2005 ocupavam a 21º posição e no ano de 2009 passaram para a 2º posição, no rank. Passamos agora a considerar os dados das séries finais 1ª a 8ª - do ensino fundamental nos municípios agrupados pelo tamanho da população nas regiões geográficas. Tabela 3 Média do IDEB e do gasto médio por aluno dos anos finais do ensino fundamental, nos anos de 2005, 2007 e 2009, dos municípios brasileiros agrupados pelo tamanho na região geográfica. 10

Grupo IDED05 GMAL05 IDED07 GMAL07 IDED09 GMAL09 CO 1 3,2 37.912 3,8 43.144 4,0 42.623 CO 2 3,5 22.432 3,8 24.853 4,0 26.276 CO 3 3,5 16.912 3,7 19.714 3,9 20.379 CO 4 3,4 18.218 3,8 22.535 4,2 25.310 CO 5 2,9 17.841 3,3 22.787 3,8 26.815 ND 1 2,6 11.139 2,9 13.968 3,1 16.345 ND 2 2,6 8.180 2,8 10.299 3,1 12.535 ND 3 2,7 7.769 3,0 9.902 3,2 12.100 ND 4 2,8 10.795 3,0 14.655 3,3 17.915 ND 5 2,5 11.179 2,5 14.839 2,9 18.062 NT 1 2,9 30.179 3,2 33.510 3,5 30.989 NT 2 3,0 12.543 3,2 14.579 3,4 17.760 NT 3 3,2 13.309 3,4 14.435 3,6 17.357 NT 4 3,3 16.877 3,5 13.728 3,7 16.017 NT 5 2,8 15.486 3,0 17.610 3,2 18.566 SD 1 3,6 24.613 3,9 27.546 4,3 29.407 SD 2 3,7 30.248 4,0 31.316 4,2 29.189 SD 3 3,7 28.747 4,0 31.499 4,2 30.091 SD 4 3,6 28.588 3,9 31.742 4,0 31.633 SD 5 3,7 61.528 3,8 45.155 4,1 36.802 SU 1 3,8 37.206 4,0 45.028 4,2 48.442 SU 2 3,8 20.080 4,0 24.053 4,2 26.568 SU 3 3,8 17.763 3,9 21.375 4,1 23.546 SU 4 3,9 19.367 4,0 23.160 4,2 25.523 SU 5 3,7 25.336 3,7 30.206 4,0 34.848 Média 3,3 21.770 3,5 24.066 3,8 25.404 Observa-se que os maiores valores de gastos médios encontram-se nos municípios de até 10 mil habitantes das regiões Sul e Centro-Oeste, com valores próximos a 40 mil. Os maiores IDEBs estão nos municípios do Sudeste e no Sul. Os menores gastos médios podem ser observados nas duas faixas de municípios entre 10 mil e 300 mil habitantes da região Nordeste próximos a 12 mil reais. O menor IDEB está nos municípios pequenos do Nordeste, os de até 10 mil habitantes. Figura 4 IDEB médio normalizado dos alunos matriculados nos anos finais do ensino fundamental dos municípios brasileiros agrupados por tamanho nas regiões geográficas. 11

Conforme a Figura 4, os grupos com faixas populacionais intermediárias, principalmente entre as faixas que abrangem os municípios de cinquenta mil a um milhão de habitantes, possuem um desempenho melhor nos anos finais do ensino fundamental, se comparados aos demais grupos de municípios. Todas as regiões, exceto o Nordeste, possuem uma tendência a apresentar um melhor desempenho conforme a faixa populacional diminui. No Nordeste percebe-se melhora do desempenho na série de anos para todos os grupos de municípios, porém, observa-se que estes municípios têm os piores indicadores padronizados de IDEB para os anos finais do ensino fundamental. Figura 5 Gasto médio normalizado, por aluno, nos quatro anos que antecederam a aplicação do IDEB dos anos finais do ensino fundamental dos municípios brasileiros agrupados por tamanho nas regiões geográficas. Os oitos anos de gastos que resultam na formação dos alunos neste análise estão expressos na Figura 5. Os municípios com menos de dez mil habitantes do Centro-Oeste e do Norte apresentam um alto valor de despesas com educação destas séries do ensino fundamental, bem superiores às outras faixas de população na mesma região. O Nordeste apresenta um significativo crescimento nos investimentos conforme o aumento da faixa populacional, porém, juntamente com a região Norte, fazem parte dos grupos de menores gastos médios. A região Sul apresenta a maior média de gasto nos municípios com menos de dez mil habitantes e com mais de um milhão, dentre todos os municípios. Já o Sudeste, apresenta um grau elevado de despesas nos grupos de municípios com mais habitantes, principalmente a faixa cinco, os com mais de um milhão de habitantes. As regiões que mais gastaram com a manutenção do ensino fundamental de 1ª a 8ª série do ensino fundamental foram os municípios do Sudeste, seguidos dos do Sul, Centro- Oeste, Norte e Nordeste. Figura 6 Indicador de Qualidade do Gasto Público com o Ensino Fundamental IQGPEF - nos anos finais dos municípios brasileiros agrupados por tamanho nas regiões geográficas. 12

A qualidade do gasto público nos anos finais do ensino fundamental na região Sudeste se comporta da mesma forma que nos anos iniciais, evidenciado na comparação das Figuras 3 e 6. O grupo das grandes cidades, as que tem mais de um milhão de habitantes nesta região, não possuem uma boa qualidade do gasto público, em comparação com outras com menores populações. Com exceção do Sudeste, onde quanto menor a faixa populacional, melhor o seu IQGPEF, as faixa intermediárias dos municípios têm melhor qualidade do gasto acumulado na formação do aluno do Ensino Fundamental até a 8ª série. Chama a atenção o IQGPEF dos municípios com população entre 50 mil e 1 milhão de habitantes da região Norte, uma vez que estão entre os melhores desempenhos. Outro aspecto que chama a atenção é a queda deste indicador nos grupos de municípios da região Sul, enquanto todos os outros grupos das demais regiões tiveram melhoras, na região Sul o indicador piorou no período. Isto pode ser explicado pelo maior aumento dos gastos, não acompanhados proporcionalmente pelo desempenho na qualidade do ensino. Comparados os resultados do IQGPEF dos anos finais com os dos anos iniciais Figuras 3 e 6 -, temos que a qualidade do gasto público final encontrado é distinta de uma condição para a outra. A região Sul continua apresentando o melhor IQGPEF, mas passa a ser seguida pela Norte, Centro-Oeste, Sudeste e Nordeste. Entretanto, a região Sul é a única que apresentam uma queda na qualidade do gasto público no período estudado. Importante lembrar que a qualidade do gasto público é dada pela relação entre o desempenho no IDEB e gasto orçamentário na sub função educação fundamental. Dessa forma, municípios que apresentam baixo gasto médio por aluno no ensino fundamental, porém apresentam resultados médios no IDEB, podem se destacar frente a outros que investem altos valores e apresentam resultados bons ou ótimos. A região Sudeste apresenta um desempenho muito superior ao da região Norte, porém o valor por aluno despendido na região Norte é inferior ao valor da região Sudeste, o que resulta em uma melhor qualidade do gasto. Estes resultados indicam que os municípios da região Norte conseguem melhor qualidade com menor quantidade de gastos. Tabela 4 Ranking da qualidade do gasto público, anos finais, na educação fundamental dos grupos de municípios brasileiros agrupados pelo tamanho nas regiões geográficas. 13

Grupo IQGPEF05 Posição IQGPEF07 Posição IQGPEF09 Posição NT 4 1,34 6º 2,78 1º 2,62 1º CO 3 1,83 4º 1,84 4º 2,10 2º NT 3 1,41 5º 2,20 2º 2,08 3º SU 3 2,43 1º 1,94 3º 1,77 4º SU 4 2,25 2º 1,74 5º 1,64 5º ND 3 0,69 16º 1,30 10º 1,63 6º CO 4 1,32 7º 1,50 7º 1,63 7º NT 2 1,02 10º 1,39 8º 1,51 8º SU 2 1,96 3º 1,61 6º 1,50 9º CO 2 1,01 11º 1,34 9º 1,40 10º SD 1 1,08 9º 1,23 11º 1,34 11º SD 2 0,84 13º 1,08 12º 1,33 12º SD 3 0,98 12º 1,07 13º 1,28 13º ND 2 0,41 19º 0,71 19º 1,18 14º CO 5 0,34 21º 0,69 21º 1,15 15º SD 4 0,83 14º 0,98 14º 1,09 16º ND 4 0,50 18º 0,73 17º 1,02 17º SD 5 0,64 17º 0,69 20º 1,01 18º SU 5 1,14 8º 0,92 15º 0,97 19º SU 1 0,75 15º 0,85 16º 0,92 20º CO 1 0,25 23º 0,71 18º 0,87 21º NT 5 0,37 20º 0,49 23º 0,80 22º ND 1 0,29 22º 0,55 22º 0,79 23º NT 1 0,15 24º 0,33 24º 0,63 24º ND 5 0,14 25º 0,10 25º 0,37 25º Média 0,96 1,15 1,31 Na Tabela 4, acima, os grupos de municípios estão ordenados pela posição no ano de 2009, o mais recente. Pode-se observar que o melhor desempenho no IQGPEF foi o dos municípios com população entre 300 mil e 1 milhão de habitantes da região Norte, sexta posição em 2005 e primeira em 2007 e 2009, situação idêntica ao rank dos anos iniciais. O pior desempenho neste indicador foi observado pelos pequenos municípios do Nordeste, última posição nos três anos analisados, da mesma forma, igual ao rank dos anos iniciais. Os municípios da região Nordeste com população entre 10 e 50 mil habitantes tiveram a melhor evolução neste período, uma vez que em 2005 ocupavam a 21º posição e no ano de 2009 passaram para a 2º posição, no rank. Os que mais perderam posições neste rank no período foram os da região Sul com população inferior a 10 mil habitantes. 5 Conclusão Tendo como objetivo analisar a qualidade do gasto público com o ensino fundamental nas escolas administradas pelos municipais de todo o país, este estudo apresenta resultados que permitem considerar que tem havido melhora significativa na média por aluno de recursos dispendidos na manutenção do ensino fundamental destas escolas. Os melhores desempenhos deste indicador são apresentados pelos municípios das regiões Sudeste e Sul. Os menores gastos médios ficaram por conta dos municípios das regiões Nordeste e Norte. Estas observações referem-se tanto aos anos iniciais ou quanto aos anos finais do ensino fudamental. 14

A qualidade também melhorou no período, uma vez que o IDEB das escolas do ensino fundamental dos municípios aumentou. O crescimento destes indicadores para os municípios do Nordeste e do Norte são mais acentuados do que os das demais regiões. Como tem IDEB em níveis inferiores aos demais municípios, os ganhos são significativos com as ações de melhoria da qualidade. Os grupos de municípios das regiões Sudeste e Sul apresentam os melhores indicadores normalizados no período. Porém, as melhoras são menos significativas nestes municípios do que as observadas para os municípios do Nordeste e do Norte. No entanto, quando se analisa o IGPEF - Indicador da Qualidade do Gasto Público com o Ensino Fundamental - nas escolas municipais, há um certo equilíbrio na distribuição dos bons indicadores em todos os grupos de municípios de todas as regiões do país. Os grupos de pequenos municípios do Nordeste que tem entre 50 e 1 milhão de habitantes para as séries inciais e os que tem entre 10 mil e 1 milhão de habitantes para as séries finais, bem como os que tem entre 300 mil e 1 milhão de habitantes da região Norte são os destaques, tanto de incremento como de valor absoluto ao final do período. Nestes municípios, a eficiência do gasto público com o ensino apresenta níveis superiores aos dos demais grupos, de modo que se destacam por sua melhora de posição no ranking. Os indicadores de QGPEF nos grupos de municípios de todo o país se mostraram mais elevados para as séries finais se comparados aos das séries iniciais. Os resultados sugerem que há carência de recursos financeiros para a realização de gastos com a manutenção do ensino fundamental nos municípios das regiões Nordeste e Norte. Porém, em alguns contextos os números deste estudo indicam que este não é o único desafio a ser vencido. Há indicativos de que a melhoria da qualidade no ensino fundamental para os grupos de municípios da região Sudeste e Sul passam também pela boa utilização dos recursos orçamentários disponibilizados, ainda que escassos. Os números deste trabalho mostram, com um bom grau de precisão, que os municípios do Nordeste e do Norte tem obtido melhor resultado com o exíguo recurso orçamentário de que dispõem. As primeiras idéias para novas investigações a partir destas observações vão na direção de procurar por elementos, no contexto das políticas públicas de educação, que possam explicar e aprofundar a compreensão dos fenômenos observados de maneira mais ampla neste trabalho. Descrever o perfil de políticas públicas nestes contextos é um desafio inspirador. É necessário saber se as políticas públicas que atendem essas populações se deferenciam pelo tamanho da população do município combinado com sua localização geográfica. Diante do fato de que as políticas públicas federais tem sido padronizadas para os municípios do norte e do sul, os menores e os maiores, não fazem discriminação por aspectos culturais, econômicos e mesmo sociais dos atendidos. Não há estudos divulgados em períodicos ou livros que aprofundem o conhecimento destas particularidades. 6 - Referências Bibliográficas. ANUNCIAÇÃO, MPP e VERHINE, RE. As relações entre as variações no compromisso financeiro dos municípios com a educação e o desempenho escolar. EcoS Revista Científica. São Paulo, v.8, n.2, p. 313 328, jul/dez 2006. ARELARO, LRG. O ensino fundamental no Brasil: avanços, perplexidades e tendências. Educação e sociedade. Campinas, v.26, n. 92, p 1039 66, out. 2005. BARBOSA FILHO, FH; PESSOA, S. Educação, crescimento e distribuição de renda: a experiência brasileira em perspectiva histórica. In: VELOSO, F; PESSÔA, S; HENRIQUES, R; GIAMBIAGI, F. Educação básica no Brasil construindo o país do futuro. Rio, Elsevier: 2009 15

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