SUMÁRIO CAPÍTULO 1 A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO E O DIREITO FINANCEIRO... 37 1. Atividade Financeira do Estado... 37 2. Direito Financeiro... 39 2.1. Autonomia do Direito Financeiro... 41 2.2. Fontes do direito financeiro... 45 2.2.1. Fontes Formais... 46 2.2.1.1. Fontes Principais... 46 A) Constituição Federal... 46 B) Leis Complementares... 46 B.1. Lei Complementar n.º 101/00 Lei de Responsabilidade Fiscal... 48 B.2. Lei 4.320/64... 51 C) Leis Ordinárias... 52 D) Leis Delegadas... 52 E) Medida Provisória... 52 E.1. Jurisprudência... 53 2.2.1.2. Fontes Secundárias... 54 A) Decretos... 54 B) Resoluções... 54 C) Atos Normativos... 55 D) Decisões Administrativas... 55 E) Decisões Judiciais Judicialização das políticas públicas... 55 2.2.2. Fontes Materiais Ciência das Finanças... 67 3. Premissas do Direito Financeiro... 68 3.1. Limitação de Recursos... 70 3.2. Escolhas Trágicas... 73 4. Competência Legislativa... 76 4.1. Competência dos Municípios em matéria de direito financeiro... 80 5. Direito Financeiro e o Federalismo Assimétrico... 82 6. Quadro Sinóptico... 87 7. Informativos selecionados... 88 7.1. STF... 88 8. Questões de Concursos Públicos... 90 CAPÍTULO 2 ORÇAMENTO PÚBLICO... 93 1. Conceito... 94
26 MANUAL DE DIREITO FINANCEIRO Harrison Leite 2. Aspectos do Orçamento... 95 3. Natureza Jurídica... 99 3.1. EC n. 86/2015 e a impositividade do orçamento... 103 3.2. Quadro doutrinário... 107 3.3. Panorama jurisprudencial... 109 3.4. Controle de constitucionalidade do orçamento... 111 3.5. O Orçamento e a sua autoridade de lei... 115 4. Espécies de Orçamento... 116 5. Princípios Orçamentários e financeiros... 119 5.1. Princípio da Legalidade... 123 5.2. Exclusividade... 125 5.3. Programação... 126 5.4. Princípio do Equilíbrio Orçamentário (EC n. 95/16)... 127 5.5. Princípio da Anualidade... 130 5.6. Princípio da Unidade... 131 5.7. Princípio da Universalidade... 132 5.8. Princípio do Orçamento-bruto... 133 5.9. Princípio da Transparência Orçamentária... 134 5.9.1. Do Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO)... 137 5.9.2. Do Relatório de Gestão Fiscal (RGF)... 138 5.9.3. Da Lei de Acesso à Informação (Lei n. 12.527/11)... 140 5.9.4. O tema na jurisprudência... 143 5.10. Princípio da Não Afetação (Não Vinculação) das Receitas de Impostos... 143 5.11. Princípio da Especificação ou Especialização... 149 5.12. Princípio da Proibição de Estorno... 151 5.13. Princípio da Unidade de Tesouraria (ou Unidade de Caixa)... 153 5.14. Princípio da Economicidade... 156 5.15. Princípio da diferenciação das fontes de financiamento... 157 6. Dos Créditos Adicionais... 158 6.1. Créditos Suplementares... 159 6.2. Créditos Especiais... 161 6.3. Créditos Extraordinários... 162 6.4. Fontes para a abertura de créditos adicionais... 165 6.4.1. Superávit Financeiro... 165 6.4.2. Excesso de Arrecadação... 166 6.4.3. Anulação Parcial ou Total de Dotações... 166 6.4.4. Operações de Crédito... 166 6.4.5. Reserva de Contingência... 167 6.4.6. Recursos sem despesas correspondentes... 167 7. Da Orçamentação... 168 7.1. Ciclo Orçamentário... 169 7.1.1. Iniciativa... 169
SUMÁRIO 27 A) Pode o Executivo alterar a proposta orçamentária dos demais órgãos e poderes?... 174 7.1.2. Apreciação e Emendas ao orçamento... 175 7.1.3. Sanção ou veto... 179 7.1.4. Execução... 180 7.1.5. Controle... 181 8. Das Leis Orçamentárias... 182 8.1. Plano Plurianual... 183 8.1.1. Conceito... 183 8.1.2. Conteúdo... 184 8.1.3. Prazo para envio... 185 8.1.4. Vigência... 186 8.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)... 187 8.2.1. Conceito... 187 8.2.2. Conteúdo... 190 8.2.3. Prazo para envio... 191 8.2.4. Vigência... 191 8.2.5. LDO e as novidades trazidas pela LRF... 192 8.2.5.1. Do Anexo de Metas Fiscais... 192 8.2.5.2. Do Anexo de Riscos Fiscais... 194 8.3. Lei Orçamentária Anual (LOA)... 196 8.3.1. Conceito... 196 8.3.2. Conteúdo... 197 8.3.3. Prazo para envio... 199 8.3.4. Vigência... 199 8.3.5. LOA e as novidades trazidas pela LRF... 199 9. Abordagem Crítica do Orçamento: Atraso no trâmite das leis orçamentárias e ausência de afinidade lógica... 200 10. Orçamento Participativo... 204 11. Desvinculação da Receita da União (Emendas Constitucionais nos 10, 17, 27, 42, 56, 68 E 93)... 206 11.1. A tredestinação da receita dos tributos vinculados e seus reflexos jurídicos... 211 12. Vedações do art. 167, da Constituição Federal... 214 13. Da Intervenção Judicial no Orçamento Público... 219 13.1. Da atuação judicial distante dos custos... 221 13.2. Do crescente aumento do papel do Judiciário (Ativismo Judicial)... 224 13.3. Da inabilidade judicial de proferir decisões com efeitos de lei... 229 13.4. Atividade política e o papel judicial... 232 13.5. Dos direitos sociais... 235 13.5.1. Indefinição do seu conteúdo... 240 13.5.2. Dispêndio de recursos públicos na sua proteção... 248 13.6. Posicionamento recente do STJ no tema referente a medicamentos... 250 14. Quadro sinóptico... 252 15. Súmulas Aplicáveis... 259
28 MANUAL DE DIREITO FINANCEIRO Harrison Leite 15.1. STJ... 259 15.2. STF... 259 16. Informativos Recentes... 260 16.1. STJ... 260 16.2. STF... 261 17. Jurisprudência Selecionada... 268 17.1. STJ... 268 17.2. STF... 268 18. Questões de Concursos Públicos... 271 CAPÍTULO 3 TEORIA DOS INGRESSOS PÚBLICOS RECEITA PÚBLICA... 283 1. Introdução... 283 2. Conceito... 284 3. Classificação... 285 3.1. Quanto à periodicidade ou regularidade... 285 3.1.1. Ordinária... 285 3.1.2. Extraordinária... 285 3.2. Quanto ao sentido... 285 3.2.1. Amplo... 285 3.2.2. Restrito... 285 3.2.3. Taxas de inscrição em concurso público e sua classificação... 287 3.3. Quanto à competência do ente da Federação... 289 3.3.1. Federal... 289 3.3.2. Estadual (Distrital art. 32 1º)... 289 3.3.3. Municipal... 289 3.4. Quanto às fontes, origem ou coercitividade... 289 3.4.1. Originárias... 290 3.4.2. Derivadas... 290 3.5. Quanto à natureza ou previsão orçamentária... 295 3.5.1. Orçamentária... 295 3.5.2. Extraorçamentária... 296 3.6. Quanto à categoria econômica (classificação legal)... 298 3.6.1. Receitas Correntes... 298 A) Receita Tributária... 298 B) Receitas de Contribuições... 298 C) Receita Patrimonial... 298 D) Receita Agropecuária... 299 E) Receita Industrial... 299 F) Receita de Serviços... 299 G) Transferências Correntes... 299 H) Outras Receitas Correntes análise da natureza jurídica dos royalties... 299 3.6.2. Receitas de Capital... 302
SUMÁRIO 29 A) Operações de Crédito... 303 B) Alienação de Bens... 303 C) Amortização de Empréstimos... 303 D) Transferências de Capital... 303 E) Outras Receitas de Capital... 303 4. Regime Contábil da Receita (art. 35, da lei 4.320/64)... 306 5. Dívida Ativa (art. 39, da Lei N. 4.320/64)... 307 5.1. Da possibilidade de protesto da Certidão de Dívida Ativa (CDA)... 308 5.2. Da distinta classificação dos tributos aplicada no conceito de dívida ativa e nos institutos da Lei de Execução Fiscal... 310 6. Fases da Receita... 312 6.1. Previsão... 312 6.2. Lançamento... 313 6.3. Arrecadação... 314 6.4. Recolhimento... 314 7. Receita Pública e a Lei de Responsabilidade Fiscal... 315 7.1. Receita Corrente Líquida... 315 7.1.1. Receita Corrente Líquida x Base de Cálculo do Repasse ao Legislativo Municipal (duodécimo)... 316 7.1.2. Receita Corrente Líquida x Base de Cálculo dos índices constitucionais de saúde e educação... 319 7.1.3. Receita Corrente Líquida como base de cálculo de diversos institutos legais... 321 A) Reserva de Contingência... 322 B) Dívida consolidada dos entes federativos... 322 C) Despesas com pessoal... 323 D) Parcerias público-privadas... 323 E) Pagamento de precatórios... 324 7.2. Responsabilidade na gestão fiscal... 325 7.2.1. Sanções pela não eficiência arrecadatória... 326 7.3. Renúncia de Receita... 329 8. Repartição de Receitas Tributárias Transferências Constitucionais... 335 8.1. Transferências constitucionais e seu reflexo no Imposto de Renda Retido na Fonte... 340 8.2. Transferências constitucionais e reflexo da isenção do ICMS nos repasses aos Municípios... 341 8.3. Transferências constitucionais e reflexos da isenção do IPI e do IR nos repasses aos Estados, Distrito Federal e Municípios... 346 8.4. Compensação dos Estados pela desoneração das exportações do ICMS Lei Kandir... 348 8.5. A repatriação e o reflexo nas receitas dos Estados e dos Municípios... 349 9. Bloqueio de Transferências... 350 10. Sobre os Fundos Públicos... 352 11. Duodécimos: entrega de recursos aos demais Poderes e Órgãos... 356 12. Quadro Sinóptico... 361 13. Súmulas Aplicáveis... 365 13.1. STJ... 365
30 MANUAL DE DIREITO FINANCEIRO Harrison Leite 13.2. STF... 365 14. Informativos Recentes... 365 14.1. STJ... 365 14.2. STF... 366 15. Jurisprudência Selecionada... 369 15.1. STF... 369 15.2. STJ... 372 16. Questões de Concursos Públicos... 372 CAPÍTULO 4 DESPESAS PÚBLICAS... 383 1. Introdução... 383 2. Conceito... 384 3. Classificação... 386 3.1. Quanto à Origem do Recurso... 387 3.2. Quanto à competência do ente... 387 3.2.1. Federal... 387 3.2.2. Estadual... 387 3.2.3. Municipal... 388 3.3. Quanto à regularidade... 388 3.4. Quanto à natureza legal... 388 3.4.1. Despesas Correntes... 388 3.4.2. Despesas de Capital... 390 3.5. Classificações para os concursos de Auditor do Tribunal de Contas, Técnicos e Analistas... 392 3.5.1. Classificação institucional... 392 3.5.2. Classificação Funcional-Programática... 393 4. Fases da despesa Pública... 396 4.1. Empenho... 397 4.1.1. Tipos de Empenho... 400 4.1.2. Pode um empenho ser cancelado ou anulado?... 401 4.1.3. Para os concursos de Auditores do TC, técnicos e analistas... 402 4.2. Liquidação... 403 4.3. Pagamento... 405 4.3.1. Impessoalidade no pagamento ordem cronológica de sua ocorrência... 408 4.3.2. Pagamento antecipado... 409 4.3.3. Retenções de tributos nos pagamentos e exigência de certidões de regularidade fiscal... 411 5. Regime Contábil da Despesa... 413 5.1. Exceções aos regimes contábeis... 415 5.2. Regime de Competência e o período adicional... 416 6. Restos a Pagar... 417 6.1. Restos a pagar em final de mandato... 422 7. Adiantamento ou Suprimento de Fundos... 426 8. Despesas Públicas de Origem Administrativa: Despesas de Exercícios Anteriores (DEA)... 429
SUMÁRIO 31 9. Despesas Públicas de Origem Judicial: Precatório... 432 9.1. Conceito e finalidade... 432 9.2. Alcance do regime... 433 9.3. Procedimento... 436 9.4. Regra geral dos precatórios. Classificação... 437 9.4.1. Jurisprudência e a EC n. 94/16... 441 9.5. Requisições de Pequeno Valor... 442 9.6. Exceção ao regime. Força material do orçamento. O caso dos anistiados políticos... 444 9.7. Função administrativa do Tribunal... 447 9.8. Complementação, Suplementação e Fracionamento de Precatório... 448 9.9. Compensação de precatório realizado pela Fazenda Pública (compensação de ofício)... 450 9.10. Precatórios e reflexos tributários... 451 9.10.1. Compensação realizada pelo contribuinte... 451 9.10.2. Precatório e o processo executivo fiscal... 456 9.10.3. Precatório e Certidão Negativa de Débito (CND)... 456 9.10.4. Precatórios, depósitos judiciais e litigância tributária (LC n. 151/15)... 457 9.11. Aquisição de imóveis públicos com precatórios... 461 9.12. Atualização monetária dos precatórios... 461 9.13. Cessão de Precatórios... 464 9.14. Regimes Especiais de Precatórios... 466 9.14.1. Regime Especial da EC n. 62/09... 468 9.14.2. Como era aplicado o Regime Especial de Precatório da EC n. 62/09... 469 9.14.3. Da modulação de efeitos da decisão do STF... 471 9.14.4. Emendas Constitucionais n. 94/16 e n. 99/17 um novo regime de pagamento de precatórios... 474 9.15. Precatório e Dano Moral... 480 9.16. Do sequestro das contas públicas e hipóteses de permissão constitucional... 481 9.17. Intervenção federal... 489 10. Despesas Públicas e O Novo Regime Fiscal (EC n. 95/16 PEC DOS GASTOS PÚBLICOS )... 490 10.1. Período do Novo Regime Fiscal... 490 10.2. Alcance do Regime... 491 10.3. Indexador do crescimento das despesas... 492 10.4. Exceções ao regime... 493 10.5. Compensação a curto prazo às despesas dos demais órgãos e Poderes... 495 10.6. Vedações... 496 10.7. Novo Regime Fiscal e a proteção dos direitos sociais... 497 11. Despesas Públicas e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)... 501 11.1. Limitação de Empenho (art. 9º)... 502 11.2. Geração de despesa... 504 11.3. Despesa obrigatória de caráter continuado (art. 17) DOCC... 506 11.4. Despesas com pessoal... 507 11.4.1. Conceito... 509 11.4.2. Limites de gasto... 512
32 MANUAL DE DIREITO FINANCEIRO Harrison Leite 11.4.3. Exceções ao cômputo dos gastos... 514 11.4.4. Despesas nulas... 515 11.4.5. Controle dos gastos de pessoal... 515 A) Limite alerta... 515 B) Limite prudencial... 516 C) Excesso de despesa: prazo para a sua eliminação... 519 D) Direito à nomeação e à incorporação de vantagens versus limitação orçamentária... 520 E) Medidas constitucionais ao controle de gastos com pessoal... 523 F) Direito à revisão anual em tempos de crise financeira. Dos custos dos direitos... 525 G) Sanções... 529 H) Suspensão das sanções frente à queda das receitas. Inovação da LC n. 164/2018... 529 11.5. Despesas com a seguridade social... 531 12. Destinação de Recursos para o Setor Privado Subvenções... 532 13. Cooperação entre os entes Federativos... 535 14. Transferências... 535 14.1. Transferências Obrigatórias... 536 14.2. Transferências Voluntárias... 536 14.2.1. Requisitos... 537 14.2.2. Exceções... 538 14.2.3. Do Cadastro Único de Convênio... 539 14.2.4. Medidas que habilitam o ente federativo ao recebimento das transferências voluntárias. Responsabilização pessoal do ex-gestor... 543 14.2.5. Princípio da intranscendência subjetiva das sanções... 546 14.3. Transferências automáticas... 549 15. Quadro Sinóptico... 549 16. Súmulas Aplicáveis... 556 16.1. STJ... 556 16.2. STF... 557 17. Informativos Recentes... 557 17.1. STJ... 557 17.2. STF... 560 18. Jurisprudência Selecionada... 569 18.1. STJ... 569 18.2. STF... 570 19. Questões de Concursos Públicos... 573 CAPÍTULO 5 LINHAS GERAIS DO CRÉDITO PÚBLICO... 583 1. O Empréstimo como Processo Financeiro... 583 2. Conceito... 585
SUMÁRIO 33 2.1. Crédito Público como fonte de receitas Empréstimo público Estado Devedor... 585 2.2. Crédito Público como política interventiva na economia Estado credor... 587 3. Natureza Jurídica... 589 3.1. Tese Drago... 590 4. Classificações do Crédito Público... 591 4.1. Quanto à Coercitividade... 591 4.2. Quanto à temporalidade... 592 4.2.1. Dívida pública flutuante... 592 4.2.2. Dívida pública fundada ou consolidada... 592 4.3. Quanto à Origem dos Recursos... 594 5. Títulos da Dívida Pública e sua Relação com o Direito Tributário... 594 6. Crédito Público na Constituição Federal... 597 6.1. Atribuições do Congresso Nacional... 598 6.2. Atribuições do Senado Federal... 598 7. Crédito Público e a Lei de Responsabilidade Fiscal... 602 7.1. Definições gerais... 602 7.2. Operações de crédito proibidas... 604 7.3. Concessão de Garantias... 606 7.4. Limites para o endividamento público... 607 7.5. Antecipação da Receita Orçamentária (ARO)... 608 8. Pedaladas fiscais. O impeachment de Dilma Roussef... 609 8.1. Da abertura de créditos suplementares sem autorização legislativa... 610 8.2. Dos atrasos no repasse de dinheiro para os bancos públicos federais... 612 9. O Banco Central na Constituição e na LRF... 617 10. O Sistema Financeiro Nacional... 621 11. Quadro Sinóptico... 621 12. Informativos Recentes... 623 13. Jurisprudência selecionada... 624 13.1. STF... 624 14. Questões de Concursos Públicos... 628 CAPÍTULO 6 CONTROLE DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO... 635 1. Critérios para o Controle... 636 2. Áreas de Controle... 640 3. Espécies de Controle... 642 3.1. Quanto ao momento... 642 3.2. Quanto ao órgão ou agente que realiza a fiscalização... 644 3.2.1. Controle Interno... 644 3.2.2. Controle Externo... 646 3.2.3. Controle Popular, Privado ou Social (Whistleblowing)... 647 4. Objeto do Controle... 651
34 MANUAL DE DIREITO FINANCEIRO Harrison Leite 5. A LINDB e seus reflexos nas decisões envolvendo as finanças públicas... 656 5.1. Vedação do decisionismo no direito... 656 5.2. Decisão que resulte em invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa... 657 5.3. Interpretação de normas sobre gestão pública... 658 5.4. Segurança jurídica e invariança do direito... 658 6. Dos Tribunais de Contas... 661 6.1. Conceito e função... 661 6.2. Natureza Jurídica do Tribunal de Contas... 661 6.3. Tribunal de Contas da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal... 662 6.4. Natureza Jurídica das Decisões dos Tribunais de Contas... 667 6.4.1. O tema na jurisprudência... 669 6.5. Eficácia das decisões do Tribunal de Contas. Legitimidade para a sua cobrança... 671 6.5.1. O tema na jurisprudência... 673 6.6. O devido processo legal, o Tribunal de Contas e o Poder Legislativo... 674 6.7. Competência do Tribunal de Contas... 675 6.7.1. Emissão de Parecer Prévio... 675 6.7.1.1. O tema na Jurisprudência... 676 A) Quando não há o julgamento das contas pelo Legislativo... 676 B) Rito do julgamento das contas do Presidente da República... 677 6.7.2. Julgamento de contas... 678 6.7.2.1. Contas de Governo x Contas de Gestão Resgate da valorização do Poder Legislativo... 680 6.7.2.2. Lei da Ficha Limpa e o julgamento do Tribunal de Contas... 687 6.7.2.3. Delegação de competência e responsabilidade dos gestores... 689 6.7.2.4. Possíveis resultados do julgamento do Tribunal de Contas... 693 6.7.2.5. Do julgamento das contas dos Tribunais de Contas... 694 6.7.3. Controle de atos de pessoal... 696 6.7.3.1. O tema na Jurisprudência... 697 6.7.4. Fiscalização em sentido estrito... 699 6.7.4.1. O tema na jurisprudência... 702 6.7.5. Aplicação de Sanções e Medidas Cautelares... 702 6.7.5.1. Espécies de Sanções: multas e ressarcimento... 704 6.7.5.2. Sanções e tipicidade... 708 6.7.5.3. Medidas cautelares e outras atribuições punitivas... 709 6.7.5.4. Transmissibilidade das Sanções aos Sucessores... 711 6.7.5.5. Excludentes das sanções... 712 6.7.5.6. Prescrição das sanções: a polêmica imprescritibilidade das ações de ressarcimento... 714 6.7.5.7. Da impossibilidade de aplicação de penalidades através do Parecer Prévio... 718 6.7.6. Competência Corretiva... 721 6.7.7. Dever de Representação... 724 6.7.8. Auxílio aos Fundos de Participação... 725
SUMÁRIO 35 6.7.9. Auxílio à Comissão Mista Permanente... 726 6.7.10. Poder Regulamentar... 727 6.8. Tribunal de Contas e a Lei de Responsabilidade Fiscal... 728 6.9. Tribunal de Contas e o Sigilo Bancário... 729 6.9.1. O tema na Jurisprudência... 730 6.10. Organização dos Tribunais de Contas... 730 6.10.1. Composição... 730 6.10.2. Requisitos para o provimento dos cargos... 731 6.10.3. Competência para indicação dos membros... 731 6.10.4. Equivalência de impedimentos e vantagens... 732 6.11. Tribunal de Contas e os Direitos Fundamentais... 734 7. Direito financeiro como instrumento de combate à corrupção. Compliance e Lei Anticorrupção... 736 8. Quadro Sinóptico... 745 9. Súmulas Aplicáveis... 748 9.1. STJ... 748 9.2. STF... 748 9.3. TCU... 749 10. Informativos Recentes... 752 10.1. STJ... 752 10.2. STF... 753 11. Jurisprudência Selecionada... 763 11.1. STF... 763 12. Questões de Concursos Públicos... 766 ADENDO JURISPRUDÊNCIA ESPECÍFICA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL... 771 INFORMATIVOS: LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL STF... 775 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS... 781