NOTAS TECNICAS JUL HO D E 2 0 1 4 N º 0 4 Uso de indicadores sociais geor referenciados na Gestão Municipal de Autores: EDUARD O CELESTIN O CORDEI RO LAURA REGIN A CARN EIRO SEPLAN
PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO LUÍS EDIVALDO HOLANDA BRAGA JÚNIOR - PREFEITO SECRETARIA MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO (SEPLAN) JOSÉ CURSINO RAPOSO MOREIRA - SECRETÁRIO DEPARTAMENTO DA INFORMAÇÃO E INTELIGÊNCIA ECONÔMICA (DIIE) LAURA REGINA CARNEIRO COORDENADORA-GERAL EDUARDO CELESTINO CORDEIRO COORDENADOR DA ÁREA DE ESTUDOS ECONÔMICOS E SOCIAIS ALINE SEREJO ROCHA - COLETORA DEPARTAMENTO DA INFORMAÇÃO E INTELIGÊNCIA ECONÔMICA (DIIE) END.: SECRETARIA MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO SEPLAN RUA DO SOL, Nº 188 CENTRO - SÃO LUÍS/MA - CEP.: 65.020-590 FONE: (98) 3212-3670 /3671/3674/3675 FAX: (98) 3212-3660 Esta publicação tem por objetivo a divulgação de estudos desenvolvidos por pesquisadores do Departamento da Informação e Inteligência Econômica (DIIE), da Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvolvimento (SEPLAN). Seu conteúdo é de inteira responsabilidade do(s) autor(es), não expressando, necessariamente, o posicionamento da Prefeitura Municipal de São Luís (PMSL). www.diie.com.br diie@diie.com.br 2
RESUMO A presente nota técnica visa complementar a NOTA TÉCNICA Nº 03/Junho 2014 A importância dos indicadores sociais georreferenciados na Gestão Municipal, ao relatar as experiências da Prefeitura Municipal de São Luís com a ferramenta do georreferenciamento, particularmente, as desenvolvidas pela Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvolvimento SEPLAN, em cooperação com o Instituto da Cidade, Pesquisa e Planejamento Urbano e Rural - INCID. 1. INTRODUÇÃO 1.1 SIG PPA: o projeto piloto. Em 2013, a Prefeitura Municipal de São Luís PMSL, através da Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvolvimento SEPLAN, desenvolveu um projeto piloto intitulado SIG PPA. O nome traz referência ao uso de SIG (Sistema de Informação Geográfica) e a finalidade de subsidiar a elaboração do Plano Plurianual PPA municipal. Na verdade, a adoção do mesmo buscou responder uma necessidade emergencial de disponibilizar, aos diversos gestores municipais, e em breve período de tempo, uma ferramenta para consulta de dados correspondentes à realidade de São Luís, de forma a possibilitar sua tabulação, relatoria e visualização cartográfica. Tratava-se, portanto, de uma ferramenta voltada, principalmente, aos gestores incumbidos da elaboração do PPA ludovicense, de forma a possibilitar a identificação de setores críticos e definições de indicadores para servir ao acompanhamento dos resultados das intervenções planejadas. Para tanto, através de um convênio de cooperação técnica com a Universidade Federal do Maranhão UFMA, foi contratado um serviço de modelagem de banco de dados geográficos para armazenamento de um painel de desempenho de indicadores socioeconômicos. Entregue cerca de três meses depois do início do convênio, o sistema elaborado possibilitou a organização, armazenamento e manipulação de dados socioeconômicos. Com interface simples, o sistema também foi disponibilizado na internet, por meio do endereço eletrônico http://198.199.93.24/saoluisppa/. Adotou-se, assim, a internet como recurso para facilitar o acesso dos gestores públicos municipais aos dados reunidos. Não obstante, o sistema também permitiria a seleção, coleta e inserção futura de novos dados. Além da visualização espacial, os dados também podiam ser apresentados no formato de tabelas, gráficos e relatório. Os dados disponíveis no recurso intitulado de Relatório Espacial foram divididos em quatro temas, quais sejam: Domicílios, Moradores, Pessoas; 3
e Responsáveis por Faixa Etária. Destes temas, várias outras subdivisões são apresentadas, todas originárias de dados Censo 2010. Os mesmo temas e subdivisões também foram usados nas seções dos relatórios tabulares e gráficos, mas com a inclusão de dados de censos anteriores, quando disponíveis. Com esses recursos, o sistema ficou disponível, mas não contou com um monitoramento que indicasse seu uso por parte dos gestores municipais, seja na elaboração do PPA como também em outras atividades. No entanto, enquanto projeto piloto, a implementação do sistema possibilitou uma melhor condução do que viria a ser o Mapa Socioeconômico de São Luís, cuja iniciativa se deu no bojo do chamado Programa Bacia do Bacanga. 1.2 PORTAL MAPA SOCIOECONÔMICO DE SÃO LUÍS : ANTECEDENTES E COORDENAÇÃO 1.2.1 ANTECEDENTES: Programa Bacia do Bacanga e o Plano DEL A) Programa de Recuperação Ambiental e Melhoria da Qualidade de Vida da Bacia do Bacanga Programa Bacia do Bacanga. A operacionalização do Programa de Recuperação Ambiental e Melhoria da Qualidade de Vida da Bacia do Bacanga, também conhecido como Programa Bacia do Bacanga, é fruto do acordo de empréstimo entre a Prefeitura Municipal de São Luís e o Banco Mundial (BIRD), assinado em novembro de 2008, com prazo de encerramento previsto para 2015. De seu orçamento total de 59,4 milhões de dólares, a maior parte do montante dos recursos financeiros do projeto provém da referida operação de crédito externo, com garantia da República Federativa do Brasil, no valor de 35,6 milhões de dólares. Os outros 23,76 milhões de dólares correspondem a recursos próprios da Prefeitura de São Luís. Segundo documento divulgado pelo BIRD, o projeto previa intervir na maior área de captação bruta de água situada na ilha onde se localiza o município de São Luís, tendo uma extensão de 130 km², ocupada por cerca de 230 mil pessoas e na qual se concentra a maior proporção da população municipal de baixa renda (BIRD, 2007). Tendo como objetivo geral a melhoria da qualidade de vida da população de São Luís, especialmente da população de baixa renda que reside na Bacia do Bacanga (SÃO LUÍS, 2006), o Projeto Bacia do Bacanga foi estruturado segundo três eixos de ação ou componentes: Componente 1 Fortalecimento da Gestão Municipal e Desenvolvimento Econômico Local; Componente 2 Melhorias de Saneamento; e Componente 3 Melhorias Urbanas e Ambientais. 4
Através do Componente 1, uma serie de ações resultaram na elaboração do Plano de Desenvolvimento Econômico Local, chamado de Plano DEL, o qual merece aqui destaque por ter estabelecido como meta a atualização do Mapa Socioeconômico de São Luís e a criação do Departamento da Informação e Inteligência Econômica. B) Plano de Desenvolvimento Econômico Local Plano DEL. Segundo o que consta no próprio Plano DEL, o documento deve ser entendido como uma ferramenta capaz de catalisar, por meio de programas específicos, projetos e ações bem definidas, o potencial de desenvolvimento de São Luís (SÃO LUÍS, 2011, p.12). Isso porque, no contexto do Projeto da Bacia do Bacanga, o plano [...] é o instrumento no qual são elaboradas, de forma participativa, estratégias de desenvolvimento econômico, mediante ações de incremento da produtividade e fortalecimento dos clusters existentes e potenciais, com o objetivo de incrementar a atividade econômica e o nível de emprego e renda e, assim, permitir a melhoria da qualidade de vida e o bem-estar da população. (SÃO LUÍS, 2011, p.12) Trata-se, portanto, de um plano estratégico voltado à promoção de atividades econômicas situadas em São Luís, classificadas segundo clusters existentes ou em potenciais da economia local. Sendo assim, o Plano DEL apoia-se em uma análise socioeconômica de São Luís, além do estudo acerca da competitividade da cidade, para a definição de uma visão, a elaboração de estratégias, ações e sistemas de monitoramento e acompanhamento de resultados. (SÃO LUÍS, 2011, p.54, grifo nosso). Desse modo, a prospecção analítica da economia ludovicense não só representa uma das bases da construção do Plano DEL, mas também é colocada como estratégia necessária para o correto desenvolvimento do mesmo. Assim, evidencia-se que não basta medir o andamento das ações previstas, é necessário também mensurar os resultados destas ações no contexto considerado. Com esse objetivo em vista, o Plano DEL propôs à Prefeitura de São Luís a criação de um departamento de informação e inteligência econômica, que seria criado quase três anos depois, e o qual teria como ferramenta já disponível o Mapa Socioeconômico de São Luís, atualizado e remodelado. 1.2.2 COORDENAÇÃO: Departamento da Informação e Inteligência Econômica DIIE Proposto em 2011, através do Plano DEL, o DIIE foi idealizado para servir como um dos mecanismos estratégicos voltados ao aperfeiçoamento do clima de negócios da capital. Não obstante, sua configuração também passou a ser pensada para ser útil às instâncias estratégicas da gestão e planejamento municipais. Conforme o Plano DEL, a criação do DIIE teria como missão: 5
a) Gerenciar e manter atualizado o Portal de informações socioeconômicas da cidade, que será uma evolução do já existente, o Mapa Socioeconômico de São Luís; b) Trabalhar permanentemente na pesquisa, coleta e análise de informações econômicas regionais; c) Realizar pesquisas e análises de interesse regional, especialmente nos temas de desenvolvimento econômico; d) Manter-se atualizado quanto às tecnologias desenvolvidas sobre banco de dados; e) Desenvolver indicadores setoriais específicos sobre os clusters de interesse de São Luís; f) Publicar periodicamente um Boletim de Conjuntura Econômica de São Luís (mensal, trimestral etc.). (SÃO LUÍS, 2011, p.126). Uma vez definidas tais diretrizes, o Grupo de Trabalho do DIIE foi planejado para ser constituído por profissionais formados ou com conhecimentos nas áreas de economia, estatística e geografia, além de tecnologia da informação (analista de sistemas, programador, especialista em banco de dados etc.) e comunicação. O mesmo foi vinculado à Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento da Prefeitura de São Luís. Para a operacionalização dessa estrutura, um trabalho prévio de sistematização metodológica de dados e a elaboração de instrumentais para o Grupo de Trabalho DIIE foi necessário. O desenvolvimento das atividades iniciou-se no ano de 2013, através da contratação da Fundação Sousândrade de Apoio ao Desenvolvimento da Universidade Federal do Maranhão FSADU. O objeto do contrato foi a implementação do DIIE com o desenho e instalação de Portal Socioeconômico, mediante a criação de mecanismos e instrumentos capazes de atualizações, aperfeiçoamentos e ampliações do Mapa Socioeconômico de São Luís. 2. DESENVOLVIMENTO 2.1 CARACTERÍSTICAS GERAIS DO PORTAL MAPA SOCIOECONÔMICO DE SÃO LUÍS A atualização do Mapa Socioeconômico consistiu num trabalho de sistematização computacional de dados, com objetivo de constituir um portal eletrônico: Portal Mapa Socioeconômico de São Luís, disponível através do endereço www.mapasocioeconomicoslz.com.br. Sua finalidade é responder a necessidade de publicação de dados socioeconômicos de São Luís e, assim, subsidiar o planejamento público municipal e facilitar acesso dos cidadãos e investidores, ao congregar uma ampla gama de informações de fontes diversas. Com este objetivo, o Portal é dotado de ferramentas de visualização e criação de indicadores flexível, com associação espacial dos dados, através de Sistemas de Informações Geográficas em ambiente Web (SigWeb). 6
De forma geral, foi desenvolvido para três tipos de usuários: o Externo, que consiste no usuário que deseja fazer apenas consultas aos dados do portal; o Interno, responsável pela criação de novos indicadores e manutenção das produções e notícias; e o Administrador, habilitado a carga e manipulação do banco de dados. Quanto às tecnologias adotadas para a implementação das funcionalidades do Portal, elas foram escolhidas com base na documentação existente, na disponibilização de suporte adequado, experiência da equipe e na utilização dos chamados software livre. Optou-se, portanto, pelas seguintes tecnologias: Geoserver (Servidor de Mapas); (Postgres com extensão Postgis) SGBD; PHP + CodeIgniter + OpenLayers + BootStrap (Plataforma de Desenvolvimento); Servidor Web; HTTP, WWW (Protocolo de Comunicação); Distribuída MVC (Arquitetura de Implantação), Facade (Arquitetura de Implementação). Como requisito do projeto, os dados apresentam um suporte espacial, sempre que possível, o que implica em associar uma localização à informação desejada. O processo inicial foi prover duas características solicitadas como funcionalidades observadas: 1. Suporte espacial para Setores censitários, Unidades de Análise, Regiões SEMOP, Municípios; 2. Prover mecanismos de extensão do suporte espacial para qualquer subgrupo de análise criado através de facilidades de implementação e atualização. A partir do item 1, foram definidos inicialmente os seguintes suportes espaciais: Quadro 1. Suportes espaciais para o Mapa Socioeconômico de São Luís. Suporte Espacial Setores Censitários Unidades de Análise Regiões SEMOP Municípios Descrição Correspondente aos setores censitários definidos pelo IBGE para o ano de 2010. Agregação de setores utilizada pela Prefeitura de São Luís para fins de planejamento e análise. Agregação de setores utilizada pela Prefeitura de São Luís para fins de planejamento e análise. Espacialização de municípios. Com base nas unidades básicas de suporte espacial, foi definido o mecanismo de inclusão de novos suportes caso venham a ocorrer. A ideia básica é fazer com que todos os dados sejam ligados a uma entidade de suporte espacial denominada Unidade de análise. Esta Unidade contém, portanto, a referência de localização de todos os dados analisados. 7
2.1.1 CONSIDERAÇÕES ACERCA DE UMA PROPOSTA DE REGIONALIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE SÃO LUÍS Para a representação espacial de dados no Mapa Socioeconômico de São Luís fez-se necessário um exercício segundo duas propostas de regionalização do município. Isso porque a capital maranhense não conta com uma legislação específica de regionalização, apesar de vários órgãos municipais utilizarem alguma forma de subdivisão espacial de São Luís, não oficiais. A primeira, leva em consideração o uso dos setores censitários do IBGE. Esse critério mostra-se relevante, dada a riqueza de informações preexistentes para este recorte geográfico, o que fundamenta a análise de dados socioeconômicos referentes às características básicas das populações e dos domicílios do município de São Luís. As informações disponibilizadas nesse nível de agregação referem-se às características da população sobre sexo, idade, situação do domicílio, emigração internacional, ocorrência de óbitos, cor ou raça, registro de nascimento, alfabetização e rendimento das pessoas de 10 anos ou mais de idade além de informações sobre composição e características dos domicílios. Além disso, a malha digital desses setores foi incorporada, dando a possibilidade de georreferenciamento das informações disponibilizadas nesse nível geográfico. A segunda regionalização utilizada incorpora os trabalhos realizados pelo Instituto da Cidade, Pesquisa e Planejamento Urbano e Rural INCID. Este Instituto tomou por base três limites pré-existentes: Distritos Urbanos, que possui limites resultantes de mapas e leis de zoneamento passados; Regionais da SEMOP, criadas pela Secretaria de Orçamento Participativo e concebidas em 2004 e; Limites das Unidades Fiscais do Cadastro Técnico, da Secretaria de Mobilidade Urbana e Rural, concebidos em 2001. Seguindo, ainda, as diretrizes básicas dadas pelo IBGE para a criação de uma Área de Ponderação (agrupar setores censitários contíguos; agrupamento com, no mínimo, quatrocentos questionários da amostra do Censo Demográfico 2010 e utilização de uma nomenclatura para cada agrupamento), o INCID aprimorou a regionalização de São Luís, considerando todos os estudos citados, criando agrupamentos (Áreas de Ponderação), que receberam um nome de bairro representativo e, de forma generalizada, denominadas Unidades de Análise. 8
2.2 INTERFACE E OPERACIONALIZAÇÃO DO PORTAL I. Tela Principal A tela principal do Portal (Figura 1) corresponde a uma interface pública, composta por três seções: Espacial: acesso a base espacial de informações. Todos os indicadores nessa interface possuem espacialização; Temas: acesso a base de dados através dos formatos tabulares e gráficos. A informação de indicadores em temas é enriquecida por filtros e subclassificações que torna os dados comparativos entre suas regiões de análise; Publicações: espaço para postagem de publicações, assim como a inserção de notícias e postagens relevantes. Figura 1. Tela Inicial do Portal Eletrônico Fonte: Adaptado de Mapa Socioeconômico de São Luís. II. Temas A interface Temas realiza consultas na base de indicadores e obtêm informações temáticas relacionadas a São Luís comparativamente com outras capitais do Nordeste. A visualização dos dados é realizada no aspecto tabular e gráfico. A interface é composta pelos itens demonstrados na Figura 2: 9
Figura 2. Tela Temas Fonte: Adaptado de Mapa Socioeconômico de São Luís. O item A corresponde a área de definição do indicador, ou seleção de área, subárea e indicador propriamente dito; O item B diz respeito à definição da visualização ou região de análise; O item C diz respeito à definição do tipo de visualização: no caso de tabular os dados, ele serão apresentados em tabelas, sendo os modelos possíveis de agregações em linhas ou colunas. No caso da escolha de gráficos, os dados serão demonstrados em gráficos nos formatos: barra, coluna, pizza, radar, linhas; O item D apresenta uma lista de filtros disponíveis para o indicador. Obrigatoriamente dois filtros são sempre carregados, região de análise e anos, por corresponderem duas dimensões de todos os dados. É possível realizar, a qualquer momento, outras consultas alterando o valor de indicador, e manipular todos os dados contidos na base. Se necessário, as tabelas poderão ser exportadas para o formato.xls para análise e processamento. Os gráficos 10
poderão ser exportados para o formato PNG e inclusão em relatórios técnicos das áreas (Figura 3). Figura 3. Utilização dos gráficos temáticos Fonte: Adaptado de Mapa Socioeconômico de São Luís. III. Espacial A interface espacial permite a visualização dos indicadores com dados intramunicipais. Entende-se intramunicipais como dados referentes a Setores Censitários, Unidades de Análise e Regiões SEMOP (Figura 4). Figura 4. Tela inicial consulta espacial Fonte: Adaptado de Mapa Socioeconômico de São Luís. 11
Dados extramunicipais não serão acessíveis por esta interface, por não oferecer ganho técnico de visualização de dados. A Figura 4 apresenta a interface inicial da consulta espacial, onde podemos destacar os itens A D: Item A: área de consulta para selecionar área, subárea, indicador, tipo de espacialização e anos; Item B: controles de movimentação do mapa, caso necessário, incluem controles de zoom, pan e translação do mapa; Item C: área de apresentação do mapa. Ao fundo é demonstrado como camada principal o Google Maps com finalidade de situar o usuário a localidade de São Luís. Poderá ser carregado na forma de setores, unidades de análise e regiões da SEMOP; Item D: área de opções. Primeiro item representa camadas que podem ser adicionadas aos dados, segundo item opção de salvar o relatório espacial, terceiro item a opção de relatório gráfico. Um exemplo do resultado da consulta é demonstrado na Figura 5. Inicialmente, verificase que as Unidades de Análise (A) foram desenhadas conforme um esquema de cores definidos pela legenda (B). O elemento Legenda somente estará disponível se pelo menos uma consulta for realizada. Figura 5. Consulta espacial realizada Fonte: Adaptado de Mapa Socioeconômico de São Luís. Se necessário, pode-se ir ao item Camadas e inserir novas camadas para fundamentar a análise, bastando marcar ou desmarcar para visualizar/retirar uma camada (Figura 6). 12
Figura 6. Inclusão e Exclusão de camadas no espacial Fonte: Adaptado de Mapa Socioeconômico de São Luís. Para visualizar o dado especificamente de uma localidade, basta clicar sobre a região. Uma caixa, ou janela (tooltip), será exibida com algumas opções e descrições da região de interesse, conforme Figura 7. Figura 7. Tooltip dos dados espaciais Fonte: Adaptado de Mapa Socioeconômico de São Luís. A qualquer momento, o usuário pode confrontar as informações consultadas na forma espacial com visualizações tabulares e gráficas. Essa ferramenta pode ser útil para ter 13
um complemento das informações representadas no mapa e, portanto, são carregadas em janelas suspensas passíveis de movimentação caso exista a necessidade. 3. CONSIDERAÇÕES FINAIS A utilização de indicadores sociais constitui uma importante fonte de informação acerca de uma dada realidade, na medida em que sintetiza um conjunto de dados já trabalhados, e, por isso, serve como instrumento de previsão de cenários. Por seu turno, o uso do georreferenciamento, no âmbito dos indicadores, permite melhor identificação e delimitação dos territórios prioritários e facilita o processo de vigilância socioassistencial, já que o espaço municipal, em geral, não é homogêneo e nem igualitário. Cabe ao SIG nesse contexto, não apenas gerar as representações cartográficas da realidade em questão, mas também subsidiar as análises espaciais das variáveis de estudo, o que permite acompanhar a evolução territorial de determinados processos e condições. Não obstante, os avanços das TIs têm possibilitado a criação de mapas temáticos dinâmicos, associados a gráficos e informações alfanuméricos tradicionais, possíveis de serem acessados através da internet e exportados em forma de arquivos eletrônicos. Frente a tais possibilidades, ao adotar essas tecnologias, tanto no SIG-PPA, como no Portal Mapa Socioeconômico, a Prefeitura de São Luís incrementa e inova seus recursos de gestão e planejamento municipal. Em adição, por estar disponível à consulta via internet, os indicadores georreferenciados também pode servir como instrumento de controle social. Isso porque o sistema permite atender ao objetivo final do usuário desse tipo de recurso, a saber: processar uma série histórica de determinados indicadores, dentro de um SIGs, permitindo a análise desses dados coletados com visualização da espacialização. Portanto, superada a etapa de difusão da importância de indicadores georreferenciados, as iniciativas da PMSL podem tornar-se referência para o planejamento local, exacerbando sua utilidade como critério para definição de prioridades de ações e investimentos municipais, especialmente, para formulação de políticas públicas de combate à exclusão social, bem como o monitoramento e avaliação dessas políticas. 14
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