Instituto Serzedello Corrêa AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS Módulo 1 Orçamento de obras Aula 2 Precisão do orçamento de obras Abril, 2012
Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais. Copyright 2012, Tribunal de Contas de União <www.tcu.gov.br> RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO Tribunal de Contas da União Secretaria Geral da Presidência Instituto Serzedello Corrêa 2ª Diretoria de Desenvolvimento de Competências Serviço de Educação a Distância SUPERVISÃO Pedro Koshino CONTEUDISTA André Pachioni Baeta TRATAMENTO PEDAGÓGICO Flávio Sposto Pompeo RESPONSABILIDADE EDITORIAL Tribunal de Contas da União Secretaria Geral da Presidência Instituto Serzedello Corrêa Centro de Documentação Editora do TCU PROJETO GRÁFICO Ismael Soares Miguel Paulo Prudêncio Soares Brandão Filho DIAGRAMAÇÃO Herson Freitas Vanessa Vieira Brasil. Tribunal de Contas da União. Auditoria de obras públicas / Tribunal de Contas da União ; conteudista: André Pachioni Baeta. Brasília, 2ed. : TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 2012. 22 p. : il. Conteúdo: Módulo 1: Orçamento de obras. Aula 2: Precisão do orçamento de obras. Curso realizado em 2012 no Ambiente Virtual de Educação Corporativa do Tribunal de Contas da União. 1. Obras públicas orçamento Brasil. 2. Obras públicas fiscalização Brasil. I. Título. Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa
Aula 2 Precisão do Orçamento de Obras Qual é a diferença entre orçamento e estimativa de custos? Quais os tipos de orçamento segundo o grau de precisão? Qual a precisão necessária de um orçamento para licitação de uma obra pública? Vimos na aula introdutória que só existe condição de se montar um orçamento detalhado e fidedigno se o projeto contiver um grau de desenvolvimento e detalhamento suficiente para a completa estimativa de custo da obra. Atenção! Nesta aula, vamos nos aprofundar no conceito de precisão de um orçamento de obras. Mas como definir a precisão de um orçamento ou de uma estimativa de custo? Segundo a AACEI, o intervalo esperado de precisão é a indicação do grau em que o custo para um determinado empreendimento poderá variar em relação ao custo estimado. A precisão é tradicionalmente expressa em variação percentual para mais ou para menos e está relacionada com um nível pré-determinado de confiança estatística de que o resultado de custos estará dentro deste intervalo. Para a indústria de processo, o intervalo esperado de precisão é definido para um nível de confiança de 90%, ou seja, a probabilidade de que o custo final do empreendimento ocorra dentro deste intervalo é de 90%. Contudo, outras fontes bibliográficas apresentam conceitos diferentes sobre precisão. Vamos então definir precisão como a faixa de variação admissível, para mais ou para menos, do orçamento inicial em relação ao orçamento real da obra, obtido com base nos custos efetivamente enfrentados pelo construtor após a conclusão da obra. A medida da precisão só pode ser tomada quando o projeto inicialmente orçado é executado sem alterações qualitativas ou quantitativas. Portanto, não se deve confundir o conceito de precisão com o limite de aditamento contratual previsto na Lei de Licitações e Contratos. Aula 2 Precisão do Orçamento de Obras [ 3 ]
Ademais, a medida de precisão de um orçamento não guarda relação entre o orçamento-base da Administração Pública e o orçamento apresentado pelas licitantes. Assim, não pode ser relacionado com eventual desconto ou sobrepreço obtido no processo licitatório, tampouco ser adotado como critério de aceitabilidade de preço unitário ou global. Por fim, o conceito de precisão não explica o sobrepreço observado na comparação entre um orçamento contratado e um orçamento paradigma de mercado, obtido mediante consulta a sistemas referenciais de preços, pois o orçamento referencial também tem determinado grau de precisão se for comparado com os preços efetivamente enfrentados pelo executor da obra. Conforme enfatizado, a precisão aqui definida é sempre obtida comparando-se os orçamentos com os preços reais de uma obra. Pressupõe-se que a medida final de precisão só pode ser obtida após a conclusão da obra. Para facilitar o estudo, este tópico está organizado da seguinte forma: Aula 2 Precisão do Orçamento de Obras...3 1. Orçamento e Estimativas de Custo...5 2. Orçamento Preliminar...9 3. Orçamento Detalhado...11 4. Precisão de um Orçamento de Obra Pública...13 Síntese...22 Referências bibliográficas...23 Ao final desta aula, esperamos que você tenha condições de conceituar o que é um orçamento e diferenciá-lo de uma estimativa de custos; definir o que é precisão de um orçamento; conhecer os tipos de orçamento segundo o seu grau de precisão; saber qual é o grau de precisão necessário para um orçamento de uma obra pública. Pronto para começar? Então, vamos. [ 4 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS
1. Orçamento e Estimativas de Custo Conforme já comentado anteriormente, uma obra somente pode ser orçada se houver um projeto suficientemente detalhado, de modo a possibilitar o levantamento de quantidades e a definição dos métodos construtivos e dos serviços que serão executados. O custo de elaboração de um orçamento é significativo uma vez que é necessário realizar ações como: levantar os quantitativos e montar várias composições de preços unitários dos diferentes serviços identificados; consultar preços junto a fornecedores de equipamentos e materiais e utilizar publicações especializadas ou sistemas referenciais para a obtenção de preços vigentes no mercado. Portanto, no caso de um empreendimento que ainda esteja em estudo, não se justifica o custo de execução de um projeto com orçamento detalhado se não houver certeza da viabilidade econômica do empreendimento. Essa é a grande importância das estimativas de custos: possibilitar a análise da viabilidade dos empreendimentos e a escolha da alternativa a ser desenvolvida na etapa de detalhamento dos projetos sem impor o elevado ônus da elaboração de um orçamento. Elaborar uma estimativa não requer muitas informações detalhadas sobre o projeto e, por isso o seu custo é muito menor do que o custo de elaborar um orçamento completo. A elaboração de uma estimativa, porém, requer muita experiência do estimador, além de conhecimento, sensibilidade e informações atualizadas. Para você se aprofundar no tema, sugere-se a leitura do artigo Classificação das Estimativas de Custo de Mônica Spranger e Sérgio Conforto, disponível, disponível em http:// spranger-estimativa.com/. Faz parte do material desta aula um interessante estudo de caso real de utilização de estimativas de custos nas auditorias de obras. O fato de a estimativa ser feita mais rapidamente e a menor custo que um orçamento não deve significar, no entanto, que ela seja menos séria do que o outro, ou menos confiável. Naturalmente terá em seus valores componentes, ou em seus detalhes, menor precisão do que um orçamento. Entretanto. é importante destacar que, mesmo não dispondo de dados detalhados, o estimador terá que avaliar os custos o mais próximo possível da realidade. Afinal, normalmente, a decisão de investir ou não será tomada com base no Estudo de Viabilidade Técnica e Econômica - EVTE desenvolvido a partir dessa estimativa. Elaborar uma estimativa de custos é, portanto, uma atividade bem diferente de elaborar um orçamento, pois se aplicam técnicas distintas em cada caso. Aula 2 Precisão do Orçamento de Obras [ 5 ]
A estimativa de custos é uma avaliação expedita feita com base em custos históricos, índices, gráficos, estudos de ordens de grandeza, correlações ou comparação com projetos similares. O CUB e sua aplicação na auditoria de obras foram assuntos tratados na aula anterior. Podem, por exemplo, ser utilizados índices específicos conhecidos no mercado, a exemplo do Custo Unitário Básico - CUB para avaliação expedida do custo de construção de edificações. O CUB nada mais é do que o custo por unidade de área construída para alguns tipos de projetos padronizados estabelecidos pela NBR 12721/2006. Outros exemplos de estimativas de custo são o custo por MW de potência instalada, no caso de usinas termoelétricas, ou a estimativa de custo de rodovias mediante o uso de um custo médio por Km de rodovia construída. Diversas entidades e associações normativas internacionais apresentam faixas de precisão para uma estimativa de custos: Entidade Faixa de Precisão da Estimativa Para você se aprofundar no tema, sugere-se a leitura das práticas recomendadas da AACE nº 17R-97 e nº 18 disponíveis na biblioteca do curso. AACE (American Association of Cost Engineers) ANSI -30% a +50% ACostE (Association of Cost Engineers - UK) -30% a +30% Faixa Inferior: -20% a -50% Faixa Superior: +30 a + 100% Na introdução desta aula, a precisão de um orçamento ou estimativa foi definida como a faixa de variação admissível, para mais ou para menos, do orçamento inicial em relação ao orçamento real da obra, obtido com base nos custos efetivamente enfrentados pelo construtor após a conclusão da obra. Por exemplo, se uma estimativa de custo de determinado projeto avaliou que o custo de implantação ficará em aproximadamente R$ 100 milhões e apresenta uma faixa de precisão de -30% a +50%, espera-se que o custo efetivo do projeto, verificado após sua implantação, oscile entre R$ 70 milhões e R$ 150 milhões. Atenção! Os conceitos apresentados acima demonstram a importância das estimativas de custos aos proprietários do empreendimento e aos projetistas contratados para o desenvolvimento dos estudos e projetos. Mas qual é a importância da estimativa de custos para o auditor de obras? Ora, a avaliação expedita do custo dos investimentos também economiza muito tempo de análise do auditor. Em vez de gastar semanas analisando o orçamento detalhado de um empreendimento, o auditor de [ 6 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS
obras pode empregar métodos expeditos de avaliação, pelo menos para emitir um juízo preliminar sobre o custo da obra. Será que se justifica prosseguir em uma longa análise do orçamento detalhado da obra se uma estimativa expedita demonstrou que ela possui um parâmetro de preço dentro de padrões de mercado? Também é oportuno ressaltar que, muitas vezes, o auditor de obras não tem um orçamento com o nível de detalhamento adequado para análise. Apesar de a Lei de Licitações e Contratos exigir um orçamento detalhado como requisito essencial para a licitação de obras, infelizmente ainda é comum encontrarmos situação diferente em muitos órgãos e entidades integrantes da Administração Pública. Em muitos casos, não se dispõem até mesmo dos projetos da obra. Nestes casos, é absolutamente necessário que o auditor de obras faça uso de métodos expeditos para avaliação dos custos da obra. O Regimento Interno do TCU, em seu art. 210, prevê o uso da estimativa para quantificação de débito quando não houver outro meio disponível. 1º A apuração do débito far-se-á mediante: I verificação, quando for possível quantificar com exatidão o real valor devido; II estimativa, quando, por meios confiáveis, apurar-se quantia que seguramente não excederia o real valor devido. (...) 3º Quando não for possível precisar a data do débito com exatidão, far-se-á o seu arbitramento por estimativa, desde que essa providência não desfavoreça o responsável. Segundo MENDES, Cabe àquele que se utiliza de recursos públicos comprovar sua boa e regular aplicação. Em outras palavras, o ônus da provar a boa que significa vantajosa, em relação ao mercado e regular que significa em conformidade com a lei aplicação dos recursos é do gestor. Esse entendimento está explícito desde 1967, no art. 93 do Decreto- Lei nº 200. O art. 66 do Decreto nº 93.872, de 1986, e a manifestação do Supremo Tribunal Federal (STF), quando provocado no âmbito do Mandato de Segurança 20.335/82, seguem na mesma direção. Assim, o órgão de controle, quando na execução de uma fiscalização de obras, deve encontrar a demonstração de que o orçamento-base da licitação (ou do contrato, se já foi firmado) cumpre os preceitos da lei e atende ao princípio constitucional da economicidade, não extrapolando os preços de mercado. Detectada a inexistência ou detalhamento Aula 2 Precisão do Orçamento de Obras [ 7 ]
insuficiente do orçamento o que por si só já constitui uma irregularidade -, restará ao órgão de controle avaliar se há indícios de sobrepreço na contratação valendo-se dos meios disponíveis, inclusive da utilização de estimativas expeditas de custos. Existe ainda outra utilidade das estimativas de custos para os auditores de obras. Os órgãos de controle têm uma natural dificuldade em obter cotações reais de preços de equipamentos ou insumos especiais que não constam dos sistemas referenciais de preços - junto aos fornecedores. As cotações, quando obtidas, contêm preços de tabela, não considerando descontos, ofertas e outras condições negociais. Então, o auditor de obras pode lançar mão de métodos rápidos para avaliação desses itens. [ 8 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS
2. Orçamento Preliminar Uma vez que o EVTE tenha indicado a conveniência de se realizar efetivamente o empreendimento e, sendo de fato esta decisão tomada, seguramente um orçamento preliminar de investimento deverá ser elaborado. Na fase de desenvolvimento do projeto em que este orçamento é realizado, as informações ainda não são totalmente definitivas, mas o engenheiro orçamentista certamente disporá de muito mais dados para serem utilizados em seu trabalho. Assim, o orçamento preliminar é mais detalhado do que a estimativa de custos. Pressupõe o levantamento de quantidades e requer pesquisa de preços dos principais insumos e serviços. Se a estimativa de custos é geralmente utilizada no estudo de viabilidade, o orçamento preliminar costuma ser utilizado na fase de anteprojeto. O grau de incerteza é menor, mas pode fazer uso do levantamento expedito de algumas quantidades e atribuição de custo de alguns serviços. Exemplos de levantamentos expeditos que podem ser utilizados neste tipo de orçamento: Área de formas (m 2 ) = Vol. Concreto (m 3 ) x 12 Peso de aço (Kg) = Vol. Concreto (m 3 ) x 100 Vol. Total de concreto (m 3 ) = área construída x 0,16 Volume de remoção de entulho = volume de demolição x 2 Área de reboco = área de alvenaria x 2. Após a conclusão dos estudos preliminares, elabora-se o anteprojeto para o desenvolvimento da melhor solução técnica a ser aprovada, bem como para a definição dos principais componentes arquitetônicos e estruturais da obra. Via de regra, os orçamentos preliminares são elaborados quando a execução do projeto de engenharia de detalhamento já foi contratada, o que propiciará a geração de muitos dados, embora não definitivos, para servirem de base para o orçamento. Assim, estarão disponíveis para o orçamentista dados como: os custos dos serviços de engenharia, que já foram contratados; especificações preliminares de equipamentos de processo e de utilidades; e listas preliminares de materiais. Também poderá dispor de dados sobre o tipo de fundações que serão construídas e plantas arquitetônicas das edificações. Aula 2 Precisão do Orçamento de Obras [ 9 ]
De posse dessas informações, será possível substituir as análises de ordem de grandeza ou as consultas aos índices e gráficos por pedidos diretos de cotação a fornecedores de equipamentos e materiais selecionados. Estas consultas deverão ser feitas solicitando ao fornecedor não apenas o preço do equipamento ou do material, mas também todos os componentes do preço de venda, como impostos incidentes, embalagens e sobressalentes. Um dado importante que será utilizado na estimativa de custos da montagem eletromecânica é o peso do equipamento e as condições de entrega no canteiro de obras, se pré-montado em fábrica ou se desmontado para montagem no campo, no caso de equipamentos de grande porte. Neste tipo de orçamento, o uso de índices e correlações de custos fica bastante reduzido, prevalecendo as consultas diretas aos fornecedores. Entretanto, um ou outro componente de custo ainda será estimado por meio desses métodos rápidos de estimativa. Para um orçamento preliminar, o grau de precisão esperado é significativamente superior ao de uma estimativa de custos. Na tabela a seguir são apresentadas algumas faixas de precisão divulgadas por entidades especializadas em engenharia de custos: Entidade Faixa de Precisão do Orçamento Preliminar AACE (American Association of Cost Engineers) Faixa Inferior: -10% a -20% Faixa Superior: +10 a + 30% ANSI -15% a +30% ACostE (Association os Cost Engineers - UK) -10% a +10% [ 10 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS
3. Orçamento Detalhado Na fase de projeto básico ou executivo é elaborado o orçamento analítico ou detalhado, montado com as composições de custos unitários e extensa pesquisa de preços dos insumos. O referido orçamento procura chegar a um valor bem próximo do custo real com uma reduzida margem de incerteza. Como comentado na introdução desta aula, só existe sentido em se elaborar um orçamento detalhado se o projeto tiver um grau de desenvolvimento suficiente. Será visto, nas próximas aulas, que as composições de custo unitário só podem ser elaboradas com base em especificações técnicas detalhadas e critérios de medição e pagamento bem definidos. Utilizado em conjunto com os custos apropriados e com o avanço físico da obra, o orçamento analítico torna possível definir tendências de custos, mostrando onde devem ser implementadas ações corretivas. Ele poderá servir também para negociar contratos de fornecimento de equipamentos e materiais e de prestação de serviços. Na época de sua elaboração, todos os dados do projeto com impacto no custo da obra já estarão disponíveis, sendo possível a obtenção de listas completas de materiais, especificações firmes de equipamentos, assim como o projeto civil mais detalhado. A função primordial do orçamento detalhado é servir como parâmetro para a licitação da obra, mas também é uma ferramenta para o controle de custos de implantação do empreendimento. A negociação de aditamentos contratuais deve sempre se pautar no orçamento detalhado da obra. Neste momento, vamos nos ater apenas aos conceitos básicos sobre o orçamento apresentados acima, pois a análise de orçamentos detalhados será um assunto exaustivamente tratado nas próximas aulas. Os graus de precisão para um orçamento detalhado, segundo algumas entidades especializadas em engenharia de custos, são apresentados a seguir: Aula 2 Precisão do Orçamento de Obras [ 11 ]
Entidade AACE (American Association of Cost Engineers) Faixa de Precisão do Orçamento Detalhado Faixa Inferior: -3% a -10% Faixa Superior: +3% a + 15% ANSI -5% a +15% ACostE (Association os Cost Engineers - UK) -5% a +5% Se um orçamento é sempre estimativo, resta-nos estabelecer qual seria o grau de precisão necessário para o orçamento de uma obra pública. Tal assunto é abordado a seguir. [ 12 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS
4. Precisão de um Orçamento de Obra Pública Afinal, qual é o tipo de orçamento exigido para a licitação de obras e serviços de engenharia? A resposta é dada pela própria Lei 8.666/93 que dispõe no art. 7º, 2o: 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório; II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários; O Tribunal de Contas da União também já se manifestou diversas vezes sobre o tema, por exemplo, no Acórdão TCU 1.726/2008-Plenário: 9.1.2. nos processos de licitação de obras e serviços, faça constar orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários, conforme prescrito no art. 7º, 2º, inciso II, da Lei 8.666/93 e já determinado no Acórdão 1.705/2003 Plenário, exigindo, ainda, dos participantes, demonstrativos que detalhem os seus preços e custos; O entendimento é pacífico no âmbito do TCU, conforme demonstra a recente Súmula nº 258: As composições de custos unitários e o detalhamento de encargos sociais e do BDI integram o orçamento que compõe o projeto básico da obra ou serviço de engenharia, devem constar dos anexos do edital de licitação e das propostas das licitantes e não podem ser indicados mediante uso da expressão verba ou de unidades genéricas. Conforme comentado anteriormente, o grau de detalhamento de projeto tem impacto direto no grau de precisão do orçamento dele decorrente. Existem incertezas relacionadas ao preço, tais como: equívocos na seleção da composição de serviços no referencial de preço unitário; ocorrência de economia de escala em relação à efetiva compra de materiais; ocorrência de inflação ou deflação de preços no período de execução da obra; divergências entre o BDI estimado pela Aula 2 Precisão do Orçamento de Obras [ 13 ]
administração e o BDI apresentado pela empresa contratada, em virtude de sua realidade operacional; divergências entre o percentual de encargos sociais estimado e o efetivo; entre outros. Também ocorrem incertezas relacionadas aos quantitativos de serviços, advindas de: erros de projeto; erros de cálculo; situações imprevistas; situações imprevisíveis; entre outros. Esses fatores e incertezas, na medida em que ocorre aprofundamento no detalhamento e na fundamentação do orçamento, tendem a diminuir. Para uma obra de edificação, CARDOSO apresenta as seguintes faixas de precisão em função do estágio do desenvolvimento dos projetos, citando gráfico de autoria de Yimin Zhu (Florida International University): + 50% + 40% + 30% + 20% Erro da estimativa (%) + 10% 0% - 10% - 20% 1 2 3 4-30% - 40% - 50% Desenvolvimento dos projetos de engenharia (%) 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% No gráfico acima, podemos visualizar que os estágios de desenvolvimento dos projetos podem ser claramente separados em quatro fases: [ 14 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS
Fase Descrição Nível de Definição do Projeto Precisão do Orçamento Fase 1 Fase 2 Fase 3 Projeto conceitual, correspondendo às primeiras decisões sobre o projeto, tipo de construção, tecnologia a ser utilizada, programa de necessidades etc. Projeto arquitetônico em estágio avançado de desenvolvimento e projetos de engenharia em desenvolvimento. Projetos de engenharia se encontram cerca de 50% desenvolvidos Cerca de 2% ±50% Cerca de 15% ±15% Entre 20% e 40% ±10% Fase 4 Dispõe-se de todas as informações necessárias para a confecção de uma planilha orçamentária detalhada. Entre 50% e 100% ±5% Verifica-se na visão apresentada que o orçamento detalhado elaborado a partir do projeto executivo terá uma precisão de ±5%. Por sua vez, Daniel HALPIN e Ronald WOODHEAD afirmam que: A fase de detalhamento do projeto termina com as plantas e especificações que são fornecidas ao construtor para efeitos de concorrência. (...) Essa estimativa deve ter uma precisão de ± 3%, já que o projeto final está disponível Muitas referências apresentam uma faixa de precisão assimétrica, com maior percentual de imprecisão na hipótese de estouro do orçamento e menor percentual de imprecisão no caso de economia no custo final da obra em relação ao inicialmente orçado. Inúmeras fontes de erros possíveis na elaboração de orçamentos, bem como alterações no poder aquisitivo da moeda, fazem com que o orçamento real tenda a variar em maior percentual para valores acima do orçamento previsto. Pode-se explicar o fenômeno da assimetria da faixa de precisão em função dos seguintes erros cometidos na elaboração do orçamento: Aula 2 Precisão do Orçamento de Obras [ 15 ]
não inclusão ou esquecimento de serviços necessários para a execução da obra. Erro mais cometido na elaboração de um orçamento. O percentual de variação dependerá da importância relativa do serviço omitido; não inclusão de insumos nas composições de serviços unitários; não consideração ou subestimativa de variações salariais ou no preço de materiais no decorrer da execução da obra. A tendência ascendente de preços é mais uma importante explicação para a assimetria existente na faixa de variação da precisão das estimativas orçamentárias; O Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Confea) é uma autarquia pública federal instituída pelo Decreto nº 23.569, de 11 de dezembro de 1933. Sua missão é atuar como instância superior da verificação, da fiscalização e do aperfeiçoamento do exercício e das atividades profissionais de engenheiros, arquitetos, agrônomos, geólogos, geógrafos, meteorologistas, técnicos e tecnólogos. Atualmente, o Confea é regido pela Lei 5.194, de 24 de dezembro de 1966, e possui cerca de 770 mil profissionais registrados. falta de realismo na estimativa dos riscos e contingências inerentes à execução da obra. A grande diversidade de problemas que podem ocorrer na execução da obra torna improvável sua total identificação por parte do engenheiro orçamentista. Há uma tendência em se trabalhar com condições padronizadas na montagem do orçamento, negligenciando importantes fatores de risco. No sentido oposto, como principal causa para a obtenção de um preço real inferior ao orçado, podem-se citar os descontos obtidos por ocasião da negociação com fornecedores quando da efetiva aquisição. Apesar de a Lei nº 8.666/93 haver previsto quais características mínimas devem estar refletidas no Projeto Básico, não houve previsão de qual percentual de grau de precisão se consideraria adequado para o orçamento base. No Brasil, o assunto foi tratado por meio da Resolução CONFEA nº 361/1991 que estabeleceu o seguinte: Art. 3º - As principais características de um Projeto Básico são: (...) f) definir as quantidades e custos de serviços e fornecimentos com precisão compatível com o tipo e porte da obra, de tal forma a ensejar a determinação do custo global da obra com precisão de mais ou menos 15% (quinze por cento); O percentual de precisão apresentado pela Resolução CONFEA 361/1991 parece contraditório com os percentuais de CARDOSO e de HALPIN e WOODHEAD. [ 16 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS
A nosso ver, tal divergência decorre do fato de que a Resolução CONFEA 361/1991 foi aprovada dois anos antes da promulgação da Lei nº 8.666/1993. À época de sua edição, encontrava-se vigente o Decreto- Lei nº 2.300/86. Em seu Art. 5º, VII, o normativo citado definia Projeto básico como: o conjunto de elementos que defina a obra ou serviço, ou o complexo de obras ou serviços objeto da licitação e que possibilite a estimativa de seu custo final e prazo de execução. Da leitura do dispositivo, verifica-se que em sua vigência era exigido estágio de desenvolvimento menos avançado para os projetos básicos quando compara-se com a legislação atual (Inciso IX, art. 6º, Lei 8.666/93). Considera-se que, em termos de precisão do orçamento, o projeto executivo propicia um orçamento com grau de detalhamento semelhante ao do projeto básico, definido nos exatos temos da Lei 8.666/93, pois este último deve conter todos os elementos e informações necessárias para a confecção de um orçamento detalhado. Que tal discutirmos esse polêmico assunto no nosso fórum para debates e esclarecimento de dúvidas? Dessa forma, em nossa opinião, o percentual de precisão de 15% previsto na Resolução CONFEA 361/1991, deve ser utilizado com cautela, pois a Lei 8.666/1993 exige um percentual de precisão do orçamento da obra mais rigoroso. Diante do exposto, compilando-se todas as informações, para obras de edificações, considera-se adequada a adoção das seguintes margens de erro para fins de aferição do grau de precisão do orçamento nas diversas fases do projeto: Tipo de orçamento Fase de projeto Cálculo do preço Margem de erro Estimativa de Custos Estudos preliminares Área de construção multiplicada por um macroindicador. 30% Preliminar Anteprojeto Quantitativos de serviços apurados em plantas ou estimados por meio de índices médios, e custos de serviços tomados em tabelas referenciais. 15% Detalhado Projeto básico Quantitativos apurados no projeto, e custos de serviços obtidos em composições de custos unitários com preços de insumos oriundos de tabelas referenciais ou pesquisa de mercado. 5 a 10% Detalhado Projeto executivo Todos os quantitativos apurados no projeto, e custos de serviços obtidos em composições de custos unitários com preços de insumos negociados. 5% Aula 2 Precisão do Orçamento de Obras [ 17 ]
É oportuno enfatizar que o grau de precisão de um orçamento sofre forte influência da tipologia da obra que se está orçando. Por exemplo, uma obra rodoviária com volumosos quantitativos de serviços de terraplanagem serviços com maior imprecisão na estimativa tem um orçamento menos preciso do que o de uma obra de edificação, cujos quantitativos mais relevantes podem ser estimados com grande precisão por meio de cálculos de volumes, áreas e perímetros. Também espera-se mais riscos advindos de condições geológicas (solos moles, afloramentos de rocha etc) e climáticas desfavoráveis em obras rodoviárias do que em obras de edificações. Atenção! Por fim, qual a relação do grau de precisão de um orçamento com a auditoria de obras? O grau de precisão de um orçamento, muitas vezes, é utilizado como justificativa para desconfiguração do superfaturamento. Existem alguns precedentes julgados no Tribunal de Contas da União que tratam do assunto, a exemplo do Acórdão TCU -941/2010 Plenário, que analisou o indício de superfaturamento na construção do conjunto habitacional Amazonino Mendes, em Manuas/AM. Vamos ler um trecho do voto: Que tal discutirmos esse polêmico assunto no nosso fórum para debates e esclarecimento de dúvidas? 77. Não se pode afirmar, por isso, que o projeto básico, apesar de mal elaborado, conduziu a contratação por valores expressivos (talvez em razão da simplicidade das obras), até porque, ainda que se considerasse o valor inicialmente indicado pela Secob na derradeira instrução, que representa 12,2% de superfaturamento, segundo aquela unidade técnica, esse valor ainda é inferior ao parâmetro de variação ditado pelo Confea, que é de precisão de até 15%. Ademais, considerando os ajustes aqui apontados, sequer houve variação superior a 7% (ou 3% se expurgado aquele apontado com base no Sicro1)... Outros precedentes do Tribunal vão em sentido contrário, por exemplo o Acórdão 1.347/2010 Plenário ou o Acórdão 844/2004 - Plenário, no qual o Tribunal considerou que um sobrepreço de 5,6% é suficiente para caracterizar débito. Vamos ver trecho do voto: 11. Poder-se-ia afirmar que percentuais da ordem de 5,6%, incidentes sobre o valor global de um contrato, não são significativos a ponto de configurar a existência real de sobrepreço. Caso essa comparação estivesse sendo realizada com uma projeção inicial de custos, eu tenderia a acatar tal observação. Não obstante, não é essa a situação destes autos. [ 18 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS
12. Os valores que representam a divergência entre a estimativa que deveria ter sido elaborada pelo [...] e as eventuais propostas são aqueles constantes do Acórdão 1074/2003 - Plenário, sobre os quais foi solicitado àquele departamento que justificasse as diferenças constatadas. Percentuais pequenos nessa primeira análise teriam sido evidentemente desconsiderados. 13. Os valores representantes da posição atual, entretanto, são decorrentes de análises bastante detalhadas e criteriosas, que envolveram uma revisão específica dos parâmetros estabelecidos pelo Sistema Sicro, análise das justificativas apresentadas pelo [...], e a comparação de custos com um sistema adicional, o Sinapi/IBGE. As análises abrangeram custos e quantitativos de mão-de-obra, materiais e equipamentos, além da própria composição dos itens orçamentários. Sempre que presente dúvida razoável, foram adotados os valores mais favoráveis à posição defendidas pelo [...]. Todas essas razões levam-me a concluir que tais valores devem ser considerados como sobrepreços efetivos, e não apenas estimativos. 14. Importante destacar ainda que, sob o aspecto metodológico, a desconsideração de percentuais inferiores a determinado valor (digamos, a título de exemplo, 5%) conduziria à necessidade lógica de dedução desse mesmo valor nos percentuais que lhes fossem superiores (encontrado sobrepreço de 12%, deveria ser exigida a recomposição de apenas 7%), pois tal variação permitida (o percentual de 5%) seria aplicável a todos os casos. 15. Tomados como sobrepreços efetivos, surge a necessidade inescapável de retificação dos respectivos contratos, por meio da celebração de termos aditivos, independentemente do porte da divergência (em percentual frente ao valor global do contrato). Cita-se também o recente Acórdão 1.894/2011 Plenário, em que o TCU não acatou a afirmação da contratada de que a precisão do projeto básico (conforme definido em Resolução do Confea) abarcaria e justificaria percentuais de sobrepreço detectados, elidindo-os por esse motivo. Assim, não há que se falar em tolerância de sobrepreço sob o argumento de que seu percentual encontra-se dentro da margem de variação aceita pelo Confea como precisão do projeto básico. São conceitos distintos, não se podendo justificar um pelo outro. A seguir, apresenta-se um trecho do voto condutor do referido Acórdão: 14. Afirmou também o representante legal da empresa contratada que, [...], mesmo admitindo o sobrepreço hoje existente de R$ 10.741.770,31, este representa aproximadamente 9,50% do valor global Aula 2 Precisão do Orçamento de Obras [ 19 ]
da contratação, percentual este ainda dentro da margem de variação aceita pelo CONFEA e também por inúmeros julgados dessa C. Corte de Contas (grifo original). Essa generalização foi prontamente repudiada pelo Ministro José Jorge na sessão plenária da semana passada, que deixou assente que cada caso deve ser analisado à luz das particularidades que apresenta. Manifesto a minha concordância com esse pensamento: este Tribunal pode, eventualmente, admitir preços de determinados itens acima dos referenciais de preços oficiais em situações comprovadamente justificadas; jamais estabeleceu um limite tolerável de sobrepreço global em um determinado empreendimento. (grifo nosso) Independentemente de qual tese vier a prevalecer com a consolidação da jurisprudência do Tribunal, são necessárias algumas observações sobre a descaracterização de baixos percentuais de superfaturamento em decorrência da imprecisão intrínseca de todo o orçamento. Primeiramente, conforme já estudamos na introdução desta aula, o conceito de precisão não está relacionado ao sobrepreço a partir da comparação entre um orçamento contratado e um orçamento paradigma de mercado obtido mediante consulta a sistemas referenciais de preços. Além disso, ressalta-se que a aplicabilidade do percentual de 15% da Resolução 361/91 deve ser avaliada em face à mudança legislativa ocorrida em 1993 com a publicação de Lei de Licitações e Contratos e em face da existência de outras fontes de referência apresentando faixas de precisão entre mais ou menos 5% a 10%; observar que a imprecisão de 15% prevista na Resolução 361/91 abrange erros nas estimativas de quantitativos de serviços e erros nas estimativas de preços unitários. Não se pode, assim, aplicar o referido percentual unicamente à imprecisão dos preços unitários; conforme enfatizado anteriormente, a aplicação da precisão de 15% na comparação entre o orçamento analisado e o orçamento referencial é indevida, pois o conceito de precisão se refere à diferença entre o orçamento analisado e o custo efetivo da obra. Ademais, não se pode aplicar o conceito a um orçamento com sobrepreço, pois a superestimativa de preços e quantitativos deste pode ser várias vezes maior do que o percentual de precisão previsto na literatura técnica; [ 20 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS
as recentes disposições das Leis de Diretrizes Orçamentárias estabelecem que, salvo razões devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado, não serão aceitos preços acima daqueles constantes no Sinapi ou no Sicro, conforme o tipo de obra executada com recursos federais. Assim, entendese que qualquer percentual de sobrepreço decorrente de extrapolações injustificadas de preços acima do Sinapi ou do Sicro não deve ser admitido; não é qualquer superfaturamento de baixo percentual que é explicado pela característica de estimativa dos orçamentos. Afinal, superfaturamentos advindos de aditamentos contratuais irregulares ou de reajustamentos de preços com erro de cálculo não podem ser justificados por terem baixo percentual em relação ao valor do contrato. O mesmo pode ser dito com relação ao superfaturamento decorrente de pagamento por serviços não executados. Atenção! Aula 2 Precisão do Orçamento de Obras [ 21 ]
Síntese Nesta aula apresentamos os tipos de orçamento segundo o grau de aproximação e do grau de precisão dos orçamentos de obras. Discutimos a aplicabilidade da faixa de precisão de ±15% definida na Resolução Confea 361/91. Foi também demonstrada a aplicação da estimativa de custos nas auditorias de obras, especialmente quando o auditor de obras não dispõe de um orçamento detalhado para análise ou quando se depara com itens de difícil avaliação de preços de mercado. Concluímos esta aula convidando os participantes a lerem o estudo de caso real no qual o Tribunal de Contas da União avaliou os preços de aquisição e montagem das turbinas, geradores e demais equipamentos eletromecânicos da UHE Belo Monte, no Estado do Pará. Também os convidamos a utilizarem o fórum para comentários e esclarecimentos de dúvidas. [ 22 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS
Referências bibliográficas Acórdão TCU nº 941/2010 Plenário. Acórdão TCU nº 844/2004 Plenário. Acórdão TCU nº 1.726/2008-Plenário. AACE International Recommended Practice No 11R-88, Required Skills and Knowledge of Cost Engineering AACE International Recommended Practice Nº 17R-97, Cost Estimate Classification System. AACE International Recommended Practice Nº 18R-97, Cost Estimate Classification System as Applied in Engineering, Procurement, and Construction for the Process Industries. ANSI Standard Z94.2-1989, Industrial Engineering Terminology: Cost Engineering. CARDOSO, Roberto Sales, Orçamento de Obras em Foco Um Novo Olhar sobre a Engenharia de Custos. São Paulo: Editora Pini, 2009. CONFORTO, Sérgio, SPRANGER, Mônica, Estimativas de custos de investimentos para empreendimentos industriais, Rio de Janeiro: Taba Cultural, 2002. DIAS, Paulo Roberto Vilela. Estimativa de Custos de Obras e Serviços de Engenharia, 1ª edição. IBEC, 2010. HALPIN, Daniel; WOODHEAD, Ronald, Administração da Construção Civil, 2ª Edição. Rio de Janeiro: LTC Livros Técnicos e Científicos Editora S.A., 2004. MENDES, André L., Parâmetros de Preços para Obras Públicas, Revista Capital Público, Brasília, março/2011. Resolução Confea nº 361/1991. Súmula TCU nº 258/2010. Aula 2 Precisão do Orçamento de Obras [ 23 ]