III Seminário Internacional Amazônias: Desafios e Potencialidades para a Amazônia do Século XXI Discutindo as Oportunidades Econômicas para o Desenvolvimento da Amazônia Belém, Pará 30 de novembro e 1 de dezembro de 2009
Serviços Ambientais
Prof. Dr. Jorge Madeira Nogueira Professor Titular Departamento de Economia Universidade de Brasília
Mestranda Priscila Braga Santiago Doutorando André Luiz Marques Serrano Departamento de Economia Universidade de Brasília
Preâmbulo
Programas de pagamentos por serviços ambientais (PSA) estão sendo propostos em todo o planeta como uma maneira de conservar e de restaurar recursos naturais que fornecem externalidades ambientais positivas. Embora o termo pagamentos por serviços ambientais seja relativamente novo, programas como esses já existem há algum tempo.
A The Nature Conservancy foi pioneira em alguns tipos de PSA, após adquirir milhares de hectares de terra em diversos países a partir de 1951. Nos Estados Unidos, a oferta de água à cidade de New York é parcialmente garantida por subsídios aos esforços conservacionistas de fazendeiros na bacia hidrográfica que abastece à cidade, esforço esse que começou nos anos 1980s.
Em 2002, mais de 300 esquemas forma inventariados por Mayrand e Paquin (2004). Apesar do número crescente e significativo de tais projetos, Alix-Garcia e co-autores (2005) destacaram a escassez de estudos rigorosos analisando suas eficácias em fornecer serviços ambientais e/ou seus impactos sobre as comunidades que recebem seus pagamentos.
Alguns anos depois a situação não parece ter se alterado, continuando existir uma ausência de análises rigorosas sobre aspectos robustos e frágeis de alternativas de PSA. O observador atento explicaria essa escassez de estudos rigorosos em termos da ausência de alternativas aos atuais usos do solo em regiões cobertas por vegetação natural em diversos países.
Em um cenário de poucas alternativas ao desmatamento, qualquer proposta de pagamentos por serviços ambientais é entendida por muitos, se não como eficiente, como custo-efetiva. Para usar uma expressão em voga, qualquer alternativa de PSA parece ser uma solução vencervencer (win-win solution). Programas PSA seriam soluções vencer-vencer porque incentivam a conservação de áreas naturais e são alinhados com incentivos privados.
PSAs são populares também no Brasil, em especial como alternativas ao desflorestamento da Amazônia. Essa popularidade tem sido acompanhada de um otimismo generalizado em relação às propostas de PSA. Sugerimos que esse otimismo incondicional é surpreendente, uma vez que existem evidências abundantes de que muitas questões sobre a eficiência ou o custo-efetividade desses esquemas ainda não foram respondidas.
Na verdade, algumas questões não foram, ao menos, formuladas. Tem-se a impressão que, por outro lado, algumas respostas a questões não formuladas ficam sendo repetidas à exaustão.
O ensaio escrito para este Seminário objetiva fornecer elementos que possam motivar análises rigorosas sobre as efetivas vantagens e desvantagens de projetos ou programas de PSA. Minha apresentação se limitará a destacar que propostas existentes precisam ser avaliadas, quer em termos de suas influências sobre a oferta de serviços ambientais, quer sobre a demanda por esses serviços.
Na verdade, me parece que o atual debate sobre PSA no Brasil está carregado daquilo que denomino de complexo de agrônomo : avaliar uma ação apenas pelo lado da oferta, sem maiores preocupações com o lado da demanda.
Serviços Ambientais: aspectos principais.
A lógica dos PSAs é bastante simples: aqueles que proporcionam serviços ambientais devem ser compensados diretamente, ao mesmo tempo que aqueles que recebem esses serviços devem pagar por eles. Geralmente, os primeiros não recebem uma compensação pelos serviços ambientais que suas terras proporcionam.
Por essa razão, esses serviços ambientais não são considerados na hora de tomar decisões acerca do uso da terra, reduzindo assim as probabilidades de que sejam adotadas práticas que geram benefícios para os ecossistemas. Se eles forem compensados pelos serviços ambientais que sua terra oferece, é mais provável que se sintam motivados a escolher um uso sustentável de sua terra.
Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA) representam mecanismos que capturam externalidades ambientais e as colocam em mercados. Wunder (2008) define o conceito de PSA como: 1. uma transação voluntária, na qual, 2. um serviço ambiental bem definido ou um uso da terra que possa assegurar este serviço 3. é comprado por, pelo menos, um comprador 4. de, pelo menos, um provedor 5. sob a condição de que o provedor garanta a provisão deste serviço.
Quase todos os PSA existentes compreendem serviços ambientais associados a uma das quatro categorias distintas representadas pela: 1. retenção ou captação de carbono; 2. conservação da biodiversidade; 3. conservação de serviços hídricos e 4. conservação de beleza cênica. A esses podem ser adicionados os serviços de proteção à quantidade e à qualidade do solo, manifestados no controle à erosão.
O provedor de serviços ambientais enfrenta custos de oportunidade. Isto é, ele se depara com valores que correspondem ao lucro perdido por não converter sua terra para outros tipos de uso do solo. Sendo voluntária, a participação em esquemas de PSA só é interessante se houver perspectiva de que os benefícios excedam os custos de oportunidade, aumentando assim a renda do provedor.
Dessa forma, os PSA não funcionariam em situações nas quais os custos de oportunidade da provisão de serviços ambientais são muito altos. Além disso, Wunder (2008) destaca que existem diversas condições que são necessárias (apesar de não suficientes) para o funcionamento de PSA.
A precondição econômica para PSA refere-se à existência de uma externalidade que vale a pena ser compensada. Ou seja, PSAs só se estabelecem caso exista disposição para o pagamento de um valor maior do que o custo da provisão da externalidade.
A precondição cultural consiste em que os provedores de serviços ambientais respondam positivamente aos incentivos econômicos. Se os atores principais sentirem-se pouco motivados em receber pagamentos para mudar sua conduta em relação ao tipo de uso da terra, ou os considerarem socialmente inapropriados, os PSA não funcionarão.
Uma precondição institucional para PSA refere-se à perspectiva de que se estabeleça uma condição de confiança mínima entre usuários e provedores de serviços apontando para uma expectativa de cumprimento mútuo de contrato. Usuários e provedores têm interesses conflitantes e, em poucas vezes, a confiança se desenvolve naturalmente. Dessa forma, um intermediador poderia se mostrar necessário.
Há ainda a necessidade de uma infra-estrutura institucional capaz de administrar a transferência condicional do PSA de forma eficiente e transparente. Porém, a precondição mais crítica é que exista ou possa ser estabelecida alguma forma de direito de uso da terra que assegure, de fato, direitos efetivos de exclusão de uso por terceiros.
Se os direitos de propriedade, uso e exclusão se mostrarem inconsistentes e frágeis, em decorrência da indefinição de domínio, sobreposição e conflitos da terra ou, na pior das hipóteses, constituírem de fato um cenário de livre acesso simplesmente não haverá condições para a implementação de esquemas de PSA.
Existem, também, precondições informacionais relacionadas à necessidade de definição (e mensuração) dos serviços ambientais pelos quais os provedores seriam compensados, bem como monitoramento de sua provisão e negociação de contratos. Os custos de transação associados a essas tarefas podem, em alguns casos, representar verdadeiros pontos de estrangulamento para PSA, dependendo do serviço ambiental em questão, da infra-estrutura técnica e institucional e do número de provedores e compradores envolvidos.
Finalmente, coloca-se a questão dos impactos de PSA na economia local. Em alguns contextos econômicos, PSA por desmatamento evitado poderiam ter efeitos negativos nos casos em que o desmatamento e as atividades a ele associadas representem as principais fontes de emprego, por exemplo, em pólos madeireiros e a sua redução não for acompanhada de um aumento da demanda de mão-de-obra propiciado por outras atividades produtivas.
É evidente que todas essas condições afetam a constituição de um mercado de PSAs. De maneira resumida, pode-se afirmar que, como em qualquer mercado, algumas questões precisam ser respondidas: Do lado da demanda por serviços ambientais: quais são os serviços específicos que serão demandados? quem se beneficia desses serviços? quantos benefícios eles recebem?
Já do lado da oferta por serviços ambientais: como são gerados esses serviços específicos? quantos desses serviços continuarão a ser fornecidos se houver mudança no usos do solo? quem gera esses serviços?
Outras perguntas também devem ser respondidas: Qual é a disposição a pagar (DAP) dos beneficiários de serviços ambientais para garantir a existência de recursos financeiros para a conservação? Como pode ser essa DAP traduzida em fluxos reais de recursos financeiros?
Como devem os fundos coletados ser usados para garantir pagamentos àqueles que estão desenvolvendo atividades de conservação? Como essas perguntas diferem quando o esquema de PSA é global e quando ele é local?
Mercados para serviços ambientais diferem na abrangência geográfica, na robustez e na estrutura da demanda. Diferem, também, na competitividade, natureza e preço da mercadoria vendida, assim como em termos do número de transações realizadas.
Esquemas de PSA já existem para todos os quatro tipos de serviços ambientais assinalados acima. Esses esquemas serão bem sucedidos apenas se a natureza de cada mercado para cada serviço ambiental for adequadamente entendida.
Em termos gerais, quanto mais bem definido (mais específico) for o serviço vendido e, portanto, mais complexo for o contrato de prestação de serviços, mais elevado serão os custos de transação do sistema. Contudo, também mais elevado será o preço potencial obtido no mercado. Serviços menos específicos terão mercados mais facilmente geridos, porém obterão um pagamento menor.
Consequentemente, o aspecto chave é encontrar uma situação ótima, balanceando a especificidade do serviços e os custos de transação. Em todo o caso, o sucesso do esquema do PES requer uma compreensão contínua dos mercados para os serviços ambientais a serem vendidos.
À guisa de exemplo, mercados para conservação de recursos hídricos são, em geral, locais com a maioria das transações ocorrendo no nível de uma bacia hidrográfica específica. Os mercados para a conservação de recursos hídricos geralmente não envolvem negociar serviços específicos, tais como a quantidade ou a qualidade da água, mas sim buscam financiar os usos do solo que geram benefícios à bacia hidrográfica.
A demanda por serviços de conservação da água é originada em usuários de água à jusante, incluindo fazendeiros, dos produtores de energia hidroelétrica, empresas de distribuição de água e usuários domésticos da água em áreas urbanas. Dados a natureza local da demanda e a presença de um número limitado de beneficiários bem-organizados é relativamente fácil mobilizar os beneficiários à jusante e envolvê-los em esquemas de PSAs.
Já os mercados para sequestro de carbono são essencialmente globais e a maioria de transações envolve compradores internacionais. Os mercados para serviços do sequestro de carbono são bem desenvolvidos e altamente competitivos. Esta competição conduz os ofertantes do serviço a uma constante busca de redução de custos de produção e de transação e de minimização de riscos associados com a confiabilidade de créditos do carbono.
O pleno estabelecimento de um mercado global de carbono é afetado pela incerteza a respeito do Protocolo de Kyoto e das regras que estão serão discutidas na próxima COP. Isto está afetando a definição de créditos do carbono e de seu preço de mercado.
Os mercados para a conservação da diversidade biológica podem existir em nível local, nacional ou internacional. Eles possuem, portanto, aspectos semelhantes aos dois mercados anteriormente analisados, podendo ser interpretado como uma mistura deles. De uma perspectiva teórica, serviços de biodiversidade geram uma multiplicidade de demandantes potenciais e isso aumenta a complexidade do estabelecimento de um sistema de pagamentos por serviços ambientais.
Como no caso do mercado de serviços de recursos hídricos, os serviços de biodiversidade não são vendidos diretamente. Usos do solo específicos são, na verdade, comercializados, usos de solo esses que são considerados cormo adequados para proteger espécies, ecossistemas e diversidade genética. A demanda pela conservação da diversidade biológica é muitas vezes local; no entanto, ela é pensada como sendo global na maior parte das vezes.
Organizações internacionais, fundações, organizações não governamentais conservacionistas são demandantes relevantes desses serviços. Empresas farmacêuticas estão, também, envolvidas em mercados de conservação da biodiversidade. No entanto, o valor dos serviços de conservação da biodiversidade é difícil de estimar.
Muitas vezes, por exemplo, certos serviços derivados da bioprospecção são baseados no valor de opção de futuras descobertas. Nesse contexto, a valoração desses serviços não é trivial e isso dificulta o estabelecimento de um equilíbrio entre oferta e demanda por esses serviços.
Os mercados para a conservação da beleza cênica são, possivelmente, os menos desenvolvidos entre os aqui mencionados. Podem ser mercados locais, mas em geral são nacionais ou internacionais. O setor de ecoturismo é aquele que mais se beneficia dos serviços ofertados nesse mercado.
Governos têm sido os grandes ofertantes desses mercados, por meio de suas áreas protegidas, em particular suas unidades de conservação. Agentes privados em estão ampliando sua participação na oferta desses mercados, como no caso das RPPNs no Brasil.
Considerações Finais
Nem toda solução serve para toda ocasião. Devemos, em cada caso, identificar claramente os serviços que desejamos fornecer. Devemos entender e documentar com cuidado os elos entre o uso do solo e os serviços que desejamos ofertar. Tenhamos certeza, no entanto, que avaliamos cuidadosamente o lado da demanda, pois estamos somente observado o lado da oferta sofremos do complexo de agrônomo
Espero que a cura de nosso complexo tenha início com os nossos debate de hoje e amanhã. Muito obrigado.