Grupo 3 Análise de Políticas Públicas

Grupo 3 Análise de Políticas Públicas Formação da agenda governamental de política habitacional: Um estudo à luz do Modelo de Coalizão de Defesa Sthéfany Ferreira Alves 1 Suely de Fátima Ramos Silveira 2 Resumo: O objetivo deste estudo foi analisar o processo de formação de agenda governamental da habitação, com ênfase na criação do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) considerado o principal programa da política habitacional brasileira no período de 2009 2017. Com base em pesquisa documental foram coletadas notícias vinculadas pelo Senado e pela Câmara dos Deputados entre o período de 2003 e 2009. As mesmas, evidenciaram a demanda por ações direcionadas as famílias com limitações financeiras, visando um menor déficit habitacional. Foi utilizado como lente teórica o Modelo de Coalizões de Defesa (Advocacy Coalition Framework) a fim de detectar os atores presentes na etapa de formulação de agenda e as coalizões de defesa presentes no subsistema político habitacional. Foram identificas quatro coalizões constituídas por (1) membros do Legislativo e Executivo, (2) movimento Social, (3) pesquisadores da temática e burocratas, e (4) membros da Construção Civil. Destaca-se a criação do Ministério das Cidades como responsável por desencadear uma série de ações direcionadas a habitação, com evidência para a criação do Programa Minha Casa, Minha Vida. Palavras-chave: Política Habitacional, Agenda Setting e Modelo de Coalizões de Defesa. Introdução No Brasil há uma recorrente demanda por moradias, resultado do processo de urbanização em que as cidades expandiam desordenadamente, fenômeno que ocorreu à medida que as pessoas mudavam do campo para as áreas urbanas. Estima-se que na década 1970 a população urbana tenha ultrapassado a população rural brasileira, resultando em uma crescente demanda habitacional nas cidades (IBGE, 2015, BONDUKI, 2008b). Diante da especulação do território urbanizado e da ausência de financiamentos direcionados a população com menor renda, diversas famílias foram condicionadas a viverem em habitações ilegais ou inadequadas, necessitando de intervenções governamentais para contornar tal realidade (CORRÊA, 2012; QUEIROZ FILHO, 2015). Para contornar a necessidade de moradias no Brasil diversas intervenções governamentais ocorreram no âmbito das políticas habitacionais, como a criação da Fundação da Casa Popular (1946), do Sistema Financeiro da Habitação (SFH) e do Banco Nacional de Habitação (BNH), em 1964. O BNH foi uma empresa pública federal, vinculada ao Ministério da Fazenda, atuou em conjunto com o Sistema Financeiro de Habitação (SFH) 1 Mestranda do Programa de Pós-graduação de Administração DAD/ Universidade Federal de Viçosa E-mail: sthefany_falves@hotmail.com 2 Doutora em Economia Aplicada e professora na Universidade Federal de Viçosa. E-mail: sramos@ufv.br

atendendo as demandas habitacionais ao direcionarem financiamento a população (CARDOSO; ARAGÃO; ARAÚJO, 2011; REIS, 2013). Diante da crise financeira mundial na década de 1980 aliada a inflação e correção monetária no Brasil, estabeleceu-se um valor mínimo de renda para solicitar o financiamento ao BNH, e famílias com limitações de renda não conseguiam usufluir do financiamento (BONDUKI, 2008a). De acordo com o Ministério das Cidades (2005), nesse período entre as décadas de 1980 e 1990, a demanda por moradias era superior a 5 milhões, sendo 69,65% dessa apenas de origem urbana (FJP, 2016). Na década de 1980 a crise mundial afeta a economia brasileira e o desempenho do Sistema Financeiro da Habitação no Brasil (BONDUKI, 2008a; SANTOS, 1999). Posteriormente, através do decreto de Lei Nº 2.291 de 1986, o BNH foi extinto, repassando suas atribuições de financiamento a Caixa Econômica Federal (CEF). Segundo Santos (1999) com o fim do BNH o governo federal direcionou ações para desenvolver programas habitacionais, como o Programa Nacional de Mutirões, o Pró- Moradia e Habitar-Brasil. Demais ações do governo federal ocorreram a partir de 2000, caracterizando importantes marcos referentes às cidades: a criação do Estatuto da Cidade, em 2001, do Ministério das Cidades, em 2003, e o desenvolvimento do Plano Nacional de Habitação, em 2004 (MCIDADES, 2008; NETO et al., 2015). Em 2009 é lançado pelo governo federal o Programa Minha Casa, Minha Vida, com o objetivo de construir um milhão de moradias e recebendo destaque como o principal programa da política habitacional brasileira no período de 2009 2017. Por conseguinte, a questão que este estudo propõe a responder é como a habitação voltou à agenda do governo e como na formação dessa agenda o Programa Minha Casa, Minha Vida foi criado? Como objetivo geral pretende-se analisar o processo de formação de agenda governamental para habitação, destacando a criação do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). Foram estabelecidos os seguintes objetivos específicos: a) Identificar os atores presentes na etapa da formulação de agenda; e b) Identificar os temas ligados à política habitacional que caracterizam a questão habitacional. A lente teórica será o Modelo de Coalizão de Defesa (Advocay Coalition Framework - ACF), originalmente desenvolvido por Sabatier e Jenkins-Smith (1988), aqui utilizado, segundo Capella e Brasil (2015), para identificar e analisar na Agenda (agenda setting) as possíveis relações entre os atores.

Este artigo está estruturado da seguinte forma: inicialmente serão abordados conceitos de política pública e sobre a formação da agenda governamental. Após, será abordado o modelo analítico utilizado para atender os objetivos do artigo: o modelo de Coalizão de Defesa. Posteriormente são apresentados os procedimentos metodológicos e os resultados obtidos. 1. O processo de formação da agenda governamental O processo de elaboração de políticas públicas, as traduzindo em ações, é conhecido como ciclo político. A partir da tipologia apresentada inicialmente por Laswell, em 1956, diferentes autores fizeram várias proposições, neste estudo foi adotada a seguinte configuração: 1) identificação do problema, 2) formulação da agenda; 3) formulação de alternativas; 4) tomada de decisão; 5) implementação; 6) avaliação; 7) extinção conforme a tipologia proposta por Secchi (2013, p.43). As políticas públicas são divididas por etapas e esquematizadas teoricamente para auxiliar os estudos, porém o processo, na realidade, nem sempre segue a sequência de etapas mencionadas (SARAIVA, 2007). Não necessariamente uma política pública apresenta um processo linear, sequencial. Dentre as fases do ciclo político pretende-se abordar a identificação do problema e a formulação da agenda, uma vez que as decisões tomadas nessas fases afetarão o restante de etapas do ciclo político. A identificação do Problema busca determinar, diante de diferentes perspectivas, qual é a situação problema que necessita de intervenções. Nas discussões são abordadas distintas formas de solucionar uma determinada situação, as quais são apresentadas pelos grupos de interesse que compartilham perspectivas diferentes. Um ponto relevante é o mau enquadramento dos problemas públicos resultando em soluções ineficazes, que não resolvem e podem piorar a situação que necessita de intervenções (SUBIRATS, 2007; WU et al., 2014). No ciclo político a etapa que sucede a definição do problema é a Agenda (agenda setting), definida como temas que receberam atenção de distintos atores e grupos de interesses. Em relação à agenda governamental os temas deverão chamar a atenção principalmente das autoridades governamentais e de seus assessores. Kingdon (1995, p. 219) questiona como determinada ideia se insere na agenda do governo e o que faz com que as pessoas, dentro e ao redor do governo, se dediquem, em um dado momento, a

alguns temas e não a outros?. A agenda constitui-se de uma lista de prioridades que o governo direcionará os seus esforços, recursos humanos e materiais, com o propósito de modificar determinada questão. Os atores políticos lutam intensamente para que os temas de seus interesses estejam nessa lista de prioridade e objetivam que eles sejam objetos da decisão política. Considerando as etapas do ciclo político é possível identificar os distintos atores e coalizões estabelecidas ao longo desse processo de políticas públicas (RUA; ROMANINI, 2013; SARAIVA, 2007). A agenda governamental surge da interação entre os problemas (as demandas da sociedade), as políticas públicas (ações resultantes) e a política (conflito entre os atores). Os temas presentes nas agendas governamentais apresentam diferenças de acordo com a realidade do governo, no caso as circunstâncias econômicas e sociais e formas de governo alteram a agenda governamental. Nas discussões sobre a definição de agenda política é importante considerar dois aspectos: linearidade o processo de definição da agenda não é linear, constantemente os temas estão disputando a atenção dos atores e o processo é contínuo; além disso, há uma complexa rede de atores sociais envolvida nessa etapa com distintos interesses relacionados ao problema público (SOUZA, 2006; WU et al., 2014, p.32).wu et al. (2014), Howlett, Ramesh e Perl (2013) apresentam os atores presentes na formação da Agenda (agenda setting): membros do executivo (participando como atores chave em qualquer subsistema de política pública) e legislativo; os ativistas, a sociedade civil, os think tanks e organizações de pesquisa. Destaca-se que os atores possuem recursos diferentes para direcionar a atenção do governo para determinado tema. Os recursos utilizados pelos atores podem ser poder econômico, conhecimento, capacidades, entre outros. 2. Modelo de Coalizão de Defesa O Modelo de Coalizão de Defesa (Advocacy Coalition Framework - ACF) foi desenvolvido em 1988 por Paul Sabatier, a proposta desse modelo é identificar os atores que compartilham das mesmas crenças e, como isso, influenciam para que um determinado tema entre para a agenda de decisões governamentais (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 189; DYE, 2010; SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 117). As coalizões de defesa são definidas como o processo de união que ocorre entre os atores presentes no ambiente

político, os quais apresentam como elemento comum as crenças (beliefs systems), os valores e, consequentemente, a perspectiva sobre determinado problema público. Grupos informais de atores são constituídos com o propósito de influenciar, de acordo com os seus interesses, as decisões políticas que serão tomadas (SABATIER, 1988, p.143). O modelo é composto por parâmetros relativamente estáveis e eventos externos. No caso, os parâmetros relativamente estáveis que influenciam o sistema, se diferenciam por apresentarem menores modificações ou serem relativamente estáveis e considera-se que são questões consolidadas (SABATIER, 1988, pp.134-137; VICENTE, 2015, pp.80-83; SOARES; ALVES, 2015, p. 69): I) Os atributos básicos da área do problema: são os elementos que caracterizam o problema em questão, demonstrando se há necessidade de intervenção do Estado; II) A distribuição básica de recursos naturais: considera os recursos naturais disponíveis na região e que possivelmente interferem no desenvolvimento de diversos setores da mesma; III) Os valores socioculturais fundamentais e a estrutura social: esse parâmetro refere-se aos grupos sociais que detêm poder, influência e recursos financeiros. Dentro do subsistema, os grupos sociais de atores criam estratégias para influenciarem o direcionamento da solução do problema político; IV) A estrutura básica das regras constitucionais: refere-se à constituição vigente do local e que dificilmente será alterada, pois se encontra consolidada. Os eventos externos aos subsistemas são questões que podem variar substancialmente. Ao ocorrerem, desencadeiam mudanças políticas no subsistema; ressalta-se que as mudanças citadas podem ocorrer dentro de uma década ou mais. Diferentemente dos parâmetros, os eventos externos são as situações que estão em sujeitas constantemente a modificações (SABATIER, 1988, pp. 134-137; VICENTE, 2015, pp.80-83). I) As mudanças nas condições socioeconômicas: têm a possibilidade de afetar o subsistema, pois essas mudanças podem afetar as coalizões de defesa e assim modificar o apoio político que as mesmas possuem; II) As mudanças na opinião pública; III) As mudanças na coalizão sistêmica do governo: podem alterar os padrões políticos partidários; IV) As decisões políticas e os impactos de outros subsistemas: As políticas públicas geradas dentro de um subsistema posteriormente podem afetar outro subsistema. 3. Política Habitacional

Decorridos 17 anos da extinção do BNH até a criação do Ministério das Cidades, várias modificações ocorreram na gestão da política habitacional estando subordinado a sete ministérios ou estrutura administrativas diferentes. O governo federal também adotou estratégias para tratar a questão habitacional com os seguintes programas: o Habitar- Brasil e Morar Município ambos criados durante o governo Collor; o Programa Arrendamento Residencial (PAR) criado no governo de Fernando Henrique Cardoso. No entanto, os programas não contemplavam as famílias com menores rendimentos e assim perpetuavase o déficit habitacional no país (DRUMOND, 2014, p. 29). No final do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, em 2001, é aprovado, através da Lei nº 10.257, o Estatuto da Cidade com o objetivo de direcionar o desenvolvimento urbano. O marco político relacionado às políticas habitacionais foi a criação do Ministério das Cidades em 2003, desencadeando modificações no âmbito habitacional como a criação do Sistema Financiamento Habitacional (MCIDADES, 2008). O Ministério das Cidades também implementou o Sistema Nacional de habitação de Interesse Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS). A partir dessas criações seria possível identificar quais as necessidades habitacionais de cada município brasileiro, caberia ao Ministério das Cidades formular e conduzir as políticas públicas urbana para solucionarem a questão habitacional brasileira. Nesse contexto, o déficit habitacional estimado pela Fundação João Pinheiro estava em torno de sete milhões de unidades, identificando o baixo poder aquisitivo da população mais pobre no acesso as moradias mais adequadas (CARDOSO, 2013; NASCIMENTO; BRAGA, 2009; MOREIRA, 2016). Compreender a dinâmica social dos assentamentos precários e propor uma ação é o grande desafio para os formuladores de políticas públicas. A proposta de um novo programa habitacional geraria empregos, dinamizando a economia do Brasil e favoreceria o setor da construção civil afetado pela Crise Mundial em 2008 (LOUREIRO; MACÁRIO; GUERRA, 2015). Frente a este cenário, o governo federal lançou o Programa Minha Casa, Minha Vida, em março de 2009, propondo diminuir o déficit habitacional, mover o setor da construção civil e promover acesso às famílias de menor renda. 4. Procedimentos Metodológicos

Trata-se de um artigo de abordagem qualitativa, classificada quanto aos objetivos como explicativa e quanto aos procedimentos técnicos classifica-se como pesquisa documental (GIL, 2008, p.32). Com os dados obtidos a partir da pesquisa documental foi realizada uma Análise Lexical com aplicações de métodos científicos para analisar o vocabulário dos documentos selecionados (FREITAS; JANISSEK, 2000, p.32). Os dados coletados foram tratados através do software Iramuteq (Interface de R pour les Analyses Multidimensionnelles de Textes et de Questionnaires). Para esse artigo foram selecionadas as seguintes estatísticas textuais: Classificação Hierárquica Descendente, Análise Fatorial Correspondência e Análise de Similitude (Representação em forma de rede). Foram analisadas as notícias veiculadas através do Senado Federal e Câmara dos Deputados. Justifica-se a escolha desses dois veículos de informação pela credibilidade das informações e por apresentar distintas perspectivas do tema em questão. Outros sites foram consultados, como: Ministério das Cidades, Ministério do Planejamento, Blogs referentes ao Movimento Pro Moradia, porém, as informações encontradas não continham as strings (palavras) de busca e não correspondiam ao período analisado no estudo. As strings de busca foram: Política Habitacional, Déficit Habitacional e Programa Habitacional, foram selecionadas de acordo com a literatura consultada. A pesquisa documental foi realizada entre o período de 01/01/2003, data em que foi criado o Ministério das Cidades, até 25/03/2009 data de lançamento do Programa Minha Casa, Minha Vida. 5. Resultados e Discussões 5.1 Análise Lexicográfica O Corpus analisado foi constituído por cento e noventa textos com aproveitamento pelo software 3 de 91,95 %. Aplicou-se o método de Classificação Hierárquica Descendente (CHD), em que os vocabulários semelhantes entre si e diferentes dos demais são agrupados, obtendo 4 classes de palavras. Posteriormente, aplicou-se a Análise Fatorial de Correspondência (Figura 1) permitindo através de um plano fatorial visualizar a distribuição das classes obtidas por meio da CHD. As Classes 2, 3 e 4, representadas pelas cores verde, roxo e azul, estão aglomeradas no eixo vertical que explica 33,18% (Factor 2) da 3 A porcentagem mínima de retenção para garantir confiabilidade na análise é de 70% de aproveitamento do texto.

variância total dos Segmentos de Texto (ST). Enquanto a Classe 1, representada pela cor vermelha, está aglomerada no eixo horizontal, explicando 40,03% (Factor 1) da variância total dos Segmentos de Texto. As classes foram renomeadas com base nas palavras agrupadas, no caso, a Classe 1, composta por 25,99% do Corpus, foi identificada como Aspectos e atores políticos. Dentre as palavras agrupadas estão: Projeto de Lei, Reunião, Audiência, Senador. A Classe 2, formada por 26,54% do Corpus, foi renomeada como Aspectos da Cidade, onde se destacaram as palavras estão Moradia, Cidadão, Desenvolvimento Urbano e Problema. Enquanto na Classe 3, formada 25,85% Corpus, denominada Financiamento Habitacional, foram agrupadas as palavras Subsídio, Fonte, FNHIS (Fundo Nacional de Habitação e Interesse Social) e Empréstimo. E a Classe 4, formada por 21,61% do Corpus, denominada Aspectos da Política Habitacional, agrupou as palavras Déficit Habitacional, Construção Civil, Casa Própria e Renda.

Figura 1- Análise Fatorial de Correspondência. Fonte: Dados da Pesquisa Foi realizada a análise de similitude do Corpus, com o propósito de identificar as ocorrências entre as palavras e as indicações de conexidade entre as mesmas. Buscando compreender como o tema política habitacional foi inserido na agenda do governo federal. Com base na literatura e análise de Similitude (Figura 2) é possível inferir que as discussões entre o período de 2003 e 2009 no Senado e na Câmara Federal abordavam a possibilidade de fazerem investimentos criarem projetos para habitação utilizando de recursos do FGTS e da CEF (Caixa Econômica Federal), focando nas famílias de baixa renda, visando ao desenvolvimento urbano das cidades e à diminuição do déficit habitacional, que fora identificado como principal questão a ser discutida, requerendo planejamento. Destacando a necessidade de investir em moradias populares, fornecendo condições mínimas para a população como: infraestrutura e saneamento básico. As expressões demanda, salário mínimo, renda, cidade e construção civil estão estabelecendo vínculos com a palavra déficit habitacional, que por sua vez, tem forte vínculo com a expressão Habitação, que, também, estabelece forte vínculo com recurso, conectando-se, em outros ramos, às expressões construção e programa, como se observa na árvore de similitude na Figura 2.

Figura 2 - Análise de Similitude Fonte: Dados da Pesquisa Os resultados encontrados através da Análise de Similitude compartilham da visão de Nascimento e Braga (2009), que apresentam o déficit habitacional como principal motivo para a implementação de políticas habitacionais. 5.2. Identificação dos Atores Políticos Por meio da análise lexicográfica foram extraídos os atores políticos presentes na discussão sobre políticas habitacionais, sendo identificados: deputados, senadores, professores, engenheiro Civil, participantes de movimentos populares, secretárias, ministros, presidentes, órgãos financiadores e atores da construção civil.

Figura 3 - Mapeamento dos Atores Fonte: Dados da Pesquisa. Diante da disposição da análise de similitude destaca-se a atuação de três partidos políticos: PT, PSDB e PMDB foram criados aglomerados entre esses partidos, indicando que nas discussões entre os demais atores, um desses partidos se destacava, conforme posicionados nos ramos da árvore. Observe-se que nomes de políticos desses partidos são apresentados em ramos conectados a eles (PT, PSDB e PMDB).Também foi possível mapear outros atores presentes na discussão que, no entanto, não são conectados diretamente aos partidos nos ramos da árvore, como Ermínia Maricato(Professora na Universidade de São Paulo USP/Burocrata de alto escalão), Jorge Hereda (Ministro das

Cidades/Burocrata de alto escalão), Márcio Fortes (Presidente da CEF/Burocrata de alto escalão), Inês Magalhães (Secretária nacional de Habitação do Ministério das Cidades/Burocrata de alto escalão), Paulo Safary Simão (Presidente da Câmara Brasileira da Indústria da Construção - CBIC) e Arlindo Chinaglia (Presidente da Câmara dos Deputados/ Político). 5.3. Formação da agenda com base no Modelo de Coalizão de Defesa A partir da pesquisa documental e fundamentada na literatura identificou-se que o subsistema analisado corresponde ao de políticas habitacionais, sendo identificadas quatro coalizões de defesa como: a) Coalizão dos Movimentos Sociais: Foram identificados movimento populares, movimento por moradia, movimento social de luta pela moradia, movimento social de luta pela reforma urbana, movimento dos sem tetos e movimentos nacionais que lutam por moradia digna. Dentre os interesses estava a preocupação com o crescente aumento do déficit habitacional, as denúncias dos despejos de famílias recorrentes no Brasil, e a defesa da moradia popular. Nas discussões acerca da temática elencavam como oposição: empresários, parlamentares, prefeitos, governadores e o presidente da República. Os movimentos sociais estavam presentes nas constantes discussões sobre a habitação, dentre elas está o seminário Colóquio sobre Habitação de Interesse Social e a audiência Moradia um direito humano que reuniu diversos atores interessados nessa temática. Os movimentos sociais através de suas articulações conseguiram aprovar o Fundo Nacional de Moradia Popular, em 2008. No entanto, na formação da agenda de política habitacional Loureiro, Macário e Guerra (2013, p.20) destacam a baixa influência que esses atores possuíam. b) Coalizão do Estado: Foram identificados os membros do legislativo, executivo com influência pontual nesse processo de formação da agenda sobre política habitacional. Também foram identificados os secretários de habitação e do Ministério das Cidades. O interesse dessa coalizão era diminuir o déficit habitacional, destacando a influência da agenda dos partidos de cada membro. Os membros do executivo são os que possuem maior influência para levar o tema à agenda e direcioná-lo. Segundo Sabatier (1988) em uma coalizão podem existir outras coalizões de defesa, as quais esse estudo não identificou nos documentos analisados, tendo classificado os atores políticos em uma mesma coalizão.

c) Coalizão da Construção Civil e Empresários: Foram identificados o presidente da Câmara Brasileira da Indústria da Construção Civil, a diretora executiva do Sindicato da Indústria da Construção do Estado de Pernambuco (Sinduscon/PE), diretor executivo do Sindicato da Indústria da Construção do Estado do Ceará, o presidente executivo da Associação Nacional das Empresas de Material de Construção. Discutiram sobre a redução dos juros dos financiamentos de longo prazo, principalmente nas regiões Norte e Nordeste, recebendo apoio de empresários das mesmas regiões - que compartilhavam da mesma opinião: A política habitacional era vista como uma forma de reaquecer o setor da construção civil, gerando moradia para os necessitados e empregos para os trabalhadores. Ademais, nas discussões sobre o setor da construção civil destacava-se a sua significância para o PIB brasileiro. d) Coalizão dos pesquisadores da temática: Com base em WU et al. (2014) foram identificados os atores interessados em políticas públicas e que dedicam seu tempo para desenvolverem estudos: os professores/pesquisadores/burocratas 4. Nos documentos analisados os atores trataram da importância da temática habitação e da necessidade de interpretá-la como uma questão de estado e de política social. Dentre as posições dos professores/pesquisadores/burocratas foram discutidas as ações do Estado, sugerindo que eram insuficientes para resolver o déficit de habitação das regiões metropolitanas brasileiras, indicando como causa o alto custo dos terrenos. Os professores/pesquisadores destacavam que o mercado privado não atendia à população de baixa renda, sugerindo que o governo deveria estimular o setor imobiliário e direcionar os programas sociais para a faixa populacional que recebe menos de cinco salários mínimos. Foram identificados demais elementos presentes no Modelo de Coalizão de Defesa, os quais contribuíram para a formação da agenda sobre política habitacional: I - Os atributos básicos da área do problema: Caracteriza-se pela demanda por habitação popular direcionado para famílias com baixo nível de renda. Na análise de similitude foram identificados outros temas abordados em conjunto com o da habitação e que auxiliam na caracterização do problema. Dentre eles estão: saneamento básico e transporte, indicados 4 Burocrata ocupante de cargos públicos de Prefeitura, Governo Estadual ou do Governo Federal.

por MCIDADES (2008) e Oliveira e Givisiez (2009) como atributos básicos para garantir qualidade de vida da população. Também foram encontrados outros termos que a caracterizam: investimento, favela e planejamento. II - A distribuição básica de recursos naturais: O contexto brasileiro indicava que os programas habitacionais anteriormente desenvolvidos não contemplavam as famílias de baixa renda (de 0 a 3 salários mínimos mensais). O mercado imobiliário não oferecia financiamento para famílias dessa faixa de renda, perpetuando o déficit habitacional. Aliado, a fatores como especulação imobiliária que dificultam o acesso das famílias mais necessitadas às áreas urbanizadas. III - Os valores socioculturais fundamentais e a estrutura social: Os grupos sociais que detinham poder, influência e recursos financeiros no setor habitacional, criando estratégias para influenciar o direcionamento da solução do problema político, são os atores da construção civil. IV - Estrutura básica das regras constitucionais: Refere-se à constituição vigente do local e que dificilmente será alterada. Neste caso, deve-se destacar que o direito à moradia digna aos cidadãos brasileiros foi acrescentado à Constituição Federal de 1988. Dentro dos eventos externos aos subsistemas estão as mudanças na coalizão sistêmica do governo. No contexto brasileiro estudado, destaca-se que após a mudança de governo, saindo um membro do PSDB e entrando um membro do PT, em 2003, foi criado o Ministério das Cidades, responsável por organizar as discussões sobre políticas relacionadas à urbe. Por fim, em relação às mudanças nas condições econômicas destaca-se um dos aspectos abordados por Loureiro, Macário e Guerra (2015): a crise mundial, responsável por afetar a setor da construção civil, revelando questões associadas ao mercado e à economia, presentes na política habitacional. Considerações Finais A partir das análises dos documentos pode-se concluir que: Após a criação do Ministério das Cidades uma série de ações direcionadas a habitação foram tomadas, dentre elas a criação do Programa Minha Casa, Minha Vida. Além disso, identificou-se que a ação de distintos atores foi primordial para que a habitação fosse inserida na agenda governamental, para conseguir apoio os atores pertencentes aos grupos de interesse. A diferença entre esses grupos de interesse está na disponibilidade de recursos, acesso a informações, poder econômico e conhecimento sobre o tema, que os atores possuem. O

montante de recursos disponíveis resulta em maior influência nas decisões governamentais. A pesquisa permitiu responder à questão inicial, identificando-se os fatores que implicaram na criação do PMCMV por meio da estrutura do modelo de coalisão de defesa (Advocay Coalition Framework). Sugere-se para os futuros estudos explorar os documentos combinando as técnicas de análise, como a Análise de Discurso e Análise de Conteúdo. Outro desafio teórico é explorar a temática combinando distintos modelos teóricos como: o Modelo de Múltiplos Fluxos, Modelo de Equilíbrio Pontuado e Modelo da Lata de Lixo. REFERÊNCIAS BAUGARTNER, F.; JONES, B. Agendas and Instability in American Politics. Chicago: University of Chicago Press. 1993. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988.. Ministério das Cidades. Secretária Nacional de Habitação. Política Nacional de Habitação. Brasília, 2005.. Ministério das Cidades. Secretária Nacional de Habitação. POLÍTICA HABITACIONAL E A INTEGRAÇÃO URBANA DE ASSENTAMENTOS PRECÁRIOS: PARÂMETROS CONCEITUAIS, TÉCNICOS E METODOLÓGICOS. Brasília, 2008. BONDUKI, N. Origens da habitação social no Brasil. 4ª. ed. São Paulo: Estação Liberdade, 2008a. BONDUKI, N. Política habitacional e inclusão social no Brasil: revisão histórica e novas perspectivas no governo Lula. Revista eletrônica de Arquitetura e Urbanismo, v. 1, n. 1, p. 70 104, 2008b. CAPELLA, A. C. N.; BRASIL, F. G. ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS: UMA REVISÃO DA LITERATURA SOBRE O PAPEL DOS SUBSISTEMAS, COMUNIDADES E REDES. Novos estud. - CEBRAP, São Paulo, n. 101, p. 57-76, Mar. 2015. CARDOSO, A. L. O programa Minha Casa Minha Vida e seus efeitos territoriais. [s.l.] Observatório das Metrópoles, Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia, 2013. CARDOSO, A. L.; ARAGÃO, T. A.; ARAÚJO, F. S. Habitação de interesse social: política ou mercado? Reflexos sobre a construção do espaço metropolitano. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, 14., 2011, Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: Anpur, 2011. CELLARD, A. A análise documental. In: POUPART, Jean. A Pesquisa Qualitativa: enfoques epistemológicos e metodológicos. Petrópolis: Vozes, 2008, p. 295-316. CORRÊA, G. DE M. A habitação social em foco: uma abordagem sobre o programa Minha Casa, Minha Vida. Dissertação Florianópolis: UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA, 2012. DRUMOND, A. M. Análise do programa lares habitação popular do Estado de Minas Gerais a partir da perspectiva do Policy Cycle. Dissertação Viçosa: Universidade Federal de Viçosa,

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