Autor: Ricardo Mariz de Oliveira COMENTÁRIO IMPORTANTE SOBRE A REVOGAÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA N. 232 Como é do conhecimento geral, durante a sua tramitação a Medida Provisória n. 232 não logrou obter consenso perante o Congresso Nacional, o que levou o Presidente da República, através da Medida Provisória n. 243, de 31.3.2005, a revogá-la na sua maior parte, mantendo apenas os art. 1º a 3º, que tratam das novas bases para cálculo do IRPF e do IR/fonte sobre rendimentos em geral, pagos ou creditados à pessoas físicas residentes no País, bem como o art. 15, que trata da revogação do art. 5º da Lei n. 10996 (PIS/COFINS relativos à importação de bens em relação à Zona Franca de Manaus) e do art. 36 da Lei n. 10637 (conferência de participações societárias para integralização de capital). Abstraímo-nos aqui de ingressar na discussão sobre a validade constitucional de o Presidente da República revogar ou alterar medidas provisórias já publicadas e encaminhadas à aprovação do Congresso Nacional. Realmente, há forte entendimento doutrinário no sentido de que a competência do Chefe do Poder Executivo se esgota e se exaure com a expedição da medida provisória, a partir do que a competência para aprová-la ou não, e para emendála ou não, passa exclusivamente ao Poder Legislativo. Não obstante, o escopo deste aviso não é debater essa questão jurídico-constitucional, até porque para ela já há solução jurisprudencial, mas, sim, permanecer no terreno prático, chamando atenção para o Ato do Presidente da Mesa do Congresso Nacional n. 8, de 4.4.2005, publicado no DOU de 5.4.2005, o qual, simplesmente fez saber que Medida Provisória n. 232 terá a sua vigência prorrogada pelo período de sessenta dias, a partir de 15 de abril de 2005, tendo 1
em vista que sua votação não foi encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional. As consequências desse ato é que devem ser levadas em consideração, pois é evidente que ele tem efeitos jurídicos, dos quais o primeiro é exatamente manter a vigência da referida medida provisória por mais sessenta dias, até como ele próprio declara expressamente. A este propósito, vale lembrar que o art. 62 da Constituição Federal, disciplinando a adoção de medidas provisórias com força de lei, estabelece o seguinte: - as medida provisórias perdem eficácia, desde a sua edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias 1, prorrogável apenas uma vez por igual período, sendo que, em caso de perda de eficácia, cabe ao Congresso Nacional, através de decreto legislativo, disciplinar as relações jurídicas dela decorrentes (parágrafo 3º); - a prorrogação única, por mais sessenta dias, cabe quando não houver o encerramento da votação da medida provisória nas duas Casas do Congresso Nacional dentro dos primeiros sessenta dias (parágrafo 7º); - a medida provisória rejeitada, ou que tenha sua eficácia perdida pelo decurso do prazo, continua a reger as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante a sua vigência, caso o Congresso Nacional não expeça o decreto legislativo acima referido (parágrafo 11). Em suma, constitucionalmente a Medida Provisória n. 232 poderia contar com a prorrogação do seu prazo de apreciação pelo Poder Legislativo, e pelo Ato n. 8 foi declarada em vigor por mais sessenta dias a partir de 15.4.2005, na sua forma e no seu conteúdo de origem. 1 Contados da publicação e descontados os dias de recesso parlamentar. 2
Discute-se teoricamente e há opiniões neste sentido sobre se a prorrogação das medidas provisórias é automática, ou seja, derivada de pleno direito da norma constitucional, após o decurso de sessenta dias sem conclusão da sua votação, ou se a prorrogação depende de ato do Congresso Nacional. Neste segundo caso, a omissão do Presidente da Mesa do Congresso Nacional teria sepultado em definitivo a indigitada medida provisória, ao passo que no primeiro caso o ato congressual teria conteúdo meramente declaratório e burocrático. Seja como for, houve o ato do Presidente da Mesa do Congresso, o que espanca qualquer discussão sobre a continuidade da vigência da Medida Provisória n. 232, e isto é relevante principalmente ante os dispositivos não revogados pela Medida Provisória n. 243. Por outro lado, especula-se sobre se a prorrogação é restrita aos artigos da Medida Provisória n. 232 que não foram revogados pela Medida Provisória n. 243, ou se é relativa ao texto integral da primeira medida. Esta especulação ganha intensidade, e, à primeira vista, inclina-se em favor da segunda alternativa porque o Ato n. 8/2005 é silente a respeito, isto é, ele simplesmente declara a prorrogação da Medida Provisória n. 232, sem aludir à Medida Provisória n. 243. O fato concreto, contudo - discussões jurídicas à parte -, é que a Medida Provisória n. 232 foi declarada ainda vigente, o que, de acordo com a Constituição, significaria ainda produzir efeitos por mais sessenta dias contados de 15.4.2005. É sobre as consequências dessa continuidade de vigência que se deve preocupar, no sentido de se saber se os artigos revogados pela Medida Provisória n. 243, apesar disso, ainda estariam a produzir efeitos. Ademais, há que se considerar que, em tese, mas com fundamento constitucional, dentro desses sessenta dias o Congresso Nacional poderá vir a aprovar a Medida Provisória n. 232 em sua redação original, seja integralmente, seja parcialmente. Da mesma maneira, ainda em tese mas também com fundamento constitucional, no devido tempo o Congresso Nacional poderá vir a rejeitar a 3
Medida Provisória n. 243, o que, aliás, por coerência deverá fazer caso venha a aprovar a Medida Provisória n. 232. Este quadro deixa o pensamento jurídico nacional pasmo ante a irresponsabilidade dos Poderes constituídos, e a sociedade submetida à insegurança jurídica sobre as normas que estão em vigor neste entretempo, ou que vigorarão afinal, obrigando a que se faça uma aposta entre o direito tal como ele deve ser e é na sua pureza constitucional, e o direito tal como ele vem sendo praticado por aqueles Poderes. Nessa aposta, evidentemente, entram em cogitação as possibilidades políticas quanto ao futuro andamento das duas medidas provisórias no Congresso Nacional, como, também, a aposta pode ser pela prevalência da sensatez, ou seja, que o Congresso Nacional venha a aprovar a Medida Provisória n. 243 e a rejeitar a Medida Provisória n. 232, ou que, através de emendas nesta, venha a aprová-la com as mesmas alterações contidas na segunda, rejeitando formalmente esta última. Em qualquer destes caminhos, a sensatez deveria estender-se à expressa declaração de inaplicabilidade das disposições rejeitadas, com validade desde 1º.1.2005. Neste quadro confuso, impõe-se buscar proteção na ordem jurídica, tal como interpretada e aplicada pelo Supremo Tribunal Federal, e que, em síntese, é a seguinte 2 : - o Presidente da República tem indisponibilidade sobre as medidas provisórias encaminhadas ao Congresso Nacional, não podendo mais impedir a atuação legislativa deste para converter a medida em lei, rejeitá-la ou emendá-la; - não obstante, o Presidente da República pode expedir outra medida provisória revogando a anterior ainda em tramitação no Congresso Nacional; 2 Principalmente ADI n. 221-0-DF, 29.3.1990, antes da Emenda Constitucional n. 32/01, e ADI (MC) n. 2984-3-DF, 4.9.2003, portanto após a referida emenda, e com a composição da Suprema Corte alterada em relação à daquele primeiro julgamento. 4
- neste caso, trata-se de verdadeira ab-rogação das normas declaradas revogadas pela segunda medida provisória; - o efeito da ab-rogação não é propriamente de revogação, mas de suspensão temporária da vigência e eficácia ex nunc das normas da medida ab-rogada; - outros efeitos da ab-rogação referem-se à tramitação das duas medidas provisórias no Congresso Nacional, pois deve inverter-se a ordem, para que a medida ab-rogante seja apreciada primeiramente, ficando suspenso o prazo constitucional de tramitação da primeira medida; - a aprovação da segunda medida provisória (a ab-rogante), pelo Congresso Nacional, implica em automática rejeição da primeira medida (a ab-rogada), que perderá seus efeitos desde a data da sua expedição, devendo o Congresso regular as relações jurídicas ocorridas sob ela, antes de ser ab-rogada; - ao contrário, a rejeição da segunda medida provisória, pelo Congresso Nacional, faz reiniciar o prazo de tramitação da primeira medida, suspenso pela expedição da segunda, o qual correrá pelo seu remanescente, também cumprindo ao Congresso regular as relações ocorridas durante a vigência da medida ab-rogante, afinal rejeitada. assunto. Este é, pois, o entendimento do Supremo Tribunal Federal sobre o No caso das Medidas Provisórias n. 232 e 243, a adoção desses critérios é mais complexa, pelo fato de que a ab-rogação foi parcial, e também pelos termos do Ato n. 8/05. Todavia, esses critérios no caso concreto levam-nos ao seguinte: 5
- a partir de 31.3.2005, data da vigência da Medida Provisória n. 243, os art. 4º a 13 da Medida Provisória n. 232 passaram a ficar suspensos, ab-rogados por aquela; - a declaração de prorrogação da vigência da Medida Provisória n. 232, pelo Ato n. 8/05, somente é válida quanto aos art. 1º a 3º e 15 dessa medida, não ab-rogados pela Medida Provisória n. 243, devendo eles ser apreciados pelo Congresso Nacional nos restantes sessenta dias contados de 15.4.2005; - o eventual decurso desse prazo sem manifestação do Congresso Nacional representará a perda da eficácia dos art. 1º a 3º e 15 da Medida Provisória n. 232, desde 1º.1.2005, devendo o Congresso regular as relações jurídicas tributárias nascidas nesse entretempo; - o eventual decurso daquele prazo remanescente para apreciação da Medida Provisória n. 232, sem manifestação do Congresso Nacional quanto aos art. 4º a 13 da mesma, será irrelevante, uma vez que o prazo constitucional para a sua conversão em lei, rejeição ou emenda está suspenso pelo efeito ab-rogante da Medida Provisória n. 243; - a Medida Provisória n. 243 deve ser apreciada pelo Congresso Nacional no prazo de sessenta dias da sua expedição, prorrogável por mais sessenta dias; - se a Medida Provisória n. 243 for aprovada, os art. 4º a 13 da Medida Provisória n. 232 serão considerados automaticamente rejeitados desde o 1º.1.2005, ou seja, sem jamais terem sido aplicados; - caso a Medida Provisória n. 243 seja rejeitada pelo Congresso Nacional, os art. 4º a 13 da Medida Provisória n. 232 deverão ser apreciados por ele no prazo remanescente do seu prazo original, que está suspenso desde a Medida Provisória n. 243; 6
o mesmo ocorrerá caso transcorra o prazo constitucional para apreciação da Medida Provisória n. 243, sem manifestação do Congresso. Daí se vê que, na verdade, salvo uma apreciação das duas medidas provisórias em conjunto e durante o transcurso de sessenta dias contados de 15.4.2005, ou salvo alguma manobra pela qual haja clara rejeição deles quando da apreciação da Medida Provisória n. 232 dentro desse prazo, o destino dos art. 4º a 13 da Medida Provisória n. 232 somente será selado em data mais adiante, a qual poderá estender-se além dos cento e vinte dias de tramitação da Medida Provisória n. 243, ou seja, teoricamente poderá estender-se pelo prazo que ainda restava para serem apreciados pelo Congresso quando em 31.3.2005 ele foi suspenso, acrescido ao prazo total de tramitação da Medida Provisória n. 243. Da mesma maneira, o art. 1º da Medida Provisória n. 243, que reabre prazos para recursos administrativos, e o art. 14 da Medida Provisória n. 232, que trata do início da vigência das alterações introduzidas pelos art. 4º a 13, ficam na dependência do processamento das duas medidas provisórias. Já quanto aos art. 1º a 3º e 15 da Medida Provisória n. 232, seu destino final estará selado, no máximo, após sessenta dias contados de 15.4.2005. 7