Fernanda Paula Oliveira

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1 3 ARTICULAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS DE LICENCIAMENTO ZERO COM OS PROCEDIMENTOS URBANÍSTICOS 1. As operações urbanísticas O RJUE Operações de loteamento Obras de urbanização Obras de edificação: nova construção, ampliação, alteração, reconstrução (com ou sem preservação de fachadas), conservação Utilização de edificios Outras operações urbanísticas São operações urbanísticas sujeitas aos respetivos procedimentos de controlo 1

2 5 2. O RJUE e os procedimentos especiais Procedimentos atinentes a operações urbanísticas relativas a atividades que se encontram sujeitas a prévia autorização; Tradicionalmente a autorização da atividade: cabia ao Estado e apresentava-se como pressuposto para a prática de atos de gestão urbanística, com cominação de nulidade. (exemplos) Decreto-Lei n. 315/95, de 28 de Novembro: regime de instalação e funcionamento dos recintos de espectáculos e divertimentos públicos e regime jurídico dos espectáculos de natureza artística; Decreto-Lei n. 65/97, de 31 de Março: regime jurídico da instalação e do funcionamento dos recintos com diversões aquáticas; Decreto-Lei n. 317/97, de 25 de Novembro: regime de instalação e funcionamento das instalações desportivas de uso público; Decreto-Lei n. 39/2008, de 7 de Março: regime dos empreendimentos turísticos Decreto-Lei n. 209/2008, de 29 de Outubro: regime de exercício da actividade industrial; Decreto-Lei n. 21/2009, de 19 de Janeiro: o regime da instalação e modificação dos estabelecimentos de comércio a retalho e dos 6conjuntos comerciais. 2

3 7 8 9 O licenciamento zero Um regime especial atinente às atividades de: Restauração e bebidas Comércio de bens (das atividades elencadas na lista A Anexo I) Prestação de serviços (das atividades elencadas na lista B Anexo I) Armazenagem (das atividades elencadas na lista C Anexo I) (caracterização genérica) Esta legislação regula a instalação e/ou o funcionamento da atividade (industrial, comercial, turística, etc.), não regulando todos os aspectos referentes a esta pretensão. A pretensão de instalação de um estabelecimento atinente à atividade surge como uma pretensão complexa: envolve várias valências e vertentes, da responsabilidade de distintas entidades, as quais são objecto de vários procedimentos distintos de controlo que, embora conexos, incidem sobre aspectos parcelares daquela pretensão (tradicionalmente: autorização de localização, autorização da actividade, eventual licenciamento de obras e de utilização do edifício, autorização de funcionamento). (caracterização genérica) É importante, por isso, cruzar e articular legislação relativamente: À edificação e aos usos urbanísticos Aos procedimentos destinados a controlar o impacte do estabelecimento no tecido empresarial existente Aos requisitos aplicáveis à atividade específica a desenvolver Às exigências técnicas de construção e de funcionamento (certificação energética, acessibilidades, ruído) 3

4 (alterações do DL 26/2010) Revogação do artigo 37.º: que regulava um esquema de relacionamento supletivo entre os vários atos e procedimentos que compõem os procedimentos especiais os órgãos municipais não poderiam aprovar informação prévia favorável nem deferir pedidos de licença ou comunicações prévias relativos a operações urbanísticas sem que o requerente apresentasse documento comprovativo da aprovação da administração central). O modo de relacionamento entre o RJUE e aquelas legislações especiais, sempre que em causa esteja a realização de operações urbanísticas sujeitas a controlo prévio, terá de ser procurado nos termos daqueles diplomas específicos. 10 (alterações do DL 26/2010) Já não pode falar-se de um modelo legal base aplicável a todos os procedimentos especiais, Mas continua a valer a diferença entre o procedimento de controlo da instalação e modificação da atividade e o procedimento de controlo preventivo das operações urbanísticas que, por aquele motivo, tenham de se realizar (quer se trate de obras, quer da utilização dos edifícios onde aqueles empreendimentos ou instalações vão funcionar). 11 (conclusão) Existe, pois, uma indubitável separação dos dois regimes : um relativo à instalação e funcionamento da atividade outro referente às operações urbanísticas necessárias à instalação e exploração daquela atividade Que, contudo, se articulam nos termos específicos previstos em legislação especial 12 4

5 3. O regime especial do licenciamento zero Artigo 7.º Regime geral 1 Sem prejuízo do disposto nesta subsecção, sempre que a instalação ou modificação de um estabelecimento abrangido pelos n.os 1 e 2 do artigo 2.º envolva a realização de obras sujeitas a controlo prévio, antes de efetuar a mera comunicação prévia prevista nos n.os 1 e 2 do artigo 4.º ou a comunicação prévia com prazo referida nos n.os 1 e 2 do artigo 5.º, deve o interessado dar cumprimento ao regime jurídico da urbanização e edificação (RJUE), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de março, e pela Lei n.º 28/2010, de 2 de setembro. 2 No caso de se tratar de estabelecimento de restauração ou de bebidas que disponha de espaços ou salas destinados a dança ou onde habitualmente se dance ou que disponha de recinto de diversão provisório, deve ainda o interessado dar cumprimento ao regime previsto no Decreto-Lei n.º 309/2002, de 16 de dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 268/2009, de 29 de setembro, antes de efetuar a mera comunicação prévia prevista nos n.os 1 e 2 do artigo 4.º 14 Realização de operações urbanísticas para a instalação das atividades reguladas no regime do licenciamento zero A instalação do estabelecimento pode necessitar de operações urbanística (v.g. obras e/ utilização dos edifícios): terá de se lançar mão dos procedimentos de licenciamento ou comunicação prévia das obras e autorização de utilização dos edifícios 15 5

6 Possíveis relações de regimes A instalação da atividade implica: construção de uma nova edificação (controlo prévio de obras e da utilização) Em edifícios já existentes, com necessidade de realização obras sujeitas a controlo e com eventual mudança de uso (controlo da obra e da utilização) sem necessidade de realização obras, mas com eventual mudança de uso (controlo da utilização) com necessidade de realização obras mas isentas de controlo municipal (podendo, todavia, haver lugar a autorização de utilização). 16 Artigo 8.º Regime das operações urbanísticas sujeitas a comunicação prévia 1 Sem prejuízo do disposto no número seguinte, quando o interessado na instalação de um estabelecimento necessitar de realizar operações urbanísticas sujeitas a comunicação prévia, nos termos do n.º 4 do artigo 4.º do RJUE, pode enviar o pedido e os documentos necessários para o efeito através do «Balcão do empreendedor», nos termos a definir por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da modernização administrativa, das autarquias locais, da economia, do ambiente e do ordenamento do território. 2 Aplica-se o regime da mera comunicação prévia às operações urbanísticas referidas no número anterior nas situações identificadas em portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da modernização administrativa, das autarquias locais, da economia, do ambiente e do ordenamento do território. 3 A mera comunicação prévia referida no número anterior consiste numa declaração que permite ao interessado proceder imediatamente à realização da operação urbanística, após o pagamento das taxas devidas. 17 Apesar da autonomia de regimes Previsão de uma agilização de alguns procedimentos urbanísticos: no caso de a operação urbanística estar sujeita a comunicação prévia, o legislador admite que esta possa ser efetuada no «Balcão do empreendedor» Possibilidade, neste caso, de oportuna identificação por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da modernização administrativa, das autarquias locais, da economia, do ambiente e do ordenamento do território, tal diligência poder ser realizada através de uma mera comunicação prévia. O interessado comunica, paga as taxas aplicáveis e realiza a operação urbanística. 18 6

7 Apesar da autonomia de regimes Intenção da lei: evitar que o regime simplificado de instalação e modificação de estabelecimentos seja prejudicado pelos regimes de permissão administrativa conexos a essa instalação, nomeadamente, os aplicáveis sempre que seja necessário realizar uma obra. É que, de pouco adiantará uma mera comunicação eletrónica para instalar um restaurante, se essa instalação obrigar a obras de adaptação dependentes de um procedimento de controlo prévio urbanístico excessivamente moroso. 19 Dificuldade A comunicação prévia do RJUE não é compaginável com a mera comunicação prévia (declaração, pagamento de taxas e inicio execução da operação urbanística) Necessidade de alteração do RJUE para acertar com o regime do licenciamento zero. 20 Artigo 9.º Regime da utilização de edifício ou de fração autónoma destinadas à instalação de um estabelecimento 1 -A utilização de um edifício ou de suas frações para efeitos de instalação de um estabelecimento e as respetivas alterações de uso podem ser solicitadas ao município no «Balcão do empreendedor». 2 - O disposto nos números anteriores não prejudica a possibilidade de os municípios identificarem áreas geográficas onde seja possível alterar a utilização de um edifício ou de suas frações por mera comunicação prévia no «Balcão do empreendedor». 3 - A mera comunicação prévia referida no número anterior consiste numa declaração que permite ao interessado proceder imediatamente à alteração de utilização de um edifício ou fração autónoma, após o pagamento das taxas devidas. 21 7

8 Autorização de utilização/atividade A autorização de utilização como uma operação urbanística. A mera comunicação prévia ou a comunicação prévia com prazo para o exercício da atividade não substituem nem dispensam a autorização de utilização prevista no regime jurídico da urbanização e edificação. 22 Autorização de utilização/atividade O que se exige, para efeitos de mera comunicação prévia, é que o estabelecimento se instale num edifício ou fração que disponha de autorização de utilização (genérica) que admita a atividade em causa. Se o edifício ou fração dispuser de autorização de utilização para serviços (uso genérico) nele pode, do ponto de vista urbanístico, ser instalado um estabelecimento de restauração e bebidas (atividade qualificada de prestação de serviços). Estando em causa um uso específico, mas que pode ser reconduzido ao uso genérico constante da autorização de utilização, não é necessário desencadear um qualquer procedimento de alteração desta, bastando a mera comunicação prévia da atividade. 23 Autorização de utilização/atividade Coisa diferente é se o imóvel ou fração dispuser de autorização de utilização para indústria, habitação ou comércio, por exemplo, situação em que a instalação de um estabelecimento de restauração ou bebidas depende do prévio desencadeamento de um procedimento de alteração de utilização nos termos do RJUE. Cfr. alínea e) da Portaria n.º 239/2011: a mera comunicação prévia deve conter, nomeadamente e) A declaração do interessado de que tomou conhecimento da necessidade do edifício ou fração onde vai instalar o estabelecimento possuir título de autorização de utilização compatível com a atividade a exercer. Em suma, o que se exige é a compatibilidade em abstrato do uso e não especificamente a atividade económica a desenvolver. 24 8

9 As distintas funções Autorização de utilização Mera comunicação prévia Refere-se a actividades genéricas (que possam ser alteradas e ajustadas às Refere-se a uma actividade (CAE) em específico necessidades e oportunidades do mercado) É solicitada e emitida em nome do É solicitada e emitida em nome do titular do prédio ou fracção titular da exploração autónoma (cfr. artigo 77.º do RJUE) Debruça-se essencialmente sobre o bem imóvel; Debruça-se sobre a actividade nele exercida (e, por isso, pode referir-se a actividades não sedentárias ou permanentes) Fonte: Dulce Lopes 25 Autorização de utilização/atividade Previsão de que a utilização de um edifício ou das suas fracções para efeitos de instalação de um estabelecimento e as respectivas alterações de uso sejam solicitadas ao município no «Balcão do Empreendedor» (artigo 9.º, n.º 1), Nada se estipula quanto ao específico procedimento a seguir que continua a ser o de autorização de utilização. Adianta o legislador que o Município pode identificar áreas geográficas onde seja possível alterar a utilização de um edifício ou de suas fracções por mera comunicação prévia (artigo 9.º, n.º 2), o que, porém, apenas deverá valer quando as regras aplicáveis forem muito precisas para a área em causa, como sucede em áreas abrangidas por plano de pormenor ou loteamento, nos termos dos quais as exigências urbanísticas aplicáveis a vários usos (comércio e serviços, por exemplo) sejam similares. Previsão de Portaria sobre a possibilidade de o pedido poder vir a ser enviado para o município através do «Balcão do Empreendedor», aplicando-se o regime da mera comunicação prévia (artigo 8.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 48/2011) O regime do licenciamento zero e o planeamento 9

10 Comunicação prévia com prazo: dispensa dos requisitos Alínea c) do artigo 5.º: permite a instalação (ou modificação), ainda que provisória (precária) do estabelecimento, desde que esteja em curso a elaboração de plano que venha a permiti-la, ainda que ela não seja admitida no momento da decisão pelas normas de planeamento em vigor tem de ser um plano municipal A admissão é em termos de uso genérico (que é a função do plano). 28 Comunicação prévia com prazo: dispensa dos requisitos Um claro desvio à regra do tempus regit actum, por permitir, o deferimento da pretensão do interessado ainda que ela não cumpra as normas em vigor no momento da decisão, a produção antecipada de efeitos de um plano apenas em curso de elaboração. 29 Comunicação prévia com prazo: dispensa dos requisitos Tem de ser um procedimento de planeamento já iniciado; Embora não exija que esteja em fase adiantada de elaboração, torna-se indispensável que decorra já, de forma clara e precisa do respetivo procedimento, que o plano em elaboração irá permitir a instalação ou modificação do estabelecimento, designadamente em termos de uso (v.g. consta já nos termos de referência do PU ou PP) 30 10

11 Comunicação prévia com prazo: dispensa dos requisitos Da alínea c) do n.º 6 do artigo 5.º decorre que a instalação ou modificação do estabelecimento sem o cumprimento dos requisitos constantes do plano municipal apenas pode ser permitido por prazo determinado Trata-se de uma permissão precária, de onde decorre a necessidade de reavaliação dos requisitos do estabelecimento aquando da entrada em vigor do referido instrumento de planeamento