TRANSPARÊNCIA E EVIDENCIAÇÃO (DISCLOSURE): ANÁLISE DE APLICABILIDADE DA LEI DE TRANSPARÊNCIA NOS MUNICÍPIOS PERNAMBUCANOS

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1 1 TRANSPARÊNCIA E EVIDENCIAÇÃO (DISCLOSURE): ANÁLISE DE APLICABILIDADE DA LEI DE TRANSPARÊNCIA NOS MUNICÍPIOS PERNAMBUCANOS RESUMO A presente monografia objetivou analisar a aplicabilidade da Lei Complementar nº. 131 de 27 de maio de 2009, nos municípios pernambucanos com mais de cem mil habitantes. A Lei de Transparência é um reflexo do avanço tecnológico, ao prever a disponibilização na rede e em tempo real de informações acerca da execução financeira e orçamentária de todos os entes da federação, envolvendo tanto a Administração Direta quanto a Indireta, assegurando o acesso à informação. Esta regulamentação trouxe modificações a alguns dispositivos da Lei Complementar nº 101, (Lei de Responsabilidade Fiscal), norma esta que se mostrou fator determinante, frente à responsabilização dos gestores e a prestação de contas dos gastos públicos. Assim, para a realização da pesquisa, foi aplicada a Metodologia descrita por Beuren (2008), agrupada em três categorias: quanto aos objetivos, foi realizada uma pesquisa exploratória e descritiva, com relação aos procedimentos, baseou-se em análise documental e foi utilizada uma abordagem qualitativa. Como resultado, constatou-se que a Norma não foi devidamente aplicada nos Municípios pesquisados, no período analisado, onde muitos dos critérios não foram atendidos, sendo válido ressaltar que conforme previsão legal, qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato possui legitimidade para apresentar denúncias junto ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público. Assim, verificou-se que as falhas a aplicação da LC 131/2009 decorrem tanto da Administração Pública, quanto da sociedade, considerando que se trata de um conjunto de ações, onde deve haver o empenho das partes, pois nem sempre a publicação de informações é sinônimo de transparência e consequente controle social. Palavras-chaves: Administração Pública. Transparência e Evidenciação. Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Lei de Transparência. Controle Social.

2 2 1. INTRODUÇÃO O Brasil é um Estado Democrático de Direito e conforme previsto no parágrafo único, artigo 1 da Carta Constitucional, todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, portanto, é válido afirmar que a Administração Pública, bem como suas entidades, de certo modo pertencem ao povo. Destarte, mostra-se de extrema importância a manutenção da Transparência e Evidenciação dos atos praticados pelos agentes públicos, ou não, desde que em favor do Estado, que, em regra, devem ser realizados para a obtenção do bem comum. Para que a Administração Pública aja de maneira transparente, é primordial e disponibilização adequada das contas públicas. Desde a década de 80, com a redemocratização do país, a Administração Pública vem dando importantes passos rumo a uma efetiva transparência, de modo que o agente público deva justificar seus atos e responder quanto aos indevidamente praticados, além de apresentar respostas às necessidades da sociedade. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) mostrou-se um importante avanço, à transparência na Administração Pública, ao dispor sobre normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Cerca de nove anos após a criação da LRF, veio a Lei Complementar n. 131 de 27 de maio de 2009, que inova e altera dispositivos da LC 101/2000, ao determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Além dessas normas, outras podem ser citadas quanto à busca pela transparência da Administração Pública e pelo incentivo à participação dos cidadãos, tais como: o Estatuto da Cidade e a mais recente, a Lei de Acesso à Informação. No que diz respeito à elaboração de normas que incentivem uma gestão mais eficiente, o Brasil vem dando largos passos, no entanto, é válido analisar se há eficácia na aplicação.

3 3 Com base em tais informações, o objetivo geral desta pesquisa foi: analisar a aplicabilidade da Lei Complementar 131 de 27 de maio de 2009 nos municípios pernambucanos, à luz da transparência e da evidenciação (disclosure). Quanto aos objetivos específicos, procurou-se: a) identificar as características da Administração Pública brasileira; b) estruturar os dados sobre a aplicação das exigências da Lei de Transparência nos Municípios pesquisados; c) demonstrar os níveis de aplicabilidade da LC 131/2009. Para tanto, a pesquisa delimitou-se à análise das informações disponibilizadas nos endereços eletrônicos dos Municípios pernambucanos com mais de cem mil habitantes. O período de observação foi o intervalo de 30 de abril de 2013 a 30 de maio do mesmo ano. A relevância da pesquisa consistiu em demonstrar se existe, transparência dos atos praticados na Administração Pública brasileira, em cumprimento aos preceitos da Lei Complementar 131/2009 e suas regulamentações, bem como incentivar a sociedade, como um todo, para a prática de um controle social mais eficaz. Quanto à classe contábil, mais especificamente, buscou-se despertar a necessidade de aprimoramento, para melhor compreensão e apresentação das informações disponibilizadas. Quanto à metodologia, utilizou-se a interpretação de Machado, Bianchi e Gibbon apud Coelho, Cruz e Platt Neto (2011), de que nas pesquisas realizadas na esfera da Contabilidade, há três classificações distintas: quanto aos objetivos, aos procedimentos utilizados e à abordagem do problema. Com relação aos objetivos, foi realizada uma pesquisa exploratória, por considerar a busca de maiores informações sobre o assunto estudado. A pesquisa também assumiu caráter descritivo, ao considerar a observação, classificação e interpretação dos fatos, em conformidade com Andrade (2005). No que diz respeito aos procedimentos utilizados, tratou-se de uma pesquisa documental, ao se verificar informações brutas, que ainda não passaram por análises aprofundadas, conforme Beuren (2008), este aspecto esteve presente

4 4 quando da busca de informações em leis e nos sites onde os Municípios disponibilizam informações sobre execução orçamentária e financeira. Quanto à abordagem, foi realizada uma pesquisa qualitativa, com o intuito de se realizar análises mais aprofundadas sobre o assunto estudado, (BEUREN, 2008). A forma de coleta de dados se deu através do método comparativo, apresentado por Marconi e Lakatos (2007), com o intuito de analisar as diferenças e semelhanças entre os endereços eletrônicos observados, quanto à aplicabilidade da Lei de Transparência. O desenvolvimento da pesquisa se deu em cinco capítulos. O primeiro foi destinado à introdução, com apresentação da pesquisa de maneira sintetizada. No segundo capítulo foi realizada a fundamentação teórica, embasando o trabalho com os pensamentos de estudiosos, com informações sobre o Estado, a Administração Pública, a Ciência Contábil aplicada ao setor público, os mecanismos e tipos de controle e a Transparência e Evidenciação na Administração Pública Brasileira. O terceiro capítulo traz a metodologia empregada, envolvendo seus objetivos, procedimentos, abordagens e métodos. A análise dos resultados foi realizada no quarto capítulo e por fim, foram apresentadas, no quinto capítulo, as considerações acerca da pesquisa realizada. 2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 2.1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA O homem nem sempre esteve inserido em uma sociedade organizada, onde fosse necessário respeitar as leis e atuar de maneira que se busque o bem coletivo, em um determinado momento seguia apenas suas vontades, primava por liberdade e domínio sobre os outros, para obter riquezas, respeito e dignidade travava guerras constantemente. Assim, o Estado como o desejo de que um bem maior ultrapassasse o seu bem particular e imediato e que ao mesmo tempo fosse capaz de garanti-lo, conforme Azambuja (2008, p. 19)

5 5 Hobbes (2009), afirma que a criação do Estado é resultado da preocupação do homem com a sua própria conservação e a garantia de uma vida mais feliz, abandonando assim a mísera condição de guerra necessária. Pois, segundo o autor é primordial que haja um poder visível que force o indivíduo a manter uma atitude de respeito aos pactos estabelecidos, sob a possibilidade de punições em caso de descumprimento. A constituição de um Estado acontece quando um grupo de pessoas estipula, entre si, um pacto com o qual se manifeste a vontade de se unir em associação perpétua, conforme Bobbio e Bovero (1986, p. 66). Dessa forma, o Estado estará sustentado, no primeiro momento, em um contrato social não escrito e não formal, formalizando este pacto por meio da criação de uma constituição, que representa o suporte da nova instituição. Segundo Hobbes (2009) a constituição do Estado se dá através de pacto previamente estabelecido, onde se define que a um indivíduo qualquer, ou a uma assembleia seja atribuído, pela maioria, o direito de representar a todos (mesmo aqueles que não votaram a favor do indivíduo ou assembleia). Devendo, conforme o autor, autorizar todos os atos e decisões desses homens ou dessas assembleias de homens, como se fossem seus próprios atos e decisões, a fim de poderem conviver pacificamente e serem protegidos dos restantes dos homens, (HOBBES, 2009, p. 127). Oliveira (2002) afirma que o Estado possui funções específicas, como: a elaboração das normas que irão disciplinar a vida em sociedade (função legislativa), a interpretação do direito em situações concretas (função judiciária) e o atendimento das necessidades materiais do povo, seu elemento humano (função administrativa). De acordo com Slomski (2009), o Estado tem por finalidade realizar o bem comum, por isso se pode concluir que ele não constitui um fim em si mesmo, porém um meio necessário para que os indivíduos evoluam e aperfeiçoem-se, criando condições indispensáveis para o cumprimento de suas expectativas.

6 6 Para que o Estado consiga cumprir sua função, se utiliza da Administração Pública, definida por Kohama (2010) como aparelhamento preordenado à realização de seus serviços, objetivando a satisfação das necessidades coletivas. Administrar, segundo Chiavenato (2003), nada mais é do que conduzir, racionalmente, as atividades de uma organização, seja ela com ou sem fins lucrativos. A administração consiste no planejamento, organização, direção e controle das atividades. Para Gasparini (2003, p. 53), a Administração Pública pode ser definida da seguinte forma: Administrar, como atividade ou função administrativa, é gerir bens, interesses e serviços, segundo a lei, a moralidade e a finalidade de certo patrimônio entregue a guarda, conservação e aprimoramento de alguém que não o seu proprietário. Ademais, se esses bens, interesses e serviços constituírem um patrimônio da coletividade, esse gerir diz-se público. Assim, a atividade administrativa é a gestão, nos termos da lei e da moralidade administrativa de bens, interesses e serviços públicos, visando o bem comum. Para que o governo exerça sua função e busque o bem comum, utiliza-se dos mecanismos da Administração Pública, definida por Castro (2008, p. 17) como o conjunto de mecanismos institucionais, materiais, financeiros e humanos, ordenados e necessários para executar as decisões políticas. Conforme apresentado pela Escola de Administração Fazendária ESAF (2009), a Administração Pública tem como objetivo desenvolver atividades estatais possibilitando o alcance do bem comum. Obedecendo aos preceitos legais, compõese de órgãos, funções e agentes públicos, com a finalidade de desenvolver as atividades do Estado, visando à consecução dos interesses coletivos. Conforme previsto no Artigo 2º, da Constituição Federal de 1988, são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, cabendo ao Legislativo a elaboração de leis, exercendo assim uma função normativa; o Executivo está incumbido de administrar, ou seja, de converter a

7 7 lei em ato individual ou concreto e a função judicial, aquela relacionada à aplicação aos litigantes pertence ao Judiciário. Verifica-se com tal afirmação o exercício das funções típicas de cada poder, logo a administração pública é exercida, prioritariamente pelo Poder Executivo, no entanto, os outros Poderes (Legislativo e Judiciário) podem exercê-la de maneira atípica, conforme afirma Kohama (2010). Apesar de dispor especificamente sobre a organização da Administração Federal, o Decreto 200 de 25 de Fevereiro de 1967 também pode ser aplicado à compreensão da estrutura dos demais entes da Federação. Em seu Artigo 4, o dispositivo apresenta a estrutura da Administração Pública, que está subdividida em Direta e Indireta. Sendo a Administração Direta, aquela que constitui os serviços integrados na estrutura do Poder Executivo e seus órgãos e a Administração Indireta compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: Autarquias; Empresas Públicas; Sociedades de Economia Mista e Fundações Públicas. Para Castro (2008, p. 18), a Administração Indireta foi criada para dar maior eficiência à gestão governamental. As ações praticadas pela Administração Pública devem ser norteadas pelos Princípios Administrativos previstos no artigo 37, da Carta Magna, onde se afirma que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O princípio de Publicidade está ligado à necessidade de manter a devida divulgação dos atos e fatos da Administração Pública, ou seja, informações sobre as ações desenvolvidas pelos agentes públicos devem estar à disposição de todos os cidadãos, conforme previsto na Carta Constitucional. Além dos princípios positivados na Constituição Federal de 1988, existem outros que foram inseridos por Leis específicas, como, a Lei nº de 29 de janeiro de 1999,

8 8 que regulamenta o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal faz referência aos princípios da finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse público CONTABILIDADE PÚBLICA A Contabilidade trilhou um longo caminho, até chegar ao resultado, atualmente visto. Sua história está intimamente relacionada à história da humanidade. Conforme afirma Sá (1997) a origem da Contabilidade é paralela à da civilização e graças à existência desta, aquela sempre existirá. Conforme definição de Marion (1998) a Contabilidade representa um meio que oferece o máximo de informações úteis, para a tomada de decisões, tanto para os usuários internos, quanto externos. O autor assegura que esta ferramenta é muito antiga e sempre existiu com o fim de contribuir para o processo decisório. A Contabilidade é a ciência capaz de produzir com oportunidade e fidedignidade, relatórios úteis à administração no processo de tomada de decisões e controle de seus atos, demonstrando, por fim, os efeitos produzidos por esses atos de gestão do patrimônio da entidade, conforme aponta Kohama (2010). Para Marion (1998) a Contabilidade pode ser vista de modo geral por todas as entidades e de maneira pormenorizada aplicando ao ramo de atividade específica, podendo esta ciência subdividir-se em: Contabilidade Comercial; Industrial; Pública; Bancária; Hospitalar; Agropecuária; Securitária, dentre outros ramos. O Item 3 da Resolução do Conselho CFC n /08 apresenta a seguinte definição para a Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Contabilidade Aplicada ao Setor Público é o ramo da ciência contábil que aplica, no processo gerador de informações, os Princípios Fundamentais de Contabilidade e as normas contábeis direcionados ao controle patrimonial de entidades do setor público.

9 9 Para Kohama (2010) a Contabilidade Pública não deverá ser entendida, somente como meio de registro e escrituração contábil, mas também como observância a legalidade dos atos de execução orçamentária, através de controle e acompanhamento. De acordo com o artigo 77 da Lei 4.320/64 a verificação da legalidade dos atos da administração pública deverá ocorrer de maneira prévia, concomitante e subsequente aos atos administrativos, de modo a possibilitar, dentre outras coisas, a observância aos limites de cotas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, conforme artigo 80 da mesma Lei. Conforme Silva et al (2011, p. 339), o campo de abrangência da Contabilidade Aplicada ao Setor Público envolve entidades da administração direta e indireta. Seu campo de atuação abrange as entidades públicas, representadas por todos os órgãos, fundos e pessoas jurídicas de direito público, ou que possuindo personalidade jurídica de direito privado, recebem, guardem, movimentem, gerenciem ou apliquem dinheiro, bens e valores públicos, na execução de suas atividades, inclusive as pessoas físicas que recebem subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício de órgão público. A Contabilidade aplicada a outros setores tem como objeto, o patrimônio da entidade, quando Aplicada ao Setor Público, seu objeto é o Patrimônio Público, com exceção dos bens de uso comum do povo, a exemplo das praças, estradas, ruas, etc., conforme afirma Bezerra Filho (2006). Tendo em vista que o patrimônio é o conjunto de bens, direitos e obrigações, Kohama (2010, p. 175) afirma que Patrimônio Público por analogia compreende o conjunto de bens, direitos e obrigações avaliáveis em moeda corrente, das entidades que compõem a Administração Pública. (...) Não é relativo somente às entidades públicas. Segundo Bezerra Filho (2006), o intuito da Contabilidade aplicada à Administração Pública é fornecer informações atualizadas e precisas, que auxiliem os mais diversos usuários. Os gestores nas ações e tomadas de decisões; os órgãos de

10 10 controle interno e externo, para a execução de suas funções; às instituições governamentais e particulares, para fins estatísticos, dentre outros. Para Silva (2002, p. 218) a Contabilidade Pública tem a seguinte finalidade: Fornecer à Administração dados sobre: organização e execução de orçamentos; normas para o registro das entradas de receitas; normas para o registro dos desembolsos de despesas; registro, controle e acompanhamento das variações do patrimônio do Estado; normas para a prestação de contas dos responsáveis pelos bens e valores; normas para a prestação de contas do governo e controle de custos, eficiência e eficácia na gestão dos recursos públicos. O Item 4, da Resolução CFC, n /08, vai um pouco além ao afirmar que a Contabilidade Aplicada ao Setor Público tem o objetivo de fornecer informações a respeito dos resultados alcançados, além de aspectos de natureza orçamentária, econômica, financeira e física do patrimônio da entidade do setor público e suas mutações. Tornando possível uma prestação de contas coerente e controle social com informações suficientes ORÇAMENTO PÚBLICO Planejar é fundamental ao bom desempenho das atividades, seja na administração pública ou privada. Para Chiavenato (2007, p. 131) significa estudar antecipadamente a ação que será realizada ou colocada em prática e quais os objetivos que se pretende alcançar, sejam eles de curto, médio ou longo prazo, de modo a possibilitar o acompanhamento constante das ações e realizar as correções necessárias, em tempo hábil. Guimarães et al (2008) afirmam que o Orçamento Público é um documento legal que contempla, tanto as receitas previstas, quanto as despesas fixadas, a serem realizadas em um determinado período. Anteriormente, os orçamentos representavam apenas documentos de previsão de receita e autorização de despesas com poucas (ou nenhuma) regras predefinidas. Entende-se por receita na Administração Pública, as operações de ingresso de recursos financeiros nos cofres públicos, que de acordo com sua origem podem ser

11 11 receita orçamentária ou extra-orçamentária, conforme apresentado por Bezerra Filho (2006, p. 49). Conforme o autor, a receita orçamentária é aquela estabelecida na Lei Orçamentária Anual e a receita extra-orçamentária é a que ingressa nos cofres públicos, mas não é de propriedade do Estado, a exemplo dos recursos transitórios que pertencem a terceiros e estão em posse do Estado. Conforme apresentado por Furtado (2012), a receita pública passa por determinados estágios, são eles: estudo realizado pela Fazenda Pública, com o objetivo de demonstrar quanto se pretende arrecadar no exercício financeiro; inscrição do débito, da pessoa que é devedora, em função da verificação de crédito fiscal; momento em que o contribuinte liquida seus débitos com o Tesouro, perante os agentes arrecadadores; e transferência diária, pelos agentes arrecadadores, ao Tesouro Municipal, Estadual ou Federal, dos valores pagos pelos contribuintes. Estes estágios são definidos como Previsão, Lançamento, Arrecadação e Recolhimento, respectivamente, como mostra a figura, a seguir: Figura 1. Estágios da Receita Previsão Lançamento Arrecadação Recolhimento Elaborada pela autora (2013), com base em Furtado (2012) O autor afirma que as despesas públicas são desembolsos efetuados pelo Estado para que possa atender aos serviços e encargos assumidos no interesse geral da comunidade, nos termos da Constituição, das leis, ou em decorrência de contratos ou outros instrumentos. Também podem ser orçamentárias ou extra-orçamentárias e apresentam os seguintes estágios: Figura 2. Estágios da Despesa Fixação Empenho Liquidação Pagamento Elaborada pela autora (2013), com base em Furtado (2012)

12 12 Conforme o autor, a fixação representa a fase em que se o Poder Público realiza uma estimativa de quanto deverá ser alocado, especificando, assim o limite de gastos, que atenderão às necessidades coletivas. O empenho representa o comprometimento de crédito com a pessoa física ou jurídica que está sendo contratada. A liquidação representa o direito adquirido, ou seja, houve por parte do credor, o fornecimento de produtos ou a prestação do serviço contratado e consequente reconhecimento. O pagamento representa a última fase da despesa, pois é onde a parte credora recebe pela execução do acordo, o valor será pago por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídas. A fundamentação legal do orçamento na Administração Pública pode ser identificada na Constituição Federal, em seu artigo 165, ao tratar de Planejamento-Orçamento, especificando que este se dará em três momentos: Plano Plurianual, que trata de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública, possuindo duração de quatro anos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, envolvendo as metas e prioridades e orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual, que contempla orçamento fiscal, de investimento e de seguridade social. Conforme Furtado (2012) a LOA representa o orçamento, propriamente dito. Para Kohama (2010), são princípios de sustentação do Orçamento Público: Programação (estabelecimento de objetivos e ações); Unidade (política orçamentária uniformemente estruturada); Universalidade (inclusão de todos os aspectos do programa de cada órgão); Anualidade (período orçamentário de um ano); Exclusividade (deverão ser inseridos, exclusivamente, assuntos pertinentes); Clareza (orçamento definido de forma clara, ordenada e completa) e Equilíbrio (manutenção do equilíbrio entre receitas e despesas) CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA O controle é essencial em todos os ramos de atuação, pois ele torna possível a análise das ações planejadas. Conforme afirmam Cruz e Glock (2008) o ato de controlar está relacionado ao de Planejar, posto que dê retorno ao processo de planejamento e vise garantir que através da aplicação dos recursos disponíveis, o resultado será alcançado, seja ele produto ou serviço.

13 13 Slomski (2009, p. 15) define o controle como a busca pelo atingimento do ótimo em qualquer ente, seja ele, público ou privado, é o algo mais, procurado pelo conjunto de elementos que compõem a máquina de qualquer entidade. Segundo Furtado (2012), o Controle exercido na Administração Pública pode ser Interno ou Externo. O primeiro é exercido pelo próprio órgão da Administração Pública, e o último trata-se de uma fiscalização que ocorre de forma alheia à estrutura administrativa a ser analisada. Para Silva et al (2011) o Controle Interno é de responsabilidade do próprio órgão da administração, onde o ato ou procedimento administrativo teve origem, sendo sua função atuar como articuladora entre as ações administrativas e a análise da legalidade. O controle interno tem seus objetivos pautados em duas vertentes: auxiliar o administrador público e servir como instrumento de proteção e defesa do cidadão, contribuindo para a eficácia da administração pública, de modo que as ações sejam conduzidas de forma econômica, eficiente e eficaz. O resultado disto é uma verdadeira salvaguarda dos bens públicos contra os desperdícios, o abuso, os erros, as fraudes e as irregularidades, conforme Castro (2008, p. 62). De acordo com o Artigo 77 da Lei 4.320/64, o Controle interno se dá em três momentos: prévio, concomitante e subsequente. De modo a tornar o acompanhamento das ações e identificação de possíveis erros de maneira tempestiva. Este controle deve ser adequado à entidade na qual esteja inserido, realizando o registro e o acompanhamento dos resultados dos negócios relacionados à organização, considerando que cada entidade deve planejar seus controles de acordo com a complexidade organizacional, natureza, volume das operações ou outras características próprias, (CASTRO, p. 63). O Controle Externo, por sua vez, é definido por Furtado (2012, p. 187) como aquele executado por agentes estranhos ao órgão controlado, sendo exercido por um

14 14 poder sobre outro. (...) Refere-se a um Poder exercido externamente à estrutura e por visar à preservação e ao equilíbrio das instituições políticas democráticas do país. Tal controle pode ser exercido mutuamente entre os três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. Conforme Castro (2008, p. 39) essas ramificações possibilitam a devida orientação para delimitar a atuação de seus órgãos, atingindo com isso o fim último do Estado, que é a tutela (em sentido amplo) de seus cidadãos. Conforme o autor, cada um destes poderes tem função específica, podendo intervir no outro, de acordo com as previsões legais, com o objetivo de retificar atos que vão de encontro ao que a Constituição Federal reza, assim é estabelecido, pela Carta Magna, o sistema de freios e contrapesos. Outra forma de Controle é o Controle Social, definido pela ESAF (2009, p. 50) como a participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da administração pública. Sendo considerado um relevante mecanismo de prevenção da corrupção e de fortalecimento da cidadania. Conforme previsto no Artigo 1, parágrafo único da Constituição Federal Brasileira, todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente. Ou seja, a sociedade exerce o controle, tanto no momento da escolha dos representantes, em períodos eleitorais, quanto de maneira direta, no decorrer do mandato. Todos os cidadãos têm o direito de participarem da formulação de políticas públicas e de fiscalizarem permanentemente a aplicação dos recursos públicos. Atuando de maneira contínua e não apenas a cada quarto anos, acompanhando de perto, durante todo o mandato, como esse poder delegado está sendo exercido, supervisionando e avaliando a tomada das decisões administrativas, conforme informações contidas no Portal da Transparência do Governo Federal (2013), em consonância com o preceito constitucional.

15 15 Conforme apresentado pela Escola de Administração Fazendária (2009, p. 47), quanto mais bem informado o cidadão, melhores condições ele tem de participar dos processos decisórios e de apontar falhas. Isso possibilita a eficiência da gestão pública e contribui para o combate à corrupção.. Para que haja o devido acompanhamento das ações da Administração Pública, por meio da sociedade, a publicidade mostra-se imprescindível, no entanto, a divulgação, por si só não é suficiente, pois é necessário que haja compreensão por parte dos receptores dessas informações. Platt Neto et al. (2007, p. 82) afirmam que (...) o usuário também é responsável pela compreensão da informação, devendo, caso precise, estar disposto a estudar o tema. Todavia, o responsável primário da compreensibilidade das informações é a entidade que as divulgam. A ESAF (2009, p. 57) ressalta a importância do acompanhamento dos atos da Administração Pública pelos cidadãos. A participação ativa do cidadão no controle social pressupõe a transparência das ações governamentais. Para tanto, é fundamental que se construa uma gestão pública que privilegie uma relação governo-sociedade baseada na troca de informações e na corresponsabilização das ações entre o governo e o cidadão. O governo deve propiciar ao cidadão a possibilidade de entender os mecanismos de gestão, para que ele possa influenciar no processo de tomada de decisões. O acesso do cidadão à informação simples e compreensível é o ponto de partida para maior transparência. Platt Neto et al (2007) afirmam que é dever das entidades a adequada promoção da compreensibilidade das informações. Entretanto, no que disser respeito à administração pública, ela será a responsável por estimular, da maneira mais abrangente possível, a divulgação das informações, sejam elas contábeis ou não, de modo que possibilite o alcance da transparência e, com isso, a realização do controle social EVIDENCIAÇÃO (DISCLOSURE) E TRANSPARÊNCIA Enquanto mecanismo de fornecimento de informações para a tomada de decisões, a Ciência Contábil busca o alcance de seu objetivo através da adequada

16 16 apresentação de tais informações, para Iudícibus apud Ribeiro Filho et al (2009, p. 267) isso ocorre por meio da evidenciação, definida pelo autor da seguinte forma: É o compromisso inalienável da Contabilidade com seus usuários e com os próprios objetivos. As formas de evidenciação podem variar, mas a essência é sempre a mesma: apresentar informação quantitativa e qualitativa de maneira ordenada, deixando o menos possível para ficar de fora dos demonstrativos formais, a fim de propiciar uma base adequada de informação para o usuário. O termo evidenciação está intimamente relacionado à divulgação e disclosure, para Ribeiro Filho et al (2009, p. 266) são nomes diferentes utilizados para tratar do mesmo tema, que conforme os autores tange à apresentação das informações de forma clara e evidente, de modo que cause algum tipo de impacto nos usuários. Na Administração Pública, transparência e publicidade se complementam, no entanto esta se mostra menos abrangente do que aquela, a efetividade nas comunicações públicas deve obedecer ao binômio publicidade-transparência. A publicidade denota divulgação, disseminação de alguma informação; a transparência imprime clareza e veracidade do documento publicado, conforme afirmam Coelho, Cruz e Platt Neto (2011, p. 171). Platt Neto et al (2007), em consonância, afirma que divulgar, somente, não é o suficiente, pois o material disponibilizado deve ser, também compreensível, ao tempo que a compreensibilidade, sem divulgação não é uma forma de manutenção da transparência, pois, esta é composta pela publicidade e a compreensibilidade das informações, sendo esta, parte integrante daquela. Assim, para Hendriksen e Van Breda (2007) a simples divulgação das informações não é o suficiente, ao tempo que devam ser apresentadas de maneira adequada (volume mínimo de informações compatíveis com o objetivo), justa (tratamento equitativo de todos os potenciais leitores) e completa (disponibilização de informações relevantes), possibilitando transparência e compreensão necessárias. Se exercida corretamente, possibilitando e incentivando a participação ativa dos cidadãos, a transparência eleva a eficácia da Administração Pública, é um

17 17 importante mecanismo de combate à corrupção e contribui para a evolução na educação política dos cidadãos, conforme Silva Júnior (2010). Seguindo este fundamento, Coelho, Cruz e Platt Neto (2011, p. 180) afirmam que o acesso à informação compreensível é ferramenta fundamental ao auxílio da aplicabilidade do controle externo estatal, realizado pela participação popular. Conforme os autores é esta inclusão que permite a participação do cidadão no processo decisório, bem como no controle da administração pública, viabilizada pelo princípio da transparência, considerado um dos pilares do exercício da democracia moderna, democracia esta que busca o fortalecimento da cidadania, conduzindo a sociedade civil a participar diretamente da gestão pública, seja na fiscalização, na execução orçamentária ou no exercício do controle social, (COELHO, CRUZ e PLATT NETO, 2011, p. 180) ACCOUNTABILITY Accountability é uma expressão que ainda não tem tradução exata para o português, conforme afirma Bezerra (2009) o que existem são concepções distintas sobre seu significado. O autor a define como a obrigatoriedade de as organizações e ocupantes de cargos públicos prestarem contas, perante a sociedade, em função das responsabilidades decorrentes de uma delegação de poder. Termo aplicado com frequência à Administração Pública, a accountability, está relacionada ao controle que a sociedade, em regra, exerce sobre seus representantes, conforme afirma Nakagawa apud Corbari (2004, p. 108): Sempre que alguém (principal) delega parte de seu poder ou direito a outrem (agente), este assume a responsabilidade, em nome daquele, de agir de maneira correta com relação ao objeto de delegação e, periodicamente, até o final do mandato, prestar contas de seus desempenhos e resultados. A dupla responsabilidade, ou seja, de agir de maneira correta e prestar contas de desempenho e resultados, dá-se o nome de accountability. Para Guimarães et al (2008), a accountability vai além da prestação de contas ao final de cada exercício, tampouco se restringe a veículos oficiais de comunicação, ela é a integração de todos os meios de controle, sejam eles formais e informais.

18 18 Mostra-se como uma forma de superexposição da administração, que passa a exibir suas contas não mais uma vez ao ano e em linguagem unicamente técnica, mas diariamente e por meio de demonstrativos capazes de ampliar cada vez mais o número de controladores. Para Corbari (2004), o exercício da participação social, tornando efetivos os controles sobre os gastos públicos, bem como a responsabilização dos gestores da coisa pública são sustentados pelo conceito de accountability, definido como responsabilidade objetiva, ao invés de subjetiva, pois enquanto a responsabilidade subjetiva vem de dentro da pessoa, a accountability (responsabilidade objetiva) acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou organização perante uma outra pessoa, por algum tipo de desempenho. Se houver a busca de informações, sem resultado, ou publicação sem procura, aí não há accountability, conforme afirma Guimarães et al (2008): O controle social não pode existir sem a accountability, pois, para que haja a fiscalização por parte do cidadão, é imprescindível que, do lado da sociedade, surge o cidadão consciente e organizado em torno de reivindicações, cuja consecução pelo poder público signifique a melhora das condições de vida de toda a coletividade e, da parte do Estado, o provimento de informações completas, claras e relevantes a toda a população. A accountability representa a obrigação que a organização tem de prestar contas dos resultados obtidos, em função das responsabilidades que decorrem de uma delegação de poder. Apesar de a Carta Marga de 1988 ser o marco da democracia no país, ela não é a única responsável pela disseminação dos mecanismos de accountability, também podem ser citados como fatores relevantes as transformações sociais e políticas ocorridas no país, a partir da queda do autoritarismo e da redemocratização, ocorrida nas décadas de 1980 e 1990, impulsionando o fortalecimento da sociedade civil e das organizações não governamentais, confirme Ferreira (2006) MECANISMOS DE TRANSPARÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Existem inúmeros mecanismos de incentivos à transparência e, consequentemente, de controle social, na Administração Pública Brasileira. Uma importante ferramenta é a Carta Magna, que conforme Coelho, Cruz e Platt Neto (2011) apresentou

19 19 princípios e regras predispostos a assegurar os direitos fundamentais dos cidadãos e os deveres do Estado, no que tange à transparência, que, culminam da própria noção do que seja Estado Democrático de Direito. Um importante mecanismo de transparência na administração pública brasileira se deu com a criação da Lei Complementar n. 101 de 04 de maio de 2000, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Com relação à transparência na Gestão Pública, a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 48, apresenta como instrumentos: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos, aos quais deverá ser dada ampla divulgação. Para Gattringer apud Coelho, Cruz e Platt Neto (2011, p. 168), a Lei de Responsabilidade Fiscal (...) traduziu-se num código de conduta gerencial para todos os administradores públicos do país, assim como estabeleceu limites para a dívida pública e gastos com despesas de pessoal por nível de governo e Poder. A Lei Complementar n. 131 de 27 de maio de 2009, também conhecida como Lei da Transparência, acrescentou dispositivos à Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Apesar de a Lei de Transparência ter sido publicada em maio de 2009, a definição de tempo real foi apresentada no ano seguinte, por meio do Decreto n de 27 de maio de 2010, em seu inciso II, parágrafo 2, artigo 2 : II - liberação em tempo real: a disponibilização das informações, em meio eletrônico que possibilite amplo acesso público, até o primeiro dia útil subseqüente à data do registro contábil no respectivo SISTEMA, sem prejuízo do desempenho e da preservação das rotinas de segurança operacional necessários ao seu pleno funcionamento;

20 20 Conforme tabela apresentada por Silva Júnior (2010, p. 22), a maior parte das alterações trazidas pela Lei de Transparência está relacionada aos dispositivos do artigo 48, seção I, capítulo IX - Da Transparência, Controle e Fiscalização, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tabela 1. Alterações no artigo 48 da LRF pela Lei de Transparência Redação Original Redação Após a LC nº 131/09 Caput: são instrumentos de transparência da Não houve alteração gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. Parágrafo único: transparência será A transparência será assegurada também assegurada também mediante incentivo à mediante: participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. Sem previsão I incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; Sem previsão II liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; Sem previsão III adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A Fonte: Silva Júnior (2010, p. 22)

21 21 Além dessas alterações, a Lei de Transparência acrescentou à Lei de Responsabilidade Fiscal, os artigos 48-A, 73-A, 73-B e 73-C, conforme previsto no artigo 2, da Lei 131/2009. Quanto à disponibilização em tempo real das informações relacionadas à execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público, o artigo 48-A especifica, nos incisos I e II, quais sejam os parâmetros relacionados à publicação de receitas e despesas: I quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado; II quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários. No artigo 73-A, a Lei Complementar 131/2009 assegura que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar, incentivando a participação dos cidadãos na Administração Pública. Os prazos, para a implantação de um sistema integrado, bem como para a divulgação das informações referentes à execução financeira e orçamentária, foram especificados no artigo 73-B, da Lei 131. Devendo a contagem iniciar a partir da data da publicação, ou seja, 28 de maio de I 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios com mais de (cem mil) habitantes; II 2 (dois) anos para os Municípios que tenham entre (cinquenta mil) e ; e III 4 (quatro) anos para os Municípios que tenham até (cinquenta mil) habitantes. As sanções estão apresentadas no artigo 73-C, da Lei de Transparência. Aqueles que não cumprirem os prazos especificados (um, dois ou quatro anos), com relação à publicação da execução financeira e orçamentária em tempo real, bem como a implantação de um sistema integrado de administração financeira e controle, estarão

22 22 sujeitos à suspensão de recebimento de transferências voluntárias da União, conforme preceitua o inciso I, parágrafo 3, artigo 23, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Há outras normas de incentivo à transparência e participação cidadã, a exemplo da Lei 4.320/64 (recepcionada pela Constituição de 1988), que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para Elaboração e Controle dos Orçamentos e Balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal e Lei nº /2011, também conhecida como Lei de Acesso a Informação, que apresenta regulamentação de dispositivos constitucionais, quanto ao acesso a informação, dentre outras coisas. 3. METODOLOGIA Com o intuito de analisar a aplicabilidade da Lei de Transparência, pelo Poder Executivo dos Municípios Pernambucanos com mais de cem mil habitantes, considerando que, desde maio de 2010, eles estão obrigados à publicação pormenorizada das informações. Localizado na Região Nordeste, Pernambuco possui 185 Municípios, destes, 12 têm mais de cem mil habitantes, conforme estimativa apresentada pelo IBGE para o ano de Os entes analisados na pesquisa são apresentados na tabela a seguir. Tabela 2. População estimada dos Municípios de Pernambuco com mais de cem mil habitantes Município População estimada Cabo de Santo Agostinho Camaragibe Caruaru Garanhuns Igarassu Jaboatão dos Guararapes Olinda Paulista Petrolina Recife São Lourenço da Mata

23 23 Vitória de Santo Antão Fonte: IBGE (2013) Ferreira (1998) afirma que, para se constituir um conhecimento científico é imprescindível rigor técnico-metodológico, bem como o estabelecimento de critérios de validação, que possam ser utilizados como parâmetros na produção do conhecimento. Para a realização desta pesquisa se faz necessário aplicar adequados procedimentos e metodologia, sendo esta definida por Demo (2009, p. 59) como, condição necessária para a competência científica. Assim, a metodologia utilizada neste trabalho será a especificada por Beuren (2008), agrupando-se em três categorias: quanto aos objetivos, aos procedimentos e à abordagem. Com relação aos objetivos, esta pesquisa pode ser definida de duas formas: é uma exploratória devido à busca de informações sobre aplicabilidade da Lei de Transparência nos Municípios pernambucanos com mais de cem mil habitantes. E trata-se de uma pesquisa descritiva ao considerar o fato de que o estudo será desenvolvido com base na observância, classificação e interpretação dos dados disponibilizados pelos entes, em endereços eletrônicos: Para Prestes (2005, p. 26) a pesquisa exploratória tem como escopo proporcionar maiores informações sobre o assunto que vai ser investigado, facilitar a delimitação do tema a ser pesquisado, (...) ou descobrir uma nova possibilidade de enfoque do assunto. A pesquisa descritiva, por sua vez, objetiva observar, classificar e interpretar os dados, sem a interferência do pesquisador, nos fatos, conforme afirma Andrade (2005). Para Beuren (2008, p. 83), os procedimentos, na pesquisa científica referem-se à maneira pela qual se conduz o estudo e, portanto, se obtêm os dados, neste sentido, foi realizada uma pesquisa documental, que, conforme a autora, trata-se da analise a partir de matérias que ainda não passaram por tratamentos analíticos, buscando, assim, a verificação da informação bruta.

24 24 Quanto à abordagem, tratou-se de uma pesquisa qualitativa, considerando o fato de que neste estudo não se buscou estabelecer interpretação de dados numéricos coletados organizados e sumarizados, mas realizar uma análise sobre características relacionadas ao cumprimento, ou não, da LC 131/2009, pelos Municípios Pernambucanos com mais de cem mil habitantes. Considerando que a esta pesquisa se baseia na coleta de informações realizada nos endereços eletrônicos das prefeituras de municípios pernambucanos com número de habitantes superior a cem mil, ponderando que estas devem, desde 2010, disponibilizar informações, de maneira pormenorizada, sobre sua execução financeira e orçamentárias, de acordo com a LC 131/2009, o método empregado será o Comparativo, definido por Marconi e Lakatos (2007, p. 107) da seguinte forma: (...) o estudo das semelhanças e diferenças entre diversos tipos de grupos, sociedades ou povos contribui para uma melhor compreensão do comportamento humano, este método realiza Comparações, com a finalidade de verificar similitudes e explicar divergências. O método comparativo é usado tanto para comparações de grupos no presente, no passado, ou entre os existentes e os do passado, quanto entre sociedades de iguais ou de diferentes estágios de desenvolvimento. A pesquisa foi desenvolvida com base nas informações disponibilizadas pelos poderes executivos dos municípios analisados sites de transparência, acessados a partir dos seguintes endereços eletrônicos: Tabela 3. Endereços eletrônicos das Prefeituras de Municípios Pernambucanos com mais de cem mil habitantes Município Endereço eletrônico Cabo de Santo Agostinho Camaragibe Caruaru Garanhuns Igarassu Jaboatão dos Guararapes Olinda Paulista Petrolina

25 25 Recife São Lourenço da Mata Vitória de Santo Antão Fonte: Elaborada pela autora (2013), com base nos sites mantidos pelos entes públicos Conforme o prazo estabelecido na Lei de Transparência, atualmente, todos os entes devem publicar informações sobre sua execução financeira e orçamentária, de acordo com o padrão estabelecido pelo Decreto 7.185/2010. Com relação aos municípios de Pernambuco, 12 deles estão obrigados a realizar tal ação desde maio de 2010, 23 se enquadraram no perfil em maio de 2011 e os outros 150 municípios passaram a ser obrigados a disponibilizar tais informações em maio de Com base no período de adequação, a presente pesquisa foi realizada nos endereços eletrônicos dos primeiros municípios, ao considerar que estes tiveram um tempo maior de aplicação da norma e com isso possibilita uma análise coerente. O período de análise dos endereços eletrônicos foi de um mês, iniciado em 30 de abril de 2013 e concluído em 30 de maio de É válido salientar que a pesquisa se ateve à obrigatoriedade dos entes em relação à Lei Complementar 131/2009, que apresentou alterações a alguns dispositivos da LRF, desconsiderando demais exigências estabelecidas por esta. 4. ANÁLISE DOS RESULTADOS Neste capítulo serão apresentadas informações sobre os municípios analisados, bem como a tabulação dos dados pesquisados nos sites, onde as informações sobre execução financeira e orçamentária são disponibilizadas, para que assim, possa ser realizada uma interpretação coerente sobre a transparência buscada pela Lei Complementar 131/ MUNICÍPIOS PERNAMBUCANOS COM MAIS DE CEM MIL HABITANTES Destas unidades federativas analisadas, oito estão localizadas na Região Metropolitana do Estado, sendo elas: Cabo de Santo Agostinho, Camaragibe, Igarassu, Jaboatão dos Guararapes, Olinda, Paulista, Recife e São Lourenço da

26 26 Mata. Dos demais Municípios dois estão localizados na Região Mata Sul: Caruaru e Vitória de Santo Antão; um no Agreste Meridional: Garanhuns e um no Sertão do São Francisco: Petrolina. Com relação à pesquisa realizada nos endereços eletrônicos dos entes foram atribuídos os seguintes termos, em relação aos requisitos: AT Atende Totalmente; AP Atende Parcialmente e NA Não Atende, ao considerar que durante um período de análise, em algum momento o órgão ou entidade pode não cumprir as especificações da Lei de Transparência. Os resultados apresentaram-se da seguinte forma: Tabela 4. Análise de eficácia da Lei de Transparência Dados tabulados Municípios Questões Cabo Camaragibe Caruaru Garanhuns Igarassu Jaboatão Olinda Paulista Petrolina Recife S. Lourenço Vitória 1. O município disponibiliza informações sobre execução financeira e orçamentária em meio eletrônico de amplo acesso? 2. Há publicação das informações em tempo real? 3. A publicação de informações sobre a execução orçamentária e financeira das unidades gestoras ocorre de maneira pormenorizada? 4. O acesso às informações ocorre sem exigência de NA AT AT NA AT AT AT NA AT AT AT AT NA NA AP NA NA NA AP NA AP AP NA NA NA NA AP NA NA NA AP NA AP NA NA NA NA AT AT NA AT AT AT NA AT AT AT AT

27 27 cadastro, ou utilização de senhas? 5. Há disponibilização de todos os Poderes e órgãos do ente, de modo consolidado? 6. O cidadão poderá realizar o armazenamento, a importação e a exportação de dados? 7. Existem mecanismos que possibilitem a integridade, confiabilidade e disponibilidade da informação registrada e exportada? 8. Despesa é especificado o valor do empenho, liquidação e pagamento? 9. Despesa quando necessário, há divulgação do número do correspondente processo da execução? 10. Despesa é divulgada a classificação orçamentária, especificando a unidade orçamentária, função, subfunção, natureza da despesa e a fonte dos recursos NA NA NA NA NA NA AP NA NA NA NA NA NA AP AP NA AP AP AP NA AP AP AP NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA AP AP NA AP AP AT NA AP AP AP NA NA NA NA NA NA NA NA NA AT NA NA NA NA AP AP NA NA NA AP NA AP NA AP NA

28 28 que financiaram o gasto? 11. Despesa é identificada a pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento, inclusive nos desembolsos de operações independentes da execução orçamentária, ressalvados os casos relacionado à folha de pagamento de pessoal e de benefícios previdenciários? 12. Despesa identifica-se o procedimento licitatório realizado, sua dispensa ou inexigibilidade, quando for o caso e o número do correspondente processo? 13. Despesa há publicidade quanto ao bem fornecido ou serviço prestado, quando necessário? 14. Receita a previsão é divulgada? 15. Receita quando o lançamento é necessário, este está sendo NA AP AP NA NA NA AT NA AT AP AT NA NA NA NA NA NA NA NA NA AT NA NA NA NA AP AT NA NA NA NA NA AT NA AT NA NA NA AT NA NA AT AT NA NA AP AT NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA

29 29 adequadamente divulgado? 16. Receita é realizada a divulgação sobre a arrecadação, inclusive referente a NA AP AP NA AP AP AP NA AT AP AP NA recursos extraordinários? 17. É possível pesquisar uma despesa, especificando o NA NA AT NA NA NA AP NA AT AP AT NA fornecedor através de Razão Social ou CNPJ? 18. É possível pesquisar uma receita, especificando NA NA NA NA NA NA NA NA AT NA NA NA a fonte pagadora? Fonte: Elaborada pela autora (2013), com base nas informações disponibilizadas pelos Municípios 4.2. ANÁLISE DE APLICABILIDADE DA LEI DE TRANSPARÊNCIA NOS MUNICÍPIOS PERNAMBUCANOS COM MAIS DE CEM MIL HABITANTES Com base na observação das informações disponibilizadas nos endereços eletrônicos dos municípios analisados, foi possível verificar se há eficácia na aplicabilidade da Lei de Transparência, por órgãos e entidades do Poder Executivo destes entes. A partir da pesquisa realizada, foi elaborada a seguinte tabela, que demonstra em percentuais, o nível de cumprimento de cada quesito, estabelecido com base na LC 131/2009, bem como no Decreto 7.185/2010.

30 30 Tabela 5. Análise de eficácia da Lei de Transparência Porcentagem Aspectos 1. O município disponibiliza informações sobre execução financeira e orçamentária em meio eletrônico de amplo acesso? 2. Há publicação das informações em tempo real? 3. A publicação de informações sobre a execução orçamentária e financeira das unidades gestoras ocorre de maneira pormenorizada? 4. O acesso às informações ocorre sem exigência de cadastro, ou utilização de senhas? 5. Há disponibilização de todos os Poderes e órgãos do ente, de modo consolidado? 6. O cidadão poderá realizar o armazenamento, a importação e a exportação de dados? 7. Existem mecanismos que possibilitem a integridade, confiabilidade e disponibilidade da informação registrada e exportada? 8. Despesa é especificado o valor do empenho, liquidação e pagamento? 9. Despesa quando necessário, há divulgação do número do correspondente processo da execução? 10. Despesa é divulgada a classificação orçamentária, especificando a unidade orçamentária, função, subfunção, natureza da despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto? Não Atende Atende Atende Parcialmente Totalmente Freq. (%) Freq. (%) Freq. (%) 3 25,00% 0 0,00% 9 75,00% 8 66,67% 4 33,33% 0 0,00% 9 75,00% 3 25,00% 0 0,00% 3 25,00% 0 0,00% 9 75,00% 11 91,67% 1 8,33% 0 0,00% 4 33,33% 8 66,67% 0 0,00% ,00% 0 0,00% 0 0,00% 4 33,33% 7 58,33% 1 8,33% 11 91,67% 0 0,00% 1 8,33% 7 58,33% 5 41,67% 0 0,00%

31 Despesa é identificada a pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento, inclusive nos desembolsos de operações independentes da execução orçamentária, ressalvados os 6 50,00% 3 25,00% 3 25,00% casos relacionado à folha de pagamento de pessoal e de benefícios previdenciários? 12. Despesa identifica-se o procedimento licitatório realizado, sua dispensa ou inexigibilidade, quando for 11 91,67% 0 0,00% 1 8,33% o caso e o número do correspondente processo? 13. Despesa há publicidade quanto ao bem fornecido ou serviço prestado, 8 66,67% 1 8,33% 3 25,00% quando necessário? 14. Receita a previsão é divulgada? 7 58,33% 1 8,33% 4 33,33% 15. Receita quando o lançamento é necessário, este está sendo ,00% 0 0,00% 0 0,00% adequadamente divulgado? 16. Receita é realizada a divulgação sobre a arrecadação, inclusive 4 33,33% 7 58,33% 1 8,33% referente a recursos extraordinários? 17. É possível pesquisar uma despesa, especificando o fornecedor através de 7 58,33% 2 16,67% 3 25,00% Razão Social ou CNPJ? 18. É possível pesquisar uma receita, especificando a fonte pagadora? 11 91,67% 0 0,00% 1 8,33% Fonte: Elaborada pela autora (2013), com base na tabulação de dados Considerando a tabela, é possível constatar que mais da metade dos municípios analisados disponibiliza informações sobre execução financeira e orçamentária em meio eletrônico de amplo acesso. No entanto, alguns como Camaragibe, Igarassu, Jaboatão dos Guararapes e Vitória de Santo Antão não o faz de maneira adequada, conforme dados apresentados no decorrer desta análise. Quanto aos entes que não atendem ao primeiro requisito, tal constatação baseia-se no fato de que o Município de Cabo do Santo Agostinhos, apesar de dispor de um

32 32 Portal de Transparência não disponibiliza informações sobre sua execução financeira e orçamentária. Garanhuns não possui um site para divulgação dessas informações e em Paulista, o endereço eletrônico encontra-se "em desenvolvimento. Com relação à publicação de informações em tempo real, constatou-se que em nenhum dos Municípios analisados esta ação é totalmente atendida. Quanto aos que cumprem parcialmente, Caruaru, a última atualização data de 09 de maio de Em Olinda, as informações são detalhadas, no entanto, as atualizações não ocorrem diariamente, como também é o caso de Recife e Petrolina. Os demais entes não atendem ao pressuposto legal, sendo que Cabo do Santo Agostinho, Garanhuns e Paulista não disponibilizam as informações; São Lourenço da Mata, Camaragibe e Jaboatão dos Guararapes apresentam relatórios mensais, enfatizando que nos dois últimos, o mês atual não consta como opção de pesquisa, em Igarassu, as informações são apresentadas por mês, no entanto, não são referentes a 2013 e as informações de Vitória de Santo Antão datam de Em conformidade com o entendimento de Filgueiras apud Santos et al (2012, p. 9), as informações acessíveis eletronicamente deverão ser mais detalhadas ou, nas palavras do texto legal, pormenorizadas, não bastando somente a disponibilização das informações genéricas. Neste sentido, os Municípios de Caruaru, Olinda e Petrolina atendem parcialmente ao quesito 3, pois, os lançamentos são realizados de maneira específica e por dia, no entanto, não se fornece informações como preços unitários, dessa forma não há possibilidade o cidadão verificar, de fato, a qualidade dos gastos da Administração Pública. Os demais não atendem, nem de maneira parcial. Com exceção de Garanhuns e Paulista, cujos endereços eletrônicos não existem ou impossibilitaram a análise e Cabo de Santo Agostinho, que não disponibiliza informações sobre sua execução financeira e orçamentária, quanto à obrigatoriedade de senhas e cadastros, nenhum dos demais Municípios apresentou restrições neste sentido. No entanto, nenhum deles apresentou mecanismos que

33 33 possibilitem a integridade, confiabilidade e disponibilidade da informação registrada e exportada. Quando se trata da disponibilização, de maneira consolidada, de todos os Poderes e órgãos do ente, somente Olinda apresenta esta opção, entretanto, não engloba todos os Poderes e órgãos, os outros Municípios não atendem a este ponto. Já, com relação ao quesito armazenamento, a importação e a exportação de dados, 2/3 dos Municípios cumprem-no de maneira parcial, 1/3 não atende a este requisito. Se tratando de registros de despesas e receitas, é válido salientar que os Municípios de Cabo do Santo Agostinho, Garanhuns, Paulista e Vitória de Santo Antão não atendem sequer um dos requisitos. Sobre a especificação de valores referentes ao empenho, liquidação e pagamento, somente Olinda apresenta em uma única informação todos os dados, no entanto, esta pesquisada deverá ser analisada no campo Credores, no Portal de Transparência do Município. Em outros, como é o caso de Petrolina, é possível pesquisar, mas a informação se refere a cada um dos estágios da despesa. Com relação ao número do processo, tal informação foi identificada somente nas despesas registradas pelo Município de Petrolina. Quanto à classificação orçamentária, especificando a unidade orçamentária, função, subfunção, natureza da despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto, alguns Municípios não cumprem este requisito. Outros apresentam apenas um código numérico, dificultando a clareza da informação, há quem apresente parte dos requisitos, no entanto, nenhum dos entes apresenta a classificação orçamentária em conformidade com a Lei de Transparência. Os Municípios de Olinda, Petrolina e São Lourenço da Mata especificam satisfatoriamente a pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento, inclusive nos desembolsos de operações independentes da execução orçamentária. Sendo que Camaragibe, Caruaru e Recife atendem parcialmente a este requisito, pois em alguns casos é especificada somente a despesas orçamentárias, ou é necessário realizar pesquisa detalhada.

34 34 A informação sobre procedimento licitatório realizado, sua dispensa ou inexigibilidade e o número do correspondente processo, quando necessário, foi observada apenas no Município de Petrolina. Quanto ao bem fornecido ou serviço prestado, três Municípios divulgam adequadamente tal fato, são eles: Caruaru, Petrolina e São Lourenço da Mata, Camaragibe o faz, mas, para identificar informações neste aspecto, é necessário realizar uma longa pesquisa. Com relação à previsão de receita, Caruaru, Jaboatão do Guararapes, Olinda, e São Lourenço da Mata apresentam publicações sobre a previsão de receita. Recife nem sempre traz esses dados em seus registros e os demais entes não apresentam publicações a respeito. Sobre o lançamento de receita, não houve identificação deste tipo de registro em nenhum dos entes. Petrolina é o único município que apresenta informações sobre a arrecadação de receita, inclusive referente a recursos extraordinários, muitos dos municípios analisados trazem informações somente sobre recursos orçamentários, a exemplo de Jaboatão dos Guararapes, outros, como Camaragibe apresentam os dados de maneira não pormenorizada, conforme estabelece a Lei de Transparência. Quanto à possibilidade de se pesquisar uma despesa, especificando o fornecedor através de Razão Social ou CNPJ, constatou-se que somente em três municípios isto acontece, são eles: Caruaru, Petrolina e São Lourenço da Mata; em Recife e Olinda é possível buscar essas informações, no entanto, nem todas as formas de pesquisa são válidas. Sobre encontrar uma receita através da fonte pagadora, foi observado somente em Petrolina. Com base nas informações, tabela a seguir apresenta o nível de aplicabilidade da Lei de Transparência, em razão do número de quesitos totalmente atendidos, atendidos parcialmente ou não atendidos.

35 35 Tabela 6. Nível de aplicabilidade da Lei de Transparência nos Municípios pernambucanos com mais de cem mil habitantes Município Nível de cumprimento Cabo Camaragibe Caruaru Garanhuns Igarassu Jaboatão Olinda Paulista Petrolina Recife S. Lourenço Vitória Atende totalmente Atende parcialmente Não Atende Total Fonte: Elaborada pela autora Com base nas informações apresentadas, se pode constatar que o Município de Petrolina está à frente quanto à eficácia da Lei de Transparência, seguido de São Lourenço da Mata, Caruaru e Olinda, sendo que estes dois apresentaram desempenhos semelhantes. Por outro lado, notou-se que as situações mais complexas em relação ao cumprimento da LC 131/2009 encontram-se nos Municípios de Garanhuns, Paulista, Cabo de Santo Agostinho e Vitória de Santo Antão. No decorrer da pesquisa foram identificadas algumas restrições, devido à ausência de usabilidade e acessibilidade de alguns dos endereços eletrônicos, tais termos são definidos por Torres e Mazzoni (2004) da seguinte forma: A usabilidade e a acessibilidade são características que agregam qualidade a um produto conteúdo digital, e ambas são direitos do consumidor que compra esse produto. A usabilidade visa a satisfazer um público específico, definido como o consumidor que se quer alcançar quando se define o projeto do produto, o que permite que se trabalhe com as peculiaridades adequadas a esse público-alvo (associadas a fatores tais como a faixa etária, nível socioeconômico, gênero e outros). Porém, é a acessibilidade que permitirá que a base de usuários projetada seja alcançada em sua máxima extensão e que os usuários que se deseja conquistar com o produto tenham êxito em iniciativas de acesso ao conteúdo digital em uso. Para haver compreensão do consumidor (cidadão) acerca das informações, é necessário mais do que disponibilização de informações, os endereços eletrônicos não devem ter estruturas de difícil compreensão, pois, em conformidade com Ferreira, Chauvel e Silveira (2006), o sistema deve garantir uma comunicação

36 36 transparente, de modo que o usuário não perca tempo na interface do site e possa direcionar a atenção às informações que deseja captar. Na pesquisa realizada nos endereços eletrônicos dos Municípios de Pernambuco foram identificados alguns problemas de acessibilidade e usabilidade, a saber: No Portal de Transparência de Cabo do Santo Agostinho, links como Transparência ativa e Acesso à informação pública, que subentendem apresentar informações sobre a execução financeira e orçamentária do Município direcionam o usuário para endereços da Controladoria Geral da União. Os endereços eletrônicos de Camaragibe e Jaboatão dos Guararapes foram desenvolvidos na mesma base e apresentam certo grau de dificuldade quanto à disponibilização de informações detalhadas, empenhos e credores, pois apresentam um relatório mensal com termos técnicos e valores globais, ou seja, para analisar a situação desses Municípios, o usuário demandará muito tempo. Camaragibe mostra-se como um dos casos mais complexos, pois, conforme figura a seguir, na página inicial da Prefeitura Municipal há dois caminhos para a pesquisa de informações referentes à Lei de Transparência, sendo que no segundo caso aparece mensagem de erro. Figura 3. Formas de acesso às informações Prefeitura de Camaragibe Situação 1 Situação 2 PORTAL DE TRANSPARÊNCIA EDITAIS E PUBLICAÇÕES Gastos Tributários Contas Públicas Receitas e Despesas Lei 131 Fonte: Elaborada pela autora (2013), com base no site da Prefeitura de Camaragibe Quanto aos demais municípios, é válido salientar a impossibilidade de avaliar Garanhuns e Paulista, observando um ponto positivo em relação a este, pela

37 37 resposta ao usuário, sobre o estado de desenvolvimento do site, em Vitória de Santo Antão não há rodeios para a obtenção de dados, no entanto, as informações não apresentam grande utilidade ao usuário considerando que datam de No Portal de Transparência de Caruaru, o caminho para acessar as informações é claro, no entanto, não há tempestividade, considerando que os dados têm como data limite: 09 de maio de Nos Municípios de Recife e Olinda, os caminhos apresentados nos endereços eletrônicos são claros, no entanto, na Capital do Estado, as informações são apresentadas sem data exata ou descriminação adequada, sendo definidas com termos técnicos, em Olinda, por sua vez, o nível de explicação é maior, no entanto, em ambos os casos, o acesso as informações sobre despesas é dificultado, considerando que são solicitados dados como: Nome do Credor, CPF/CNPJ do Credor e Número do Empenho. Por fim, os Municípios de Petrolina e São Lourenço da Mata se destacaram pela apresentação de seus endereços eletrônicos, opções práticas de buscas e meios de aprendizagem, através dos quais, o usuário poderá obter conhecimento, de modo que facilite a compreensão das informações disponibilizadas. Conforme se pode constatar nas figuras a seguir: Figura 4. Página inicial Portal de Transparência de Petrolina Mecanismos de aprendizagem Fonte: Portal de Transparência de Petrolina (2013)

38 38 Figura 5. Página inicial Portal de Transparência de São Lourenço da Mata Mecanismos de aprendizagem Fonte: Portal de Transparência de Petrolina (2013) Apesar de estes serem os Municípios que apresentam maior eficácia, quanto à aplicabilidade da Lei de Transparência, ainda há muito que se fazer, tanto em relação à estrutura dos sites, quanto ao conteúdo disponibilizado. Para que haja a devida tempestividade das informações, bem como usabilidade e acessibilidade, onde a busca do usuário será satisfeita de maneira eficiente e eficaz, conforme Torres e Mazzoni (2004). 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS Com base nas informações apresentadas, constatou-se que para registrar adequadamente os fatos ocorridos em sua estrutura, de modo que possa tomar decisões e prestar informações solicitadas pelos usuários, a Administração Pública se utiliza da Ciência Contábil, que representa uma das mais antigas técnicas de manutenção de controle patrimonial, possibilitando um controle prévio, concomitante e posterior das atividades desenvolvidas pela Administração Pública, assim, os erros poderão ser identificados e as correções realizadas, quando necessário.