Modelos Teóricos de Administração Pública

Transcrição

1 Modelos Teóricos de Administração Pública Três modelos básicos: patrimonialista, burocrático e gerencial. Estas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. Patrimonialismo: res publica não é diferenciada da res principis; o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano; os cargos são considerados favores pessoais. Burocracia: surgiu para combater o patrimonialismo, por meio do controle rígido (a priori) dos processos, da impessoalidade, da legalidade e da profissionalização. Na prática, possui inúmeras disfunções. Gerencialismo (Nova Administração Publica): busca combater as disfunções burocráticas (ineficiência); tem foco nos resultados (controle a posteriori), redução de custos, descentralização da autoridade e aumento da qualidade dos serviços ofertados aos cidadãos. 1

2 Modelo Patrimonialista Primeiro modelo de administração dos Estados Nacionais modernos. Estado era uma extensão do poder do soberano - não havia diferenciação entre os bens do governante (res principis) e os bens públicos (res publica); Captura da Administração Pública por entes privados: propriedade e o exercício do poder são parte do patrimônio pessoal do governante. Administração é tratada como assunto pessoal do senhor: falta de regras universais predominância de situações casuísticas e personalistas. Max Weber: Estado Patrimonialista: governos servem ou favorecem os interesses de uma rede de amigos, familiares, apadrinhados e afiliados políticos que demonstram lealdade aos donos do poder. Estado Não Patrimonialista: defende os interesses da sociedade como um todo de forma impessoal; as instituições e cargos públicos existem para servir a nação e não podem ser usados para ganhos privados. 2

3 Modelo Patrimonialista Dominação legitimada pela tradição (Dominação Tradicional - Weber) tende ao Patrimonialismo. Tem respaldo nos costumes, nas tradições. Não se obedece a estatutos, mas a pessoas indicadas pela tradição. Não se obedece ao líder devido ao seu carisma ou poder divino. Há quadro administrativo, mas não possui elementos como: o competência fixa segundo regras objetivas; o hierarquia racional fixa; o nomeação e promoção regulada por contrato; o formação profissional; o salário fixo - as fontes de sustento dos "servidores" são a apropriação privada de bens e a degeneração do direito a taxas. 3

4 Modelo Patrimonialista Consequências: onepotismo oprebendas e sinecuras oclientelismo ocorrupção ofisiologismo 4

5 CESPE 2011 PREVIC O modelo patrimonialista é caracterizado pela confusão entre o interesse público e o interesse privado, em que prevalece a noção de que o Estado é uma extensão da família real. CESPE 2011 TRE O gestor público que se pauta pelo modelo patrimonialista age de acordo com o princípio que preconiza ser o Estado aparelho que funciona em prol da sociedade. CESPE 2014 SUFRAMA No Estado patrimonial, a estrutura pública é tida como extensão do poder do soberano, de modo que seus servidores possuem status de nobreza. CESPE 2011 PREVIC O clientelismo, o fisiologismo e a corrupção são exemplos de consequências advindas do modelo burocrático de administração pública.

6 Modelo Burocrático Forma de combate ao patrimonialismo: Busca proporcionar maior controle e eficiência da coisa pública, justiça e tratamento igualitário para servidores e para cidadãos. Ganha força devido às mudanças ocorridas nas sociedades modernas (séc. XVIII): Distinção entre mercado, sociedade e Estado; Liberalismo; Democratização; Revolução industrial; Emergência de novas classes sociais; Economia monetária; Iluminismo; Protestantismo; Crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas, etc. É uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos, a fim de garantir a máxima eficiência (Weber). 6

7 O que é burocracia? Diversas visões: Sociológica Max Weber tipo puro, tipo ideal. Popular disfunções. Classe social. 7 X

8 Burocracia 8 Remonta à época da Antiguidade, quando o ser humano elaborou e registrou suas primeiras normas estatais e sociais. Uso da expressão Burocracia: século XVII - Vincent de Gournay Poder exercido pelos funcionários da administração estatal sob a monarquia absolutista francesa. Bureau = escritório + Krátos = poder, força Temos uma doença que faz muitos estragos; essa doença se chama buromania. Gounay considerava a burocracia uma quarta forma de governo (junto com monarquia, aristocracia e democracia).

9 9 Max Weber Teoria da Burocracia Professor, Sociólogo, Filósofo, Jurista, Economista, Cientista Político... Era Administrador de empresas? Inventou a burocracia? Defendia a Burocracia?

10 Max Weber Teoria da Burocracia 10 Weber não se preocupou em definir a burocracia: ele relacionou suas características ao estudar a modernização na sociedade alemã no século XIX. Modernização = mudanças nas sociedades capitalistas: liberalismo, democratização, iluminismo, reforma protestante, revolução industrial, emergência de novas classes, etc. Queria entender a forma pela qual uma comunidade social aparentemente amorfa chegava a transformar-se em sociedade dotada de racionalidade. Entendia que a peculiaridade histórica do Estado moderno estava exatamente em ser uma empresa similar a uma fábrica.

11 Max Weber Teoria da Burocracia 11

12 12 Max Weber Teoria da Burocracia A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo Por que algumas sociedades ocidentais desenvolveram o capitalismo, enquanto outras sociedades não? Por convicções religiosas! Catolicismo: lucro = pecado, culpa. Ética Protestante: normas sociais e morais que pregam o trabalho árduo, a poupança e o ascetismo (desapego aos prazeres mundanos). Reaplicação dos excedentes no próprio negócio, em vez do consumo em símbolos improdutivos de vaidade e de prestígio.

13 Max Weber Teoria da Burocracia 13 A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo O capitalismo, a organização burocrática e a ciência moderna são três formas de racionalidade que surgiram a partir das mudanças religiosas ocorridas inicialmente em países protestantes - Inglaterra e Holanda e não em países católicos. Capitalismo = empresas cujo objetivo é o maior lucro possível e cujo meio é a organização racional do trabalho/produção. Papel da Burocracia = racionaliza a evolução do capitalismo, organizando as pessoas e o crescimento econômico, político e social.

14 Max Weber Teoria da Burocracia 14 Economia e Sociedade Originalmente: parte da coletânea Grundriss der Sozialökonomik - Elementos de economia social. Obra póstuma: 4 primeiros capítulos (conceitos sociológicos básicos) - escritos em e entregues para publicação pelo próprio Weber. Outros segmentos manuscritos (entre 1909 e 1914) organizados pela viúva (Marianne Weber).

15 Max Weber Teoria da Burocracia Economia e Sociedade Estudos sobre Poder: probabilidade de impor a própria vontade em uma relação social. Tipos de poder: Disciplina - obediência pronta, automática Dominação - probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis o Fundamento: crença na legitimidade.

16 Max Weber Teoria da Burocracia Três tipos puros de dominação: Carismática: baseada na veneração - características pessoais especiais, extracotidianas, poderes sobrenaturais, etc. o O Líder e os adeptos : psicologicamente, esse reconhecimento é uma entrega crente e inteiramente pessoal, nascida do entusiasmo ou da miséria e esperança. Tradicional: baseada em costumes, tradições típica do Estado Absolutista patrimonialismo. Racional-legal: baseada nas regras, nos estatutos, no direito de mando das autoridades legais

17 Max Weber Teoria da Burocracia 17 Tipo puro ou Tipo ideal : mostra como se desenrolaria uma ação humana se estivesse orientada para o fim de maneira estritamente racional, pura, sem perturbações ou desvios irracionais. Conceito abstrato - não encontrado na vida real. A sociologia constrói conceitos de tipos e procura regras gerais dos acontecimentos Ação real: influenciada por irracionalidades

18 Max Weber Teoria da Burocracia A forma de legitimidade mais corrente na sociedade é moderna é a crença na legalidade, a submissão a estatutos e a procedimentos formalmente corretos. Estado Moderno = conjunto de normas e regras, de origem impessoal e pré-determinada Vantagem da administração burocrática: é a forma mais racional do ponto de vista técnico e formal É inevitável para a administração de massas É uma forma de profissionalização É a dominação baseada no saber/conhecimento

19 Burocracia Weberiana - características Chiavenato: Caráter legal das normas e regulamentos Caráter formal das comunicações Racionalidade e divisão do trabalho Impessoalidade nas relações Hierarquia de autoridade Rotinas e procedimentos padronizados Competência técnica e meritocracia Especialização da administração Profissionalização dos participantes

20 Burocracia Weberiana - vantagens Vantagens = avanço da burocracia sobre as outras formas de associação Racionalidade e precisão Rapidez nas decisões Univocidade de interpretação Uniformidade de rotinas e procedimentos Continuidade da organização e constância Redução do atrito entre as pessoas Confiabilidade previsibilidade Benefícios para as pessoas - hierarquia formalizada, trabalho ordenado, treinamento, carreira e meritocracia.

21 Resumo - Burocracia Weberiana Palavras-chave: formal, legal, racional, impessoal, eficiente, profissional, mérito, especialização, controle a priori (processo). Coisas que os autores dizem: Conjunto de regulamentos, leis e normas que os funcionários devem cumprir, sempre supervisionados e respeitando a hierarquia. É um sistema que busca organizar, de forma estável e duradoura, a cooperação de um grande número de pessoas, cada qual detendo uma função especializada. Separa-se a esfera privada e familiar da esfera do trabalho, esta vista como a esfera pública do indivíduo. Permite adequar os meios da melhor forma possível para o alcance dos fins, ou, em outras palavras, alcançar a máxima eficiência da organização.

22 Disfunções da Burocracia Disfunções = problemas da burocracia na prática Para os autores que criticam a burocracia: Há uma discrepância entre o modelo burocrático oficial e a vida real, na qual as práticas informais, sentimentos e demais ações humanas gerariam uma série de disfunções.

23 Disfunções da Burocracia Weber era um crítico à burocratização: É horrível pensar que o mundo possa vir a ser um dia dominado por homenzinhos colados a pequenos cargos, lutando por maiores. Weber foi reinterpretado de forma equivocada: o ponto central de sua obra era poder e dominação. As críticas à burocracia tipo puro de Weber são oriundas desse erro. Ele não queria tornar a burocracia um modelo administrativo para as organizações modernas. Ele apenas descreveu suas características puras.

24 Disfunções da Burocracia Merton: burocracia é um sistema social desumano e mecanicista. Internalização das normas. Excesso de formalismo e papelório. Resistência a mudanças. Despersonalização do relacionamento. Categorização do processo decisório - excesso de hierarquia. Superconformidade às rotinas e procedimentos - maior importância ao modo de fazer do que ao resultado. Exibição de sinais de autoridade. Dificuldades com clientes.

25 Disfunções da Burocracia Crozier: a fragmentação e a subordinação impostas pelo modelo burocrático paralisam as comunicações e a inovação; As regras moldam as relações entre os grupos, reforçando a impessoalidade na organização; A centralização do poder, a estratificação dos indivíduos em grupos homogêneos e fechados induziriam comportamentos que reforçariam ainda mais essas mesmas regras e estruturas, em um círculo vicioso; É impossível conceber nas organizações burocráticas uma política de mudança gradual e permanente a mudança de burocracias é causada por crises; o Crise é o meio para chegar a operar os reajustes necessários. Ritmo de uma organização burocrática: a alternância de longos períodos de estabilidade e curtos espaços de crise e mudança.

26 Disfunções da Burocracia Autores estruturalistas: O caminho moderno consiste em utilizar o modelo burocrático de Weber como ponto de partida, mas reconhecendo as suas limitações e consequências disfuncionais. o É adequada para atividades rotineiras e repetitivas; não é para organizações flexíveis. Graus de burocracia: um continuum, que vai desde o excesso de burocratização (em um extremo) até a ausência de burocracia (no extremo oposto)

27 Burocracia como classe social Burocratas: Tendência a se unir como um segmento social diferenciado da população em geral, buscando privilégios e poder. Administração da coletividade: burocratismo China, Rússia, etc. classe de funcionários que detinha o Estado como sua propriedade. A sociedade moderna é uma sociedade de organizações burocráticas submetida a uma grande organização burocrática: o Estado. Burocracia é poder, controle e alienação.

28 Burocracia - resumo

29 (CESPE TCE - Oficial de Controle Externo) O capitalismo, a organização burocrática e a ciência moderna constituem formas de racionalidade que se conformam com os ideais da reforma protestante. (CESPE TRT-10 - Técnico) A burocracia nos moldes weberianos é definida como o tipo ideal de organização que aplica, em sua forma mais pura, a autoridade racional-legal. (CESPE TCU - Analista de Controle Interno) A busca por maior eficiência e produtividade nas organizações é uma tônica em diversas teorias da administração. Nesse sentido, uma das vantagens destacadas por Max Weber na abordagem burocrática é a rapidez nas decisões. (CESPE Câmara dos Deputados Analista) Para Max Weber, no modelo burocrático ideal, a escolha ou a promoção do profissional devem ser fundamentadas exclusivamente no mérito. 29

30 CESPE 2013 TCE O controle dos abusos contra o patrimônio público é uma das características almejadas pela administração pública burocrática. CESPE 2014 TRE Comparativamente a outros modelos, as desvantagens do modelo burocrático incluem a sua rigidez, que pode levar à ineficiência do aparelho administrativo. CESPE 2013 CNJ A administração pública burocrática é orientada para a racionalidade absoluta e prevê o controle rígido dos processos e procedimentos como o meio mais seguro para evitar o nepotismo e a corrupção. CESPE 2013 UNIPAMPA De acordo com a abordagem burocrática, proposta por Max Weber, as principais características do tipo ideal de burocracia são a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo. CESPE 2012 MPE-PI Em seu sentido original, burocracia representa um sistema de execução da administração pública caracterizada pelo excesso de papéis e de regulamentos e pela demora dos atendimentos