GESTÃO DE CARREIRAS NO PODER EXECUTIVO FEDERAL: AVANÇOS RECENTES E PERSPECTIVAS FUTURAS

Transcrição

1 Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 4, 5 e 6 de junho de 2012 GESTÃO DE CARREIRAS NO PODER EXECUTIVO FEDERAL: AVANÇOS RECENTES E PERSPECTIVAS FUTURAS Rafael de Sousa Moreira Giovanna de Sá Lúcio

2 Painel 45/163 Reflexões e ferramentas para uma análise das políticas de recursos humanos GESTÃO DE CARREIRAS NO PODER EXECUTIVO FEDERAL: AVANÇOS RECENTES E PERSPECTIVAS FUTURAS Rafael de Sousa Moreira Giovanna de Sá Lúcio RESUMO O presente artigo pretende abordar o tema da gestão de carreiras no âmbito do Poder Executivo Federal, com foco na organização dos cargos, as estruturas remuneratórias e o desenvolvimento profissional, visando tecer breve análise sobre avanços recentes e perspectivas futuras. Como método, foram pesquisadas as principais legislações, as informações estatísticas e dados disponíveis sobre os cargos e carreiras, sua organização, remuneração e estruturação, bem como bibliografia especializada. Sem a pretensão de esgotar o tema, em face do curto limite estrutural de um artigo, o objetivo maior a que se propõe é lançar luz sobre o que vem sendo feito na administração pública federal nos últimos em relação à gestão de cargos e carreiras, no que as legislações recentes inovaram e no que retrocederam e quais são as perspectivas futuras e desafios que devem ser enfrentados, para fomentar a renovação da discussão desta temática. Demonstrase, ao longo do artigo, um cenário de profusão de estruturas organizativas dos cargos desprovidas de uma conceituação ou coerência de aplicação, surgidas principalmente a partir dos anos 90 e 2000, a partir da gradual dissolução do antigo Plano de Classificação de Cargos, da década de 70, criando uma complexa trama de camadas sobrepostas por diferentes políticas de organização dos cargos, implementadas por diferentes governos e dirigentes ao longo dos anos que se seguiram. No que tange a remuneração, nos últimos anos houve uma série de medidas que possibilitaram, primeiramente, um grande ganho remuneratório para a maior parte dos servidores públicos federais, ao mesmo tempo tornaram estruturas remuneratórias mais simples e mais transparentes e desvincularam parcelas remuneratórias, dotando a Administração de maior liberdade na gestão dos recursos investidos no funcionalismo. No entanto, tais medidas tiveram efeitos colaterais com a sobrevalorização de gratificações, especialmente aquelas vinculadas ao desempenho, em relação à remuneração total dos servidores, resultando em efeitos perversos de curto e longo prazo, para a fidedignidade das avaliações de desempenho e para as perspectivas de aposentadoria dos servidores, cujas parcelas vinculadas ao desempenho não se incorporam aos proventos de aposentadoria na totalidade. Já as gratificações vinculadas à titulação e qualificação,

3 tão importantes para fomentarem a política de aprimoramento profissional dos quadros da Administração Pública Federal têm ampliado seu escopo, sem no entanto se vislumbrar uma diretriz em relação a quais carreiras e cargos devem, de fato, serem reconhecidas financeiramente pela sua capacitação profissional adicional aos requisitos mínimos de seus cargos. No que tange ao desenvolvimento nas carreiras e cargos, também se percebe uma ausência de homogeneidade entre as estruturas de classes e padrões e dos tempos para o interstício de progressão e promoção. Ao mesmo tempo, vislumbram-se tentativas de instituir modelos piramidais, restritivos da promoção dos servidores, para formar uma carreira mais próxima de uma conceituação estrita, limitando o quantitativo de profissionais que podem alcançar o topo de seu desenvolvimento. Tais medidas, no entanto, carecem de um terreno favorável para sua efetiva implementação, posto que inexiste uma cultura de encarreiramento entre as classe e padrões das carreiras e planos de cargos, os quais não mais diferenciam complexidades e responsabilidades com o avanço dos servidores em suas tabelas remuneratórias, por meio das progressões e promoções. Tampouco se tem um fluxo contínuo de aposentadorias e de concursos públicos que permita o fluir de um modelo piramidal, para que os servidores não fiquem matematicamente emperrados em seus níveis, sem poderem progredir em suas carreiras, não por falta de capacidade técnica e profissional, mas por impossibilidades criadas pelo estancamento em cascata causado pelo excesso de pessoal no topo das carreiras. Conclui-se, por fim, que a ausência de uma política consistente para a organização dos cargos e carreiras no âmbito do Poder Executivo Federal nas últimas décadas abriu espaço para uma proliferação de figuras organizativas desprovidas de uma conceituação expressa. No entanto, estas figuras vêm ganhando uma aplicação mais coerente e uma definição implícita nos últimos anos, principalmente com as legislações publicadas no final da década passada. Não obstante, há que se pensar o desafio que a Administração terá pela frente no sentido de escolher que caminhos tomar para a gestão e organização dos cargos e carreiras no Poder Executivo Federal, haja vista que muitos órgãos e entidades demandam por modernizações em seus cargos, principalmente pelo seu agrupamento ou transformação em carreiras, ou figuras semelhantes, cuja criação é muitas vezes limitada pela ausência de diretrizes e conceitos expressos sobre o tema ou pelas próprias imposições constitucionais, no que tange a transformação de cargos e aproveitamento do corpo de profissionais já existente nestes órgãos. Da mesma forma, no aspecto remuneratório muito ainda há que se fazer no sentido da redução do peso das gratificações em relação à remuneração total dos servidores, principalmente no que tange às gratificações de desempenho, cujo processo de avaliação tem sido prejudicado pelo constrangimento dos avaliadores em relação ao peso da avaliação negativa na remuneração total dos servidores. Bem como, há que se refletir sobre a necessidade de diminuição das desigualdades de vencimentos entre categorias de atribuições ou requisitos de ingresso semelhantes, reduzindo-se

4 a amplitude entre as remunerações mínimas e máximas. Ao mesmo tempo, há que se pensar em melhorar a amplitude das carreiras e planos de cargos, para dotar os servidores de melhores perspectivas profissionais de crescimento, com uma diferenciação mais clara de remuneração advinda das progressões e promoções. Quanto ao desenvolvimento, há que se criar condições favoráveis para a implementação de sistemas piramidais, antes de forçá-los por meio da legislação. É preciso trabalhar as carreiras e planos de cargos no sentido de dotá-los de uma real diferença de complexidade e responsabilidades ao longo das classes com a assunção de tarefas e níveis hierárquicos compatíveis com cada uma. É necessário repensar o fluxo de concursos públicos e soluções para o excesso atual de servidores nos topos das carreiras, que de pronto já impediriam o estabelecimento de percentuais limitadores em cada classe no formato de uma pirâmide hierárquica. É preciso enfim, pensar o desenvolvimento dos servidores em seus planos de cargos e carreiras de forma conjugada com as demais políticas de recursos humanos, desde a organização dos cargos e suas atribuições, passando pela estrutura remuneratória, qualificação e capacitação profissionais, para, por fim, permitir uma real perspectiva de se ter carreiras de fato no serviço público federal, que permitam aos servidores públicos a realização profissional e aos órgãos públicos a efetiva consecução de seus papéis institucionais.

5 4 INTRODUÇÃO Este artigo tem por objetivo fazer uma breve retrospectiva, limitada ao formato deste instrumento, sobre o panorama atual da organização de cargos no Poder Executivo Federal, bem como sobre as estruturas remuneratórias e o sistema de desenvolvimento profissional no âmbito dos cargos e carreiras, frente aos avanços recentes trazidos pela legislação e as perspectivas futuras. É feita uma sucinta retrospectiva nas legislações do final da década de 80 até o momento, no que tange às figuras organizativas dos cargos e carreiras no âmbito do Poder Executivo Federal, surgidas desde o enfraquecimento do Plano de Classificação de Cargos (PCC), criado na década de 70, ao mesmo tempo em que se levantam alguns aspectos quantitativos e qualitativos sobre as consequências das leis que regularam a matéria na última década, seus avanços e os desafios futuros. Reputamos necessário lançar luz sobre estes temas com a proposta de suscitar discussões mais aprofundadas sobre o futuro da organização de cargos na administração pública, a revisão das estruturas remuneratórias e a criação de modelos de desenvolvimento profissional para os servidores, que criem uma perspectiva real de carreira no serviço público federal, com o objetivo de elevar a eficiência da gestão pública e a efetividade do Estado em prover a sociedade com políticas públicas e prestação de serviços públicos de qualidade.

6 5 CARREIRAS E ORGANIZAÇÃO DOS CARGOS NO PODER EXECUTIVO FEDERAL Ao longo do século passado muitas foram as tentativas de organização do conjunto de cargos que formam o corpo do serviço público federal no Brasil. Um vasto e difuso número de atos legais tentaram estabelecer a organização dos cargos, suas estruturas, remunerações, regras de desenvolvimento, dentre outros aspectos vinculados a um modelo derivado da burocracia weberiana clássica. Essa série de atos legais, inclusive Emendas Constitucionais, refletiram-se em modelos, formas, conceitos e práticas distintas aplicadas sobre a organização das atividades do Estado nos cargos e carreiras do Poder Executivo Federal. Tais diferenças atualmente coexistem no tecido administrativo do serviço público brasileiro, como camadas sobrepostas, gerando quiçá um dos mais complexos modelos de organização existente dentre os países mais relevantes no cenário político e econômico mundial. Independentemente de uma discussão sobre suas causas, o fato é que estas diferentes formas de organizar o serviço público e suas atividades ao longo do século passado e da última década, originou diferentes estruturas, ou figuras, organizativas de cargos. Estas figuras são usualmente denominadas, de forma genérica, como carreiras, no serviço público federal. É interessante notar que a Lei n o 8.112, de 11 de dezembro de 1990, não trouxe em seu bojo uma definição sobre carreira, ou outros termos atinentes à organização dos cargos, que não a definição de cargo em si: Art. 3 o Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor. Não obstante a ausência desta definição, a própria Lei n o cita o termo carreira, bem como os termos cargo isolado e planos de carreira. De todo modo, é importante lembrar que outros Estatutos sobre o funcionalismo já trouxeram conceitos sobre carreiras, classes e outros termos, sem, no entanto, lograr grande êxito com isso no que tange a uma uniformização das figuras organizativas dos cargos. Como exemplo, o primeiro Estatuto dos Funcionários Públicos, contido no Decreto-Lei n o 1.713, de 1939, conforme cita Santos (1996) em sua tese de mestrado,

7 6 trazia uma definição para carreira, mas com imprecisões técnicas. Da mesma forma, o segundo estatuto disposto na Lei n o 1.711, de 1952, aperfeiçoou os conceitos contidos no primeiro, mas deixando brechas e precedentes para uma imprecisão dos limites de cada carreira, suas atribuições e formas de ingresso. Ainda segundo Santos (1996), posteriormente, já em 1960, com a Lei n o 3.780, o conceito de carreira foi substituído por série de classes para fins de um novo modelo de classificação de cargos, posteriormente revisto com o PCC de Mais recentemente, algumas destas figuras organizativas dos cargos foram definidas em outras legislações específicas de criação de carreiras ou planos, como é o caso na década de 90 da Lei n o 8.829, de 1993, que trouxe definição de carreira e na década seguinte da Lei n o , de 2005, com uma definição de plano de carreira. No entanto, estas definições são bastante distintas entre si e acabaram sendo específicas para as legislações de que fazem parte, bem como acabaram por serem modificadas na prática quando da criação de outras carreiras ou planos, contemporâneos a estas mesmas legislações, demonstrando a ausência de coerência e de consenso dos conceitos utilizados à época. Exemplo disto é que aquelas figuras já existentes na década de 90, quando da edição da Lei n o 8.112, somam-se hoje a outras, como planos de carreiras e cargos, plano especial de cargos, plano de carreiras dos cargos, estruturas remuneratórias diferenciadas e quadros específicos. O Apêndice a este artigo traz um quadro das estruturas organizativas hoje existentes, que são muitas vezes, genericamente, para fins de simplificação, ou por desconhecimento técnico, denominadas carreiras. Um exame mais aprofundado destas diferentes figuras nos mostra, ainda, que suas distinções não se limitam entre si, mas dentro delas próprias, em face dos conceitos distintos que ao longo do tempo foram sendo utilizados para cada uma delas, o que contribui ainda mais para o cenário caótico e complexo da organização dos cargos no serviço público federal. Ao analisarmos, por exemplo, as estruturas denominadas formalmente em Lei como carreira, verificamos que estas vêm sendo construídas com diferentes formatos desde a década de 80, quando o PCC, criado na década anterior, já enfraquecido começava a desmanchar-se.

8 7 Em um estudo da legislação dos últimos trinta anos sobre este tema, é possível verificar que a partir de meados da década de 80, antes ainda da Constituição Federal de 1988, as carreiras surgiram, em sua maior parte, como uma derivação dos Grupos componentes do PCC, de 1970, que já estava enfraquecido pela criação de estruturas organizativas próprias, melhor remuneradas, na administração indireta, e da necessidade de se destacar as funções mais estratégicas para o Estado dos grupos daquele Plano: [...] a crescente perda de condições de se assegurar a determinadas categorias funcionais condições de recrutamento e retenção de seus recursos humanos, em decorrência da política remuneratória aplicada ao PCC, especialmente nas chamadas funções típicas de Estado, passou a demandar novas soluções que rompessem com as amarrações produzidas pelos grupos ocupacionais. (SANTOS, 1996). Grande parte destas carreiras surgidas ao final dos anos 80 eram compostas de diferentes cargos, com exigências de níveis de escolaridade distintas para ingresso, como reflexo de um modelo que possibilitava uma ascensão funcional dos servidores para cargos de requisitos superiores por meio de concursos internos. Assim, as Carreiras podiam abranger em seu bojo cargos com requisitos de nível de escolaridade distintos, em alguns casos com a possibilidade de ascensão do servidor entre estes, por meio de concursos internos, e significaram também a possibilidade do aproveitamento, por transformação, de cargos ocupados por servidores em órgãos e entidades, inclusive empregados de empresas estatais cedidos para aqueles órgãos. Com o advento da Constituição de 1988, e a previsão do concurso público para o provimento de cargos efetivos, contida no art. 37, inciso II, bem como a jurisprudência decorrente da aplicação deste dispositivo, passou a haver necessidade de mudanças neste modelo de carreiras. Ocorre que o dispositivo, ao exigir todo o ingresso nos cargos efetivos exclusivamente por concurso público, e não apenas o primeiro ingresso (como era a redação anterior), vedou a ascensão funcional e trouxe limites para a transformação de cargos em novos cargos ou carreiras. Desta forma, o movimento de transformar cargos já existentes, e ocupados, dos Grupos do PCC em carreiras com diferentes cargos ou a inclusão de vários cargos em uma única carreira com aglutinação de cargos, modificou-se ao longo dos anos. Ressalve-se que apesar disto, a criação até os anos mais recentes de algumas carreiras com estes princípios, aparentemente incompatíveis com a

9 8 norma Constitucional, ocorreu diversas vezes, sendo em alguns casos objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade, algumas das quais nunca julgadas definitivamente. A partir deste contexto começam a surgir outras figuras organizativas, além das carreiras numa aparente tentativa de acomodar os interesses sindicais, políticos e administrativos vigentes, com a observância dos princípios constitucionais - ou a simulação desta observância - sobre um pano de fundo da ausência de um conceito expresso ou consensual de carreira para utilização no serviço público, ou de uma nova política de classificação de cargos frente ao fracasso do PCC e sobre uma perspectiva amparada pela realidade fática à época - de que carreiras eram mais fortes, do ponto de vista remuneratório e político, do que cargos agrupados em Planos ou remanescentes no PCC e seus grupos. Estas novas figuras, no entanto, se somaram às antigas, sem que estas últimas deixassem de existir e, se isto não fosse o bastante, o conceito de cada figura destas também variou ao longo do tempo. À guisa de exemplo, no começo dos anos 90, a Lei n o 8.691, de 28 de julho de 1993, criou o Plano de Carreiras para a Área de Ciência e Tecnologia, o qual seria composto de três carreiras, sendo uma composta de um cargo e as outras duas compostas de três cargos cada, com níveis de escolaridade distintos. Portanto, neste modelo, o denominado Plano de Carreira unificava diferentes carreiras, que por sua vez, unificavam cargos de diferentes níveis de escolaridade, voltados para distintas atribuições e com diferentes níveis de complexidade. No mesmo ano, foi aprovada a Lei n o 8.829, de 22 de dezembro de 1993, na qual eram criadas duas carreiras distintas, de Oficial de Chancelaria e de Assistente de Chancelaria, sendo que a primeira absorveria a categoria funcional de mesmo nome, oriunda do PCC, e a segunda os servidores de nível intermediário do Ministério das Relações Exteriores à época. Interessante notar que esta Lei trazia um conceito expresso de carreira e também o modelo de uma carreira conter apenas um cargo, que posteriormente, ao final da última década e nos anos atuais se torna o mais aplicado para a criação de carreiras. Ressalte-se que isto não representou, no entanto, uma modificação definitiva no conceito de carreira para que esta passasse a ter somente um cargo, bem como não significou uma homogeneidade na utilização deste conceito ao criarem-se novas carreiras.

10 9 A ausência de coerência na utilização da conceituação de carreira e na utilização desta figura para organizar cargos, fica evidente ao verificar-se que em 1998, um ano rico em criação de carreiras, a Lei n o 9.620, de abril, criava três carreiras cada qual com um cargo de denominação igual a da carreira, mas já as Leis n o e n o 9.657, criavam a Carreira de Especialista do Banco Central e a Carreira de Tecnologia Militar, ambas compostas de diferentes cargos em cada uma, inclusive, com cargos de nível de escolaridade distintos. No mesmo ínterim, a Lei n o 9.654, criava a Carreira de Policial Rodoviário Federal, transformando cargos de Patrulheiro Rodoviário. Focando nossa análise agora na década seguinte, verificaremos o surgimento de algumas novas figuras, criadas para organizar os cargos do serviço público. Já no ano 2000, a Lei n o 9.986, de 18 de julho, ao dispor sobre a gestão de recursos humanos nas Agências Reguladoras, previu a criação de um Quadro Específico que seria provido com servidores públicos federais redistribuídos de outros órgãos para as Agências Reguladoras. Tal Quadro seria, portanto, composto de diferentes cargos e possuía caráter temporário, devendo ser extinto quando da vacância dos cargos, conforme fosse dado provimento no Quadro Efetivo daquelas entidades. É interessante notar que em nenhum momento este Quadro Específico constituiu uma nova carreira, também não houve modificação na denominação ou atribuições dos cargos originais, ou sua transformação, respeitando-se os preceitos constitucionais. Esta figura organizativa, posteriormente, significou o prenúncio da criação da figura denominada Plano Especial de Cargos, para aquelas Agências, a qual será abordada mais adiante. Em 2001, a Lei n o , de 26 de dezembro, criou a Carreira Previdenciária, que abarcava todos os cargos, de nível superior, intermediário e auxiliar, existentes no Quadro de Pessoal do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS. Ou seja, criava-se agora uma carreira com uma enorme quantidade de cargos de diferentes atribuições e nível de escolaridade, das diferentes áreas de atividade do órgão, e que mais se assemelhava a um agrupamento de cargos ou um plano de cargos, mas com a denominação carreira. Tais cargos eram oriundos do próprio PCC ou de outros planos correlatos, que se encontravam em 31 de outubro daquele ano no Quadro de Pessoal do INSS.

11 10 Este modelo, da carreira que mais se assemelha a um plano de cargos, foi replicado para a Carreira da Seguridade Social e do Trabalho, na Lei n o , em 3 julho de 2002, que abarcava os Ministérios da Saúde, da Previdência e Assistência Social e do Trabalho e Emprego, e a Fundação Nacional da Saúde (Funasa). É interessante notar que no mesmo ano, de 2002, foi promulgada a Lei n o , que criava o Quadro de Pessoal da Advocacia-Geral da União, cuja motivação, a exemplo da Carreira da Seguridade Social e do Trabalho e da Carreira Previdenciária, era englobar como uma mesma categoria os cargos originados do PCC e de Planos correlatos cujos servidores ocupantes estivessem em exercício na Advocacia-Geral da União naquela data. No entanto, tal movimento, apesar de sua semelhança com os outros já citados, não recebeu a denominação de carreira mas apenas criou um tratamento remuneratório diferenciado para o Quadro de Pessoal daquele órgão, o que demonstra uma ausência de coerência na criação de carreiras. Em janeiro de 2002, é promulgada a Lei n o , de 11 de janeiro, que cria a Carreira de Especialista em Meio Ambiente. Novamente, utilizando-se do modelo de uma carreira com diversos cargos, de níveis de escolaridade distintos e de diferentes áreas de atuação, a Lei traz ainda uma transposição dos cargos que existiam no Ministério do Meio Ambiente (MMA) e no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) para dentro dos cargos recém-criados, sem respeitar-se as atribuições, denominações e requisitos de ingresso dos mesmos em relação aos novos cargos. Neste caso, cabe ressaltar que a Lei foi resultado de sensível alteração, no âmbito do Congresso Nacional, do Projeto originalmente encaminhado pelo Poder Executivo. Tal movimento ensejou na ADIN n o 3159-DF, em 05 de março de 2004, impetrada pelo Sr. Procurador-Geral da República à época. Em novembro do mesmo ano de 2002, com a Lei n o , de 13 de novembro, surge novamente um enquadramento de cargo em carreira, no entanto, desta vez, de apenas um cargo, de Engenheiro Agrônomo. Os ocupantes deste cargo, que integrassem o Quadro de Pessoal do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) em 1 o de abril, passariam a compor a Carreira de Perito Federal Agrário.

12 11 Já em 2003, por meio da Medida Provisória n o 112, de 21 de março, posteriormente convertida na Lei n o , de maio daquele ano, foi criado o Plano Especial de Cargos do Departamento de Polícia Federal (DPF). Esta nova figura organizativa era bastante semelhante ao que já havia sido feito antes com outras denominações, inclusive como carreira. Ou seja, consistia no agrupamento dos cargos administrativos ocupados e vagos existentes no Quadro de Pessoal do DPF à época da promulgação da Medida Provisória, que pertenciam ao PCC e a planos correlatos e que agora passariam, com a mesma denominação e atribuições, para o bojo de um novo plano, específico para eles, cuja denominação passou a ser Plano Especial. Ou seja, era uma outra forma de destacar cargos do PCC em exercício em determinado órgão, a exemplo do que já vinha sendo feito desde os anos 80, para dotá-los de uma organização própria, mas sem, no entanto, denominar-se de carreira e sem uma transformação de cargos, mantendo-se as atribuições, denominações e requisitos de ingresso dos cargos. É interessante notar que tal conceituação, utilizada nesta figura do Plano Especial de Cargos, evita a transposição de cargos para uma nova carreira ao mesmo tempo em que dota determinado órgão de um Plano de Cargos específico para si e não mais vinculado ao PCC, o que se mostra uma tentativa de observância do princípio estabelecido no art. 37, II, da Constituição Federal. Da mesma forma, essa premissa será utilizada na figura que será vista mais adiante de Plano de Carreiras e Cargos, por meio dos quais é possível criar carreiras vazias, ou seja, para serem providas por concurso público específico, sem transformar os cargos dos servidores que já atuavam no órgão em que a carreira está sendo criada, os quais permanecem com seus cargos de origem, mas dotando-os de um tratamento remuneratório diferenciado do PCC e semelhante ao das novas carreiras. É interessante notar que em 2003, é editada a Medida Provisória n o 155, de 23 de dezembro, posteriormente convertida na Lei n o , de 2004, por meio da qual são criadas as carreiras das Agências Reguladoras. Esta Lei cria dezoito carreiras, cada qual com um cargo, reafirmando o conceito de carreira com apenas um cargo, o que, como já dito, passa a tomar consistência a partir de então, diferenciando-se do modelo de carreira com vários cargos aplicado em anos anteriores. Também não há transposição dos cargos ocupados existentes nas Agências, que já haviam sido organizados como um Quadro Específico, já

13 12 comentado anteriormente, que permanecerão até hoje à parte das novas carreiras criadas, respeitando-se os preceitos constitucionais. Uma característica deste modelo, aplicado para as Agências e que se verá ganhar força nos anos seguintes, é a criação de carreiras distintas para a área fim do órgão e para a área meio, possuindo cada área uma carreira de nível superior e outra de nível intermediário que dá suporte à primeira. Note-se que no ano de 2004, um mês antes da conversão da Medida Provisória que criou as carreiras das Agências Reguladoras, ocorre, em abril, a conversão da Medida Provisória n o 146, de 2003, criando a Carreira do Seguro Social. Esta, na verdade, é uma reestruturação da Carreira Previdenciária que, como já foi dito, congregava sob a denominação de carreira um conjunto enorme de cargos dos mais diversos tipos, que agora se somavam a outros que estivessem fora da carreira, mas lotados no Quadro do INSS em novembro de Posteriormente, o mesmo foi feito com a Carreira da Seguridade Social e do Trabalho, que se transformará na Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho (PST), na Lei n o , de 2006, que acaba por ser a maior estrutura em número de servidores ativos no Poder Executivo Federal na atualidade. Especificamente nestes casos citados, do Seguro Social e do PST, que são essencialmente planos de cargos, a conceituação de carreira utilizada já vinha da distorção realizada anos atrás, quando da criação das carreiras Previdenciária e da Seguridade Social e do Trabalho, que pela coerência da lógica agora aplicada pela Administração, já em 2003 e 2004, deveriam ser denominadas Planos Especiais de Cargos e não carreiras, fosse esta a lógica aplicada naquela época de 2001 e 2002, o que, como vimos, não o era. Como já dito por Graef e Carmo (2008) a lógica da organização destas carreiras, do ponto de vista técnico, é inconsistente. Ainda em 2004, como resultado de conversão de Medidas Provisórias de 2003 e do próprio ano, são criados, respectivamente, o Plano Especial de Cargos da Agência Brasileira de Inteligência (ABIN) e da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), bem como do Departamento Nacional de Produção Mineral. Vêse, portanto, mais uma vez a figura do Plano Especial de Cargos, congregando os cargos existentes no âmbito destas entidades sem atribuir à figura organizativa resultante o nome de carreira.

14 No início de 2005, como resultado de conversão de Medida Provisória n o 216, de setembro de 2004, a Lei n o , cria o Plano de Carreira dos Cargos de Reforma e Desenvolvimento Agrário do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA). Ora, surge, portanto, uma outra figura organizativa denominada Plano de Carreira dos Cargos. Um exame mais detalhado da Lei, no entanto, nos mostra que se trata da criação de cargos de nível superior e intermediário, voltados para atribuições finalísticas e de área meio da instituição, bem como da incorporação, a este plano, de cargos já existentes no Quadro de Pessoal da entidade, que permaneceriam com a mesma denominação e atribuições. Ou seja, é um plano de cargos, na lógica do que já vinha sendo feito para outras instituições, mas com a diferença que se criam cargos novos no mesmo plano a serem providos por concurso, no entanto, utiliza-se uma denominação de Plano de Carreira dos Cargos. A mesma figura será utilizada, ainda no mesmo ano, na Lei n o , que estrutura o Plano de Carreira dos Cargos Técnico-Administrativos em Educação (PCCTAE). Este consiste no agrupamento de cargos de técnico-administrativos e técnico-marítimos, oriundos do Plano Único de Classificação e Retribuição de Cargos e Empregos (PUCRCE), criado em 1987 para as Universidades e demais instituições de ensino do governo federal. Nesta lei, inclusive, fez-se constar um conceito de plano de carreira, que acabou restrito para esta mesma Lei. Fica claro nestes dois casos citados acima, a quebra da coerência que vinha ocorrendo na organização de cargos já existentes no âmbito de determinados órgãos dentro de novos planos, que vinha se dando com a criação dos Planos Especiais de Cargos. Não cabe neste artigo especular sobre as razões que motivaram estas duas estruturas receberem uma denominação atípica e diferenciada das demais, apesar de suas semelhanças. No entanto, note-se que, grande era, e ainda é, a pressão de grupos de interesse pela colocação da expressão carreira em qualquer parte da denominação que se dê a novas organizações de cargos em órgãos ou entidades, por entender-se que este termo torna estas figuras mais fortes, política e remuneratoriamente, que os planos de cargos ou planos especiais de cargos. Assim, apesar de denominar-se Plano de Carreira dos Cargos, na verdade, estas figuras são essencialmente um 13

15 14 agrupamento de cargos em um plano, equivalente, por exemplo, aos que já vinham sendo criados sob a denominação de Plano Especial de Cargos. Interessante notar que esta mesma denominação, Plano de Carreira dos Cargos é atribuída, posteriormente em 2006, à Carreira de Tecnologia Militar quando esta recebe uma nova estrutura que passa a conjugar duas Carreiras e cargos efetivos em exercício nas organizações militares voltadas à pesquisa e tecnologia. Ou seja, a denominação Plano de Carreira dos Cargos será novamente utilizada, um ano mais tarde, mas sem guardar qualquer coerência com sua utilização no PCCTAE e no INCRA, contribuindo para o aumento da dificuldade em se identificar uma lógica no sistema de organização dos cargos do Poder Executivo Federal. Ressalte-se que apesar da aparição da figura do Plano de Carreira dos Cargos, os Planos Especiais de Cargos continuaram a ser criados, respeitando a lógica que vinha sendo aplicada, quando do agrupamento de cargos, oriundos do PCC ou de planos correlatos, em um determinado órgão. No ano de 2005, ainda, foram criados o Plano Especial de Cargos do Departamento de Polícia Rodoviária Federal, por meio da Lei n o , resultante de conversão de Medida Provisória de 2004, o Plano Especial de Cargos do Departamento Nacional de Infraestrutura, pela Lei n o e o Plano Especial de Cargos da Cultura, por meio da Lei n o No caso do DNIT, foram criadas ainda, além do Plano Especial, quatro carreiras novas, cada qual com um cargo, a exemplo do modelo aplicado para as Agências Reguladoras: sendo duas de área finalística e duas de área meio. A partir de 2006, uma outra figura organizativa ganha força, o denominado Plano de Carreiras e Cargos, que não se confunde com o Plano de Carreira dos Cargos citado anteriormente, e consistia, basicamente, num Plano que agrega carreiras e cargos pertencentes a determinado órgão, estes últimos em geral originários do PCC ou planos correlatos. Neste sentido, a Lei n o , criou o Plano de Carreiras e Cargos de Ciência, Tecnologia, Produção e Inovação em Saúde Pública, o Plano de Carreiras e Cargos do Instituto Nacional de Metrologia e Qualidade, o Plano de Carreiras e Cargos do Instituto Nacional de Geografia e Estatística, o Plano de Carreiras e Cargos do Instituto Nacional de Propriedade Industrial. Estes planos tiveram suas

16 15 carreiras originadas da Carreira de Ciência e Tecnologia, com o respectivo enquadramento dos cargos daquela última, existentes nos respectivos órgãos, nas novas carreiras criadas no Plano, deixando os demais cargos que estavam no Quadro dos respectivos órgãos à época da criação do referido Plano, fora das Carreiras, mas dentro do Plano de Carreiras e Cargos. A mesma Lei n o transformou, ainda, a Carreira de Tecnologia Militar, criada em 1998, num Plano de Carreira dos Cargos. Como já dito anteriormente neste artigo, o referido Plano, em verdade, é bastante semelhante a um Plano de Carreiras e Cargos, como os que foram criados pela própria Lei, com a exceção de que a carreira de Tecnologia Militar já continha dois cargos distintos em seu bojo. Não obstante a desconsideração da semelhança com o Plano de Carreiras e Cargos, adotou-se uma denominação que havia sido utilizada anteriormente apenas duas vezes, para o PCCTAE e para o INCRA, de Plano de Carreira dos Cargos, que, por sua vez, são bem distintos da organização dada a Carreira de Tecnologia Militar pela Lei n o Ou seja, este movimento não guardou coerência com os conceitos implícitos da figura organizativa Plano de Carreiras e Cargos e nem tampouco com o Plano de Carreiras dos Cargos, que vinham sendo utilizados. Ainda no ano de 2006, foram criados os Planos Especiais de Cargos da SUFRAMA 1, da EMBRATUR 2, do MMA e IBAMA, das Agências Reguladoras, do FNDE 3 e do INEP 4. Estes mantendo coerência, em seus modelos, com o conceito utilizado até então para esta figura organizativa do Plano Especial de Cargos, fortalecendo-a. Foi criado, ainda, o Plano Geral de Cargos do Poder Executivo, representando o fim do já desfigurado PCC, absorvendo seus cargos e os de planos correlatos que ainda não houvessem sido transformados em outras figuras. Trata-se este de um Plano de Cargos, sendo o mais abrangente do Poder Executivo Federal, podendo perpassar órgãos da administração direta e entidades da administração indireta. 1 Superintendência da Zona Franca de Manaus 2 Instituto Brasileiro de Turismo 3 Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação 4 Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira

17 16 Nos anos mais recentes, a partir de 2008, a utilização das figuras ou estruturas organizativas supramencionadas ganhou mais consistência, significando que, embora não haja um conceito expresso para cada uma delas, há uma conceituação implícita no pensamento da Administração no sentido da criação e utilização de cada uma delas que vem sendo aplicada na prática. Como exemplo podem ser citadas as criações dos Planos de Carreiras e Cargos do Hospital das Forças Armadas; da SUSEP 5 ; da CVM 6 ; do IPEA 7 ; da ABIN 8 ; da PREVIC 9, do Plano de Carreiras do Magistério do Ensino Básico Federal, dentre outros, criados em 2008 e Além de Carreiras, como de Assistência Penitenciária; de Magistério do Ensino Básico, Técnico e Tecnológico; de Analista de Infraestrutura; de Desenvolvimento de Políticas Sociais; sendo estas duas últimas de caráter transversal, por atuarem em vários órgãos da Administração. No entanto, tais criações não deixaram de ser contemporâneas de outras que não guardam similitude com uma conceituação implícita que pode ser extraída por comparação da utilização das figuras organizativas ao longo dos anos. CARREIRAS E ESTRUTURAS REMUNERATÓRIAS No ano de 2008, foram editadas três Medidas Provisórias de suma importância no cenário da gestão de cargos e carreiras no serviço público da última década. Estas Medidas Provisórias foram posteriormente convertidas nas Leis n os , e O foco principal destas Leis foi o aumento remuneratório para praticamente todas as categorias do funcionalismo, representando o maior investimento feito neste sentido desde o começo dos anos 2000, como se pode verificar no gráfico abaixo 10 : 5 Superintendência de Seguros Privados 6 Comissão de Valores Mobiliários 7 Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada 8 Agência Brasileira de Inteligência 9 Superintendência Nacional de Previdência Complementar 10 Fonte: Secretaria de Recursos Humanos

18 R$ (Milhões) Impacto das Negociações , , , ,4 Negociações do Governo No entanto, à parte da importância econômica deste movimento, houve uma série de medidas concomitantes aos reajustes que trouxeram significativa evolução para as estruturas remuneratórias das carreiras e cargos do Poder Executivo Federal e que merecem uma reflexão. A primeira medida de grande abrangência e importância foi a redução da quantidade de gratificações, adicionais e outras parcelas remuneratórias das mais diversas origens. O objetivo a ser alcançado seria a conversão da maior parte das estruturas remuneratórias para um modelo mais enxuto, que contemplasse apenas o vencimento básico, uma gratificação de desempenho ou de exercício, e para algumas categorias, um adicional por titulação ou qualificação. No caso das categorias abrangidas pela Lei n o , , a a Demandas Represadas , de 2008, a simplificação foi além da redução de parcelas, chegando-se à parcela única denominada subsídio. Aplicavase, portanto, o disposto no art. 39, 4 o da Constituição de 1988, adotando-se a remuneração por subsídio para carreiras as quais, diferentemente daquelas contempladas na Lei n o , de 19 de outubro de 2006, a Carta Magna não fazia menção expressa sobre a forma de remuneração. É interessante notar que o subsídio, conforme o mandamento constitucional, somente pode ser adotado para categorias organizadas em carreira, excluindo-se com isso os Planos de Cargos, Planos Especiais de Cargos e outras figuras. Este fato, atualmente e nos próximos anos, representará o engrandecimento das pressões corporativistas sobre a Administração no sentido de transformar estas estruturas em carreiras, desta forma, fica novamente ressaltada a importância da discussão trazida na primeira parte deste artigo e do interesse de vários atores em denominar carreira qualquer figura organizativa de cargos. Lula

19 18 Outra medida interessante de nota ocorrida nestes anos finais da última década é a desvinculação das parcelas componentes da estrutura remuneratória de uma relação direta com o vencimento básico, ou seja, as parcelas passaram a ter valores absolutos previamente fixados e não mais percentuais sobre o vencimento básico. Em conjunto, as Medidas Provisórias convertidas em Leis, de 2008 e 2009, modificaram cerca de 64 gratificações de desempenho e 19 gratificações vinculadas a exercício. Tal medida permitiu evitar o efeito cascata que ocorria sobre estas parcelas quando do aumento do vencimento básico das categorias. Esta medida viabilizou a concessão de reajustes bastante generosos no período e representou uma facilidade na gestão das parcelas remuneratórias e dos reajustes futuros, mas resultou em alguns efeitos colaterais. Como exemplo, podese citar o aumento do peso das gratificações de desempenho e de outras gratificações sobre a remuneração total dos cargos, em detrimento dos valores de vencimentos básicos. Ao analisarmos os cargos hoje existentes de nível superior, por exemplo, considerando aqueles organizados em diferentes figuras já vistas neste artigo e excluindo, por óbvio, as categorias remuneradas por subsídio, veremos um máximo de 80% 11 e um mínimo de 11% 12 referente a participação do vencimento básico na remuneração máxima dos cargos e na maior parte dos cargos a relação não passa de 50%. Isto significa que, há categorias nas quais até 89% da remuneração máxima dos cargos é de parcelas variáveis ou gratificações e adicionais de outras naturezas, que não o próprio vencimento básico, e a maior parte das categorias recebe maior valor remuneratório em gratificações (principalmente de desempenho) ou adicionais, do que em vencimento básico. Esse panorama que os dados explicitam implica, por sua vez, em um efeito perverso sobre as avaliações de desempenho e sobre a perspectiva de aposentadoria dos servidores, para a qual a gratificação de desempenho, bem como outras gratificações, não são incorporadas na totalidade. 11 Cargo de Especialista em Assistência Penitenciária 12 Cargo de Analista do Seguro Social

20 19 Outra parcela remuneratória que ganhou destaque nos últimos anos foram as Retribuições por Titulação e as Gratificações de Qualificação, as chamadas RT e GQ. Tais parcelas já existiam antes, como Adicionais de Titulação. Este Adicional de Titulação remunerava o servidor por titulações acadêmicas superiores à graduação, como mestrado e doutorado. Ocorre que o referido Adicional era pago com estes critérios de titulação acadêmica para servidores ocupantes de cargos de nível superior, intermediário e até mesmo auxiliar. Ou seja, a Administração retribuía o servidor, cujo cargo exigia apenas o ensino básico para ingresso, ou até mesmo apenas o ensino fundamental, pelo mesmo possuir um nível acadêmico bastante superior à exigência de ingresso do cargo. Estimulava-se o servidor a ser superqualificado para o cargo que estava ocupando, significando um alto risco de desmotivação em face de um trabalho que pouco o exigia frente a sua capacitação, ou significando uma grande possibilidade deste servidor se encontrar em desvio de função, haja vista poder ser útil em outras áreas de seu órgão que necessitem de uma qualificação superior à de seu cargo. As leis ajustaram então a maior parte destes critérios, deixando as exigências para percepção dessas gratificações mais coerentes com a complexidade de atividades de cada cargo. Outro debate importante na questão da Gratificação de Qualificação e da Retribuição por Titulação é quais tipos de órgão ou entidade devem percebê-las. Ao analisarmos a instituição destas gratificações e sua evolução ao longo dos anos perceberemos que ao final dos anos 90 havia cerca de oito grupos (incluindo carreiras, plano de carreiras e grupos do PCC) que percebiam uma gratificação por realização de cursos ou por titulação acadêmica. Grande parte destas, no entanto, eram gratificações concedidas pela conclusão de cursos no âmbito do próprio órgão, inclusive cursos obrigatórios. Uma menor parte destes adicionais era relacionada de fato a cursos acadêmicos de graduação, mestrado e doutorado. Assim, desconsideradas aquelas gratificações voltadas para cursos das próprias instituições que as concediam e que, muitas vezes, eram cursos obrigatórios para o desenvolvimento do servidor na carreira, tornando a gratificação quase que automática, as retribuições por titulações ou por formação acadêmica superior aos requisitos mínimos do cargo eram concedidas para categorias de cargos voltadas para a pesquisa e o ensino. Este cenário hoje, doze anos após, é

21 20 um pouco distinto. Temos hoje cerca de 14 grupos de categorias que percebem Gratificação de Qualificação, o que representa quase o dobro do que havia naquela época, que se desmembradas nas figuras organizativas de carreira, plano especial de cargos, cargo isolado e nos grupamentos de cargos dentro de planos de carreiras e cargos, somariam cerca de 45 carreiras genericamente. Já em relação à Retribuição por Titulação são cerca de 14 grupos também, em sua maioria os mesmos que percebem a GQ, mas neste caso para os cargos de nível superior, somando cerca de 39 carreiras no sentido amplo do termo. Ou seja, percebe-se uma expansão da utilização destas duas figuras em termos quantitativos, mas principalmente da Gratificação de Qualificação. Em termos de sua destinação, a utilização da Retribuição por Titulação na última década, tem demonstrado certa coerência e continua fortemente relacionada aos grupos voltados ao ensino e pesquisa, nas carreiras de Magistério, Ciência e Tecnologia e de Institutos afins destas áreas. Em relação à Gratificação de Qualificação, no entanto, percebe-se nos últimos anos a sua concessão para categorias das mais diversas naturezas e atividades, havendo dificuldade de se perceber uma coerência nas premissas implícitas da Administração na concessão deste tipo de parcela remuneratória. Como exemplo, tais atividades variam desde aquelas relacionadas às atividades-fim de Institutos voltados para pesquisa e tecnologia de alta complexidade, até atividades administrativas executadas no âmbito de entidades fomentadoras do turismo no país. Por fim, uma análise sobre as estruturas remuneratórias das carreiras não poderia prescindir de breve observação sobre as diferenças remuneratórias dentro dos mesmos níveis de escolaridade. Se tomarmos a amplitude remuneratória do ponto de vista das remunerações mínimas (ou seja, do recém-ingresso no cargo com a remuneração mais baixa da tabela) e máximas (do final de carreira do cargo de remuneração mais elevada da tabela) dentro de um mesmo nível de escolaridade, perceberemos uma diferença de até 900%, no caso do nível superior 13. Já no nível intermediário esta diferença chega a quase 600%. 13 Retirando-se do cálculo aqueles Planos de Cargos em extinção, como o PCC, que deixaram de perceber reajustes já há alguns anos. No caso de sua inclusão, a diferença ultrapassa os 1.000%.

22 21 No entanto, se examinarmos as amplitudes internas das carreiras e planos de cargos, ou seja, a diferença da menor e maior remuneração de tabela para a mesma carreira ou plano, veremos que, tanto no nível superior, quanto no intermediário, a maior parte não ultrapassa os 50%. Há, portanto, uma baixa perspectiva de crescimento remuneratório dentro das carreiras e planos, mas uma enorme diferença remuneratória entre as carreiras e planos dentro de um mesmo nível de escolaridade. Um dos efeitos colaterais deste cenário, sobre o qual não será possível se aprofundar neste artigo, mas que é interessante notar, é a grande quantidade de servidores já concursados no âmbito do Poder Executivo, mas que permanecem fazendo concursos para outros órgãos (outros planos ou carreiras), causando evasão nos órgãos com menores remunerações e uma canibalização de pessoal dentro do próprio Poder Executivo, gerando dificuldades na retenção de conhecimento, na substituição de pessoal terceirizado, no crescimento do quadro dos órgãos, dentre outros efeitos negativos. CARREIRAS E DESENVOLVIMENTO Para a maior parte dos cargos do Poder Executivo Federal, atualmente, os requisitos para os servidores progredirem ou serem promovidos são: o tempo de serviço (em geral a permanência mínima de 12 ou 18 meses em cada padrão) e resultado satisfatório em avaliação de desempenho. Em alguns casos, há também requisitos de qualificação profissional, como conclusão de cursos. Não há uma homogeneidade no quantitativo de classes e padrões em cada carreira ou planos de cargos, encontrando-se com maior frequência um total de 20 padrões, para, na maior parte dos casos, uma regra de interstício mínimo de 12 meses, o que significa atingir o final da carreira em 20 anos. No entanto, há muitas estruturas de apenas 13 padrões, com o mesmo interstício de 12 meses. Há outras ainda menores, que possuem apenas 3 níveis (classes), mas com interstícios maiores, que, em geral, significam cerca de 15 anos para o final de carreira. Apesar da falta de homogeneidade nesta questão, é possível perceber que os servidores chegam ao final de suas tabelas remuneratórias com ainda bastante tempo faltante até sua

23 22 aposentadoria, se considerarmos um tempo de contribuição de 30 a 35 anos, a idade de 55 ou 60 anos e o fato de que a idade média de ingresso nos concursos públicos está em torno de 33 anos 14. Sobre este assunto é importante notar, ainda, que para uma menor parte dos cargos ou carreiras, há previsão legal de limite de vagas para a promoção entre classes, no entanto para a grande maioria é possível qualquer servidor atingir o final de sua estrutura remuneratória. Na prática, isto significa que as carreiras do serviço público brasileiro, de forma geral, não possuem uma estrutura piramidal hierárquica por meio da qual apenas alguns servidores, aqueles que se destacaram ao longo de sua vida funcional, sobre critérios previamente estabelecidos, chegariam ao final. Neste sentido, é notória a afirmação recorrente, relacionada a este tema de desenvolvimento, de que no Poder Executivo Federal existe somente uma carreira propriamente dita, que seria a de Diplomata, haja vista a existência de todo um processo de encarreiramento e de promoções, por meio dos quais apenas alguns servidores, a exemplo do que ocorre nas Forças Armadas, chegam ao final da carreira, ou seja, ao topo de uma pirâmide quantitativa de vagas, após sucessivo processo de aumento da complexidade e responsabilidade requeridas do servidor no cargo. Como resposta a este cenário, nos últimos anos, algumas leis tentaram criar mecanismos que forçassem uma formação piramidal dos Quadros de pessoal. Como exemplo, temos a Lei n o , de 2004, ao tratar das carreiras das Agências Reguladoras; a Lei n o , de 2004, no que tange às carreiras do DNPM; a Lei n o , de 2005, sobre as carreiras do DNIT; a Lei n o , de 2006, ao dispor sobre o PGPE, o Plano Especial de Cargos do Meio Ambiente, as carreiras e planos de cargos do FNDE e INEP; e mais recentemente as Leis n os e , de 2008, trazendo esta última uma grande novidade neste sentido que é o Sistema de Desenvolvimento na Carreira (SIDEC). É interessante notar que no ínterim da edição destas Leis, outras muitas foram publicadas criando ou modificando carreiras e planos de cargos, sem, no entanto, prever para estes quaisquer limites de vagas por classe. Percebendo-se uma ausência de homogeneidade e coerência na aplicação desta política. 14 Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal n o 190, Fevereiro/2012, pag. 99