Segundo Fórum da ONU sobre Empresas e Direitos Humanos Genebra, 4 de dezembro de 2013

Transcrição

1 Segundo Fórum da ONU sobre Empresas e Direitos Humanos Genebra, 4 de dezembro de 2013 Financiamento Público Aplicando os Princípios Orientadores da ONU a instituições financeiras estatais O caso do Banco Nacional de Desenvolvimento do Brasil (BNDES) Juana Kweitel, Conectas Direitos Humanos Boa tarde. Gostaria de agradecer, em nome da Conectas, pela inclusão de um debate sobre Instituições Financeiras Estatais no Programa do Segundo Fórum. Agradeço também pelo convite de participar deste painel e à participação dos meus colegas de mesa. Em minha apresentação, pretendo trazer brevemente uma análise da aplicação do Princípio Orientador 4 e seu respectivo comentário aos bancos nacionais de desenvolvimento, em particular o Banco Nacional de Desenvolvimento brasileiro (o BNDES). À luz dessas considerações, assinalarei quatro tópicos cruciais para o aprofundamento da aplicação dos Princípios Orientadores. Essas questões são: 1) Política de Transparência; 2) Respeito aos Direitos dos Povos Indígenas, em particular o direito ao consentimento livre, prévio e informado; 3) Garantias democráticas e atuação em regimes autoritários; 4) Mecanismos de reclamação. A identificação desses pontos é fruto de um projeto de pesquisa desenvolvido em 2013 pela Conectas. Como parte desse projeto foram entrevistados vários atores, incluindo organizações de direitos humanos, as empresas clientes do Banco, acadêmicos, funcionários e dirigentes do próprio BNDES. Várias dessas questões são consistentes com as identificadas no encontro preparatório do Fórum de Diálogo BNDES- Sociedade Civil realizado há alguns dias atrás no Rio de Janeiro. Espera- se que mudanças importantes de políticas ocorram nessas áreas durante 2014, como resultado deste novo espaço para o diálogo do banco com a sociedade. *** Quanto aos Princípios Orientadores, cabe começar recordando o conteúdo do Princípio 4: Os Estados devem tomar medidas adicionais para a proteção contra violações de direitos humanos cometidas por empresas de sua propriedade, exigindo a devida diligência em matéria de direitos humanos (due dilligence).

2 O comentário ao Princípio 4 também é bastante claro: quanto mais forte for o vínculo entre uma empresa e o Estado, mais se justifica que este tome medidas para assegurar que a empresa respeite os direitos humanos. "Se esses organismos não considerarem explicitamente os impactos negativos, reais ou potenciais, sobre os direitos humanos provocados pelas atividades das empresas beneficiárias, colocam- se a si mesmo em situação de risco no que se refere à sua reputação e em termos financeiros, políticos, e possivelmente em termos jurídicos apor contribuir com essa violação. Os Estados devem exigir a a auditoria em matéria de direitos humanos aos próprios organismos e a empresas que recebam seu apoio. Política de Transparência Um aspecto central no debate sobre direitos humanos e instituições financeiras é a questão da transparência. No caso do BNDES, após uma intensa campanha da sociedade civil, em 2007 o Banco criou o Portal da Transparência, onde informa o valor dos projetos os beneficiários. Esta informação é extremamente importante, mas é insuficiente no que se refere a uma autêntica política de transparência. O Banco deve divulgar, assim como outras instituições financeiras nacionais e internacionais, os documentos relativos aos projetos, incluindo relatórios de análise e de acompanhamento. Essa é, inclusive, a uma exigência da Lei de Acesso à Informação brasileira de 2011 e assim também entendeu a justiça federal. Em outubro deste ano, o Tribunal Federal da 2ª Região determinou que o Banco deveria entregar a um jornal de São Paulo os "relatórios de análise" de todos os projetos entre janeiro de 2008 a março de 2011 acima de 100 milhões de reais. A Justiça Federal considerou que o portal de transparência do BNDES inclui dados "genéricos" e exclui os documentos de análise dos departamentos técnicos acerca da conveniência das contratações. Os desembargadores entenderam que estes documentos são essenciais e de indiscutível interesse público. Salientaram que se trata de uma empresa pública e que a maioria dos seus recursos são de origem pública Finalmente, ainda sobre a transparência, cabe responder a um argumento recorrente na discussão sobre o acesso à informação e os bancos, este argumento é a existência de uma obrigação de respeitar o "sigilo bancário". Três argumentos irrefutáveis questionam a aplicação do sigilo bancário aos documentos mencionados anteriormente: a) O sigilo bancário não é um direito absoluto e deve ceder ante o interesse público, como bem indicou a Justiça Federal;

3 b) O sigilo bancário protege a informação que possa colocar a empresa tomadora de crédito em situação de desvantagem competitiva e informações sobre inovações tecnológicas protegidas pelas leis de propriedade intelectual. Porém, de forma alguma o sigilo bancário pode amparar a confidencialidade de relatórios técnicos produzidos pelo próprio banco que digam respeito à viabilidade e ao monitoramento dos projetos; c) No caso do Brasil, a Lei de Acesso à Informação estipula que não pode ser negado o acesso à informação necessária para a tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais (art. 21), além de não poder ser classificada informação alguma que diga respeito à conduta de agentes públicos que impliquem violações de direitos humanos. À luz dessas considerações, é necessário que o BNDES reveja sua política de transparência e modifique as suas práticas. Direitos dos Povos Indígenas Consentimento livre, prévio e informado (CLPI) Uma segunda questão que questiona a prática dos bancos de desenvolvimento em vários países é o impacto de seus projetos sobre populações vulneráveis, particularmente os povos indígenas. No caso do Brasil, na visão dos próprios povos indígenas, o Estado não foi capaz de proteger os seus direitos, especialmente a sua terra ancestral. Isso levanta a questão de como o Banco deve agir se instituições especializadas falharem em sua missão de proteger essas esses povos? Pode/deve o banco ter suas próprias políticas para proteger esses direitos? Numerosos projetos apoiados pelo BNDES afetam os territórios dos povos indígenas. São projetos como hidrelétricas e rodovias, em que a contribuição do banco é substancial e muitas vezes constitui a maior parte do financiamento do projeto. Olhando- se para casos como o de Belo Monte (Brasil) e Tipnis (Bolívia), não há dúvida de que o BNDES precisa fazer uma autoavaliação de suas práticas e políticas a respeito do tema. Tanto em projetos nacionais como em projetos internacionais, o Banco deve adotar regras próprias para garantir que, nos projetos que apoia, o direito ao consentimento livre, prévio e informado seja respeitado. Assim têm feito outros bancos de desenvolvimento, que têm claramente incorporado o compromisso com o respeito ao consentimento livre, prévio e informado, incluindo o BID, o Banco Europeu para a Reconstrução e Desenvolvimento e mesmo o Conselho Internacional de Mineração e Metais. Em seu mais recente relatório, sobre os povos indígenas, o GT reiterou que em situações em que as empresas são de propriedade ou estão sob seu controle ou recebem apoio significativo de agências governamentais, o Princípio

4 Orientador 4 estabelece que os Estados devem tomar medidas adicionais de proteção contra as violações de direitos humanos cometidas por tais empresas. Em outras palavras, no caso de empresas estatais como o BNDES, devem ser adotadas "medidas adicionais de proteção". Isto significa que não é suficiente "respeitar a legislação", no caso de uma empresa estatal espera- se que vá além. É necessário que o Banco crie mecanismos próprios e participativos para averiguar se está cumprindo com esse direito. Caso contrário, continuará se expondo a riscos de reputação e poderá ser responsabilizado pela materialização de tais riscos. Garantias Democráticas e Atuação em Regimes Autoritários A terceira questão a ser analisada tem a ver com a atuação dos bancos nacionais em países com regimes autoritários. No caso do BNDES a internacionalização é um processo recente. Em princípio - e digo em principio porque para atores externos ao Banco ainda é bastante complexo compreender a arquitetura financeira desses projetos, o Banco apenas realiza empréstimos para que as empresas brasileiras exportem bens ou serviços. Esses projetos incluem a construção de hidrelétricas (como no Peru), rodovias (como na Bolívia), portos (como em Cuba) ou a venda de máquinas agrícolas (como no Zimbábue). A internacionalização do Banco só tende a aumentar, e neste mês será aberto um escritório de representação em Johanesburgo este mês, somando aos já existentes em Londres e Montevidéu. Na negociação de projetos internacionais não há espaço para que insumos sejam aportados pela sociedade civil brasileira ou por organizações e movimentos sociais do país destinatário da obra. Não há informação prévia sobre a aprovação do projeto e em geral as comunidades afetadas todas têm de lidar com fatos consumados. Para esses projetos, para determinar que a legislação local está sendo cumprida o Banco se vale de um parecer jurídico. As objeções a esta ferramenta emergem em dois níveis: - Por um lado, ao comprometer- se a respeitar somente a lei local, o Banco poderá ser aplicando um padrão abaixo do brasileiro, ao qual está sujeito por ser uma empresa estatal. A soberania do país ao qual o bem ou serviço será exportado não impede a aplicação dos padrões brasileiros, porque se trata de um projeto voluntário e não de uma imposição. - Por outro lado, a opinião jurídica é uma ferramenta muito frágil. Não sabemos quais são os elementos desses pareceres. Que tipo de instituições o elaboram. Não são tornados públicos, razão pela qual não existe um "fórum " no qual argumentos opostos possam ser apresentados. A atuação internacional aproxima cada vez mais o BNDES do tipo de atuação dos bancos multilaterais. É oportuno, então, que o Banco se pergunte quais de suas

5 práticas institucionais devem ser modificadas para enfrentar os desafios impostos pela atuação internacional. É particularmente preocupante a sua atuação em Estados autoritários. É conveniente que o Banco crie regras para a sua atuação nesses contextos para garantir que não acabe legitimando graves violações de direitos humanos "por associação". Mecanismos de reclamação Os princípios 25 a 31 estão dedicados aos mecanismos de reclamação. Esses mecanismos também são relevantes para o debate sobre os Bancos Nacionais. No caso do BNDES, a Ouvidoria (ou ombudsman) poderia servir como um mecanismo de reclamação para as vítimas de violações de direitos humanos em projetos financiados pelo Banco. Para isso, seria oportuno que a Ouvidoria do BNDES, criada em 2003, tornasse mais claras suas funções, seus procedimentos de denúncia, além de tornar- se um ator mais proativo, que possa impulsionar mudanças nas políticas internas para os projetos futuros. A Ouvidoria, por ter um contato direto com as vítimas, é um ator essencial para identificar as lacunas nas políticas do Banco que contribuem para as violações de direitos humanos. Alguns aspectos da Ouvidoria devem ser substancialmente modificados à luz dos Princípios Orientadores: A acessibilidade e previsibilidade (principio 31, b e c ): a Ouvidoria deveria estabelecer um procedimento para o trâmite das denúncias em um formato claro e previsível; A transparência e legitimidade (principio 31, a e e ): a Ouvidoria deveria informar claramente quem é o (a) Ouvidor (a), como é selecionado (a), qual é seu mandato e quantas reclamações recebe em determinado período. A Ouvidoria deverá enfrentar seriamente a questão dos idiomas de atuação, na medida que o Banco aumenta sua carteira de projetos em países que falam outros idiomas. Em resumo: os Princípios Orientadores trazem elementos importantes para analisar o comportamento dos Bancos Nacionais de Desenvolvimento. No caso do BNDES, para respeitar os Princípios Orientadores, o Banco deve, dentre outras medidas, rever sua política de transparência, sua política sobre povos indígenas, os parâmetros que regem sua atuação internacional e reformular seu mecanismo de reclamação. Apenas assim o Banco estaria dando um passo consistente em direção ao respeito pelos direitos humanos. Muito obrigada.