REDESENHO INSTITUCIONAL E ARRANJOS CONTRATUAIS: UMA ANÁLISE DA REGULAÇÃO E DA INDÚSTRIA DE PETRÓLEO E GÁS NATURAL NO UPSTREAM BRASILEIRO

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Luca Sabala Sequeira
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1 I Jornada Científica IE/UFRJ REDESENHO INSTITUCIONAL E ARRANJOS CONTRATUAIS: UMA ANÁLISE DA REGULAÇÃO E DA INDÚSTRIA DE PETRÓLEO E GÁS NATURAL NO UPSTREAM BRASILEIRO Aluno: Orientador: Prof. Dr. Helder Queiroz Pinto Júnior Dissertação de Mestrado Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento () Rio de Janeiro / RJ 05 de outubro de 2012

2 Sumário da Apresentação 1. Resumo/objetivos 2. Referencial Teórico 3. A Lei do Petróleo e o Contrato de Concessão 4. Pré-sal e Partilha de Produção 5. Conclusões

3 1. Resumo/objetivos (I) Analisar as reformas regulatórias da indústria de petróleo e gás natural no upstream brasileiro, à luz da abordagem teórica de instituições, mudanças institucionais e contratos redesenho institucional e arranjos contratuais. Corte temporal: de 1997 a 2011 promulgação da Lei do Petróleo (ANP e contrato de concessão) até a descoberta o pré-sal e introdução do regime de partilha de produção.

redesenho institucional e arranjos contratuais.

4 1. Resumo/objetivos (II) Elementos de análise: fatores e objetivos das reformas regulatórias, considerando o processo de revisão legislativa; regimes de incentivos derivados dos regimes contratuais; regime de incentivos gerados e objetivos a serem alcançados; indicadores da indústria nacional de P&G no período. Identificação dos desafios decorrentes da convivências entre as duas modalidades de contratação: concessão e partilha de produção.

gerados e objetivos a serem alcançados; indicadores da indústria nacional de P&G no período.

5 2. Referencial Teórico (I) Instituições, Organizações e Desenho Institucional Instituições como conjunto de regras formais e informais; processo idiossincrático; dependência da trajetória; dinâmica inovativa e mutável; aprendizado constante. North (1990, 1991, 1994); Rodrik (2004); Goodin (1996); Nelson e Sampat (2001). Distinção entre instituições e organizações: Regras do jogo vs. Jogadores North (1990); Hogdson (2005, 2006); Nye (2008); Castro (2004).

aprendizado constante. North (1990, 1991, 1994); Rodrik (2004); Goodin (1996); Nelson e Sampat (2001).

6 2. Referencial Teórico (II) Instituições, Organizações e Desenho Institucional DESENHO INSTITUCIONAL Instituições Regras Formais e Informais Leis, regulamentos e normas Contratos e Arranjos Contratuais Jurisprudências Códigos de conduta Comportamentos socialmente aceitos Organizações Empresas Públicas e Privadas Órgãos e Entidades Públicas Tribunais Associações Demais Organizações Sociais Integram Indivíduos Dotados de: interesses, objetivos, visões de mundo e ideologias

conduta Comportamentos socialmente aceitos Organizações Empresas Públicas e Privadas Órgãos e Entidades Públicas

7 2. Referencial Teórico (III) Mudança Institucional Processo mais incremental do que descontinuado; sujeito a restrições culturais que relacionam passado e futuro (dependência da trajetória) North (1990), Toyoshima (1999). Trade-off: instituições como equilíbrio ou regras em constante evolução Nye (2008). Slow-moving e fast-moving institutions; complementaridades e substituibilidades entre as instituições; suporte interinstitucional Roland (2004), Aoki (2001; 2007). Papel constitutivo das instituições; aspectos restritivos, facilitadores e constitutivos; dimensão cultural do ser humano (valores, ideologias, visões de mundo); eficiência relativa (dimensão subjetiva); interesses estruturados culturalmente, instituições e indivíduos como uma via de mão dupla Chang e Evans (2007); Chang (2011).

Slow-moving e fast-moving institutions; complementaridades e substituibilidades entre as instituições; suporte interinstitucional Roland (2004), Aoki (2001; 2007).

8 2. Referencial Teórico (IV) Instituições, Arranjos Contratuais e Ambiente Regulatório Contratos inseridos no ambiente institucional; contratos implementam mecanismos de governança que permitem a coordenação entre as partes; contratos não podem ser abster de observar o desenho institucional em que estão inseridos - Brousseau (2008); Arrañuda (2001). Oportunismo nas relações contratuais; mecanismos de governança, enforcement Spiller (2009); Backer et al (2002); Williamson (2002). Regulação como sistema complexo, com atributos políticos, econômicos e culturais peculiares de cada sociedade Alveal (2003). Regulação como processo multidimensional; ambiente sofisticado; coordenação como elemento fundamental do fortalecimento institucional

Oportunismo nas relações contratuais; mecanismos de governança, enforcement Spiller (2009); Backer et al (2002); Williamson (2002).

9 2. Referencial Teórico (V) Instituições, Arranjos Contratuais e Ambiente Regulatório REFORMAS REGULATÓRIAS Novas leis, regulamentos, organizações, competências e atribuições Proporcionam Reformas, redesenho institucional e ambiente regulatório REDESENHO INSTITUCIONAL Nova Configuração AMBIENTE REGULATÓRIO Empresas Reguladas Outros Órgãos Públicos Agência Reguladora Instituições (leis, normas e arranjos contratuais) Empresas Não Reguladas Ministérios Tribunais Associações de Classe Demais Organizações Usuários

REDESENHO INSTITUCIONAL Nova Configuração AMBIENTE REGULATÓRIO Empresas Reguladas Outros Órgãos Públicos Agência Reguladora

10 3. A Lei do Petróleo e o Contrato de Concessão (I) Atores do ambiente regulatório antes da Lei do Petróleo MME Vinculação Direta PETROBRAS Subordinação hierárquica Dependência administrativa, financeira e orçamentária Exercício do monopólio legal Demais Atividades (Refino, transporte, importação e exportação) E&P DNC Fiscalização e fixação de preços Distribuição e Revenda de combustíveis Portarias Interministeriais Normatização descentralizada

Exercício do monopólio legal Demais Atividades (Refino, transporte, importação e exportação) E&P DNC

11 3. A Lei do Petróleo e o Contrato de Concessão (II) Desenho Institucional após a Lei do Petróleo DESENHO INSTITUCIONAL APÓS A LEI DO PETRÓLEO (upstream) Instituições (formais) EC nº 09/95 Lei nº 9.478/97 Decretos Regulamentadores Visões de Normas Infralegais Complementares Mundo e Normas Regulatórias Ideologias Contratos de Concessão Predominantes Organizações MME CNPE ANP Petrobras Empresas Privadas Indivíduos Liberalismo Privatização Estado Regulador Livre Concorrência Atração ao Capital Privado Modernização da Burocracia Estatal

478/97 Decretos Regulamentadores Visões de Normas Infralegais Complementares Mundo e Normas Regulatórias Ideologias Contratos de

12 3. A Lei do Petróleo e o Contrato de Concessão (III) Atores do ambiente regulatório após a Lei do Petróleo MME CNPE Refino Transporte Distribuição Comercialização Revenda Orçamento Diretrizes de Política Energética ANP Regular, contratar e fiscalizar Demais Atividades (petróleo, derivados, gás Upstream natural e biocombustíveis) E&P Petrobras Empresas privadas (nacionais e estrangeiras) Principais Atribuições Definição de Blocos Editais e Leilões de Blocos Assinatura dos Contratos Implementação de Política Setorial Cálculo das Participações Governamentais Acordos de Individualização Normatização Setorial

Upstream natural e biocombustíveis) E&P Petrobras Empresas privadas (nacionais e estrangeiras) Principais Atribuições Definição de Blocos Editais e

13 3. A Lei do Petróleo e o Contrato de Concessão (IV) O Contrato de Concessão e seus resultados Regime de incentivos (instrumentos e objetivos) Resultados obtidos: compatibilidade com os indicadores de E&P Resultado das licitações Investimentos Estrangeiros PEM e Conteúdo Local Atividades Exploratórias Investimentos em P&D Participações Governamentais Novas descobertas Dados de reservas e de produção de P&G

E&P Resultado das licitações Investimentos Estrangeiros PEM e Conteúdo Local Atividades Exploratórias

14 4. Pré-sal e Partilha de Produção (I) O processo de mudança: contexto, fatores e objetivos Nova província petrolífera Características geológicas distintas Potencial de arrecadação Posição estratégica e dominante da Petrobras Domínio da Tecnologia Visão de mundo e ideologia preponderantes Redesenho Institucional a partir da revisão da Lei do Petróleo Nova revisão legislativa

Posição estratégica e dominante da Petrobras Domínio da Tecnologia Visão de mundo e ideologia

15 4. Pré-sal e Partilha de Produção (II) Ambiente regulatório de E&P de P&G após legislação do pré-sal MME Vinculação e Subordinação (supervisão) PPSA Propor Blocos (concessão e partilha) Orçamento Aprovar Edital e Contrato Partilha CNPE Diretrizes de Política Energética Definição dos Blocos (concessão e partilha) Gestão Técnica e Econômica dos Contratos E&P REGIME DE PARTILHA DE PRODUÇÃO Regular e fiscalizar Promover a Licitação ANP Regular, contratar e fiscalizar Regular e fiscalizar E&P CESSÃO ONEROSA Contratação única e direta Petrobras Contratação direta Petrobras Operadora Única Part. Mín. de 30% Licitação Não Operadora (s) REGIME DE CONCESSÃO Empresa ou Conjunto de empresas privadas (nacionais ou estrangeiras) E&P Licitação. Igualdade de condições. Petrobras Demais Atividades (petróleo, derivados, gás natural e biocombustíveis) Refino Transporte Distribuição Comercialização Revenda

Regular e fiscalizar Promover a Licitação ANP Regular, contratar e fiscalizar Regular e fiscalizar E&P CESSÃO ONEROSA Contratação única e direta Petrobras Contratação direta Petrobras Operadora Única

16 Desafios de coordenação 4. Pré-sal e Partilha de Produção (III) Projeções dos volumes de produção de P&G Nível de investimentos necessários Incertezas inerentes às áreas recém descobertas; desafios tecnológicos; Alteração de competências; novos atores no ambiente regulatório; potencial sobreposição de atribuições; assimetria de poderes Recriação das condições jurídicas Instrumentos de coordenação intergovernamental Complementaridades institucionais

Incertezas inerentes às áreas recém descobertas; desafios tecnológicos; Alteração de competências; novos atores

17 5. Conclusões (I) Regulação setorial como rica dimensão de análise. Decisão de propor as reformas legislativas levou em consideração, de forma legítima, fatores históricos, ideológicos e culturais. Assimilação social e amadurecimento gradual do modelo regulatório. Arranjos contratuais refletem-se em regimes de incentivo específicos e estão inseridos em determinado desenho institucional.

18 5. Conclusões (II) Concessão: risco exploratório elevado, atração ao capital privado, investimentos em E&P, inserção competitiva da Petrobras. Indicadores da indústria de P&G e sistema fiscal compatível com o risco exploratório. Resultados do contrato de concessão criaram as condições para revisão do modelo, provocando o redesenho institucional. Pré-sal como fator exógeno, que criou tensões e contradições entre as instituições, ideologias e visões de mundo.

Indicadores da indústria de P&G e sistema fiscal compatível com o risco exploratório.

19 5. Conclusões (III) Introdução da Partilha de Produção movimento de contrarreforma, aumentando a participação do Estado. Aumento da complexidade institucional ampliação dos desafios de coordenação interorganizacional. Partilha convivência de dois arranjos contratuais com regimes de incentivos distintos condicionantes para a decisão de investimento. Objetivo final: promoção do desenvolvimento do potencial petrolífero nacional.

Aumento da complexidade institucional ampliação dos desafios de coordenação interorganizacional.

20 I Jornada Científica IE/UFRJ OBRIGADO! Rio de Janeiro / RJ 05 de outubro de 2012

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