AS MULTAS APLICADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

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1 AS MULTAS APLICADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Francisco Eduardo Carrilho Chaves Consultor Legislativo do Senado Federal Ex-Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União Bacharel em Direito pela Universidade de Brasília Pós-graduando da Escola Superior do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios Engenheiro mecânico pela Universidade Federal Fluminense Autor do livro Controle Externo da Gestão Pública a fiscalização pelo Legislativo e pelos Tribunais de Contas 1. INTRODUÇÃO O objetivo deste artigo é tratar das diversas multas passíveis de serem aplicadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU). A idéia de oferecer essa contribuição decorreu da experiência vivida em sala de aula. Em diversas oportunidades, alunos demonstraram dúvidas quanto às multas aplicadas pela Corte de Contas federal. A multa, genericamente considerada, é uma das espécies de sanções impostas pelo TCU. As outras duas são a declaração de inidoneidade para licitar e a inabilitação para exercício de cargo em comissão ou função de confiança. Ambas, por força do âmbito da jurisdição do Tribunal, são vedações restritas à Administração Pública federal. Essas penalidades merecerão a produção de outro texto, específico para elas. Tive o cuidado de, inicialmente, fazer referência à multa como espécie, pois há várias multas aplicáveis pelo TCU. Demonstrarei, ainda, existirem situações em que multas são obrigatoriamente impostas e outras em que podem ser aplicadas, assim como há oportunidades em que o Tribunal pode rever, de ofício, multas que aplicou. É importante lembrar que a competência para o TCU aplicar sanções decorre do Texto Constitucional (art. 71, VIII):

2 2 Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: VIII aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; A multa proporcional ao dano causado ao erário é apenas uma entre as sanções que podem ser legalmente cominadas, mas, como quis o constituinte originário, de previsão obrigatória. As multas da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, Lei Orgânica do TCU (LOTCU), estão nos artigos 57 e 58, que guardam correspondência com os artigos 267 e 268 do Regimento Interno daquela Casa. Importante observação a ser feita já no início é quanto a possibilidade de se cobrar débito somente em sede de processo de contas (qualquer um deles: prestação de contas, tomada de contas ou tomada de contas especial), é possível impor multas tanto em contas quanto em fiscalização. O débito não é qualquer dano, mas o prejuízo quantificado ao erário mensurado, com liquidez e certeza. Naturalmente, a previsão de sanções não está restrita à LOTCU. Todavia, fora ela, somente a Lei de Crimes Fiscais (Lei nº , de 19 de outubro de 2000) estabelece multa a ser imposta pela Corte de Contas federal, de que também tratarei neste trabalho.

3 3 2. A MULTA DO ART. 57 DA LOTCU Antes de abordar diretamente essa sanção, é importante lembrar que há, basicamente, três grandes grupos de processos no TCU: processos de contas, processos de fiscalização e consultas. O grupo dos processos de fiscalização é dividido em dois subgrupos: processos de atos sujeitos a registro e processos de fiscalização de atos e contratos. A multa do art. 57 da LOTCU é reservada, exclusivamente, a processos de contas. Mais especificamente, a casos em que as contas são julgadas irregulares com débito, que é a expressão monetária, líquida e certa do dano causado ao erário. No entanto, quando ocorrer julgamento das contas pela irregularidade com débito, não haverá, obrigatoriamente, a imposição da multa do art. 57, cuja cominação é de até 100% (cem por cento) do valor atualizado do dano causado ao erário. Essa é uma circunstância, em geral, pouco comentada, apesar de, à primeira vista, parecer estranho estar-se diante de um prejuízo ao erário e o responsável por esse dano não sofrer apenação. Vejamos o que dizem o caput do art. 19 e o art. 57 da LOTCU: Art. 19. Quando julgar as contas irregulares, havendo débito, o Tribunal condenará o responsável ao pagamento da dívida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 desta Lei, sendo o instrumento da decisão considerado título executivo para fundamentar a respectiva ação de execução. Art. 57. Quando o responsável for julgado em débito, poderá ainda o Tribunal aplicar-lhe multa de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao Erário. (grifos do autor)

4 4 Extrai-se dos dispositivos que o débito sempre será cobrado. Ele nunca poderá ser esquecido. Quanto à multa, porém, o TCU tem a possibilidade de aplicá-la. Todavia, não se trata de uma conduta discricionária do Tribunal. A possibilidade não obrigatoriedade de aplicar multa decorre de que, se houver débito, exceto por uma hipótese peculiar 1, as contas terão de ser julgadas irregulares. Ou seja, o FATO existir débito é determinante para a reprovação das contas. Entretanto, não basta a sua constatação para que o responsável pelas contas seja apenado. Exige-se a avaliação da sua conduta, pois o objeto da pena são os ATOS praticados pelo agente, não a existência do fato débito. Portanto, ainda que não transpareça claramente, há dois momentos distintos. Um refere-se à constatação do prejuízo, outro à aferição da conduta que levou a ele. Ainda que não seja muito comum, é admissível que comportamento pautado na boa-fé e não condenado pelo ordenamento jurídico acarrete dano aos cofres públicos. Conforme já afirmado, o prejuízo causado (débito) não pode ser ignorado, mas sua cobrança tem natureza de responsabilização civil. Não é sanção. A multa do art. 57 da LOTCU somente é cabível quando se constata débito e a conduta do responsável é reprovada. Considerando que a regra geral determina que a presença de débito conduza a contas irregulares, a Lei Orgânica teve o cuidado de não impor a sanção para todas as hipóteses. O texto legal é abstrato e genérico, devendo prever todas as situações possíveis. 1 Consoante previsto no art. 12, 2º, Lei nº 8.443, de 1992 c/c o art. 202, 2º, 3º e 4º do RITCU, essa hipótese ocorre quando o Tribunal reconhece a boa-fé do responsável, desde que não tenha sido observada outra irregularidade nas contas, e o débito, devidamente atualizado monetariamente, é liquidado tempestivamente. Na situação, o processo será sanado e, posteriormente, as contas serão julgadas regulares com ressalva.

5 5 Concluindo o item, alerto que a multa do caput do art. 57 da LOTCU é a única prevista nessa lei cuja cominação é definida nela própria ( até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao erário ). As demais multas obedecem ao limite legal máximo, mas a cominação para cada uma delas está no Regimento Interno do Tribunal (art. 58, 3º, da LOTCU). 3. A MULTA DO INCISO I DO ART. 58 DA LOTCU Outra multa vinculada apenas a processos de contas é a do inciso I do art. 58 da Lei Orgânica, aplicável aos responsáveis por contas julgadas irregulares sem débito, com base nas alíneas a, b e c do inciso III do art. 16 da referida Lei. Art. 16. As contas serão julgadas: III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências: a) omissão no dever de prestar contas; b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial; c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico; Art. 58. O Tribunal poderá aplicar multa de até Cr$ ,00 (quarenta e dois milhões de cruzeiros), ou valor equivalente em outra moeda que venha a ser adotada como moeda nacional 2, aos responsáveis por: I - contas julgadas irregulares de que não resulte débito, nos termos do parágrafo único do art. 19 desta Lei;... (grifo nosso) 2 O 2º do art. 58 da LOTCU prevê a atualização periódica desse valor com base na variação acumulada no período, pelo índice utilizado para atualização dos créditos tributários da União, cuja divulgação é feita por meio de portaria da Presidência do Tribunal. Naturalmente, a divulgação se dá na moeda vigente no País.

6 6 Ao contrário da sua congênere do art. 57, a multa do inciso I do art. 58 é obrigatoriamente aplicada, conforme prevê o parágrafo único do art. 19 da LOTCU: Art Parágrafo único. Não havendo débito, mas comprovada qualquer das ocorrências previstas nas alíneas a, b e c do inciso III, do art. 16, o Tribunal aplicará ao responsável a multa prevista no inciso I do art. 58, desta Lei. (grifo nosso) A incidência obrigatória da multa decorre de opção do legislador. Não há o que discutir, mas é profícuo investigar a razão dessa escolha. Frise-se que, ao comentar a aplicação da multa do art. 57 da LOTCU, afirmei que o fato débito é suficiente para o julgamento pela irregularidade das contas, mas não é bastante para sancionar o responsável. Para impor a multa, os atos que levaram ao débito devem ser condenados pelo ordenamento jurídico. É natural, pois o que se apena é a conduta. No que tange à multa do inciso I do art. 58, é cabível quando as contas são julgadas irregulares, sem débito, com base em determinados dispositivos da LOTCU. A simples leitura desses dispositivos art. 16, III, a, b e c é suficiente para perceber que a conduta foi levada em conta no julgamento, sendo ela o fator determinante para a irregularidade das contas. Relembrando: i) omissão no dever de prestar contas; ii) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial; e iii) dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico. Por conseguinte, é perfeitamente coerente a obrigatória aplicação da multa nesses casos.

7 7 4. AS MULTAS DOS DEMAIS INCISOS DO ART. 58 DA LOTCU O art. 58 da LOTCU contém a previsão de outras multas, aplicáveis, principalmente, em sede de fiscalização: Art. 58. O Tribunal poderá aplicar multa de até Cr$ ,00 (quarenta e dois milhões de cruzeiros), ou valor equivalente em outra moeda que venha a ser adotada como moeda nacional, aos responsáveis por: II - ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial; III - ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado dano ao Erário; IV - não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, à diligência do Relator ou à decisão do Tribunal; V - obstrução ao livre exercício das inspeções e auditorias determinadas; VI - sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções ou auditorias realizadas pelo Tribunal; VII - reincidência no descumprimento de determinação do Tribunal. 1º Ficará sujeito à multa prevista no caput deste artigo aquele que deixar de dar cumprimento à decisão do Tribunal, salvo motivo justificado. A imposição de multas, como já afirmado, ocorre tanto em contas quanto em fiscalização. Nesse sentido, é importante notar que os fundamentos para multas dos incisos II e III igualmente são motivos para contas serem julgadas irregulares, hipóteses em que será aplicada a multa do inciso I. Incoerência? De forma alguma. O Tribunal efetua a fiscalização dos atos de que resulte receita ou despesa, praticados pelos responsáveis sujeitos à sua jurisdição, para

8 8 assegurar a eficácia do controle e para instruir o julgamento das contas (art. 249 do RITCU). Significa dizer que um dos objetivos da fiscalização é subsidiar a análise meritória das contas, e não apenas em processos de contas pode o Tribunal se deparar com ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial ou com ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado dano ao erário. Se a circunstância ocorrer em processo de fiscalização, a Corte, de imediato, pode aplicar a sanção em sede da própria fiscalização, independente de, no caso da segunda hipótese, ter que instaurar uma tomada de contas especial (TCE), a teor do art. 47 da LOTCU. Uma TCE eventualmente instaurada, depois de julgada, será apensada ao processo de contas regulares do período correspondente. O mesmo ocorrerá com o processo de fiscalização, após a decisão final adotada em seus autos. Deixar de atender, no prazo fixado e sem causa justificada, à diligência do Relator ou à decisão do Tribunal também é motivo para aplicar multa (inciso IV). Evidente que diligências são feitas tanto em processos de contas quanto em fiscalizações. Quando acontecer de diligência ser descumprida, o que normalmente ocorre no curso do processo, há a possibilidade de aplicação da multa antes mesmo da decisão final de mérito. Lembro que o diligenciado pode ser, mas nem sempre é, parte no processo. Não raro, o Tribunal promove diligências junto a órgãos e instituições não diretamente vinculadas aos atos submetidos a julgamento nas contas. Por exemplo: quando solicita cópia de extrato de conta específica de convênio a gerente de uma agência de um banco oficial ou quando determina que lhe seja encaminhada cópia dos autos de procedimento administrativo instaurado em órgão federal.

9 9 A verificação de não-atendimento à decisão da Corte de Contas, bem como da reincidência no descumprimento de determinação do Tribunal (inciso VII), normalmente ocorrem em fiscalizações, seja em decorrência de inspeção instaurada para apurar denúncia ou representação, seja em outros instrumentos de fiscalização (arts. 238 a 243 do RITCU), em especial os monitoramentos. Pelos próprios textos, infere-se que as multas dos incisos V e VI são, realmente, aplicáveis unicamente em fiscalizações: obstrução ao livre exercício das inspeções e auditorias determinadas e sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções ou auditorias realizadas pelo Tribunal. Poderá se livrar de multa aquele que deixar de dar cumprimento a decisão do Tribunal, desde que traga fundamentos que exculpem a desobediência ( 1º do art. 58 da LOTCU). Atenção! Não apenas as partes processuais se enquadram entre os que podem incidir no descumprimento de decisão da Corte de Contas. Dois exemplos: i) aplicada a sanção de inidoneidade para licitar a uma pessoa, o administrador público não poderá aceitar a habilitação dessa pessoa em certame licitatório pelo qual seja responsável; ii) aplicada a sanção de inabilitação para exercício de cargo em comissão ou função de confiança, a autoridade competente deve exonerar o sancionado que, por acaso, esteja ocupando um desses cargos, assim como adotar as providências para que ele não os ocupe pelo prazo da sanção.

10 Revisão ex officio de multas aplicadas pelo TCU O TCU tem a possibilidade de rever, de ofício, algumas das multas que aplica. Essa prerrogativa consta do Regimento Interno: Art º Nos casos em que ficar demonstrada a inadequação da multa aplicada com fundamento nos incisos IV, V, VI ou VII, o Tribunal poderá revê-la, de ofício, diminuindo seu valor ou tornando-a sem efeito. Rever de ofício é rever sem ser provocado, por iniciativa própria. Essa revisão somente poderá ocorrer para tornar sem efeito a multa ou para diminuí-la. As multas que podem ser revistas ex officio são as decorrentes de: i) descumprimento, no prazo fixado, sem causa justificada, à diligência determinada pelo relator; determinadas; ii) obstrução ao livre exercício das auditorias e inspeções auditoria ou inspeção; iii) sonegação de processo, documento ou informação, em justificado; iv) descumprimento de decisão do Tribunal, salvo motivo É de notar que as multas passíveis de serem revistas de ofício pelo TCU são, também, aplicáveis pelo órgão sem ouvir previamente os responsáveis, nos termos do 3º do art. 268 do RITCU.

11 11 Para ser admitida a imposição dessas multas sem a oitiva prévia do responsável, a informação sobre a possibilidade de sua aplicação deve ter constado da comunicação do despacho, da decisão descumprida ou do ofício de apresentação da equipe de fiscalização. Das multas que podem ser aplicadas antes de ouvir o responsável, somente a imposta por reincidência no descumprimento de decisão do Tribunal foi excluída da viabilidade de revisão ex officio. 5. A MULTA DA LEI DE CRIMES FISCAIS Na Introdução, citei a multa cominada no 1º do art. 5º da Lei de Crimes Fiscais. Essa multa é aplicável, no âmbito das respectivas jurisdições, por todos os Tribunais de Contas, que detêm competência para processar e julgar as infrações administrativas preceituadas nos incisos do art. 5º da referida Lei: Art. 5º Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas: I deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatório de gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei; II propor lei de diretrizes orçamentárias anual que não contenha as metas fiscais na forma da lei; III deixar de expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação financeira, nos casos e condições estabelecidos em lei; IV deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida para a redução do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição por Poder do limite máximo. 1 o A infração prevista neste artigo é punida com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.

12 12 2 o A infração a que se refere este artigo será processada e julgada pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalização contábil, financeira e orçamentária da pessoa jurídica de direito público envolvida. A Lei nº , de 2000, alterou o Código Penal e o Decreto-lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre a responsabilidade de prefeitos e vereadores. Como o nome diz, a referida lei trata de crimes fiscais. No projeto original, as condutas tipificadas como infrações administrativas contra as leis de finanças públicas eram crimes, portanto, de competência do Poder Judiciário. No curso do processo legislativo, houve modificação das suas naturezas, que passando a infrações administrativas. O legislador, então, conferiu aos Tribunais de Contas a atribuição para processá-las e julgá-las. A multa cabível ao agente que incorrer em uma dessas condutas é definida em 30% (trinta por cento) de seus vencimentos anuais. A fixação da pena em termos exatos contraria o princípio da individualização da pena, que prevê a aplicação da sanção a cada indivíduo de forma diferenciada. Diferenciar é operar a busca da justiça na punição, pela necessária consideração das circunstâncias subjetivas. Inerente a cada agente há um conjunto de condicionantes que o levou a praticar o ato reprovado pelo Direito. Não permitir a análise desses fatores e a sua ponderação na imposição da sanção é tornar o Direito uma matéria exata, fixa, estática e puramente positivada. In casu, estão sujeitos à mesma cominação aquele que tem a seu favor circunstâncias que poderiam atenuar a pena pela infração cometida e o outro que, deliberadamente, agiu com o claro intuito de violar a Lei, desconsiderando-a. Sob esse prisma, a multa da Lei de Crimes Fiscais é, indubitavelmente, injusta. 6. CONCLUSÃO Concluo, revisando os pontos principais deste artigo:

13 13 i) a competência do TCU para aplicar sanções, entre elas a multa, tem sede constitucional; ii) atualmente, o TCU impõe multas previstas na sua Lei Orgânica e na Lei de Crimes Fiscais; iii) quando as contas são julgadas irregulares com débito, a multa não é obrigatoriamente aplicada, somente se a conduta do responsável for reprovada pelo ordenamento jurídico; iv) quando as contas são julgadas irregulares sem débito, a multa sempre é aplicada, pois foi precisamente a conduta o motivo para o julgamento pela irregularidade; v) são aplicadas multas por atos praticados pelo agente, não apenas pela reprovação das contas; vi) multas, exceto as do art. 57 e do inciso I do art. 58 da LOTCU, podem ser aplicadas em sede de fiscalização; vii) o TCU pode impor algumas multas sem ouvir previamente o responsável em audiência; viii) algumas multas impostas pelo TCU podem ser revistas de ofício pelo órgão, mas somente para torná-las sem efeito ou para diminuir. Espero ter tornado claras as regras aplicáveis a essas sanções, e já me comprometo em redigir outro texto, agora para abordar duas outras sanções impostas pelo TCU: inidoneidade para licitar com a Administração Pública e inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na Administração Pública. Até breve.

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