O Sistema de Gestão Territorial Português

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1 PROGRAMA DOUTORAL EM ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS E POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL 3ª Edição, 1º Ano, 2º Semestre, Ano lectivo 2011/2012 Alterações Climáticas e Ordenamento do Território Sessão 4 IST, 9 de Março de 2012 O Sistema de Gestão Territorial Português Vitor Campos LNEC

2 Estrutura 1. Introdução 2. A evolução do nosso sistema de gestão territorial 3. O actual sistema de gestão territorial 4. Reflexões sobre o sistema de gestão territorial e a sua prática 5. O sistema de gestão territorial face aos desafios climáticos

3 Introdução (1) REFORMA LEGISLATIVA DE Política de ordenamento do território e de urbanismo Sistema de gestão territorial POLÍTICA DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DE URBANISMO A política de ordenamento do território e de urbanismo define e integra as acções promovidas pela Administração Pública, visando assegurar uma adequada organização e utilização do território nacional, na perspectiva da sua valorização, designadamente no espaço europeu, tendo como finalidade o desenvolvimento económico, social e cultural integrado, harmonioso e sustentável do País, das diferentes regiões e aglomerados urbanos (LBPOTU, artº 1º/2)

4 Introdução (2) GESTÃO TERRITORIAL Em sentido estrito, o conjunto das actuações das entidades públicas que têm directamente por objecto conceber, programar, executar e avaliar a política de ordenamento do território e de urbanismo Em sentido lato, o conjunto das actuações das entidades públicas que são dirigidas ao desenvolvimento do território e à sua transformação A gestão territorial tem uma dupla dimensão: Estratégica: perspectiva de médio/longo prazo (>10 anos), envolvendo a identificação, ponderação, mobilização e compatibilização dos interesses que se exprimem nos territórios pertinentes e a formulação de directrizes para a sua transformação Operacional: perspectiva de curto prazo (3-10 anos), dirigida à negociação, contratualização e realização das acções que concretizam as políticas de ordenamento do território e de urbanismo Boa parte do sucesso da gestão territorial reside, cada vez mais, na eficiente articulação destas duas dimensões

5 Evolução do nosso sistema de gestão territorial

6 O actual sistema de gestão territorial (1) Estruturado por 3 diplomas fundamentais: LBPOTU (Lei de Bases da Política de OTU) RJIGT (Regime Jurídico dos IGT) RJUE (Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação) Organizado (num quadro de interacção cordenada) em 3 âmbitos: nacional regional municipal DL nº 380/99 de 22 de Setembro (*) RJIGT regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial (IGT) LBPOTU lei de bases da política de ordenamento do território e do urbanismo Lei nº 48/98 de 11 de Agosto DL nº 555/99 de 16 de Dezembro (*) RJUE regime jurídico da urbanização e da edificação (*) Estes diplomas foram objecto de alteração por diplomas subsequentes e de adaptação às Regiões Autónomas por decreto legislativo regional Assente em 4 tipos de instrumentos de gestão territorial (IGT): Instrumentos de desenvolvimento territorial Instrumentos de política sectorial Instrumentos de planeamento territorial Instrumentos de natureza especial

7 O actual sistema de gestão territorial (2a) A LEI DE BASES DA POLÍTICA DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E URBANISMO (LBPOTU) É uma lei do Parlamento (Lei nº 48/98, de 11 de Agosto), o que sucede pela primeira vez Define os princípios, os objectivos, os fins e a arquitectura do sistema de gestão territorial (SGT) Clarifica o dever de ordenar o território como uma obrigação das entidades públicas: Artigo 4º (Dever de ordenar o território) 1 O Estado, as Regiões Autónomas e as autarquias locais devem promover, de forma articulada, políticas activas de ordenamento do território e de urbanismo, nos termos das suas atribuições e das competências dos respectivos órgãos, de acordo com o interesse público e no respeito pelos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos. 2 O disposto no número anterior envolve as obrigações de zelar pela efectiva consolidação de um sistema de gestão territorial e de acautelar os efeitos que as demais políticas prosseguidas possam, aos diversos níveis, envolver para o ordenamento do território e o urbanismo.

8 O actual sistema de gestão territorial (2b) A LEI DE BASES DA POLÍTICA DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E URBANISMO (LBPOTU) Entre os objectivos da política de ordenamento do território e de urbanismo refere expressamente a inserção do território nacional no espaço europeu (artº 1º/2) Fixa os princípos gerais a que deve obedecer a política de ordenamento do território e de urbanismo (artº 5º/2) Sustentabilidade e solidariedade intergeracional Economia Coordenação Subsidiariedade Equidade Participação Responsabilidade Contratualização Segurança jurídica

9 O actual sistema de gestão territorial (2c) A LEI DE BASES DA POLÍTICA DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E URBANISMO (LBPOTU) Reconhece aos particulares o direito de informação e participação durante a elaboração dos IGT e durante a sua execução, e prevê expressamente a concertação de interesses na elaboração dos IGT vinculativos dos particulares (artº 12º e 21º) Impõe à Administração o dever de execução coordenada e programada dos PMOT, recorrendo aos mecanismos de política de solos previstos na lei, e impõe aos particulares o dever de concretizar e adequar as suas pretensões ao que é estabelecido nesses planos (artº 16º) Cria os programas de acção territorial (PAT) como instrumentos de coordenação e contratualização das actuações das entidades públicas e privadas (artº 17º) Determina a aplicação de mecanismos de perequação compensatória nos PMOT e PEOT, para redistribuição dos encargos e benefícios das transformações territoriais (artº 18º) Determina o acompanhamento e avaliação regular da política de ordenamento do território e de urbanismo e da execução dos IGT (REOT, SNIT) (artº 28º e 29º)

10 O actual sistema de gestão territorial (3) O REGIME JURÍDICO DOS INSTRUMENTOS DE GESTÃO TERRITORIAL (RJIGT) Diploma do Governo, regulamenta a LBPOTU (DL nº 380/99, de 22 Setembro, com alterações subsequentes) Tem por objecto central a definição do conteúdo e dos procedimentos de elaboração, alteração, rectificação, revisão e suspensão dos IGT, bem como dos respectivos sistemas e instrumentos de execução e compensação Estabelece o dever de fundamentação técnica, em termos claros e racionais, das soluções adoptadas nos IGT (artº 4º) Estabelece o dever de identificação dos interesses públicos prossegidos pelos IGT e de justificação da sua hierarquização relativa, bem com o dever de identificação dos recursos territoriais em presença e respectiva graduação (artº 8º a 19º) Cria (em 2007) os contratos de planeamento como instrumentos de coordenação e contratualização das actuações dos privados e do município em matéria de elaboração e execução de PU e PP (artº 6º-A) e regulamenta a avaliação ambiental dos IGT

11 O actual sistema de gestão territorial (4) OS 3 ÂMBITOS DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA Um Governo central, com competência legislativa própria, tutelando serviços técnicos sectoriais com competências normativas, reguladoras, executivas e inspectivas de âmbito nacional 2 Regiões Autónomas (Açores e Madeira), dotadas de orgãos legislativos e de governo próprios (Assembleia Regional e Governo Regional), com competências legislativas e executivas próprias em matéria de gestão territorial 5 regiões-plano no Continente, geridas através de serviços desconcentrados da Administração central (enquanto não houver regionalização), apenas com competências executivas em matéria de gestão territorial (+ ambiente + desenvolvimento regional) 308 Municípios (278 no Continente), geridos por órgãos políticos próprios (Assembleia Municipal e Câmara Municipal), com competências regulamentares e executivas próprias e específicas em matéria de gestão territorial A gestão territorial é uma responsabilidade repartida, no respeito pelas competências e do princípio da coordenação (LBPOTU)

12 O actual sistema de gestão territorial (5) INSTRUMENTOS DE GESTÃO TERRITORIAL DE NATUREZA ESTRATÉGICA E PROGRAMÁTICA Vinculam apenas a Administração Instrumentos de desenvolvimento territorial (PNPOT, PROT, PIOT) Instrumentos de política sectorial (PSect)

13 O actual sistema de gestão territorial (6) INSTRUMENTOS DE GESTÃO TERRITORIAL DE NATUREZA REGULAMENTAR E OPERACIONAL Vinculam a Administração e os particulares Instrumentos de planeamento territorial (PMOT) Instrumentos de natureza especial (PEOT)

14 O actual sistema de gestão territorial (7) RELAÇÕES ENTRE INSTRUMENTOS DE GESTÃO TERRITORIAL (artº 10º, LBPOTU) Regra geral: os instrumentos de planeamento territorial prosseguem as orientações definidas pelos instrumentos de desenvolvimento territorial PNPOT, PSect e PROT: compromisso recíproco de integração e compatibilização PSect: desenvolvem as directrizes do PNPOT PROT: concretizam as orientações do PNPOT e PSect no respectivo âmbito regional PEOT: compromisso recíproco de compatibilização com o PNPOT e PROT e prevalecem sobre os PMOT PMOT: estão subordinados ao enquadramento estratégico definido pelo PNPOT e pelo PROT

15 O actual sistema de gestão territorial (8a) REGIMES JURÍDICOS COMPLEMENTARES E ACESSÓRIOS DR nº 9/2009, de 29 de Maio: fixa os conceitos técnicos nos domínios do ordenamento do território e do urbanismo a utilizar pelos IGT, com o objectivo de harmonização e unformização dos critérios operativos utilizados na gestão territorial DR nº 10/2009, de 29 de Maio: fixa regras de qualidade para a cartografia a utilizar nos IGT, visando melhorar a qualidade e eficácia destes instrumentos e promover o bom aproveitamento dos recursos técnicos disponíveis no desenvolvimento de sistemas públicos de informação territorial interoperáveis DR nº 11/2009, de 29 de Maio: estabelece os critérios de classificação e reclassificação do solo, bem como os critérios e as categorias de qualificação do solo rural e urbano, aplicáveis a todo o território nacional, a utilizar nos procedimentos de elaboração, alteração e revisão dos PMOT. Tem por objectivo a harmonização e unformização dos critérios operativos de qualificação do solo utilizados na gestão territorial, proporcionando, entre outros benefícios as bases para o desenvolvimento de sistemas públicos de informação territorial interoperáveis

16 O actual sistema de gestão territorial (8b) REGIMES JURÍDICOS COMPLEMENTARES E ACESSÓRIOS DL nº 794/76, de 5 de Novembro (correntemente designado Lei dos Solos): focado no solo urbano e orientado para a expansão urbana, estabelece instrumentos e procedimentos de suporte à política de solos, necessária à execução dos IGT. Diploma centralizador, permaneceu largamente inaplicado durante mais de 2 décadas e encontra-se em boa parte revogado pelo RJIGT, com o qual tem sobreposições geradoras de ambiguidade. Está em preparação desde 2010 uma nova Lei do Solo DL nº 152/82, de 3 de Maio: igualmente focado no solo urbano e orientado para a expansão urbana, cria as figuras de área de desenvolvimento urbano prioritária (ADUP) e área de construção prioritária (ACP). A sua publicação é o reconhecimento prático das insuficiências do DL nº 794/96 na condução de uma política de solos eficaz. Permaneceu largamente inaplicado durante mais de 2 décadas e tem sobreposições geradoras de ambiguidade com os sistemas e instrumentos de execução actualmente previstos no RJIGT (UOPG, unidades de execução, sistema de cooperação). É natural que seja revogado pela nova Lei do Solo

17 O actual sistema de gestão territorial (8c) REGIMES JURÍDICOS COMPLEMENTARES E ACESSÓRIOS DL nº 166/2008, de 22 de Agosto: estabelece o novo regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional (REN). A REN é uma restrição de utilidade pública de âmbito nacional e integra as áreas que, pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade aos riscos naturais, são objecto de protecção especial. As áreas da REN são obrigatoriamente identificadas nas plantas de condicionantes dos PMOT e dos PEOT. O actual Governo anunciou entretanto o propósito de proceder a uma alteração significativa do regime da REN DL nº 73/2009, de 31 de Março: estabelece o novo regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional (RAN). A RAN é uma restrição de utilidade pública de âmbito nacional, à qual se aplica um regime que estabelece condicionamentos à utilização não agrícola do solo que em termos agro-climáticos, geomorfológicos e pedológicos apresentam maior aptidão para a actividade agrícola, promovendo a conservação do solo como recurso estratégico. As áreas da RAN são obrigatoriamente identificadas nas plantas de condicionantes dos PMOT e dos PEOT

18 O actual sistema de gestão territorial (8d) REGIMES JURÍDICOS COMPLEMENTARES E ACESSÓRIOS Outras servidões administrativas e restrições de utilidade pública (SRUP): estabelecidas por lei geral ou delimitadas por lei especial, as SRUP são obrigatoriamenteidentificadas nas plantas de condicionantes dos PMOT e dos PEOT e restringem a utilização do solo e a faculdade da sua qualificação em sede dos IGT. Ver SERVIDÕES E RESTRIÇÕES DE UTILIDADE PÚBLICA, DGOTDU, Setembro de 2011, Edição Digital, in (3 de Março de 2012) DL nº 307/2009 de 23 de Outubro: estabelece o novo regime jurídico da reabilitação urbana (RJRU), componente reconhecidamente indispensável da política de cidades. Regulamenta a figura do PPRU, articulando-a com a figura do PPSV, o que é muito positivo. Não torna todavia explícita a relação entre a gestão territorial dos municípios e a realização de operações de reabilitação urbana, o que continua a viabilizar as intervenções avulsas, focadas no projecto e desarticuladas de estratégias regionais e locais de desenvolvimento territorial e urbano

19 Reflexões sobre o sistema de gestão territorial e a sua prática (1) UMA ADMINISTRAÇÃO TERRITORIAL PREDOMINANTEMENTE REACTIVA Herança do Estado centralista e demissionário do seu dever de ordenar o território Herança de muitas décadas de transformações territoriais sem a disciplina de planos eficazes e sem instrumentos de política de solos efectivos Habituação ao loteamento urbano da iniciativa dos particulares como forma normal de construção da cidade. A expansão urbana como paradigma de desenvolvimento Formas de organização muito tradicionais (sectorialização, hierarquia dos centros de decisão). Dificuldade na articulação entre o estratégico e o operacional Reduzido domínio das novas competências técnicas e políticas : gestão estratégica, dinamização de processos territoriais e governância, negociação, contratualização Fraca capacidade da Administração central e desconcentrada para o exercício das funções normativa, reguladora, coordenadora e de enquadramento estratégico Gestão territorial ainda muito estruturada em jogos e relações de poder entre âmbitos da Administração (a colaboração institucional multi-níveis como excepção à regra)

20 Reflexões sobre o sistema de gestão territorial e a sua prática (2) UM SISTEMA E UMA PRÁTICA PLANOCÊNTRICAS O mito do plano que faz falta para se poder agir ( no princípio era o plano ) O plano como carta de alforria da gestão territorial do município Fraca experiência de gestão estratégica e operacional (ausência generalizada de programação da actuação urbanística e de articulação entre os IGT e os instrumentos executórios das políticas urbanas e territoriais: planos de actividades e orçamentos; fraca experiência de condução de processos formais e abertos de negociação e contratualização; ausência de hábitos de avaliação das acções e das políticas públicas) Pouca atenção e reduzida experiência prática de aplicação dos sistemas de execução dos IGT (mito da complexidade dos instrumentos; no fim fica o plano ) Desvalorização da LBPOTU (princípios, objectivos e fins da gestão territorial) e hipervalorização de certas partes do RJIGT (conteúdo material e documental dos IGT e procedimentos da sua formação): uma gestão territorial tendencialmente tecnoburocrática, que se foca nos procedimentos e perde frequentemente de vista os seus fins (cf. artº 3º da LBPOTU). Prática técnica vs. direito administrativo

21 Reflexões sobre o sistema de gestão territorial e a sua prática (3) A LONGA AUSÊNCIA DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E O PRIMADO DA URBANIZAÇÃO : a demissão do Estado do seu dever de ordenar o território e as cidades e de regular a urbanização : a emergência do loteamento urbano da iniciativa dos particulares como forma dominante de construção da cidade O 3º e o 4º Planos de Fomento ( e ): a emergência fugaz do OT no Estado centralista e autoritário. Os PGUAT : 3 décadas de gestão territorial essencialmente focada nos planos municipais e no controlo administrativo da urbanização. Os PDM urbanísticos /99: A reemergência do OT por via das políticas de ambiente e recursos naturais 1998/99: A consagração da política de ordenamento do território como política pública assente no sistema de gestão territorial

22 Reflexões sobre o sistema de gestão territorial e a sua prática (4) UMA ARQUITECTURA PESADA, QUE TARDA EM CONCRETIZAR-SE NA SUA PLENITUDE Um SGT constituído por 14 tipos diferentes de IGT (8 nos âmbitos nacional e regional e 6 no âmbito municipal) A tentativa (inacabada) de equilibrar o sistema de IGT e reintroduzir a dimensão OT na gestão territorial: o PNPOT e os PROT ( ) A batalha (perdida?) dos planos sectoriais. A ausência de coordenação entre políticas sectoriais com impacte territorial significativo O desinteresse generalizado pelos PAT como instrumentos de suporte à colaboração institucional e à governação multi-níveis na gestão territorial Um sistema de 3 PMOT pouco especializados: todos podem reclassificar o solo, todos podem regulamentar a urbanização e a edificação nos moldes que se entender Um sistema de PEOT que a lei classifica de supletivos mas que são utilizados de forma sistemática pela Administração central, com frequente invasão da esfera de competência normativa própria dos municípios

23 Reflexões sobre o sistema de gestão territorial e a sua prática (5) UMA APLICAÇÃO BUROCRÁTICA E JURIDICISTA DO SGT Sucessiva densificação das normas procedimentais e do conteúdo material e documental dos IGT, sobrecarregando e tornando muito onerosa a sua elaboração e revisão e a condução das acções de gestão territorial em geral Multiplicação dos regimes jurídicos com impacte na gestão territorial, de modo frequentemente descoordenado quando não contraditório Falta de critérios para a mediação entre os princípios e os objectivos gerais do SGT (LBPOTU) e a prática concreta: relativa irrelevância dos princípios e objectivos gerais como suporte das decisões quotidianas Falta de clareza sobre a hierarquia das fontes interpretativas e ineficácia dos sistemas e mecanismos de controlo jurisdicional Interpretação literal e descontextualizada das normas, cruzada com amplas margens de subjectividade ( direitos adquiridos ) = refúgio na gestão territorial tecno-burocrática: foco no controlo das conformidades em detrimento da gestão das oportunidades

24 Reflexões sobre o sistema de gestão territorial e a sua prática (6) UMA FRACA CULTURA DO TERRITÓRIO E CONSEQUENTEMENTE DA SUA GESTÃO Uma fraca cultura do território enquanto recurso colectivo e base do desenvolvimento da sociedade As dificuldades da gestão territorial são um reflexo dessa fraca cultura do território O interesse público em matéria de ordenamento do território é pouco sustentado na cultura da sociedade, pelo que é tendencialmente fraco face aos interesses particulares, sejam individuais, de grupos económicos ou sociais organizados ou do próprio Estado A evolução registada nas últimas 4 décadas em matéria de consciência ambiental constitui todavia um exemplo interessante O Objectivo Estratégico 6 do PNPOT identifica esta dificuldade e propõe medidas para a mitigar: mais do que mudar a lei, é preciso mudar a cultura da gestão territorial Será todavia um processo indissociável do processo geral de desenvolvimento económico, social e cultural da sociedade portuguesa

25 O sistema de gestão territorial face aos desafios climáticos (1) DOIS GRANDES OBJECTIVOS DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO Minimizar a exposição aos riscos associados à dinâmica climática Aumentar a resiliência face aos efeitos de fenómenos climáticos extremos DOIS ASPECTOS FUNDAMENTAIS 1. Capacidade para definir os usos do solo em função da aptidão relativa das diferentes localizações, numa abordagem sistémica do território, e não apenas ou sobretudo em função dos objectivos e prioridades conjunturais de proprietários e promotores ou de interesses sectoriais do Estado. 2. Capacidade para escolher e concretizar as soluções de organização espacial mais apropriadas, valorizando os factores de contexto (em especial os factores naturais: morfologia, exposição solar, ventos dominantes, coberto vegetal, hidrografia) e evitando soluções determinísticas (formalistas, funcionalistas, economicistas, ). FACTORES CRÍTICOS Sistema de classificação e qualificação do solo e mecanismos de valoração e compensação

26 O sistema de gestão territorial face aos desafios climáticos (2) A SELECÇÃO DOS SOLOS PARA OS DIFERENTES USOS E A ORGANIZAÇÃO DAS ACTIVIDADES O frequente desencontro entre a classificação e qualificação do solo nos IGT e as pretensões concretas dos proprietários e promotores das transformações territoriais As debilidades da gestão territorial reactiva: o primado do obreirismo na determinação do onde, do quando e do como utilizar e ocupar o solo Só uma gestão territorial proactiva é capaz de assegurar uma adequada e atempada ponderação e compatibilização dos interesses que se exprimem no território, de forma a garantir uma selecção dos solos para os diferentes usos e uma organização espacial das actividades técnicamente correctas e fundamentadas A gestão territorial proactiva baseia-se em disponibilidade de informação territorial, visão estratégica, boa governância multi-níveis, utilização corrente das técnicas da negociação e de instrumentos de compensação e contratualização A boa governância multi-níveis pressupõe colaboração institucional, respeito pelas atribuições e competências de cada entidade, vontade de coordenação das políticas com impacte territorial e a aplicação de metodologias e técnicas específicas

27 O sistema de gestão territorial face aos desafios climáticos (3) A DEFINIÇÃO DA FORMA DE ORGANIZAÇÃO E OCUPAÇÃO DO ESPAÇO É urgente incorporar activamente os novos desafios territoriais (efeitos das dinâmicas climáticas, eficiência energética, coesão social, ) na concepção das soluções e nas decisões que determinam as formas de organização e ocupação do espaço Para isso há necessidade de: Mais e melhor conhecimento: avaliação de desempenho e divulgação dos resultados (lessons learned), desenvolvimento e divulgação de metodologias e técnicas específicas Capacitação dos técnicos e dos decisores políticos para as abordagens integradoras Conscencialização da opinião pública para uma participação responsável e para um consumo exigente. Papel dos organizações de base social Melhor definição do regime jurídico do solo e dos direitos e deveres dos proprietários e do Estado, numa óptica de prevalência do interesse colectivo na gestão territorial Instrumentos operativos (fiscais e financeiros) que remunerem adequadamente os serviços de ecosistemas e penalizem as práticas e as soluções indesejáveis

28 OBRIGADO