DIREITO FINANCEIRO. Nenhuma despesa pode ser realizada sem previsão orçamentária. Classificação das Despesas Públicas Lei 4.320/64

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1 Despesa Pública Conforme a classificação proposta por Aliomar Baleeiro a despesas pública significa a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro duma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo. Despesa pública representa a utilização, pelo agente público competente, de recursos financeiros previstos na dotação orçamentária. Despesa pública pressupõe dispêndio de dinheiro. A despesa pública há de corresponder a um dispêndio relacionado com uma finalidade de interesse público, que é aquele interesse coletivo, encampado pelo Estado. 1 Nenhuma despesa pode ser realizada sem previsão orçamentária. Classificação das Despesas Públicas Lei 4.320/64 Conforme a Lei 4.320/64, as despesas públicas podem ser correntes e de capital. Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas: DESPESAS CORRENTES Despesas de Custeio Transferências Correntes DESPESAS DE CAPITAL Investimentos Inversões Financeiras Transferências de Capital Despesas Correntes: Despesas correntes são aquelas que não enriquecem o patrimônio público, mas são necessárias à execução dos serviços públicos e à vida do Estado. As Despesas de Custeio (art. 12, 1 ) são as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as 1 Kiyoshi Harada 1

2 destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis. Estão entre elas as despesas do pessoal civil, salários, pessoal militar, despesas com compra de material de consumo, remuneração de serviços prestados por pessoas físicas, locação de imóveis, etc. É o custeio da máquina pública. As Transferências Correntes (art. 12, 2 ) são as dotações para despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado. Estão entre elas as transferências feitas de um nível de governo para outro, as transferências decorrentes da lei do orçamento e destinadas a atender a despesas correntes de autarquias e fundações, pagamento de inativos, juros da dívida pública, pensionistas, etc. Despesas de Capital: Despesas de capital são as que determinam uma modificação no patrimônio público por meio de seu crescimento. Os Investimentos (art.12, 4 ) são as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. Estão entre elas as aquisições de material permanente, aeronaves, automóveis, mobiliário, obras de arte, equipamentos hospitalares, aumento de capital em empresas agrícolas e industriais. As Inversões Financeiras (art. 12, 5 ) são as dotações destinadas a: I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros. 2

3 As Transferências de Capital (art. 12, 6 ) são as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública. Estão entre elas a Amortização da Dívida Pública, Auxílios para Obras Públicas e Auxílios para Equipamentos e Instalações Vedações Constitucionais Art São vedados: I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, 8º, bem como o disposto no 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de ) V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; 3

4 VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, 5º; IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) A Despesa Pública e a LRF LC 101/2000 A Lei de Responsabilidade Fiscal vem impor um equilíbrio fiscal ao orçamento e a responsabilidade no que tange à execução de despesa, estabelecendo: A despesa só deve ser realizada, havendo dotação específica e suficiente na LOA, sendo compatível com a PPA e a LDO. Não verificada a receita, os empenhos devem ser limitados. Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. 4

5 Novas despesas de caráter continuado devem ser compensadas por aumento permanente de receita. Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. 2o Para efeito do atendimento do 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa. 3o Para efeito do 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. 4o A comprovação referida no 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias. 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar. 6o O disposto no 1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição. 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado. Criação de Limites com despesas de pessoal, em relação à receita corrente líquida, discriminada por Ente e por Poder 5

6 Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados: I - União: 50% (cinqüenta por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento); III - Municípios: 60% (sessenta por cento). Proibição do aumento de despesas com pessoal nos últimos 180 dias de mandato Art. 21. Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20. Empréstimos Bancos Oficiais Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo. Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financeira controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida pública para atender investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União para aplicação de recursos próprios. Restos a Pagar Art. 42 da LRF Consideram-se restos a pagar as despesas empenhadas, mas nãopagas, até 31 de dezembro, estando sua execução condicionada aos limites fixados à conta das fontes de recursos correspondentes. Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício. 6

7 RECEITA Classificação da Receita Pública Lei 4320/64 Baseada em critérios econômicos. Conforme art. 11 da Lei 4320/64 a receita pública é classificada em: - receita corrente - receita de capital Art A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. Receitas Correntes: As receitas correntes abarcam as decorrentes do poder impositivo do Estado, bem como aquelas decorrentes da exploração de seu patrimônio e as resultantes de exploração de atividade econômica. São receitas de natureza contínua. Os tributos em geral são classificados como receita corrente. Art. 11, 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. O art. 11, em seu parágrafo 4 apresenta o detalham ento das receitas correntes: Receita Tributária Impostos Taxas Contribuições de Melhoria Receita de Contribuições RECEITAS CORRENTES Receita Patrimonial 7

8 Receita Agropecuária Receita Industrial Receita de Serviços Transferências Correntes Receitas de Capital: São todas as outras receitas que compreendem as provenientes de realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas, as oriundas das conversões em espécie de bens e direitos, os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado para atender as despesas de capital e o superávit do orçamento corrente. Art.11, 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente. O art. 11, em seu parágrafo 4 apresenta o detalham ento das receitas de capital: RECEITAS DE CAPITAL Operações de Crédito Alienação de Bens Móveis e Imóveis Amortização de Empréstimos Concedidos Transferências de Capital Outras Receitas de Capital Classificação Doutrinária A doutrina classifica as receitas em originárias e derivadas. Receitas Originárias: Receitas Originárias são aquelas que resultam da atuação do Estado, sob regime de direito privado, na exploração de atividade econômica. 8

9 O que fundamentalmente caracteriza a receita originária é sua percepção pelo Estado, absolutamente despido do caráter coercitivo próprio, porque atua sob regime de direito privado, como uma empresa privada na busca do lucro. A receita originária é auferida pelo Estado em decorrência da exploração de seu próprio patrimônio e sem o exercício de seu poder soberano. A exigência de tributo é ato de soberania estatal, exercício do poder soberano. Ex: preços públicos, aluguéis de prédios públicos, aplicações financeiras, etc. Receitas Públicas Derivadas: As receitas públicas derivadas são as derivadas são as provenientes de patrimônio de particulares, impostas coercitivamente aos cidadãos, em decorrência do poder soberano do Estado. Receita Tributária é Receita Derivada. Ainda, Tributo é Receita Corrente, é Receita Derivada. O Estado, em virtude de seu poder de autoridade, pode retirar de seus súditos parcelas de suas riquezas para a consecução de seus fins, visando o bem-estar geral. Esse poder de imposição tributária do Estado acha-se normatizado em nível constitucional, mediante a outorga de competência tributária que, ao lado de inúmeros outros princípios tributários, constitui as chamadas limitações constitucionais ao poder de tributar, as quais funcionam como escudos de proteção dos contribuintes. Receita Pública e a LRF LC 101/2000 As principais matérias tratadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal no que tange à Receita Pública são as seguintes: Obrigatoriedade de instituição pelos entes públicos de todos os tributos outorgados constitucionalmente. Todos os tributos de sua competênica. 9

10 Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação. Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos. Uma vez não cumprida a arrecadação de todos os impostos, fica vedada a realização de transferências voluntárias.2 Previsão de receitas elaboradas com critérios técnicos Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas. Renúncias de receitas acompanhadas de mecanismos de compensação Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições: II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da 2 Transferências voluntárias são os recursos financeiros repassados pela União aos Estados, Distrito Federal e Municípios em decorrência da celebração de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares cuja finalidade é a realização de obras e/ou serviços de interesse comum e coincidente às três esferas do Governo. Conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal, entende-se por transferência voluntária "a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde." 10

11 elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. Renúncia de Receita II, IE, IPI e IOF Art. 14, 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. 3 o O disposto neste artigo não se aplica: I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu 1 o ; DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias: I - existência de dotação específica; II - (VETADO) III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição; IV - comprovação, por parte do beneficiário, de: a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos; b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde; c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal; 11

12 d) previsão orçamentária de contrapartida. 2o É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada. 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social. EMENTA - LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA. RESTOS A PAGAR. FINS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. INCIDÊNCIA DO ART. 25, 3, DA LC N 101/2000. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. O Gerente de Apoio ao Desenvolvimento Urbano da CEF tem legitimidade para figurar no pólo passivo, uma vez que é quem implementa e operacionaliza o Programa Habitar-Brasil/BID. Afastada da preliminar de inadequação da via eleita, uma vez que presente a prova pré-constituída. A construção de casas populares é manifesta ação de assistência social, enquadrando-se, portanto, nas exceções previstas pelo 3 do art. 25 da Lei de R esponsabilidade Fiscal. Ademais, a jurisprudência vem se inclinando no sentido de que não há como responsabilizar o Município nem a nova administração pelos acúmulos provenientes da gestão anterior. TRF4 - APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA Nº /SC Questões selecionadas: 01 - ( ) Considere a seguinte situação hipotética. Determinado município da Federação criou contribuição de melhoria, em virtude da construção do Parque Central, cobrada dos moradores das proximidades do referido parque, em face da valorização imobiliária decorrente de sua construção. Entretanto, apesar de legalmente constituído, o aludido município não regulamentou a cobrança do tributo em comento, prejudicando a sua efetiva arrecadação. Nessa situação, ficará vedada a realização de transferências voluntárias ao município da Federação em epígrafe. 02 AGU 2004 ( ) É vedado a um banco estatal conceder empréstimo ao ente federado que o controla, ressalvadas as hipóteses previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal. 03 ( ) Os estágios da receita são empenho, fixação e recolhimento. 12

13 04 - ( ) A liquidação da despesa consiste no pagamento ou na inscrição em restos a pagar ( ) Despesas de capital são voltadas para a manutenção de serviços já criados ou para a realização de obras de conservação de bens imóveis ( ) O valor referente ao pagamento de inativos é apropriado como despesa corrente. 07. Distingue-se a despesa corrente da despesa de capital porque a primeira (A) visa o engrandecimento do patrimônio público, enquanto a segunda busca operar e manter os serviços já instalados na Administração Pública ou em entidades que desta recebam subvenções ou auxílios. (B) visa à operação e manutenção dos serviços instalados somente na Administração Pública e a segunda busca a aquisição de produtos oferecidos no mercado de capital. (C) objetiva custear atividades e projetos desenvolvidos pelas entidades governamentais; enquanto que a segunda tem em mira o incremento do patrimônio governamental. (D) visa os rendimentos financeiros de curto prazo e a segunda almeja os rendimentos financeiros de longo prazo. (E) financia gastos de custeio das entidades que cooperam com a Administração; a segunda suporta os investimentos dessas mesmas pessoas jurídicas. 08. A vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa a) depende de previsão na lei de diretrizes orçamentárias b) é absolutamente vedada, sem qualquer ressalva c) é permitida, nos casos expressamente previstos em lei complementar d) pode ser excepcionalmente autorizada na lei orçamentária anual e) é vedada, salvo as hipóteses incluídas na Constituição Federal 09. Quando, no decorrer da execução orçamentária, uma dotação se revela insuficiente, o Poder Executivo lança mão da abertura de a) Créditos especiais ou suplementares, por meio de decreto-lei. b) Crédito especial, após aprovação legal. c) Crédito extraordinário, por lei. d) Crédito suplementar, após autorização legislativa. e) Crédito extraordinário, por decreto. 13