Auditorias Operacionais Área de Educação: Formação de Professores do Ensino Fundamental

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1 Auditorias Operacionais Área de Educação: Formação de Professores do Ensino Fundamental Sumário Executivo Abril de 2009 Realização : Tribunais de Contas do Brasil Coordenação: Instituto Rui Barbosa

2 Sumário Executivo Abril de 2009 Membros do Grupo Temático de Auditoria Operacional Vivaldo Evangelista Ribeiro Coordenador do Grupo Temático (TCE-BA) Marco Antonio Scovino Representante do Grupo Técnico do PROMOEX (TCM-RJ) Alcides Jung Arco Verde (TCE-PR) Carlos Alberto Sampaio de Freitas (TCU) Célio Maciel Machado (TCE-SC) Henirdes Batista Borges (TC-DF) Ivaldo Ferreira Viana (TCE-RO) Jeverson das Chagas e Silva (TCM-RJ) Kassandra Saraiva de Lima (TCE-PI) Lídia Maria Lopes P. da Silva (TCE-PE) Lívio Mário Fornazieri (TCM-SP) Luciano dos Santos Danni (TCU) Maria Salete Silva Oliveira (TCE-BA) Marta Varela Silva (TCM-RJ) Paulo Eduardo Panassol (TCE-RS) Paulo Gomes Gonçalves (TCU) Sandra Maria de C. Campos (TCE-MG) Selva de Souza Cavalcanti (TCE-GO) Monitores dos Trabalhos Antônio Luiz Carneiro (TCE-BA) Célio Maciel Machado (TCE-SC) Eliane Vieira Martins (TCU) Henirdes Batista Borges (TC-DF) Jeverson das Chagas e Silva (TCM-RJ) Joilma Rodrigues Santana (TCE-BA) Kassandra Saraiva de Lima (TCE-PI) Lídia Maria Lopes P. da Silva (TCE-PE) Manuelina Porto N. Navarro (TCU) Marcos André Matos (TCE-BA) Maria Salete Silva Oliveira (TCE-BA) Marta Varela Silva (TCM-RJ) Paulo Eduardo Panassol (TCE-RS) Paulo Gomes Gonçalves (TCU) João Antônio Robalinho Ferraz (TCE-PE) Selva de Souza Cavalcanti (TCE-GO) Coordenação Geral Cons. Luiz Sérgio Gadelha - Coordenação da ATRICON e IRB Heloísa Garcia Pinto - Coordenação do Ministério do Planejamento

3 Auditorias Operacionais Área de Educação: Formação de Professores do Ensino Fundamental APRESENTAÇÃO A presente publicação resume didaticamente os aspectos mais relevantes de auditoria operacional do Grupo de Auditorias Operacionais do PROMOEX. Como se sabe, uma das metas do PRO- MOEX é a capacitação dos técnicos dos Tribunais de Contas em auditoria operacional. Trata-se de um dos componentes nacionais sob a supervisão do Instituto Rui Barbosa. Após a capacitação feita com o apoio da ESAF e TCU foi iniciada a primeira auditoria daquela natureza como projeto piloto na área da educação. O objeto dessa auditoria, escolhido entre os técnicos participantes do programa, é a avaliação da formação dos professores do ensino fundamental. Como se sabe, entre os muitos problemas da educação brasileira, a formação, a capacitação, a atualização e a reciclagem dos professores são alguns dos aspectos mais relevantes para a melhoria da qualidade de nossas escolas. É a primeira auditoria operacional abrangente que se realiza no âmbito do controle externo. Aqui estão os resultados obtidos até o momento e a indicação dos caminhos mais adequados para a superação de deficiências na área. No futuro, o Grupo Temático de Auditorias do PROMOEX haverá de aprofundar os estudos. É uma importante contribuição para as decisões operacionais do Ministério da Educação e das Secretarias Estaduais e Municipais na administração da função educação. Como Presidente do IRB, desejo cumprimentar a todos os participantes do processo, pelo trabalho desenvolvido, aí incluídos dirigentes, coordenadores, conselheiros, auditores e especialmente os técnicos de controle externo. Conselheiro Salomão Ribas Jr. Presidente do Instituto Rui Barbosa

4 Índice 1. Introdução Resultados da Auditoria...11 Diagnóstico da Demanda Estratégia de Implementação Estrutura de Controle Percepção Sobre os Benefícios das Ações de Formação Ofertadas Conclusão...22

5 Relação dos Tribunais de Contas que participaram da Auditoria Operacional 1.Tribunal de Contas do Distrito Federal 2.Tribunal de Contas do Estado do Acre 3.Tribunal de Contas do Estado de Alagoas 4.Tribunal de Contas do Estado do Amazonas 5.Tribunal de Contas do Estado da Bahia 6.Tribunal de Contas do Estado do Ceará 7.Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo 8.Tribunal de Contas do Estado de Goiás 9.Tribunal de Contas do Estado do Maranhão 10.Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais 11.Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul 12.Tribunal de Contas do Estado do Pará 13.Tribunal de Contas do Estado da Paraíba 14.Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco 15.Tribunal de Contas do Estado do Piauí 16.Tribunal de Contas do Estado do Paraná 17.Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro 18.Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte 19.Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul 20.Tribunal de Contas do Estado de Rondônia 21.Tribunal de Contas do Estado de Roraima 22.Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina 23.Tribunal de Contas do Estado de Sergipe 24.Tribunal de Contas do Estado do Tocantins 25.Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro 26.Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia 27.Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás 28.Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará 29.Tribunal de Contas da União Este Sumário Executivo encontra-se disponível nos portais do Instituto Rui Barbosa ( e dos Tribunais de Contas ( Os relatórios das auditorias operacionais das ações de formação de professores encontram-se disponíveis nos sítios dos Tribunais de Contas, conforme regramento específico de publicação.

6 1. INTRODUÇÃO INTOSAI Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores Auditorias Operacionais A Auditoria Operacional é a avaliação de programas, projetos, atividades e ações governamentais, bem como de órgãos e entidades jurisdicionados aos Tribunais de Contas, sob aspectos de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade, com objetivo de contribuir para o melhor desempenho da gestão pública. Histórico da Auditoria Operacional Este trabalho consolida os principais pontos de auditoria identificados em 27 relatórios enviados pelas equipes dos Tribunais de Contas até 15 de abril de 2009, data limite para finalização deste Sumário Executivo pelo Grupo Temático de Auditoria Operacional do PROMOEX. A temática auditoria operacional começou a ser discutida, pela primeira vez, durante o VII Congresso Internacional da INTOSAI, em No Brasil, a partir da Constituição Federal de 1988, foi atribuída aos Tribunais de Contas (TCs) brasileiros a competência para realizar auditorias operacionais que ganharam força a partir da década de 90, com os processos de reforma do Estado, inspirados pela doutrina da nova gestão pública, a denominada administração gerencial. Com o propósito de criar as condições para a realização de auditorias operacionais nos Tribunais de Contas brasileiros, mediante a capacitação de profissionais e cumprir a meta nacional, que corresponde a 25 Tribunais de Contas, elaborou-se o Programa Nacional de Capacitação em Auditoria Operacional, realizado no 2º semestre de 2007, na Escola de Administração Fazendária ESAF, em Brasília/ DF. A capacitação foi composta por quatro módulos, totalizando 184 horas/aula, com a participação de 34 Tribunais de Contas brasileiros, num total de 148 servidores, além de oito técnicos dos Tribunais de Contas da Angola e de 6

7 Moçambique. Como etapa seguinte da capacitação, 29 Tribunais de Contas brasileiros realizaram auditorias operacionais na área Educação: formação de professores do ensino fundamental, no exercício de 2008, com monitoria de técnicos de TCs. PARA SABER MAIS s Pesquisa realizada junto aos 33 Tribunais de Contas brasileiros, em setembro de 2005, pertinente às práticas adotadas sobre o tema de Auditoria Operacional, evidenciou que 19 Tribunais, o equivalente a 58% do total, nunca tinham realizado a modalidade de auditoria operacional. s O Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municípios Brasileiros PROMOEX tem como objetivo central o fortalecimento do sistema de controle externo, por meio da integração nacional e da modernização dos Tribunais. s O PROMOEX pretende contribuir para a melhoria dos níveis de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade das ações de fiscalização e controle. s Uma das ações prioritárias é a realização de Auditorias Operacionais, tanto assim que constitui meta nacional do Programa a implantação deste tipo de auditoria em pelo menos 75% dos Tribunais de Contas (TCs), até o exercício de 2010, conforme Contrato de Empréstimo firmado com o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID. A coordenação desse processo está a cargo do Instituto Rui Barbosa. s No exercício de 2008, superando a meta nacional, 29 TCs, o correspondente a 88% do total, realizaram auditorias operacionais na área de educação. 7

8 Legislação sobre a formação dos professores: - A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) ressalta o compromisso do Ministério da Educação em realizar, com a participação dos estados e municípios, programas de formação para todos os professores em exercício, utilizando também, para isto, os recursos da educação à distância. - O Plano Nacional de Educação (PNE) estabelece que a formação continuada dos profissionais da educação pública deverá ser garantida pelas secretarias estaduais e municipais de educação, cuja atuação incluirá a coordenação, o financiamento e a manutenção dos programas como ação permanente. - O Conselho Nacional de Educação, por meio da Resolução 03/1997, estabelece que os sistemas de ensino envidem esforços para implementar programas de desenvolvimento profissional dos docentes em exercício, incluída a formação de nível superior em instituições credenciadas, bem como, em programas de aperfeiçoamento em serviço. Iniciativas nessa área apresentam-se como um dos principais indutores da melhoria da qualidade do ensino, desafio enfrentado principalmente pela Educação Básica. Objeto da Auditoria De acordo com a legislação vigente, há necessidade de investimentos na capacitação e atualização dos profissionais do ensino. O processo permanente de desenvolvimento profissional dos professores envolve a formação inicial e a formação continuada. As ações de formação inicial devem proporcionar ao professor o domínio dos conhecimentos do seu campo de atuação, além da formação pedagógica necessária ao desempenho do magistério. Já a formação continuada assume a importância da atualização do professor, em decorrência dos avanços tecnológicos e científicos. As ações de formação inicial foram objeto de auditoria em três TCs e as de formação continuada foram focadas por 24 Tribunais. As unidades administrativas responsáveis pelas ações de formação auditadas estão vinculadas às secretarias de educação de 19 estados e seis municípios, além da União e do Distrito Federal. Objetivo da Auditoria A ação selecionada justifica-se em virtude de que a formação de professores, tanto inicial quanto continuada, tem a perspectiva de refletir positivamente no processo de ensino e aprendizagem no ambiente escolar. O professor como principal indutor das atividades pedagógicas deve ter a formação mínima exigida para a área e série em que atua e, além disso, buscar continuamente o aperfeiçoamento de suas práticas e a possibilidade de 8

9 contato e apreensão de conhecimentos sobre novas mídias e abordagens. As auditorias foram orientadas por dois objetivos: i) avaliar se a secretaria de educação está se instrumentalizando, de forma institucional e operacional, para o atendimento das necessidades de formação de professores do Ensino Fundamental, controle dos recursos aplicados nessas ações e disponibilização dos produtos necessários ao alcance de suas metas; ii) perceber os resultados produzidos na agregação de conhecimentos pelo professor e na melhoria do seu planejamento e prática pedagógicos. Para atingir esses objetivos, foram estabelecidas 3 questões de auditoria: Questão 1: o planejamento e a implementação das ações de formação de professores em serviço apresentam vulnerabilidades que podem comprometer o adequado atendimento à demanda regional/local e os resultados do processo de capacitação? Questão 2: existem adequados sistemas de controle orçamentário/ financeiro, operacional e de monitoramento das ações de formação de professores implementadas? Questão 3: as ações de formação de professores implementadas foram úteis/benéficas para o aprimoramento da prática didático-pedagógica desse profissional em sala de aula? PARA SABER: Treze TCs abordaram somente as duas primeiras e 14 trabalharam as três questões de auditoria. Metodologia No objetivo de investigar as questões de auditoria, diante dos riscos encontrados e de forma geral, adotaram-se como estratégias metodológicas: a) pesquisa com beneficiários, gestores de escola e de Coordenadorias Regionais; b) visitas de estudo, com a realização de entrevista/grupo focal com professores e gestores; c) pesquisa documental. Para a coleta e análise de dados foram empregadas abordagens qualitativa e quantitativa. As coletas de dados foram realizadas por meio de pesquisa postal, 9

10 internet ou com professores e diretores ou coordenadores pedagógicos das escolas, entrevistas semi-estruturadas com gestores das secretarias de educação, verificação de sistemas de controles internos, pesquisa documental e realização de grupos focais com beneficiários das ações de capacitação e com gestores das escolas. A elaboração das Matrizes de Planejamento e dos papéis de trabalhos foi objeto de discussão e validação em Encontro Técnico e contou com a supervisão do Grupo Temático de Auditoria Operacional e dos monitores. Limitações do Trabalho Durante a realização das auditorias, os TCs enfrentaram, em maior ou menor grau, limitações aos seus trabalhos. A principal delas é relativa ao jurisdicionado e ao objeto auditado, seja por limitação de acesso a banco de dados ou informações ou pela baixa taxa de retorno dos questionários enviados via postal, internet ou . 10

11 2. RESULTADOS DA AUDITORIA PPA Plano Plurianual estabelece os projetos e os programas de longa duração do governo, neste caso de 2008 a Planejamento e organização das ações de formação de professores em serviço O Manual de Elaboração do PPA estabelece que, para o propósito de planejar e organizar ações de governo, inicialmente, deve-se diagnosticar os problemas a serem resolvidos, entendidos como carências ou demandas de um grupo não satisfeitas, que, ao serem reconhecidas e declaradas pelo governo, passam a integrar a sua agenda de compromissos. O problema será mais bem compreendido quanto melhor delimitada for a sua incidência, inclusive em termos territoriais. A abordagem de problemas em escalas muito amplas dificulta a identificação, hierarquização e o gerenciamento da implementação de possíveis soluções. As etapas seguintes de planejamento e organização tratam da definição de objetivos e metas, do montante de recursos disponível e da capacidade operacional das instituições envolvidas na execução das ações. Pontos Auditados Considerando o critério identificado, as auditorias investigaram os seguintes pontos: i) se o gestor dispõe de informações necessárias para planejar suas ações de formação de professores (tratado no subitem Diagnóstico da Demanda); ii) se as ações de formação de professores estão contempladas nos instrumentos de planejamento e orçamento públicos, são de simples identificação e contam com uma adequada estrutura de gestão operacional e financeira (tratado no subitem Estratégia de Implementação). 1 Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Manual de Elaboração: plano plurianual Brasília: MP,

12 Diagnóstico da Demanda Diagnóstico da Demanda O conhecimento da demanda é uma etapa primária no processo de tomada de decisão. Os principais fatos constatados foram: s ausência de diagnóstico, contemplando as diversas vertentes da prática docente (pedagógica, didática, profissional, contexto sociocultural), para definição das demandas de formação; s inexistência de mapeamento das necessidades de formação continuada dos professores do Ensino Fundamental. Concluiu-se que o planejamento da ação não é integrado e articulado com outros atores, como as unidades escolares e as gerências regionais de educação. Nem é feita a identificação de onde se manifesta mais fortemente o problema. O Gráfico 1 apresenta a condição encontrada pelos TCs a respeito dessa questão. Gráfico 1 Constatações em Relação ao Diagnóstico da Demanda 67% 37% 44% 7% 22% 4% 11% 30% 33% 26% 4% 15% Adequado Inadequado Inexistente Não se manifestou Adequado Inadequado Inexistente Não se manifestou Adequado Inadequado Inexistente Não se manifestou Mapeamento das deficiências de formação dos professores da rede pública e identificação espacial Hierarquização de prioridades de áreas/conteúdos de formação Registros/banco de dados e indicadores oficiais sobre habilitação dos docentes, histórico de cursos e treinamentos recebidos pelo professor da rede pública Nota: a categoria Não se manifestou refere-se a não resposta do gestor ou a não abordagem do quesito pelo Tribunal. 12

13 Esses fatos evidenciam a deficiência do planejamento das ações de capacitação, considerando-se que, ao não se identificar com precisão a demanda potencial, organizam-se cursos muitas vezes não apropriados com as reais necessidades dos professores, cujas escolhas subordinam-se ao critério de simples adesão, ou direcionamento a profissionais que apresentam alguma disponibilidade ou vontade. O que se observou foi que a pedagogia, o interesse A o não identificar com precisão a demanda, organizam-se cursos muitas vezes não apropriados com as reais necessidades dos professores. da instituição e a equidade não são critérios preponderantes nesse processo. A inexistência de registros ou banco de dados sobre o histórico de cursos e treinamentos em serviço recebidos pelo professor que leciona na rede pública de ensino também foi identificada nos trabalhos realizados. Além disso, a falta de informação de grande parte dos agentes executores sobre as principais carências pedagógicas dos professores da rede pública que lecionam no ensino fundamental constitui uma ameaça para a efetividade das ações de capacitação. Diagnóstico da Demanda Recomendações Nos relatórios de auditoria foram apresentadas as seguintes recomendações aos gestores: s Realização de processo de consulta junto aos professores e gestores escolares, mediante enquetes, questionários e s, para elaboração de diagnóstico das carências de formação, proporcionando ampla participação no processo de planejamento dos cursos de capacitação. s Elaboração de diagnóstico sistematizado e periódico das necessidades de capacitação dos professores, contendo a identificação de onde se manifesta o problema (por escola, município, microrregião etc.), além da estrutura disponível de recursos humanos, financeiros e físicos tendo em vista as reais necessidades para o atendimento da demanda. Ressaltou-se que devem ser consideradas as fragilidades detectadas no ensino, a partir de avaliações disponíveis no sistema de educação. s Estabelecimento de hierarquização das necessidades de aperfeiçoamento profissional dos docentes da rede pública estadual e municipal. s Implantação de banco de dados para registrar as informações detalhadas sobre o histórico de cursos de formação recebidos pelos professores. 13

14 Estratégia de Implementação Estratégia de Implementação Além de aspectos inerentes ao planejamento, os Tribunais de Contas avaliaram também a operacionalização das ações de formação de professores pelas secretarias de educação, com tratamento dos seguintes pontos: i) inserção da temática nos planos públicos; ii) gestão orçamentária/financeira; iii) estrutura administrativa e processo de coordenação; iv) critérios de distribuição de vagas, seleção, participação e divulgação dos cursos; v) incentivos e condições oferecidas para o professor participar da capacitação. As auditorias dos Tribunais de Contas constataram baixa especificidade das metas para a formação dos professores da educação básica e que as diretrizes para a sua concretização não eram muito claras. Mesmo sendo uma determinação legal estabelecida no Plano Nacional de Educação e transcorridos oito anos de sua publicação, há estados e municípios que ainda não elaboraram seus planos decenais de educação. Ante tal situação, ocorre a fragmentação das políticas de formação de professores e a baixa articulação entre as esferas de governo. Outra constatação diz respeito aos diferentes níveis de transparência na instrumentalização dessa política nos orçamentos públicos. As principais ocorrências trataram da existência de ações genéricas que financiam capacitação de todos os que trabalham na educação, inclusive de conselhos municipais, da dependência ou baixa contrapartida dos governos estaduais e municipais frente ao repasse de recursos da União e da baixa execução orçamentária e financeira. Além disso, as regionais de ensino contatadas relataram desconhecimento sobre o montante de recursos orçamentários que é destinado anualmente à formação de professores e ausência de autonomia financeira na execução dessas ações. Dificuldades A consignação de dotações globais, ferindo o princípio incorporado na Lei Federal n.º 4.320/1964, combinada com a falta de um plano que discrimine a 14

15 alocação dos recursos pelas secretarias de educação, não atendendo orientação dada pela Secretaria do Tesouro Nacional, dificulta a atuação do controle externo em atribuir responsabilidade ao gestor pelo não cumprimento das metas financeiras no período de vigência do PPA. Os relatórios também apontaram deficiências na estruturação das áreas responsáveis pela coordenação das ações, na qualificação das equipes técnicoadministrativas e na articulação das secretarias de educação com as Instituições de Ensino Superior. Essa última situação põe em risco a eficácia da Rede Nacional de Formação Continuada de Professores da Educação Básica 2. Apesar disso, algumas secretarias relataram melhorias na articulação com o Ministério da Educação após adesão ao Plano de Ações Articuladas PAR 3. O Gráfico 2 evidencia a condição encontrada pelas auditorias dos TCs a respeito da instrumentalização da política de formação de professores nos planos e orçamentos públicos e da sua gestão operacional. Estratégia de Implementação 2 Essa Rede consiste em um sistema composto por universidades, que atuarão articuladamente com as redes públicas de ensino para a oferta de programas de formação continuada em Alfabetização e Linguagem; Educação Matemática e Científica; Ensino de Ciências Humanas e Sociais; Artes e Educação Física; e Gestão e Avaliação da Educação. Além da oferta dos cursos, cabe às universidades produzir materiais didáticopedagógicos impressos e multimídia, bem como softwares para a gestão de escolas. 3 O Plano de Ações Articuladas PAR para a Educação mostra indicadores do setor, propõe metas e ações para o ensino nas unidades da Federação e integra a Adesão ao Plano de Metas Compromisso Todos Pela Educação. Tem como objetivo o alcance das metas estabelecidas para o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IDEB. 15

16 Estratégia de Implementação Gráfico 2 Constatações em Relação aos Aspectos Organizacionais e Operacionais 4% Adequado 26% Inadequado 48% Inexistente 22% Não se manifestou Plano Municipal/Estadual prevendo diretrizes, objetivos e metas para formação de professores 7% Adequado 56% Inadequado 7% Inexistente 30% Não se manifestou Gestão orçamentária/financeira das ações de formação de professores 4% Adequado 67% Inadequado 11% 19% Inexistente Não se manifestou Gestão operacional -estrutura administrativa e processo de coordenação das ações de formação de professores Nota: a categoria Não se manifestou refere-se a não resposta do gestor ou a não abordagem do quesito pelo Tribunal. De maneira geral, a participação dos professores na capacitação ficou condicionada ao seu interesse e disponibilidade. Estando a oferta de vagas desvinculada de um diagnóstico preciso da demanda por formação, a adesão voluntária do professor, por si só, não garante que os participantes foram os que mais necessitavam da capacitação. Ao edital ou processo convocatório das ações de formação nem sempre foi dada adequada transparência e publicidade. Foram apontadas ocorrências como: não identificação de como são distribuídas as vagas nos cursos de formação, restrição de acesso a professores que não possuíam licenciatura, baixa cobertura das ações em vista do número de professores atendidos e beneficiamento de quem não atendia aos critérios de seleção. Ainda que com ressalvas pontuais, a maioria dos professores entrevistados considerou satisfatório o material didático utilizado durante os cursos e a profundidade com que os conteúdos foram ministrados. A falta de professor substituto, a não dispensa do ponto para professores que trabalham em outra rede de ensino e o custeamento de despesas com transporte, hospedagem e alimentação foram dificuldades relatadas para a participação no curso, não se mostrando, todavia, como fatores de desistência. 16

17 O Gráfico 3 apresenta a consolidação dos resultados das auditorias segundo fatores intervenientes à participação dos professores nas ações de formação. Gráfico 3 Constatações em Relação aos Fatores Intervenientes à Participação dos Professores nos Cursos Ofertados 70% 41% 48% Estratégia de Implementação 4% Adequado Inadequado 11% Inexistente Critérios de distribuição de vagas, seleção, participação e divulgação dos cursos 15% Não se manifestou 0% Manifestou somente percepções positivas Manifestou percepções positivas e negativas Manifestou somente percepções negativas Incentivos e condições oferecidas para o professor participar da capacitação 11% Não se manifestou Nota: a categoria Não se manifestou refere-se a não resposta do gestor ou a não abordagem do quesito pelo Tribunal. Recomendações Entre as recomendações apresentadas com o intuito de melhorar a estratégia de implementação das ações de formação de professores pelas secretarias de educação destacam-se: s Elaboração e encaminhamento ao poder legislativo de projeto de plano de educação, prevendo diretrizes, objetivos e metas para capacitação de professores. s Inserção, quando da elaboração dos instrumentos de planejamento governamental (Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO e Lei Orçamentária Anual - LOA), dos projetos e atividades relativos à formação de professores de maneira expressa e clara, com os produtos esperados e as metas físicas definidas, para que se possa identificar e acompanhar com maior transparência a sua execução orçamentária. 17

18 Estratégia de Implementação s Definição das áreas-chave de autoridade e responsabilidade no gerenciamento das ações de formação de professores e formalização de descrição de tarefas e competências dos servidores envolvidos com essas ações. s Definição de procedimentos e critérios objetivos para ingresso, participação e permanência no curso de formação ofertado, bem como do cronograma das aulas, dando amplo conhecimento a toda comunidade escolar. s Adoção de medidas que visem dar maior suporte e incentivo à participação dos professores nas ações de formação, a exemplo da regionalização dos cursos, do pagamento de diárias em valores adequados aos custos dos deslocamentos, da liberação dos docentes com múltipla jornada de trabalho, da previsão dos afastamentos dos professores no calendário escolar e da disponibilização de professores substitutos para reposição de aulas. Estrutura de Controle Estrutura de Controle A auditoria identificou outro fator de risco relacionado à gestão das ações de formação de professores: a inadequação dos mecanismos de controle interno. A falta ou fragilidade destes dificulta o estabelecimento de padrões de desempenho, a manutenção de registros de processos, o monitoramento da aplicação financeira dos recursos, a avaliação dos resultados alcançados frente aos compromissos assumidos e a adoção de medidas corretivas. Considerando os riscos identificados, a auditoria investigou o processo de supervisão das ações de formação de professores e se as rotinas, normas e procedimentos de controle contemplam, além da análise de aspectos formais/ burocráticos, o acompanhamento das atividades do curso e dos resultados na melhoria da atuação pedagógica do professor. Principais Deficiências s Insuficiência de indicadores de desempenho; s Inexistência de normas, rotinas e procedimentos formalizados de acompanhamento da ação; s Dados orçamentários e financeiros não disponíveis de forma simples e transparente; 18

19 s Ausência de estratégia para acompanhar e assessorar os professores após a conclusão dos cursos. Tal situação está evidenciada no Gráfico 4. Gráfico 4 Constatações em Relação à Sistemática de Supervisão e Monitoramento Estrutura de Controle 67% 59% 33% 30% 11% 0% 0% 0% Adequado Inadequado Inexistente Não se manifestou Adequado Inadequado Inexistente Não se manifestou Normas, rotinas e instrumentos de controle operacional e sistemática de monitoramento das ações de formação de professores Acompanhamento de indicadores de desempenho Nota: a categoria Não se manifestou refere-se a não resposta do gestor ou a não abordagem do quesito pelo Tribunal. Concluiu-se que a forma como está sendo realizado o controle da ação compromete o processo de tomada de decisão para resolução dos problemas existentes. Além disso, a sistemática de controle atualmente utilizada, quando existente, não produz informações que evidenciem se a ação alcançou os seus objetivos. Recomendações Nos relatórios de auditoria foram apresentadas recomendações aos gestores responsáveis, tais como: s Desenvolvimento de instrumentos que permitam realizar o adequado controle das ações de formação dos professores, que contemple, entre outros aspectos, a adoção dos indicadores de desempenho sugeridos 19

20 Estrutura de Controle pelas auditorias e o acompanhamento dos principais resultados alcançados, do cumprimento das metas físicas, da satisfação do beneficiário, da compatibilidade do fluxo de recursos com a programação financeira, da adequação dos recursos humanos e materiais e das restrições que interferiram no desempenho da ação. s Estabelecimento de normas, rotinas e procedimentos de acompanhamento das ações de formação, com a definição das atividades sob a responsabilidade das secretarias de educação e de suas unidades regionais. s Implementação de plano de capacitação da gerência e da equipe executora envolvidas com ações de formação de professores, cujo foco seja a gestão de qualidade, de maneira a qualificá-las para atuar com temáticas relacionadas a planejamento, organização, gerenciamento, avaliação de programas e elaboração de indicadores de desempenho. Percepção Sobre os Benefícios das Ações de Formação Ofertadas Percepção dos Benefícios A auditoria buscou aferir ainda a percepção dos professores sobre os conhecimentos, as capacidades e as competências adquiridas ao longo do curso de formação recebido, assim como as mudanças percebidas em termos de atitudes e comportamentos, e não apenas quanto ao maior conhecimento assimilado sobre determinado assunto. Por limitações de recursos e tempo, a investigação dessa questão de auditoria, de caráter facultativo, teve adesão de 14 Tribunais de Contas participantes. As oportunidades de melhoria identificadas dizem respeito a quatro pontos: - Incorporação de estratégias que levem em consideração a base de experiência dos professores ao se definir a programação dos cursos; - Priorização das especificidades de cada disciplina, agrupando os professores por módulos e evitando conteúdos muito abrangentes e pouco voltados para a prática pedagógica em sala de aula; - Maior incentivo das direções das escolas à mudança de paradigmas na forma de lecionar; - Maior disponibilidade de material e equipamentos no seu local de trabalho. 20

21 Percepção dos Benefícios Recomendações Em relação as recomendações deste item - Percepção sobre os benefícios das ações de formação ofertadas - constantes nos relatórios dos Tribunais de Contas foram apresentadas as seguintes: s Identificação das necessidades das escolas quanto aos recursos pedagógicos necessários à aplicabilidade dos conteúdos e práticas abordados nos cursos de formação. s Institucionalização da prática de assessoramento posterior das ações de formação de professores oferecidos, de maneira a criar melhores condições para que os conteúdos e as metodologias aprendidas possam ser efetivamente aplicados em sala de aula. s Institucionalização de mecanismos de incentivo à elaboração de projetos pedagógicos com práticas inovadoras nas escolas, premiando e divulgando aquelas iniciativas mais destacadas, de modo que sirvam como referência de boas práticas de gestão escolar. 21

22 3. CONCLUSÃO Este Sumário Executivo consolida os resultados das fiscalizações dos Tribunais de Contas em ações de Formação de Professores, realizadas no exercício de 2008, que contou com a supervisão e o apoio metodológico do Grupo Temático de Auditoria Operacional do PROMOEX, sob coordenação do Instituto Rui Barbosa. As principais conclusões apresentadas pelos Tribunais de Contas foram: s Ausência de diagnóstico, contemplando as diversas vertentes da prática docente (pedagógica, didática, profissional, contexto sociocultural), para definição das demandas de formação. s Planejamento da ação não integrado e articulado com outros atores, como as unidades escolares e as gerências regionais de educação, nem feita a identificação de onde se manifesta o problema. s Baixa especificidade das metas para a formação dos professores da educação básica e falta de clareza nas diretrizes para a sua concretização. s Existência de ações genéricas que financiam capacitação de todos os que trabalham na educação, inclusive conselheiros municipais. s Dependência ou baixa contrapartida dos governos estaduais e municipais frente ao repasse de recursos da União. s Baixa execução orçamentária. s Deficiências na estruturação das áreas responsáveis pela coordenação das ações, na qualificação das equipes técnico-administrativas e na articulação das secretarias de educação com as Instituições de Ensino Superior. s Pouca transparência dos critérios de acesso e atendimento. s Insuficiência de indicadores de desempenho. s Inexistência de normas, rotinas e procedimentos formalizados de acompanhamento da ação. s Dados orçamentários e financeiros não disponíveis de forma simples e transparente. s Ausência de estratégia para acompanhar e assessorar os professores após a conclusão dos cursos. 22

23 Recomendação Geral Espera-se que os relatórios produzidos pelos TCs sirvam como referencial à tomada de decisões das autoridades educacionais responsáveis pela construção e execução de políticas públicas de formação continuada de professores. Por ocasião da apreciação dos relatórios pelos Tribunais de Contas, serão encaminhadas aos órgãos gestores recomendações voltadas ao aperfeiçoamento dos processos de planejamento e de operacionalização dessa ação governamental e fortalecimento dos controles internos. Tais recomendações deverão ser objeto de um Plano de Ação que definirá as medidas, os responsáveis e o cronograma para a sua implementação. O Plano de Ação servirá de subsídio para o monitoramento do cumprimento das recomendações pelos Gestores e os resultados delas advindos. As recomendações específicas estão consignadas em cada tópico do item 2 - Resultados da Auditoria. 23

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