TEORIA DO ESTADO E CONCEITOS BÁSICOS DE ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO

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1 ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO TEORIA DO ESTADO E CONCEITOS BÁSICOS DE ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO INTRODUÇÃO Esta primeira unidade da disciplina de Economia e Gestão do Setor Público tem o objetivo de apresentar, de forma panorâmica, pois não é o foco do nosso curso, as razões da criação do Estado e da sua forma de administração através de um governo, isto é, esclarecendo o conceito de Estado-Nação através da sua forma povo, território e governo. Já na segunda parte desta unidade, veremos as principais teorias das finanças públicas, ou seja, estudaremos e analisaremos os principais instrumentos utilizados pelo Estado e seu governo para regular a economia de tal forma que venha a buscar o bem-estar econômico e social daquele Estado. Na última parte, iremos rever essas teorias e conceitos, porém, pela ótica do Estado brasileiro, que utilizou esses instrumentos para construir o mercado interno e sua industrialização, por consequência, o mercado de trabalho e sua urbanização. 1. ESTADO, PODER E GOVERNO A compreensão da formulação do Estado-Nação tal como se coloca atualmente é fundamental para o entendimento sobre os pilares da organização da sociedade moderna. A origem desta estrutura de Estado e forma de organização encontra-se no Iluminismo, consolidada nas obras de Hobbes (Leviatã) e Montesquieu, sobre Estado absoluto e tripartição de poderes, respectivamente. O objetivo desta unidade é elucidar as origens históricas e os conceitos principais na formação do Estado moderno, bem como as suas conectividades com a política, o poder e o governo. Para tanto, esta aula está dividida em seis seções, conforme segue. 1.1 Dois pontos de vista: sociológico e jurídico Justamente por ser elemento central na organização da sociedade, as teorias de Estado são múltiplas. Os dois pontos de vista principais são o de natureza jurídica e sociológica. A abordagem jurídica tem como foco principal a formulação e a manutenção dos três grupos de direitos fundamentais: 1) direitos civis: igualdade e liberdade; 2) direitos políticos: manutenção de um Estado de Direito (democracia); 3) direitos sociais: saúde, educação e assistência social.

2 Já a abordagem sociológica se concentra nas definições do Estado como elemento organizador da sociedade como um todo e não somente de direitos e obrigações dos indivíduos Marxismo e funcionalismo No caso das teorias sociológicas sobre o Estado, há duas vertentes que se destacam: o marxismo, fundado basicamente no princípio de que é a infraestrutura, isto é, a forma como os homens se organizam para produzir e distribuir a riqueza é que determina a superestrutura jurídica, política e social. Importante recordar que, por um princípio de dialética, Marx esclarece que, depois de formadas, a infra e a superestrutura podem se influenciar e se alterar em ordem invertida. Já no caso da vertente funcionalista de Hobbes, a base é a tripartição de poderes, isto é, a divisão do poder antes absoluto em três: executivo, judiciário e legislativo. Esta divisão está feita de forma funcional, de acordo com o que se defende ser as funções do Estado: a capacidade de manter a ordem pública; defender seus membros uns dos outros (administrar a justiça) e defender seu território e seu povo de terceiros. De forma esquemática, tem-se que: 1.2 Estado e sociedade Para se compreender a relação entre Estado e sociedade, é fundamental entender o homem como animal político por natureza 1. Isso quer dizer que os problemas políticos derivam da necessidade do homem de viver em sociedade. A etimologia da palavra política nos revela este sentido: do grego polis, significa vida em comum. Assim, pode-se definir política de pelo menos duas formas: 1) a organização social que procura atender à necessidade natural de convivência dos seres humanos; 1 1DALLARI, Dalmo de Abreu. O que é participação política? São Paulo: Brasiliense, 1984.

3 2) toda ação humana que produza algum efeito sobre a organização, funcionamento e os objetivos de uma sociedade. Ou, ainda, como definiu Bobbio (1987, p. 64), é a arte por meio da qual os homens se associam com o objetivo de instaurar, cultivar e conservar entre si a vida social. Em sendo assim, Estado e sociedade se articulam por meio da política e, portanto, surge a necessidade de se estabelecer formas de essa articulação ocorrer sem coerção ou qualquer outro mecanismo que considere o interesse das minorias em detrimento dos demais. Importante ressaltar que no Estado-Nação moderno a família ainda continua como o embrião político da sociedade que está dividida em classes sociais, como trabalhadores, empresários, sindicatos e governo, em que cada um busca os seus interesses e tenta otimizar o seu bem-estar econômico e social. Sendo assim, a sociedade deve se articular para cobrar do Estado seus direitos Governantes e governados Para caracterizarmos a diferença entre governantes e governados, é importante recuperar a definição de Estado e diferenciá-lo de governo: a) Estado: ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em um território; b) governo: sistema pelo qual está organizada a administração de um país. Assim, os elementos constitutivos clássicos do Estado-Nação são a existência de um povo, residente em um território demarcado e organizado politicamente sob um governo. Essa definição se estabeleceu no mesmo momento histórico em que as declarações dos direitos americanos e franceses influenciavam de forma geral a instauração do princípio de que o governo é para o indivíduo, e não o indivíduo para o governo, influenciando todas as constituições no período posterior O processo de formação e constituição do Estado moderno O processo que definiu o nome Estado vem desde os romanos, com a nomenclatura Status Rei Publicae, sendo utilizada a palavra Status como uma situação e estado dos contextos. Em Maquiavel (1513), temos o texto da sua obra mais conhecida, O príncipe, iniciando da seguinte forma: Todos os estados.... Jean Bodin (1576) escreve Da República, e Hobbes (1600) usa civitas nas obras latinas e common wealth (riqueza comum) nas obras inglesas. No entanto, o interesse nesta aula não é datar a origem e a formação do Estado, mas sim compreendê-lo enquanto um ordenamento político que veio substituir o ordenamento anterior.

4 Assim, convencionou-se a utilização do termo Estado para designar o contrato social, isto é, um denominador dentro dos tipos de sociedades que se organizaram diante de um poder soberano que será exercido pelo próprio Estado. Ou, ainda conforme Bobbio (1987, p. 73), (...) o Estado, entendido como ordenamento político de uma comunidade, nasce da dissolução da comunidade primitiva fundada sobre os laços de parentesco e da formação de comunidades mais amplas derivadas da união de vários grupos familiares por razões de sobrevivência interna (o sustento) e externa (a defesa). 1.3 Os três aspectos fundamentais do poder Para melhor entendimento dos aspectos fundamentais do poder do Estado, é importante definir poder como o fato de possuir a força, a autorização ou a moral para exercer influência e poder de decisão sobre algo. Da etimologia da palavra, temos do grego a palavra kratos, que significa força e/ou potência e a palavra arché, que significa autoridade. Assim nascem os nomes das formas de governo: aristocracia: nobres que detêm o poder por herança; democracia: governo do povo e para o povo; oclocracia: governo e poder pela multidão, plebe; monarquia: chefe de Estado tem título de rei/rainha; oligarquia: poder exercido por um grupo do mesmo partido, classe ou família; fisiocracia: poder de um grupo restrito de proprietários de terras; burocracia: administração com cargos definidos e estáveis; poliarquia: a soberania reside numa coletividade ampla; escarquia: poder exercido por um vice-rei. Os conceitos listados acima são formas pelas quais o poder pode ser exercido. No entanto, a filosofia política apresenta o poder sob três aspectos fundamentais: a) substancialista: tem a sua expressão mais concreta no poder militar, psicológico, domínio econômico e outros; b) subjetivista: poder exercido por meio de leis que conduzem a vida e a conduta dos cidadãos;

5 c) relacional: poder exercido por meio da influência, em que um ator induz outros atores a agirem de um modo que, em caso contrário, não agiriam; conhecido como pacto social. 1.4 As formas do poder e o poder político Abordamos até aqui os conceitos de Estado e suas relações com os conceitos de política e poder. Agora, trataremos de diferenciar o poder político de todas as outras formas que pode assumir. Em princípio, há três tipos de poder: a) paterno (pai sobre filhos) natural; b) senhorial ou despótico (tirano/senhor sobre escravos) delito; c) político (governante sobre governados) contrato. É importante ressaltar que, para alguns autores 2, o uso da força física é a condição necessária para a definição do poder político, mas não a condição suficiente. Por exemplo, o que diferencia os poderes político e religioso é o exercício da força, uma vez que o Estado tem exclusividade deste direito sobre um determinado território, ou seja, summa potestas 3. Jean Bodin define Estado como um governo justo de muitas famílias e daquilo que lhes é comum, com poder soberano, absoluto (obediência ao poder coativo) e perpétuo (não submetido a outras leis). Já Max Weber afirmava que a força física legítima é o fio condutor da ação do sistema político As três formas de poder Temos entre as formas de poder: a) poder político (exclusividade da força meios e fins); b) poder econômico (dada escassez que condiciona o comportamento dos trabalhadores que não têm emprego salário baixo) e: c) poder ideológico, que é aquele que se vale da posse de certas formas de saber, doutrinas, conhecimentos, às vezes apenas de informações, ou de códigos de conduta para exercer uma influência sobre o comportamento alheio e induzir os membros do grupo a realizar ou não uma ação. 2 Ver Bobbio, Expressão que vem do latim e significa poder supremo.

6 1.5 O Estado representativo O Estado representativo é a formação de uma vontade coletiva, regido pela regra da maioria, em que indivíduo não é pelo Estado, mas o Estado é pelo indivíduo. Ou, ainda, nas palavras de Bobbio (1987, p. 117), O pressuposto ético da representação dos indivíduos considerados singularmente e não por grupos de interesse, é o reconhecimento da igualdade natural dos homens. Cada homem conta por si mesmo e não enquanto membro deste ou daquele grupo particular. Essa definição nos remete para o conceito de democracia como sendo a forma mais acabada que se tem de Estado representativo, sendo definida como uma forma de governo do povo, para o povo e pelo povo, caracterizada por: soberania do povo: voto direto, secreto e universal; limitação dos poderes; prevalência da vontade da maioria; elenco de direitos e garantias fundamentais; temporalidade da representação no poder; primado da lei sobre a vontade. Hoje a definição de democracia se amplia para incluir a justiça social, além de aspectos políticos. Mas dada a extensão desse tema, dedicaremos a próxima seção à discussão sobre esse papel do Estado Uma breve discussão sobre o papel do Estado A partir da luta da classe burguesa contra os vínculos feudais e por sua própria emancipação, (...) a sociedade civil, como esfera das relações econômicas que obedecem a leis naturais e superiores às leis positivas (segundo a doutrina fisiocrática), ou enquanto regulada por uma racionalidade espontânea (o mercado ou a mão invisível de Adam Smith), pretende destacar- se do abraço mortal do Estado, o poder econômico é claramente diferenciado do poder político e ao fim deste processo o não-estado se afirma como superior ao Estado, tanto na doutrina dos economistas clássicos quanto na doutrina marxiana, embora com sinal axiológico oposto (Bobbio, 1987, p.123).

7 No bojo da ideia figurada de abraço mortal do Estado, nascem as discussões sobre o papel e o tamanho do Estado, das quais se destacam Estado mínimo, em oposição ao Welfare State 4, e fim do Estado. Desde logo, o que se nota é uma discussão sobre qual é a crise que enfrenta o Estado: qual é a natureza dessa crise? Seria somente a questão de esta organização não conseguir atender às demandas da sociedade? Ou ainda, essa mesma sociedade teria uma concepção de que o Estado seria um mal necessário, uma vez que a sua ausência representaria o caos? Para responder a essas inquietudes há, diversas vertentes. Bobbio nos indica como identificá-las: Quando a sociedade civil sob a forma de sociedade de livre mercado avança a pretensão de restringir os poderes do Estado ao máximo necessário, o Estado como mal necessário assume a figura do Estado mínimo, figura que se torna o denominador comum de todas as maiores expressões do pensamento liberal (Bobbio, 1987, p. 129). Esse tipo de pensamento é aceito quando se tem a ótica de que o papel do Estado é perverso e cheio de vícios, em que o mercado passa a ter todas as condições de ofertar o bem-estar econômico e social sem os males do Estado. Porém, temos que refletir sobre o momento em que o mercado não oferece as soluções esperadas e temos que recorrer ao Estado como solução para os problemas vigentes. 2. TEORIA DAS FINANÇAS PÚBLICAS Nesta aula, iremos ver os principais conceitos e teorias sobre as finanças públicas. Para isso, iremos contextualizar, sempre que possível, as ferramentas apresentadas e evidenciar os problemas para tal discussão. Para começar, podemos colocar algumas questões, como: a) Qual é a racionalidade para a existência do Estado e de um governo?; b) Quais são os objetivos da política fiscal?; e c) Por que, historicamente e até pouco tempo, o gasto público tendeu a aumentar como proporção do PIB, na maioria dos países? 4 Welfare State refere-se ao Estado de bem-estar social criado no pós-guerra e caracterizado pela forte participação do Estado nos mecanismos de proteção social e intervenção na economia.

8 2.1 As falhas de mercado Para tentar responder a primeira pergunta através dos fundamentos econômicos sobre a presença do Estado, temos as falhas de mercado, isto é, o mercado por si só não gera bem-estar econômico e social. Na teoria tradicional do bem-estar social welfare economic s, temos os mercados competitivos, em que a alocação de recursos gera um maior grau de satisfação para uma parte dos agentes e reduzido para outra parte. Tem-se, nesses mercados, o Ótimo de Pareto, que versa sobre: para um ganhador tem-se um perdedor. Há o Pareto Eficiente com máxima eficiência quando temos os pressupostos: a) a não-existência de progresso técnico; b) ambiente de concorrência perfeita atomizado; c) informações simétricas; d) Estado mínimo. Sabe-se que as falhas de mercado impedem o Ótimo de Pareto devido à: a) existência de bens públicos; b) existência das falhas de competição ou a existência de monopólios; c) existência de externalidades; d) existência de mercados incompletos; e) existência de informações assimétricas. Não podemos esquecer que existem a desigualdade social, a concentração de renda, o desemprego, a corrupção, a inflação, além de estruturas dualistas, entre outros problemas econômicos e sociais Bens públicos Os bens públicos são aqueles cujo consumo é socializado para toda a população. Esses bens são também conhecidos como bens não-rivais e podem ser divididos em: a) bens tangíveis, como ruas; e b) bens intangíveis, como leis. Os bens públicos seguem o princípio da não-exclusão. Por exemplo, o comércio não pode ocorrer sem que haja o direito de propriedade que depende da aplicação do princípio de exclusão. Esses tipos de bens públicos têm, em contrapartida, a cobrança de impostos da sociedade, mas, em alguns casos, há os agentes caronas, que são aqueles que não pagam os impostos, porém, utilizam o serviço público e, sendo assim, há a cobrança compulsória de impostos Existência de monopólios naturais Existem, em toda economia, setores com retornos crescentes de escala, isto é, quanto maior a produção, menor será o custo da mesma. Um bom exemplo é o setor de energia elétrica, pois, dado um custo fixo elevado,

9 será mais racional ter uma empresa no setor de energia elétrica, para a redução dos custos. O governo passa a ter um papel de regulador Externalidades As externalidades são resultados das ações de alguns agentes que têm impacto direto ou indireto na sociedade. Elas podem ser positivas, como elevação da educação da sociedade, ou negativas, como a poluição dos rios e/ou a elevação do desmatamento Os mercados incompletos Podemos definir um mercado incompleto quando este apresenta um bem ou serviço que não é ofertado mesmo com o seu custo de produção sendo menor que o preço de venda. Geralmente isso se dá devido à falta de infraestrutura, que pode ser solucionada por financiamentos de longo prazo. No Brasil, temos o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), além de outros bancos. Porém, o BNDES tem um papel mais focado em financiar infraestruturas para a produção no longo prazo Informações assimétricas Existem, nas economias, as informações incorretas ou imperfeitas, que são conhecidas nas teorias econômicas como informações assimétricas. As informações assimétricas podem causar um estado de mal econômico ao fazerem as pessoas tomarem decisões erradas. Um bom exemplo de informações assimétricas são os balanços de empresas que apresentam lucros e levam vários agentes a comprar as suas ações na bolsa, mas, na verdade, essas empresas estão insolventes, prejudicando as decisões dos agentes econômicos e destruindo parte ou toda a riqueza acumulada pelos mesmos. Geralmente, elas são causadas por indivíduos com o objetivo de levar a melhor no mercado, seja praticando o exemplo acima ou concentrando a informação. Portanto, é dever do Estado tornar a informação um bem público e socializá-la para o maior bem-estar econômico e social. Sendo assim, é papel do Estado: a) fiscalizar todos os setores produtivos, inclusive o setor privado, e acompanhar a produção dos bens e serviços, além de verificar várias informações, entre elas o tamanho/quantidade/peso dos produtos ofertados pelo mesmo; b) exigir a publicação de balanços contábeis das empresas; c) implantar e implementar políticas públicas de combate à exclusão digital. Manutenção do pleno emprego e estabilidade da moeda

10 É papel do Estado implementar políticas públicas através de investimentos, corte de impostos ou gastos do governo para retomar o crescimento da demanda efetiva e o PIB e fazer a manutenção do pleno emprego e da estabilidade de preços Os objetivos da política fiscal e as funções do governo Dentro da política econômica, há os instrumentos de política fiscal, como os impostos (T), que possibilitam a arrecadação, e os gastos do governo (G), que possibilitam o consumo do governo. Ao tratar dessas duas variáveis, temos algumas questões: a) Quais bens públicos e quantidades ofertar dos mesmos?; b) Qual será a contribuição de cada cidadão?; c) Qual região deve receber investimentos do governo? 5 Para resolver essas questões e outras, temos, dentro da política fiscal, várias funções, e as principais são: a) a função alocativa, que cuida da produção e da provisão de bens e serviços públicos; b) a função distributiva, que tem o papel de distribuir a renda de forma mais equitativa; c) a função estabilizadora, que busca reduzir as flutuações no nível de produto (PIB) e emprego. Em uma situação de insuficiência ou excesso de demanda agregada, teremos uma política fiscal expansionista através da elevação dos gastos do governo e, por consequência, a elevação do consumo (C) e do investimento (I), que, por sua vez, elevará a renda (Y) e o consumo (C) e os investimentos privados (I), resultando em um ciclo de crescimento econômico Senhoriagem: uma forma de financiamento do governo A senhoriagem é uma forma de financiamento do Estado devido a ele ter o poder em lei sobre a emissão de moeda ou papel-moeda oficial, leia-se o Real. Sendo assim, a emissão de papel-moeda é uma forma de obter receita para o Tesouro Nacional, isto é, o governo, ao gastar mais do que arrecada e não ter saldo positivo de recursos monetários para pagar, irá emitir moeda para honrar a dívida em questão. Para melhor entendimento, veja o cálculo abaixo: 5 As eleições mostram não apenas quais bens públicos devem ser considerados prioritários, como o quanto os indivíduos estarão dispostos a contribuir sob a forma de impostos para o financiamento da oferta de bens públicos. Temos também, em algumas cidades brasileiras, os Orçamentos Participativos.

11 sendo: Isso significa para o governo que ele pode se financiar de graça e sem colocação de títulos públicos, a emissão de moeda para acompanhar a demanda por moeda. Porém, há a corrosão do valor da moeda ou o aumento da inflação. Observação: [BT BT- (1 + π)] Fluxo associado à variação do valor real da base monetária é: a) função direta do PIB e inversa da mudança de π, o que significa que o termo da variação real da base monetária pode ter um valor negativo se o PIB estiver crescendo pouco e a inflação aumentar. Observação 1: a base monetária pode ser definida a qualquer t, supondo perfeita previsão da inflação (π). Observação 2: em uma economia com o PIB constante, o aumento da inflação (π) leva a uma queda da base monetária (B) e ao aumento do imposto inflacionário. A receita da senhoriagem vai variar para mais ou para menos em função da importância relativa de cada um desses dois fenômenos.

12 Observação 3: supondo que o PIB seja constante e estável e a senhoriagem igual ao imposto inflacionário, o valor deste em função da inflação segue então um padrão de tipo curva de Laffer. Isto é, com a inflação igual a zero, não há imposto inflacionário, mas se a inflação tender ao infinito, a receita de senhoriagem pode tender a zero, já que a erosão da base de incidência dos impostos a base monetária, que tenderia a desaparecer predominaria sobre o efeito de aumento da alíquota associado à maior inflação. Em algum ponto intermediário, portanto, há uma certa taxa de inflação de equilíbrio que maximiza a receita do imposto inflacionário (Giambiagi, 2000, p. 36-7). 2.2 A teoria da tributação Os principais aspectos da teoria da tributação são: a) o conceito da equidade, ou seja, a ideia de que a distribuição do ônus tributário deve ser equitativa entre os diversos indivíduos de uma sociedade; b) o conceito da progressividade, isto é, o princípio de que deve-se tributar mais quem tem uma renda mais alta; c) o conceito da neutralidade, pelo qual os impostos devem ser tais que minimizem os possíveis impactos negativos da tributação sobre a eficiência econômica; d) o conceito da simplicidade, segundo o qual o sistema tributário deve ser de fácil compreensão para o contribuinte e de fácil arrecadação para o governo. O movimento social atual coloca que as notas fiscais devem explicitar todos os impostos A curva de Laffer A curva de Laffer versa sobre a relação entre a alíquota de impostos (T) e a receita arrecadada (R) pelo governo. O principal objetivo dessa curva é demonstrar que existe um ponto máximo para otimizar a arrecadação, onde temos os princípios: a) se T = 0, a receita = 0; b) se T = 100%, a receita = 0. Há uma alíquota que maximiza a receita.

13 Observação: no lado direito da curva, percebe-se que o aumento de T leva a uma evasão ou desestímulo das atividades formais que superam o aumento da alíquota, gerando uma perda de receita (R) Algumas características de um sistema tributário ideal São elas: a) cada cidadão deve pagar uma contribuição justa; b) a cobrança de impostos deve onerar pessoas com maior capacidade de pagamentos; c) o sistema tributário deve interferir ao mínimo na alocação de recursos para não causar ineficiência econômica. Um bom exemplo é a guerra de impostos nos Estados; d) a administração do sistema tributário deve ser eficiente e minimizar os custos de fiscalização da arrecadação Conceitos de equidade e progressividade Como definir uma contribuição justa: 1) Princípio do benefício: impostos específicos A contribuição deve ser igual ao benefício gerado pelo consumo do bem público. Por exemplo, será uma eterna discussão o mesmo reajuste das aposentadorias para contribuintes e não-contribuintes. 2) Princípio da capacidade de pagamento: deve ser regra geral para toda sociedade Ônus tributário deve levar em conta as equidades horizontal e vertical: a) mesma capacidade de pagamento paga o mesmo nível de impostos; e b) as

14 contribuições dos indivíduos devem diferenciar-se conforme suas diversas capacidades de pagamento. Questão: qual é o melhor critério para definir a base de cálculo dos impostos? Fluxo de renda ou consumo ou estoque de riqueza? 3) Conceito da neutralidade Se considerarmos a renda como Y e a arrecadação via impostos como T, temos: 4) Conceito de simplicidade Relaciona-se com a facilidade de operacionalização da cobrança de tributos: a) imposto de fácil entendimento para quem tiver que pagá-lo; b) cobrança, arrecadação e processos de fiscalização não devem representar custos administrativos elevados para o governo. Questão: em quem recai a maior parte dos impostos? a) Quanto mais elástica a curva de demanda e menos elástica a curva de oferta, maior parcela dos impostos recai sobre os produtores. b) Quanto menos elástica a curva de demanda e mais elástica a curva de oferta, maior será o ônus tributário para os consumidores. Quanto mais inelástico, menos será possível escapar do aumento de T. Observação: as bases de evidência dos impostos são a renda, o patrimônio e o consumo Os impostos em cascata

15 São os impostos cumulativos, fato que distorce os preços relativos. Dentro do contexto da internacionalização e da globalização, temos os tributos que partem do princípio origem versus o princípio de destino. Observação: prejudica os produtos com um maior número de etapas de produção e distribuição, resultando em distorções produtivas Impostos sobre o Valor Adicionado (IVA) São os impostos que não incidem nas várias etapas produtivas de forma acumulada, mas sim, e somente, no valor adicionado, caracterizando- se como neutros. Isso significa que evita a bitributação e leva em conta: a) conceito de neutralidade; b) não afeta a competitividade de uma indústria; c) arrecadação de impostos no estágio pré-varejista; d) caráter autofiscalizador IVA pelo crédito fiscal; e) possibilidade de isentar bem de produção. 3. CONCEITOS BÁSICOS: O CASO DO BRASIL A economia brasileira é um laboratório sobre as teorias das finanças públicas. Para darmos início aos estudos desta aula, temos que rever alguns conceitos e fontes de dados como: a) governo são as três esferas, menos as empresas estatais. Já o setor público são as três esferas mais estatais; b) governo central é composto pelo governo federal, INSS e o Banco Central do Brasil. É importante sabermos quais são as estruturas dos governos para podermos entender quais são os instrumentos de cada esfera e sua composição, além do resultado fiscal agregado e desagregado por esfera, por exemplo, o conceito das Necessidades de Financiamento do Setor Público. 3.1 O conceito de Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP) A Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP) é o resultado da diferença entre as despesas e as receitas do governo. Ver Secretaria da Receita Federal (SFR), que gera a receita do governo federal; Secretaria do Tesouro Regional (STN), que consolida os dados da receita e da execução da despesa do Tesouro Nacional; e do INSS, que tem o levantamento das receitas e despesas referentes à Previdência Social da responsabilidade desse mesmo órgão. A Secretaria de Política Econômica (SPE) divulga uma estatística que consolida essas informações e apresenta um quadro

16 relativamente desagregado das receitas e das despesas do governo central. Recentemente, a STN é quem passou a divulgar mensalmente esses dados, incluindo o resultado do INSS. Adicionalmente, a Secretaria Especial de Controle das Empresas Estatais (SEST) acompanha a execução financeira das empresas federais Principais conceitos a) Desempenho de caixa as despesas são consideradas nas estatísticas no período em que são de fato pagas. b) Desempenho de competência está associado ao período em que a despesa é gerada, mesmo que não tenha sido paga. Se a previdência social no presente (momento t) = R$ 128 bi, mas R$ 64 bi (50%) serão pagos no futuro (momento t + 1), quer dizer que no período t: i) NFSP caixa = R$ 64 bi; ii) NFSP competência = R$ 128 bi; Observação: no Brasil, a NFSP é apurada pelo conceito de caixa, exceto despesas de juros, que são consideradas como competência. Procura-se evitar que, se o governo emitir títulos de prazo mais longo, com pagamentos concentrados no tempo, o déficit seja artificialmente baixo durante algum tempo e depois estoure no momento do vencimento. Ao apropriar os juros pelo conceito de competência, o Banco Central do Brasil torna a despesa de juros mais regular ao longo do tempo a não ser que a taxa de juros mude muito de um mês para outro. O critério de competência para o cálculo dos juros é consistente com a apuração da dívida do setor público junto ao Sistema Financeiro (Giambiagi, 2008). Observação: no cálculo das contas nacionais, o IBGE utiliza o conceito de competência para todas as despesas, e não apenas para as financeiras. c) Acima da linha: são as estatísticas fiscais desagregadas, que apresentam as variáveis de receita e de despesa. d) Abaixo da linha: são as estatísticas que medem apenas a dimensão do desequilíbrio através da variação do endividamento público, sem que se saiba ao certo se este mudou por motivos ligados à receita ou à despesa. No Brasil, utiliza-se o conceito da NFSP abaixo da linha, a partir das alterações no valor do endividamento público. A razão da escolha desse critério é que, se o cotejo de receitas e despesas é diferente da variação do endividamento, o mais provável não é que a estatística da dívida pública esteja errada, e sim que algum item talvez não tenha sido corretamente apurado pelas estatísticas desagregadas, gerando, porém, na prática, uma variação do endividamento. Por exemplo, ao fazermos uma viagem e sacarmos dinheiro (R$) na véspera de sair de férias:

17 1º) dia após dia calculamos a despesa através de grandes itens: i) alimentação; ii) passeios. 2º) No final das férias, temos: i) Σgastos diários de cada linha de despesa; ii) Σgastos totais. No meio da viagem, o R$ acabou, e aí passa-se a utilizar o cartão de crédito, e, ao voltar para casa, somaremos as despesas diárias menos a receita, e faremos uma linha de subtração para o cálculo da diferença. Vamos considerar esse método como A. O resultado deveria ser igual ao valor da conta a ser paga com o cartão de crédito, já que este nada mais é do que uma forma de financiamento, que aqui iremos denominar de método B. Quando fazemos o levantamento dessas viagens, as contas não fecham, pois as pequenas despesas são omitidas e outras maiores podem ser esquecidas. Isto posto, a diferença verdadeira entre receitas e despesas não é o resultado da comparação entre a receita e a estatística das despesas acima da linha de subtração, ou seja, o método A, e sim o saldo do cartão de crédito, o método B, já que o turista em geral não apura de forma totalmente precisa como gastou seu dinheiro, mas sabe perfeitamente qual é o montante da sua dívida no cartão de crédito. Embora a NFSP seja trabalho do Banco Central do Brasil (BCB), a Secretaria de Políticas Econômicas (SPE) tem um levantamento acima da linha das contas do governo central, e a Secretaria de Empresas Estatais (SEST), das contas das empresas estatais federais. Já para os estados e municípios e suas empresas estatais, só tem abaixo da linha, apurado pelo BCB. Como é possível que se conheça o valor do desequilíbrio dessas unidades, sem que se saiba o que acontece com a receita e com a despesa dessas unidades? Vamos responder a partir de um exemplo. Exemplo Um jovem estagiário que recebe remuneração mais uma mesada dos pais e que tem gastos com alimentação, vestuários e entretenimentos, cuja mesada é uma variável para complementar seus gastos. Os pais desse jovem podem não saber quanto ele ganha no estágio sua receita e não ter a menor ideia de como o seu filho usa o dinheiro sua despesa. Entretanto, sabem perfeitamente qual é o valor da mesada que pagam todo mês ao filho, para atender às despesas complementares não cobertas pela remuneração do estágio. Essa mesada = déficit do jovem. De forma análoga, as autoridades, mesmo não tendo ciência certa das receitas e despesas dos estados e municípios e de suas empresas,

18 acompanham a evolução dos passivos dessas unidades junto ao sistema financeiro público e privado. Sabe-se o valor do resultado abaixo da linha dessas esferas, mesmo não conhecendo os acima da linha (Giambiagi, 2008). 3.2 Necessidade de Financiamento do Setor Público conceito nominal (NFSP cn) Com a inflação (π) controlada, temos despesas (G) menos receita (T), como o resultado da NFSP cn, em que a taxa de juros nominal é a base de remuneração do estoque da dívida pública. NFSP cn = G T + i B Sendo: G = gasto não-financeiro; T = arrecadação não-financeira; B = estoque da dívida pública; i = taxa de juros nominal, que inclui a correção monetária. Lembrete: a dívida é um conceito de estoque. Já o PIB é uma variável de fluxo. Quadro: Necessidade de Financiamento do Setor Público Conceito nominal Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim, Seção Finanças Públicas (BCB Boletim/F. Públ.). Unidade: R$ (milhões). Comentário: Quadro: Necessidades de Financiamento do Setor Público com desvalorização cambial sobre estoque da dívida mobiliária interna. Atualizado em: 31 de janeiro de Necessidade de Financiamento do Setor Público Operacional (NFSP co)

19 Em um contexto com elevada inflação (π), o resultado nominal não apresenta fundamentos, passando a ter a necessidade de eliminar a inflação, isto é, trabalhar com a taxa de juros real, ou seja, subtraindo da taxa de juros nominal a inflação, para chegar ao resultado operacional. Observação: o que se deseja medir com o cálculo do resultado fiscal é o seu impacto sobre a demanda agregada. Lembrete: se do resultado nominal subtraímos o componente de atualização monetária da dívida, chegamos ao resultado operacional, como podemos ver abaixo. Sendo: G = gasto não-financeiro; T = arrecadação não-financeira; B = estoque da dívida pública; r = taxa de juros real, que exclui a inflação. Quadro: Necessidades de Financiamento do Setor Público Operacional Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim, Seção Finanças Públicas (BCB Boletim/F. Públ.). Periodicidade: anual. Unidade: R$ (milhões). Comentário: Quadro: Necessidades de Financiamento do Setor Público com desvalorização cambial sobre estoque da dívida mobiliária interna. Atualizado em: 27 de fevereiro de Necessidade de Financiamento do Setor Público Primário (NFSP cp) O conceito primário desconta a despesa com juros reais do valor das necessidades operacionais de financiamento. Se essa subtração der um resultado negativo, a explicação é que os juros reais são maiores que as

20 necessidades de financiamento no conceito operacional, ou seja, que, não fosse o pagamento de juros, haveria um superávit operacional. Isso significa que o resultado primário é superavitário, ou seja, que a receita é maior do que as despesas não-financeiras. Durante parte dos anos 1980 e 1990, o setor público gerou superávits primários inferiores, porém, à despesa de juros, dando origem a déficits operacionais em quase todos os anos. NFSP cp = G T Sendo: G = gasto não-financeiro; T = arrecadação não-financeira. Quadro: Necessidades de Financiamento do Setor Público Primário Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim, Seção Finanças Públicas (BCB Boletim/F. Públ.). Periodicidade: anual. Unidade: R$ (milhões). Comentário: Quadro: Necessidades de Financiamento do Setor Público com desvalorização cambial sobre estoque da dívida mobiliária interna. Atualizado em: 31 de janeiro de Poupança do governo e o déficit público Como comentado anteriormente, a necessidade de financiamento do setor público, que aqui será tratada como do governo (NFG), pode ser positiva, representando uma dívida, ou negativa, representando uma poupança. A NFG pode ser descrita da seguinte forma: Sendo: 1) CG o consumo do governo; 2) JG os juros pagos pelo governo; 3) IG os investimentos realizados pelo governo; 4) T os impostos que o governo cobra e que formam a sua receita.

21 Observação: nota-se que, ao existir um déficit, não significa que a poupança seja negativa, mas que a poupança seja menor que o investimento (S < I) do governo. 3.6 Outras óticas sobre as Necessidades de Financiamento do Setor Público (NFSP) A NFSP corresponde à variação do endividamento do setor público nãofinanceiro junto ao sistema financeiro e ao setor privado, doméstico ou não. Já sobre a questão de endividamento, devemos entender o conceito de dívida líquida do setor público como os créditos junto ao setor privado doméstico ou as reservas internacionais em poder do BCB mais resto do mundo. Nessa definição, a base monetária é entendida como uma forma de dívida, a qual, porém, tem a característica de que não rende juros. Nota-se que, como o déficit refere-se ao setor público não financeiro, exclui o resultado dos bancos oficiais a não ser que estes exijam uma capitalização com recursos do Tesouro, tais como o BB ou BNDES (Giambiagi, 2000, p. 74). Nesse ponto, é necessário fazer o esclarecimento de que esse critério de apuração da dívida pública trata como ativos para chegar ao conceito de dívida pública apenas os de caráter financeiro e não comuta a existência de ativos reais, que poderiam ser descontados da dívida financeira, para definir um conceito mais próximo do que seria o patrimônio líquido do setor público. É isso que explica o porquê de as privatizações não terem sido consideradas como receita para efeito da apuração do déficit público exceção feita ao tratamento conferido à parte da venda das empresas de telefonia, tratadas como concessão e computadas como uma outra receita qualquer. Observação: quando a privatização é utilizada para abater dívida pública, não há impacto sobre as NFSP, e o valor de variação da Dívida Líquida do Setor Público (DLSP), ceteris paribus, é negativo. Impacto somente sobre DLSP, que é estoque, e não sobre NFSP, que é fluxo.

22 Se os recursos da receita da venda de uma estatal são gastos, por sua vez, as NFSP são pressionadas, pois as privatizações não são receitas e a despesa afeta o déficit, mas o efeito disso sobre a dívida é compensado pela privatização e o resultado é que a dívida fica constante, apesar de se verificar um déficit. Outros ajustes afetam a dívida sem estarem ligados a um déficit, por exemplo, a capitalização do Banco do Brasil no governo FHC para cobrir prejuízos na ordem de 1% PIB. A capitalização fez aumentar a dívida registrada, mas não exerceu nenhum impacto sobre a demanda agregada, o que fez o governo interpretar que o fato não representava um déficit público, mas apenas o registro de uma dívida associada a déficits antigos e não assumidos no seu devido momento leia-se esqueletos ou passivos ocultos, que implicam aumentar a DLSP, e não NFSP. Lembrete: quando há uma desvalorização cambial e o governo tem dívida contratada em moeda estrangeira, o valor da dívida pública expressa na moeda nacional aumenta (ΔDLSP 6 > 0), mesmo que as contas públicas estejam em equilíbrio (NFSP = 0). O saldo líquido acumulado das privatizações e outros ajustes representam um ajuste patrimonial líquido. A dívida resultante dos déficits medidos pela NFSP é denominada de dívida fiscal. Portanto, o cálculo das NFSP, isto é, o déficit público acima da linha, é obtido como resíduo. Sendo assim, temos: NFSP = ΔDLSP + Privatizações outros ajustes patrimoniais Para obter esse resultado, é preciso: a) conhecer a ΔDLSP, em função dos dados informados ao BCB pelo sistema financeiro; b) a receita de privatização do período, quando existir; c) a existência de outros ajustes patrimoniais. Lembrete: obtidas as NFSP menos as despesas com os juros da dívida pública, temos o resultado primário ou NFSP cp. 3.7 Resultado do governo central Sobre as contas acima da linha do governo central, existem três conceitos relevantes: a) Execução financeira do tesouro, que é a captação de receita efetiva e repassada ao Tesouro Nacional e não a receita via Documentos de Arrecadação da Receita Federal (DARFS) guia de recolhimento via calendário de impostos, pois as DARFS diminuem a dívida líquida do governo central, mesmo que ainda não tenha sido repassada ao tesouro. 6 Variação da dívida líquida do setor público.

23 Observação: essa diferença pode ser expressiva quando há muitos pagamentos de tributos feitos no final do mês. b) A contabilização da despesa não-financeira toma como conceito relevante para efeito das necessidades de financiamento o pagamento efetivo (caixa), isto é, o registro da etapa de pagamento, mediante saque na conta do Tesouro Nacional (TN). Na contabilidade da execução financeira, uma liquidação financeira a cargo de um ministério é rotulada como despesa, mesmo da conta do TN. Já na contabilidade das necessidades de financiamento, os recursos só são computados como gasto quando o Ministério de fato transfere os mesmos para a conta de quem é beneficiado pelo pagamento. A contabilização dos encargos despesa financeira nas necessidades de financiamento é feita pelo critério de competência, enquanto a execução financeira do TN computa-os pelo critério de caixa. c) Necessidades de financiamento do governo central = são as NFTN 7 mais as receitas e despesas do INSS e o déficit primário do BCB, que são as despesas administrativas. Com tudo isso e descontando o gasto com juros, tem-se o resultado das necessidades primárias de financiamento, sendo o resultado negativo e igual ao superávit primário acima da linha. INTRODUÇÃO Nesta unidade, estudaremos o sistema tributário brasileiro e o sistema federativo e seus movimentos de descentralização de recursos e serviços públicos. Nosso objetivo é ver, de forma panorâmica, como o sistema tributário foi criado no Brasil, perceber quais as eram as bases econômicas para a tributação e como as mesmas foram evoluindo no tempo. Fica nítido o quanto somos uma nação jovem, pois foi a partir dos anos 1960 que nosso sistema tributário passou a compreender a complexidade das relações econômicas em curso. Já no segundo ponto, veremos como o arranjo das três esferas públicas, governo federal, estadual e municipal, trabalham desde a função de tributação à prestação de serviços, ou seja, temos impostos cobrados por esferas, e a menor esfera sempre recebe repasses da maior. Esse debate vai da centralização de recursos, o que confere maior poder econômico aos governo federal, à descentralização dos mesmos, em que as esferas subnacionais (estados e municípios) caminham por uma maior participação nas receitas tributárias e autonomia local. 4. O SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO O sistema tributário brasileiro tem características interessantes, pois sempre houve a discussão sobre o objetivo da busca por um sistema 7 NFTN: Necessidade de Financiamento do Tesouro Nacional.

24 tributário ideal, porém, poucos avanços foram realizados, e hoje temos a tão solicitada reforma tributária. Entretanto, nosso objetivo aqui é ver os principais conceitos de um sistema tributário e sua característica no Brasil, sendo esse um país industrializado e que possui várias classes sociais e estratos de renda, constituindo a famosa pirâmide social. Para sistematizar o que estamos falando, é importante sabermos como se dá a divisão da renda, cujas formas são: a) funcional, que é a quantidade da renda privada que assumirá a forma de salários, lucros, juros e aluguéis; b) pessoal, que é o percentual da renda (%Y) que ficará com cada percentil 8 da população; c) regional, que sistematiza a forma como se distribuem os recursos orçamentários entre as unidades federativas (UF) e municípios; d) pública e privada, em que temos o governo tributando o setor privado para sabermos qual parte será do governo; e) federal, isto é, o corte federativo que sistematiza como a tributação se distribui entre a União, o Estado e os municípios, na questão contribuição e necessidades locais. Lembrete: o sistema tributário é relevante para determinar a competitividade interna do país. 4.1 Breve histórico do sistema tributário brasileiro Segundo Giambiagi (2001), no império, dois terços das receitas públicas vinham dos impostos sobre a importação. A partir da Constituição de 1891, introduziu-se o regime de separação de fontes tributárias. Com a Constituição de 1934, passaram a predominar os impostos sobre produtos. Os estados dotados de competência limitavam as alíquotas interestaduais em 10%. A maior fonte de receitas estaduais vinha do imposto de vendas e consignações. Nos municípios havia os impostos sobre a indústria e as profissões, e o imposto predial. Já na esfera federal, havia o imposto de importação, e, a partir dos anos 1930, o imposto sobre o consumo. No período 1946 a 1966, as bases da tributação passaram a ser domésticas devido ao Processo de Substituição de Importações, PSI ou MSI, pois os municípios passaram a ter mais dois impostos, como o selo municipal e sobre a indústria e as profissões. Em segundo lugar, institucionalizou-se um sistema de transferência de imposto. 8 Percentil: é uma posição relativa de uma observação quando comparada com outros valores; por exemplo, se um estudante acerta 65% de um teste, mas cuja nota é o 20º percentil, significa que somente 20% tiveram nota pior e 80% foram melhor.

25 Lembrete: em 1956, a criação do imposto sobre o consumo representou os primeiros passos em direção à tributação sobre o valor adicionado (IVA) A reforma dos anos 1960 A economia brasileira iniciou seu processo de industrialização de forma tardia. Sabe-se que todo processo de industrialização é seguido por um processo de urbanização e construção do mercado interno, dando início ao movimento do fluxo circular. Antes da industrialização, a economia brasileira dependia da atividade de produtor e exportador de café, cuja base de tributação eram as exportações e a importação. Com o processo de industrialização em andamento e a criação de vários setores, além da agricultura e do comércio, como serviços e os subsetores derivados da industrialização, a economia interna foi ganhando uma matriz produtiva complexa e, junto a ela, a crescente urbanização também é acompanhada de várias demandas sociais, como educação, saúde, habitação, segurança, entre outras, além de uma infraestrutura para dar condições de investimento ao setor privado, como telecomunicações, transportes, energia, entre outros. Portanto, a reforma tributária nos anos de 1960 tinha o objetivo de aumentar a receita do Estado diante de tal complexidade, solucionar o problema do déficit fiscal gerado até aquele momento e possibilitar a continuidade do estímulo ao crescimento econômico interno. Observação: em 1967, o Brasil já tinha um dos sistemas mais modernos devido a priorizar o IVA e não o imposto em cascata. Foram criados o IPI (federal) e o ICM (estadual), depois ICMS. Esses impostos tinham o caráter não-cumulativo. Conforme Giambiagi (2001, p. 243), O ICM foi definido como um imposto de alíquota uniforme, não interferindo, portanto, na alocação de recursos e investimento, favorecendo a desoneração das exportações e dificultando a competição entre estados da federação. No caso do IPI, a diferenciação de alíquotas foi estabelecida segundo critérios inversos à essencialidade dos bens, permitindo uma maior utilização do imposto como instrumento de política econômica e social. A reformulação do sistema tributário brasileiro foi dividida em 5 pontos, sendo 4 categorias de impostos e um meio de receita extra: 1) a tributação sobre o comércio exterior: a tributação estadual passou para a esfera federal devido ao seu caráter de política econômica; 2) a tributação sobre o patrimônio e a renda: o somatório do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) como municipal, o Imposto de Transferência de Bens Imóveis (ITBI) como estadual e o Imposto Territorial Rural (ITR) e o Imposto de Renda (IR) como federais;

26 3) a tributação sobre a produção e a circulação: além do IPI e do ICMS, o Imposto sobre Serviço de Transportes e Comunicação (ISTC) e o Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), ambos federais, e o Imposto sobre Serviços (ISS), que é municipal, todos em substituição aos impostos sobre indústrias e profissões; 4) impostos únicos: Imposto sobre Energia Elétrica (IUEE), sobre combustíveis e lubrificantes (IUCL) e sobre minerais (IUM), todos federais; 5) receitas extraorçamentárias: criação de fundos para implantar ações pontuais, como as contribuições do empregador para o FGTS e as contribuições para a Previdência Social. Os impostos centralizam-se no governo central devido a essa instância de governo ser responsável pelo crescimento econômico. O Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) tiveram o papel de compensar a perda de capacidade tributária das esferas subnacionais, principalmente das regiões norte e nordeste do país. O IR, além de não ser usado na sua plenitude e potencial de receita, apresentava distorções, como: a) inexistência da tributação antecipada dos rendimentos dos profissionais liberais e locadores de imóveis, o que configurava um tratamento desigual relativamente aos assalariados; e b) a defasagem entre o período base de imposto e o momento de seu pagamento, ou de sua restituição, em que há inflação elevada. A criação do PIS 9 /PASEP 10 em 1975 significou uma saída da deterioração da receita devido aos incentivos fiscais e uma ampliação de recursos para financiamento extraorçamentários. Sendo assim, o PIS/PASEP passou a ser fonte de recursos para investimentos de longo prazo canalizados via BNDES, cujo problema foi estender a sua arrecadação ao faturamento das instituições produtivas (fator gerador), representando um retrocesso do sistema devido a caracterizar uma tributação em cascata e não via imposto sobre o valor adicionado (IVA). 4.2 Regime de incidência cumulativa Base de cálculo A base de cálculo da contribuição para o PIS/PASEP e COFINS, no regime de incidência cumulativa, é o faturamento mensal, que corresponde à receita bruta, assim entendida a totalidade das receitas auferidas pela pessoa jurídica, sendo irrelevantes o tipo de atividade por ela exercida e a classificação contábil adotada para as receitas (Lei nº 9.718, de 1998, art. 3º). Para fins de determinação da base de cálculo, podem ser excluídos do faturamento, quando o tenham integrado, os valores (Lei nº 9.718, de 9 PIS: Programa de Integração Social. 10 PASEP: fundo único do programa de formação do patrimônio do servidor público.

27 1998, art. 3º, 2º, com alterações da MP /2001; IN SRF nº 247, de 2002, art. 23): a) das receitas isentas ou não alcançadas pela incidência da contribuição ou sujeitas à alíquota 0 (zero); b) das vendas canceladas; c) dos descontos incondicionais concedidos; d) do IPI; e) do ICMS, quando destacado em nota fiscal e cobrado pelo vendedor dos bens ou prestador dos serviços na condição de substituto tributário; f) das reversões de provisões; g) das recuperações de créditos baixados como perdas, que não representem ingresso de novas receitas; h) dos resultados positivos da avaliação de investimentos pelo valor do patrimônio líquido; i) dos lucros e dividendos derivados de investimentos avaliados pelo custo de aquisição, que tenham sido computados como receita; j) das receitas não-operacionais, decorrentes da venda de bens do ativo permanente. As alíquotas da contribuição para o PIS / PASEP e da COFINS, no regime de incidência cumulativa, são, respectivamente, de sessenta e cinco centésimos por cento (0,65%) e de três por cento (3%). A apuração e o pagamento da contribuição para o PIS/ PASEP e da COFINS serão efetuados mensalmente de forma centralizada, pelo estabelecimento matriz da pessoa jurídica. O pagamento deverá ser efetuado até o último dia útil da primeira quinzena do mês subsequente ao de ocorrência do fato gerador. O pagamento da contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS, com a incidência cumulativa, será efetuado sob os códigos da receita 8109 e Carga tributária brasileira A carga tributária representa a soma de todos os impostos cobrados pelas diferentes esferas públicas municipal, estadual e federal, sobre a renda nacional ou sobre o Produto Interno Bruto (PIB). Nos anos 1950, a carga tributária era de aproximadamente 18,7%; nos anos 1960, era 25%, e, nos anos 1980, era 26,5%. Já no período de 1990 em diante, a carga tributária passou a subir para 29%, até alcançar, no ano de 2006, o valor de 34,12% do PIB nacional.

28 Carga tributária total Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Sistema de Contas Nacionais Referência 2000 (IBGE/SCN 2000 Anual). Periodicidade: anual. Unidade: (% PIB). Comentário: Fonte: para : sistema de contas nacionais referência Para definição da variável: Contas nacionais conceitos. Atualizado em: 07 de novembro de Podemos ver em Giambiagi (2001) um grande esforço para medir a participação do governo federal na carga tributária, como também uma comparação entre os anos para ver a variação de alíquota, além da criação dos novos impostos, ou seja, um esforço para avaliar a composição da receita tributária. Podemos observar, na tabela abaixo, que há uma forte concentração da arrecadação no imposto retido na fonte, e no gráfico, a elevação da carga tributária entre o período de , de 12,76% para 16,2%. Carga tributária federal Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Sistema de Contas

29 Nacionais Referência 2000 (IBGE/SCN 2000 Anual). Periodicidade: anual. Unidade: (% PIB). Comentário: Fonte: para : sistema de contas nacionais referência para definição da variável: Contas nacionais conceitos. Atualizado em: 27 de novembro de Ao olhar os gráficos, percebemos o crescimento da tributação brasileira via aumento da carga tributária. Para uma análise mais rigorosa, para sabermos como isso ocorre, é necessário olhar a composição da receita tributária dentro de um período. Aqui vamos ver isso de 1999 a 2006, quando alguns impostos crescem mais de 50% como porcentagem de arrecadação do PIB brasileiro, como o Imposto de Renda (IR), além da COFINS e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL). Composição da receita tributária (% PIB) 4.4 A distribuição da receita tributária por níveis de governo A questão da receita do governo é objeto de várias discussões, tanto na questão da carga tributária como em pontos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que veremos mais adiante. A receita do governo está dividida em Receita Tributária Bruta (RTB) e Receita Tributária Disponível (RTD); para a União e as Unidades Federativas, a RTB é maior que a RTD, e para os municípios, a RTB é menor que a RTD devido a receber repasses orçamentários das duas outras esferas.

30 Olhando para os municípios, na questão da composição da receita, o IPTU representa, sem as transferências federais e estaduais, 25% da receita arrecadada pelas prefeituras. O IPTU é considerado um imposto progressivo, pois paga mais IPTU quem tem uma maior riqueza em imóveis mais valorizados que estão em função de: a) localização áreas mais nobres; b) posição imóveis de frente e de andares mais elevados; c) idade valor de imposto tende a decrescer em função da maior antiguidade do imóvel. Valor do imposto está em função do valor de mercado do imóvel. 4.5 Repasses orçamentários Na questão da arrecadação, como visto, há os impostos que são federais (IR, IPI, Importação e IOF), os impostos estaduais (ICMS, IPVA, Energia Elétrica, entre outros) e impostos municipais (ISS e IPTU). Do total arrecadado, os estados e municípios recebem repasses dos impostos arrecadados pela esfera federal, como também a esfera estadual faz repasses para os municípios. Esses repasses são conhecidos como Fundo de Participação Estadual (FPE) e Fundo de Participação Municipal (FPM). Esses fundos carregam consigo um debate na centralização de recursos do governo federal e o exercício no poder econômico ao fazer os repasses via FPE e FPM. No que diz respeito à extrema centralização do sistema, vale ressaltar a perda de autonomia dos estados e municípios, não apenas no que diz respeito à queda do volume de recursos transferidos pela União, mas também à imposição de vinculações desses recursos e à interferência na geração e normatização dos recursos próprios destes governos. O pequeno raio de manobra quanto a ganhos de eficiência na arrecadação de tributos próprios, assim como a pouca flexibilidade na formulação das despesas trouxe grande dependência dessas unidades em relação às transferências federais (Giambiagi, 2001, p ). Na década de 1960, o governo federal, através da ditadura militar e com maior poder centralizador, conseguia reduzir os repasses. Porém, no final dos anos 1970, os repasses para os FPE e FPM foram de 6% para 9%. Já em 1983, elevou para 13,5%, e para 16% de 1985 em diante devido à questão de legitimação da ditadura através do poder econômico. A questão dos repasses traz uma ótica de perda do poder de arrecadar da União, cuja preferência de estados e municípios por recursos transferidos resultou na omissão do governo federal no processo de concepção do novo sistema tributário, em que 21,5% do IPI e 22,5% do IR tinham que ser repassados.

31 Foi introduzida uma partilha adicional de IPI, cabendo aos estados 10% da arrecadação do imposto, repartido em proporção às respectivas exportações de produtos manufaturados. Desse total, 25% são entregues pelos estados a seus municípios. A perda de recursos disponíveis da União, decorrente da expansão das transferências, bem como da eliminação de cinco impostos, cujas bases foram incorporadas à do ICM dando origem ao ICMS, requereria ajustes, o mais óbvio dos quais e compatível com o objetivo de fortalecer a Federação era a descentralização de encargos. A Constituição de 1988, entretanto, não previu os meios legais e financeiros, para que se desenvolvesse um processo ordenado de descentralização de encargos. Além disso, a seguridade social e a educação, áreas de atuação governamental onde há maior volume de atividades descentralizáveis, foram contempladas com garantia de disponibilidade de recursos no nível federal (Giambiagi, 2001, p. 254). Observação: o problema foi a falta de articulação entre os recursos arrecadados e as despesas com os encargos, resultando na deterioração da tributação, bem como dos serviços públicos Os anos 1980: a Constituição de 1988 e a criação dos impostos não-transferíveis A Constituição de 1988 é um marco dentro da democracia brasileira. No lado fiscal, ela ampliou o grau de autonomia dos estados e municípios leia-se a descentralização dos recursos da União. Porém, as transferências tributárias não foram acompanhadas por descentralização dos encargos, resultando na queda da receita tributária disponível da União. Com a elevação de parte do IPI e IR para o FPE e FPM, a União elevou alguns impostos e criou novos tributos, mesmo cumulativos, para recompor sua receita. Entre eles: a) Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL); b) FINSOCIAL / COFINS; e c) criação IPMF / CPMF. 4.6 Sistema tributário: problemas e desafios Um dos debates recentes tem sido a questão do nível de bem-estar econômico e social de um país. No lado fiscal, a questão que se segue é o tamanho da carga tributária de um país e o retorno em bem-estar que essa carga tributária traz em contrapartida. O problema no Brasil não é a questão de sua carga tributária ser elevada (34,1% em 2006), mas sim o não-retorno dessa cobrança nas formas de bons sistemas de saúde, educação, segurança, entre outros, pois, na Suécia, conforme Giambiagi (2001, p. 261), a carga tributária chega a 51,4% do PIB, entretanto, esse país consegue levar para a população os benefícios econômicos e sociais que justificam esse percentual cobrado.

32 Um outro debate em questão, além do percentual da taxa cobrada em relação ao PIB, é a base de cobrança dos impostos. Por exemplo, no Brasil, a maior parte da arrecadação via impostos vem da cobrança do ICMS, ou seja, a produção e circulação de mercadorias são as atividades mais oneradas. Um outro ponto é a característica do imposto, no caso do ICMS: ele é regressivo, quem ganha menos paga mais, fato que, no campo social, eleva a desigualdade e, no campo econômico, prejudica a competitividade. Ao olhar os casos internacionais, percebe-se que há sistemas tributários, cuja maior base de arrecadação é a renda, como nos EUA e no Japão. Sendo assim, temos que olhar três pontos no sistema tributário para verificar a sua eficiência: a) taxação sobre a produção, a circulação e a renda; b) baixa equidade com a cobrança de impostos regressivos; c) competitividade. Observação: ao fazer a abertura econômica da economia brasileira e formar o bloco do MERCOSUL, há a percepção generalizada do impacto dos tributos sobre a competitividade econômica. Deve-se haver a harmonização tributária para evitar a bitributação Reforma tributária: alguns debates e pautas em andamento O sistema tributário é um elemento crucial para dentro dos plano produtivo e social, podendo ser benéfico ou causar distorções no sistema econômico. Dentro do contexto de globalização e formação de blocos econômicos regionais, esse é um tema relevante, pois trata da competitividade dos países, fato que exige uma reformulação gradual do sistema devido às mudanças nos preços relativos e do sistema produtivo. Entre as propostas, temos o Imposto Único, em que um único imposto faria o trabalho da arrecadação. Porém, há contradições: a) facilita a sonegação, pois não apresenta características como o IR e IPI são na fonte, o que não avança muito; b) princípio de progressividade: sendo único, não permite alíquotas diferenciadas; e c) competitividade: o imposto único é cumulativo ou em cascata devido à soma de todos os impostos na cadeia produtiva. Observação: o Brasil é o único país do mundo em que o maior tributo arrecadado na economia (o ICMS) é regido por leis subnacionais. Uma outra pauta de discussão é a busca pela harmonização e evitar a guerra fiscal entre os estados que vem transformando o ICMS em instrumento de localização industrial, além de reduzir a responsabilidade fiscal com a queda da receita e elevação de gastos. No caso da tributação interestadual, a ideia é a adoção do princípio de destino, cuja tributação passa a ser no local consumido e não na sua origem. Isso pode resultar na desoneração das exportações. Solução: número mais reduzido de impostos, não único, que incida de forma nacional e uniforme sobre: a) o consumo; b) a renda; c) a propriedade.

33 O debate sobre a reforma tributária deve-se pautar pela garantia de uma arrecadação compatível com as NFSP e a competitividade dos produtos nacionais, através: a) da alteração do ICMS (Legislação Nacional Única e Arrecadação Estadual 11 ); b) a eliminação dos impostos acumulativos; e c) a formação de um super com a soma do IVA mais o Imposto sobre Vendas e Varejo (IVV), cujo comércio eletrônico prescinde a etapa varejista. Tem que ser uma reforma gradual que contemple: 1) harmonização tributária; 2) preservação da autonomia federal; 3) responsabilidade fiscal; 4) substituir aos poucos as contribuições sociais. 5. O SISTEMA FEDERATIVO E DESCENTRALIZAÇÃO O sistema federativo brasileiro tem a estrutura de três esferas; é composta por uma esfera federal, 27 estaduais e municipais. O Brasil é um país continental, divido em cinco regiões (norte, nordeste, centro-oeste, sudeste e sul), e cada uma delas exerce seu poder junto à esfera federal por recursos orçamentários. É dentro desse contexto que temos a questão da centralização versus a descentralização, isto é, o poder de decisão da esfera federal e das esferas subnacionais (estados e municípios). Porém, o que é melhor? Centralizar ou descentralizar? Para responder essas questões, temos que fundamentar através da teoria econômica para podermos embasar de forma coerente e eficiente a melhor forma de implantar e implementar as políticas públicas. Descentralizar é determinar qual esfera de governo pode administrar de forma mais eficiente os impostos, os gastos, as transferências, a regulação e outras funções públicas. Dentro dos fundamentos teóricos e as razões da descentralização, temos: a) Fatores econômicos, que cuidam da alocação de recursos mais eficientes, que é o principal objetivo da descentralização. Então temos dentro da descentralização a função alocativa, cujos bens e serviços públicos espalhados pelo país devem ser fornecidos pelo governo central, e aqueles limitados geograficamente devem ser de responsabilidade dos estados e municípios, em que 11 São 27 legislações diferentes.

34 (...) a oferta dos serviços públicos como administração, controle do trânsito e manutenção de parques e jardins, que beneficiam principalmente à população local, deveria ser financiada pela cobrança de impostos locais, de forma a garantir que o eleitorado se envolva no processo de descentralização. Havendo uma superposição entre as esferas governamentais no fornecimento de alguns serviços públicos, como os associados à saúde e à educação, seu financiamento deveria ocorrer em parte a partir das transferências do governo central (Giambiagi, 2001, p. 307). b) Fatores culturais, políticos e institucionais, em que temos a descentralização como um instrumento de maior integração social, em que se busca o envolvimento dos cidadãos nos rumos do desenvolvimento local e da comunidade. Por exemplo, o Orçamento Participativo em algumas cidades brasileiras que tem o objetivo de determinar o orçamento em função das necessidades locais e, ao mesmo tempo, dar transparência nas ações governamentais. Observação: a experiência internacional demonstra que a descentralização surgiu para contrapor sistemas centralizadores de poder e recursos fiscais no nível de governo federal, buscando dar maior autonomia aos estados e municípios, elevando a participação política e econômica dessas duas esferas, além de fortalecer a governabilidade e as instituições políticas. c) Fatores geográficos, que contextualizam o Brasil como um país continental, o que leva a descentralização a gerar ganhos de eficiência ao atender às demandas de certo tipo de bens e serviços públicos por parte da população local. Mesmo em cidades, o caso da implantação e implementação de subprefeituras têm esse objetivo e fundamento. Observação: as cidades que ofertarem melhores sistemas de educação, saúde, saneamento básico, entre outras políticas públicas voltadas para a manutenção do bem-estar econômico e social serão os locais com maiores possibilidades de receber investimentos internos e externos dentro do contexto globalização. 5.1 Modelos de descentralização A descentralização possui dois modelos, sendo eles: a) o modelo do principal agente, o contrato entre governo central, estados e municípios, em que primeiro faz transferências e as esferas subnacionais ofertam bens e serviços públicos; b) o modelo da eleição pública, cuja participação cidadã pelo voto controla o desempenho político na geração de bens e serviços. Há críticas aos modelos de descentralização, devido à mesma possibilitar à autonomia subnacional que, diante de problemas nacionais, possa não perseguir os mesmos objetivos da esfera federal.

35 Exemplo: o Instituto do Coração (INCOR) não pode ser financiado com recursos descentralizados, pois a oferta seria insuficiente para toda a população. Diante das controvérsias, há, em alguns casos, a centralização, que permite as economias de escala e melhor coordenação do setor público para atingir seus objetivos nacionais. Ao fazer uma simulação com os conceitos apresentados, temos: a) na função alocativa ao melhorar na provisão e alocação de recursos, que, por sua vez, melhora o bem-estar local, poderá acarretar em migrações para a cidade em questão, elevando os seus custos em infraestrutura para a prefeitura local; b) na função distributiva podemos ter o mesmo movimento apontado no item a, em que a implementação de programas de transferência de renda também pode resultar em migrações e elevação dos custos sociais para a prefeitura local. Quando uma região é mais generosa que outra, há forte migração de famílias com baixa renda, tornando os programas redistributivos custosos e insustentáveis para os municípios. Observação: no Brasil, as regiões têm diferentes capacidades de arrecadação prévia de recursos. Sendo assim, a descentralização favorece municípios com forte base econômica e, ao mesmo tempo, favorece municípios com uma base fraca para receber mais transferências para ofertar mais bens e serviços públicos, igualando às outras regiões; c) na função estabilizadora temos a autonomia subnacional não alinhada aos objetivos nacionais que podem prejudicar os objetivos de estabilização econômica do governo federal. Observação: a descentralização pode não ser eficiente quando recai sobre locais sem a capacidade técnica mínima para operar os recursos e implantar a metodologia exigida pelo projeto em questão. Entretanto, há fatores positivos pelo fato de a descentralização levar a concorrência entre as esferas de governo de forma vertical e horizontal, podendo tornar a alocação de recursos mais eficiente e equitativa via apresentação de projetos por incentivos, transferências, além de investimentos públicos e privados, resultando em uma maior eficiência do sistema econômico. 5.2 A descentralização: alguns casos na América Latina A descentralização segue uma trajetória histórica por sistemas que foram criados a partir da interferência das classes dominantes nacionais, como forma de independência econômica e política das metrópoles espanhola ou portuguesa, diferentemente do caso típico norte-americano, em que houve um movimento de união de unidades autônomas já existentes.

36 Os movimentos de descentralização devem ser estudados como a maior participação das esferas subnacionais na geração e alocação de recursos e na execução de políticas públicas/despesas públicas que variam de país para país devido às estruturas institucional, política e econômica de cada um. Em linhas gerais, na América Latina, o processo de descentralização, desde 1980, esteve estreitamente associado ao objetivo mais amplo de reforma do Estado e ao processo de redemocratização. A maioria dos países latino-americanos utilizou a combinação dos modelos de descentralização, como o do principal agente (esferas com baixa capacidade econômica) e da eleição pública local (esferas com elevada capacidade econômica). Entre os casos mais importantes de descentralização na América Latina, além do Brasil, temos a Argentina e a Colômbia. Na maioria dos casos, a relevância dos processos de descentralização está diretamente associada: a) à extensão territorial do país; e b) à diversidade regional, em termos econômicos. Na Argentina, como no Brasil, também temos três níveis ou esferas de governo, sendo eles o governo central, as províncias e os municípios, que são organizados pelas províncias às quais pertencem (Constituição Federal não condiciona essas esferas). A educação primária e a secundária são responsabilidades das províncias, enquanto a educação superior é do governo central. A saúde é responsabilidade das três esferas que prestam serviços através de hospitais públicos. A previdência social é do governo central, mas as províncias contam com caixas previdenciários para os funcionários provinciais e municipais. Observação: o regime municipal varia de acordo com as diferentes províncias que, em sua maioria, reconhecem a autonomia de seus municípios, que têm liberdade para estabelecer e administrar seus próprios impostos. Tanto o governo central quanto as províncias são responsáveis pela regulação em setores de infraestrutura como transportes, portos e fornecimento de água potável. Já os serviços de iluminação pública, limpeza, conservação de ruas, praças e parques são prestados e regulamentados pelos municípios. Ao olhar os gastos das três esferas públicas da Argentina (governo central, províncias e municípios), percebe-se que houve uma queda dos gastos públicos no governo central e um aumento nas esferas subnacionais entre 1983 e 1992.

37 Cabe ao governo central legislar, arrecadar e fiscalizar os impostos mais modernos e com maior capacidade de arrecadação sobre o valor agregado e sobre a renda. As províncias são responsáveis pelos impostos sobre vendas,

38 selos e sobre posse de imóveis e automóveis. Ainda que os impostos sobre propriedade de imóveis e automóveis tenham bases territoriais definidas, o mesmo não ocorre no caso dos outros tributos. A capacidade tributária dos municípios, por sua vez, depende da delegação das províncias, que, em alguns casos, reconhecendo a autonomia dos municípios, transfere para estes a arrecadação do imposto predial e de propriedade de automóveis. Apenas 20% do total da arrecadação tributária total é de arrecadação exclusiva das províncias. Isto aponta para uma significativa concentração da arrecadação dos principais impostos no governo federal. A repartição das receitas arrecadadas pelo governo central com as províncias ocorre através de transferências reguladas pelo regime federal de co-participação de impostos, tradicionalmente sujeito à instabilidade de regras. As províncias, por sua vez, executam transferências para os municípios, com mecanismos de co- participação similares aos do governo central. Vale ressaltar que, grande parte das transferências intergovernamentais não tem uma vinculação direta com qualquer tipo de gasto, o que ocorria em 1983 (Giambiagi, 2001, p. 315). Devido à flexibilidade de criação e alteração de trans ferências, as províncias são cooptadas para a adoção de ações de interesse nacional. Mesmo com um sistema que viabiliza economias de escala e baixa guerra fiscal, a limitação se constitui na grande dependência das províncias por transferências. Em 1992, 54% dos gastos das províncias foram financiados por transferências do governo federal, em que o endividamento externo depende de autorização do governo central, e o endividamento interno depende de constituições provinciais. Na verdade, ocorreu uma descentralização dos gastos, mas não das receitas tributárias, o que gera uma maior dependência das províncias e municípios. Na Colômbia também temos três esferas, sendo o governo central, departamental (estadual) e o municipal. A descentralização iniciou em 1986, com as eleições diretas para prefeito e com a Constituinte de 1991, que implementou a eleição direta para governador. Os municípios são responsáveis pela educação primária e secundária, recebendo assistência técnica e financeira dos departamentos e se utilizando de recursos próprios para o financiamento dos seus gastos correntes e de capital. O governo central é responsável pela folha de pagamento da educação. Os departamentos são responsáveis pelos gastos com saúde, de forma direta ou através de entidades privadas, e transferem parte dos recursos tributários para os municípios; entretanto, os departamentos delegam alguns serviços de saúde, principalmente preventivos, aos municípios. Além disso, cabem a esta esfera de governo os gastos com saneamento básico e ambiental.

39 Observação: a maior participação dos municípios foi devido ao aumento das transferências das outras esferas. As transferências para os departamentos são condicionadas.

40 Olhando os gráficos, percebemos que o governo central centraliza os recursos. Percebe-se que houve um aumento no financiamento dos gastos municipais com recursos próprios e quase 50% desses recursos são gerados pela tributação sobre a indústria e o comércio. No caso dos departamentos, a principal fonte são os tributos específicos sobre o consumo. Os municípios têm financiamento com recursos próprios mais autonomia de decisão e despesas sem vinculação, e na receita podem somente estabelecer alíquotas. Como já estudamos, o Brasil é composto por uma federação com 26 estados, um Distrito Federal e municípios, sendo essa uma reação ao centralismo do império. O governo militar, com a Constituição de 1967, buscou a centralização, porém, a crise econômica e política no início dos anos 1980 deu às esferas subnacionais condições para descentralizar. A motivação política é clara a partir da Constituição de 1988, não sendo um movimento de governo central, mas sim de estados e municípios. O

41 principal desafio é conciliar o máximo de descentralização com uma adequada capacidade de redução das desigualdades regionais. Antes da Constituição de 1988, as emendas constitucionais já aumentavam os fundos de participação estadual e municipal (FPE e FPM). Mesmo com o aumento das transferências do governo federal e estadual, alguns municípios têm buscado o aumento da arrecadação própria, o que mostra a busca por eficiência nessas esferas. Gasto Público e Falhas de Governo INTRODUÇÃO Nesta aula, estudaremos o papel do Estado brasileiro na questão da manutenção dos direitos sociais a partir da renda e dos serviços básicos a sua população, isto é, ver como está organizado o sistema de seguridade social brasileiro. Após esse tópico, iremos estudar alguns pontos sobre as falhas de governo através dos novos conceitos, como a questão do accountability. Em seguida, veremos como a teoria econômica vem desenvolvendo instrumentos para poder avaliar as questões políticas e sua eficiência no campo econômico, em que agentes conhecidos como rent seeking tentam a todo momento tornar relações impessoais em pessoais, gerando custos de oportunidade para indivíduos e para a economia de um país. 6. SEGURIDADE SOCIAL Estudaremos agora a questão da seguridade social no Brasil. Para isso, precisamos saber o conceito sobre esse ponto e entender alguns de seus aspectos, como: a) por que existe a previdência social?; e b) Quais as suas funções? Dentro da seguridade social, temos três programas governamentais bastante próximos; são eles: saúde, assistência social e previdência social. É na Constituição de 1988 que passamos a ter a novidade da seguridade social dessa forma, em que temos: Artigo 194. Seguridade social: é o conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Artigo 195. Define-se que o financiamento será feito por toda a sociedade, por meio de recursos da União, estados, Distrito Federal e dos municípios. Observação: há as contribuições sociais dos empregadores e empregados com base na folha de salários, lucro e faturamento, caracterizando uma perene busca por maiores recursos. 6.1 A agregação dos programas sociais

42 Existem controvérsias sobre a agregação desses programas, colocando a problemática que à sua agregação é adequada. Sendo assim, vamos ver o conceito de cada um: a) Previdência Social é um seguro social através de um fluxo continuado de pagamentos aos indivíduos que passam a ter redução ou perda da capacidade laboral (velhice). O benefício é a contrapartida compulsória durante a vida ativa; b) saúde é caracterizada pelo bem-estar físico e mental dos indivíduos de forma universal que deve ser financiada por algum tributo. Dada essa característica, a relação entre os pagamentos feitos e os serviços utilizados não é direta; c) assistência social refere-se aos programas de cunho distributivo, seja em recursos e/ou espécie. Sua função é transferir renda dos grupos mais ricos para os menos privilegiados. Tendo em vista seu objetivo, não deve haver vínculo entre as contribuições efetuadas e os benefícios recebidos, visto que cada um está relacionado a grupos diferentes, cujo ônus deve recair entre os mais ricos. Observação: há contradição entre os recursos de cada programa que são utilizados sob a rubrica de seguridade social. 6.2 Sistemas previdenciários Há, dentro dos sistemas previdenciários, dois regimes, um de repartição e outro de capitalização. Antes de explicarmos os dois, leia a definição abaixo sobre taxa de retorno da previdência: Taxa de retorno da previdência social é aquela que iguala os valores presentes do fluxo de contribuições (vida ativa) e do fluxo de benefícios (inatividade). a) Regime de repartição É um regime cujas contribuições dos trabalhadores em um determinado período são utilizadas no mesmo período para o pagamento dos inativos. Temos a equação: 1 + r = (1 + w)(1 + n), onde: r = taxa de retorno implícito na repartição; w = taxa de crescimento salarial dado pelo crescimento da economia; n = taxa de crescimento populacional. Percebe-se que a equação acima coloca esse regime em função de fatores econômicos, fatores demográficos e fatores do progresso tecnológico. b) Regime de capitalização

43 É um regime cujas contribuições, de cada indivíduo, são aplicadas e capitalizadas a cada período, visando a formar um fundo que custeará sua própria aposentadoria quando passar para a inatividade. Dentro do sistema previdenciário, devem existir os parâmetros previdenciários básicos, como a expectativa de vida, a alíquota de contribuição, a taxa de juros e a duração da vida ativa. Um outro ponto é a questão de o benefício se igualar ao valor das contribuições para não haver no futuro o problema do não-pagamento das pessoas que contribuíram em toda a sua vida ativa, isto é, trabalhando. Observação: o regime de capitalização foi deixado de lado devido ao regime de repartição apresentar uma maior rentabilidade após a Segunda Guerra Mundial e o mercado financeiro não estar preparado para as opções existentes hoje. 6.3 Distribuição intergeracional e intrageracional Dá-se o nome de distribuição intergeracional às transferências de recursos realizadas entre cidadãos de diferentes gerações, e de distribuição intrageracional às transferências entre cidadãos de uma mesma geração. Isso é importante porque permite que pessoas da mesma geração tenham as mesmas condições, como expectativa de vida, taxa de juros vigente, entre outras. Pode-se inferir que, se indivíduos de gerações diferentes obtêm taxas de retorno diferenciadas, então ex post a previdência gera distribuição intergeracional. Conforme Afonso (2004, p ): Brown e Brown elencam evidências da correlação positiva entre renda e expectativa de vida. Este fato provavelmente se deve às melhores condições de vida usufruídas pelas pessoas mais ricas (particularmente usufruto dos serviços de saúde) e pelo maior acesso de que dispõem às informações sobre hábitos e alimentação mais favoráveis a uma maior expectativa de vida. Dada tal característica, um regime de repartição pode punir (premiar) aqueles com menor (maior) expectativa de vida. Isso implicaria que sistemas previdenciários poderiam distribuir renda dos mais pobres para os mais ricos, dentro de uma mesma geração, dado que o fluxo de benefícios desse segundo grupo se prolonga por um período maior. Esse fato configuraria a existência de distribuição intrageracional, dado que, com um mesmo conjunto de regrar de contribuição e de pagamento de benefícios, a taxa de retorno do grupo com maior expectativa de vida, da mesma corte, será mais elevada Sistemas previdenciários e suas faces O Regime Geral da Previdência Social (RGPS) do INSS apresenta as seguintes características: a) previdência rural após 1988; b) redução da idade mínima para 60 anos (homens) e 55 anos (mulheres);

44 c) cônjuges passaram a ter direito ao benefício mínimo de 0,5 SM para 1 SM. O RGPS passou a ser um regime de garantia dos direitos do cidadão, pois passa a ter um compromisso com a manutenção das necessidades humanas. Por exemplo, o salário-maternidade é um pagamento realizado pelo INSS por 120 dias e representa privilégio intrageracional. Salário fixo = valor integral da remuneração. Salário variável = média salarial dos seis meses anteriores. Quem recebe acima do Ministro do STF será limitado a R$ ,00. No Brasil, coexistem, no início do século XXI, três sistemas: a) RGPS do INSS com benefícios dos empregados do setor privado, das áreas urbana e rural; b) Regime Jurídico Único (RJU) para funcionários públicos estatutários; c) Regime Previdenciário dos Militares (RPM) para os cidadãos que exercem as atividades militares. É bom lembrar que os dois últimos mantêm um regime do século XVIII. Uma das origens de tais diferenças deve ser buscada na história. Deve- se ter em mente que na última década do século XIX, quando os sistemas de previdência dos funcionários públicos começaram a surgir, o Brasil era um país cuja economia era baseada nas exportações de produtos agrícolas, de incipiente desenvolvimento econômico, com limitada urbanização e recém saído de um regime escravocrata. Portanto as categorias com vínculo profissional mais claramente estabelecido eram os empregados do setor público, a quem inicialmente a previdência social beneficiou, por meio de condições inacessíveis aos trabalhadores do setor privado. Esses privilégios enraizaram-se fortemente e foram, em grande parte, mantidos no sistema previdenciário até o início do século XXI. Tais benesses, associadas à progressiva incorporação de benefícios de cunho assistencial, particularmente após a Constituição de 1988, são uma parte importante da explicação para as dificuldades de equacionamento das contas da previdência nos últimos anos (Afonso, 2004, p. 388). A existência de regras diferenciadas na Previdência Social pode gerar distribuição intrageracional. Se esta se der no sentido correto, dos grupos mais ricos para os mais pobres, a previdência tem características progressivas. Se o oposto ocorrer, ou seja, o sentido for o incorreto, então a previdência tem características regressivas. Observação 1: mulheres têm maior expectativa de vida do que os homens, e dentro de uma distribuição intrageracional, temos transferência de renda do sexo masculino para o sexo feminino.

45 Observação 2: a Previdência Social engloba um conjunto de programas que oferecem, além das aposentadorias, pensões para dependentes, aposentadorias por invalidez e outros benefícios que não apresentam vinculação com contribuições anteriores. 6.4 Um breve panorama sobre a seguridade social brasileira: O RGPS e outros benefícios No Brasil existe uma grande discussão sobre o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e se o mesmo é superavitário ou deficitário devido a apresentar um cunho distributivo, lembrando que seguridade social e RGPS são duas coisas diferentes, isto é, o RGPS faz parte da seguridade social, e não o inverso. Conforme Afonso (2004), apenas 10,2% dos trabalhadores agrícolas contribui para a Previdência. Já entre os trabalhadores não-agrícolas, apenas 50,4% contribuem. Devido à elevada informalidade no mercado de trabalho, também há um elevado gasto com benefícios, porém, a receita não acompanha a mesma, resultado no déficit no RGPS. Arrecadação líquida x Despesa com benefícios (acumulada no mês de novembro de cada ano, em milhões de nov/ INPC) A baixa taxa de contribuição para o INSS tem sido um dos problemas colocados nas discussões sobre esse tema, pois temos uma baixa taxa de receita e elevada taxa de pagamentos. Conforme dados do INSS (2008), em 2007, foram mais de quatro milhões de benefícios concedidos, sendo 75,6% na área urbana e 24,4% na área rural. No mesmo ano de 2007, foram gastos R$ 2,5 bilhões com benefícios, sendo R$ 2,1 bilhões na área urbana e 380 mil na área rural. As reformas nesse campo realizadas em 1998 e em 2003 podem ser pesquisadas no sítio do INSS 12. Um dos principais pontos em discussão é o pagamento do benefício aos cidadãos não-contribuintes, sendo essa uma discussão que vai além do econômico pelo fato de o Estado ser o responsável por garantir os meios necessários para que todos os cidadãos 12 Ver em

46 tenham como realizar as suas necessidades básicas; a distribuição de renda através da Previdência é uma delas. Tabela 1 A.1 Quantidade de benefícios concedidos, por clientela, segundo os grupos de espécies 2005/2007

47 Tabela 2 A.2 Valor de benefícios concedidos, por clientela, segundo os grupos de espécies 2005/2007

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49 7. FINANÇAS PÚBLICAS, DEMOCRACIA E ACCOUNTABILITY Nesta aula, estudaremos a relação entre política e técnica, duas forças dentro da gestão pública atual, em que há a necessidade de pessoas qualificadas para desempenhar papéis que necessitam do conhecimento da complexidade do Estado moderno face à accountability democrática, isto é, há a necessidade de romper a dicotomia entre a eficiência econômica e democracia. 7.1 Accountability: governo, democracia e eficiência econômica A palavra accountability 13 vem sendo muito utilizada dentro dos governos atuais. Ao olharmos a construção dessa palavra, percebe-se que o account vem de conta, que sugere confiança, e o ability, a questão da habilidade, isto é, os políticos passam a ter que incorporar o papel da confiança e da habilidade técnica em executar as propostas colocadas em seus planos de governo. Supõe que política e economia são lógicas compatíveis, que a política e seus burocratas e técnicos têm práticas eficientes com decisões racionais e técnicas a todo momento. Os pensadores econômicos Keynes, Schumpeter e Buchamam já separavam, em suas obras, os homens técnicos dos homens políticos dentro do governo. Tem- se constatado nas democracias contemporâneas a emergência de policymakers ou fazedores de política que ampliam a qualidade de suas decisões com habilidades, virtudes técnicas e políticas e capacidade de negociação e articulação dos interesses pessoais. Existem duas falácias sobre esse ponto: a) reserva dos assuntos técnicos à burocracia e eliminar os controles democráticos sobre as decisões públicas; e b) enxergar a política democrática como mero resultado do jogo eleitoral. Sobre o primeiro ponto, a experiência internacional demonstra que, quanto maior a participação dos cidadãos, melhor a política pública. Já sobre o segundo ponto, temos que colocar a discussão e formação de opiniões em escolas, empresas e famílias. 7.2 Accountability e democracia Dentro do contexto que estamos trabalhando, a democracia passa a ter dois tipos: a) majoritária, em que o poder é mais concentrado, em que há o menor veto e que decide de forma mais rápida; e b) consociativa, em que o poder é mais dividido. A questão aqui é saber qual dos dois é mais eficiente, isto é, discutir pouco e decidir rápido ou discutir muito e decidir com a maioria? Essa é uma questão complexa, mas todo cidadão deve pensar no tipo de contrato social em que estamos inseridos, pois uma sociedade regida por contratos representa a forma de se reduzir as incertezas. Observação: Douglass North, o principal teórico do neoinstitucionalismo na economia, buscou entender o desempenho econômico de diferentes países 13 Accountability é a responsabilidade política dos governantes e sua responsabilidade sobre as finanças públicas.

50 através da história, chegando à conclusão de que o comportamento humano é mais complexo do que imagina a visão neoclássica, que considera todos os agentes econômicos racionais, cujo peso das instituições, ou seja, das regras formais e informais, mesmo não sendo eficientes economicamente, reduzem a incerteza e os custos de transação. A accountability democrática vem sendo tratada como uma das reformas do Estado ao buscar eliminar a corrupção e o clientelismo e gerar a eficiência na alocação dos recursos públicos. Normas institucionais, valores culturais e história local Democracia e accountability Conforme Abracio e Loureiro (2004), há três ideais: a) o governo deve encanar da vontade do povo, que se torna a principal fonte da soberania processo eleitoral; b) os governantes devem prestar contas ao povo, responsabilizando- se perante ele, pelos atos e omissões cometidos no exercício do poder controle institucional; c) o Estado deve ser regido por regras que delimitem seu campo de atuação em prol da defesa de direitos básicos de todos os cidadãos regras estatais intertemporais. Quadro Accountability e democracia Temos dois tipos de accountability: a) accountability vertical, em que os cidadãos votam em seus representantes; e b) accountability horizontal, em que há a fiscalização mútua entre os poderes. Lembrete: a democratização do Poder Público deve ir além do voto.

51 Quadro Accountability e seus instrumentos 8. CORRUPÇÃO E PRODUÇÃO DE BENS PÚBLICOS Esta aula tem o objetivo de discutir sobre uma das falhas de governo conhecida como corrupção e que tem efeitos perversos sobre o desempenho econômico dos governos e das esferas públicas em todo o mundo. Como veremos, a corrupção transforma as relações impessoais em relações pessoais, refutando um dos pressupostos básicos da produção realizada pelo Estado, isto é, tornando o bem público privado. 8.1 A teoria econômica da corrupção: os rent seeking Na teoria econômica, a corrupção é tratada dentro da teoria dos caçadores de renda, conhecidos como rent seeking, sendo esses os agentes econômicos que buscam lucros positivos a longo prazo, dentro de um contexto com regras e falhas institucionais, em que o lucro pode ser maximizado com ou sem regras e as transferências de recursos podem ser feitas dentro da sociedade e garantir formas de privilégios. Os rent seeking, através de lobbing, podem aprovar o exercício de uma atividade monopolista, cujo resultado é o excedente que representa a perda de bem-estar dos consumidores e da sociedade. Outro ponto é analisar uma economia fechada com barreiras e protecionismo, havendo uma transferência de recursos dos consumidores para os produtores domésticos. Mas será que esses produtores empregaram recursos para a manutenção desse protecionismo? Em alguns casos, sabemos que sim. Como funcionam essas atividades dentro de uma democracia? Através de subsídios, isenções, alocações orçamentárias, com grupos de pressão como sindicatos, partidos políticos, entre outros. A questão que deve ser discutida é se do ponto de vista normativo isso é legítimo ou não, devendo ser tratado pela ótica política da democracia. Voltando para a ótica econômica, sabe-se que há um elevado custo de oportunidade onde se tem talentos alocados em atividades improdutivas

52 (lobbing), e que geram as transferências de renda dentro da sociedade, não consideradas perfeitas, tendendo a penalizar os talentos em atividades produtivas. Outra discussão interessante é o conceito sobre o Ótimo de Pareto; ao acharmos uma forma de melhorarmos a situação de algumas pessoas sem prejudicar ninguém, teremos uma alocação ineficiente de Pareto, mas se não for possível encontrar nenhuma melhoria de Pareto, a alocação será eficiente de Pareto, que dá base ao teorema da teoria econômica do bemestar Primeiro teorema da teoria econômica do bem-estar Garante que um mercado competitivo irá esgotar todos os ganhos de trocas, isto é, uma alocação de equilíbrio será alcançada por um conjunto de mercados competitivos, resultando na Eficiência de Pareto. A quebra do teorema da teoria econômica do bem-estar se dá sobre as ações dos agentes rent seeking que utilizam a assimetria ou informação imperfeita para atingir seus objetivos pessoais, levando a distribuição de renda a premiar o poder da influência e não o mérito, a capacidade ou a necessidade dos cidadãos. Em uma sociedade dividida em grupos competitivos que buscam transferir renda, o resultado será o Pareto inferior, em que os custos da atividade de rent seeking superam os benefícios privados obtidos por alguns grupos. Conforme Silva (2004, p. 128): A alocação de recursos e talentos entre atividades caçadoras de renda e atividades produtivas é determinada por instituições econômicas, políticas e sociais que geram um sistema de incentivos. As regras do jogo formam os payoffs 14 e, confrontando-se com esses, os indivíduos e grupos tomam suas decisões. Essas regras, inclusive, podem obrigar racionalmente os agentes a exercer as atividades caçadoras de renda. Todos os agentes, se puderem, caçam renda dentro e fora da lei, caso não haja nenhuma consideração de restrição moral e legal que imponha algum custo à ação. Agentes caçadores de renda corruptos, stricto sensu, referese ao fato de que agem fora da lei. Dentro da discussão dos rent seeking, temos três possibilidades de controle; são elas: a) minimizar a regulamentação e buscar um desenho institucional que iniba as oportunidades de caçar renda ilegalmente; b) impor um sistema de crime e castigo que aumente o risco da ação corrupta; e c) criar um sistema de incentivos para uma cultura organizacional dentro da máquina pública que valore negativamente a corrupção (ética do mérito e da correção). 8.2 Teoria econômica da propina 14 Payoff: conjunto de resultados possíveis de um jogo, resultante da interação entre as estratégias dos jogadores.

53 Existe um conflito inerente ao bem público e ao mercado em que o suborno e a propina formam um sistema de corrupção gerado pelos caçadores de renda stricto sensu. No mercado competitivo, as relações são impessoais e visam a maximizar a função de utilidade de cada indivíduo. A corrupção e a propina eliminam as trocas puras, gerando um sistema fraudulento. Definição: propina é o meio financeiro de se transformar relações impessoais em pessoais, geralmente visando à transferência de renda ilegal dentro da sociedade, ou a simples apropriação indevida de recursos de terceiros ou a garantia de tratamento diferenciado. A corrupção política é resultado da ação dos agentes públicos e os políticos como Homus Economicus. Os políticos têm como objetivo principal a eleição, a reeleição e a obtenção de um fluxo de renda. O mercado político não é perfeito, e os eleitores não possuem controle total sobre as ações de seus escolhidos. Ademais, existe muita assimetria de informação, e o próprio processo de negociação política gera espaço para o pagamento de serviços de representação de interesse de lobbies (Silva, 2004, p. 129) O trade-off entre a obtenção de propinas e a possibilidade de reeleição Para um político em atividade, existe um trade-off, isto é, uma troca, entre obter propina e a sua reeleição devido ao primeiro causar uma imagem negativa para conseguir o segundo. Caso fique claro à base eleitoral de um vereador, deputado, senador, governante, entre outros, que ele mais defende o interesse de alguns grupos de pressão do que os interesses mais genéricos das bases que o elegeram, aumentará a possibilidade de que o mesmo não se reeleja; por outro lado, a propina implícita à representação dos lobbies pode compensar, na margem, a perda da eleição seguinte. Sendo assim, o controle sobre a propina dependerá: a) da restrição moral de cada político; b) do interesse público com relação ao comportamento político (responsabilidade). A solução para o problema da propina está, dentro desse ponto de vista, na avaliação do sistema de payoff (incentivos) que o conjunto de instituições gera na sociedade e que influencia a ação dos políticos, burocratas e clientes em geral, além da imposição de sistemas de punição A relação entre eficiência, crescimento, desenvolvimento e corrupção Este item tem sido muito importante nos tempos atuais devido ao fato de a corrupção estar inserida no setor privado de forma acentuada, seja na maquiagem de balanços contábeis, entre outras atividades, cujo suborno corre pela cadeia produtiva até impactar na eficiência do sistema econômico, seja quando o Estado é capturado por interesses privados e por desvio de verbas públicas. Sendo assim, o papel das várias instituições diante dos sistemas de corrupção tem importância para impedir os males

54 econômicos que estão por trás de atividades ilícitas que vêm acompanhadas por crises no sistema econômico. Há alguns argumentos básicos que sustentam que a corrupção aparece com maior vigor quando: a) as instituições geram excesso de regulamentação e de centralização estatal; e b) as instituições políticas não estão sob controle da maior parte da sociedade. Esses argumentos são válidos, porém, limitados, por estarem dentro do raio da esfera pública, ou seja, versam sobre quanto maior o Estado, maior será a corrupção; mas estamos diante uma desregulamentação da economia mundial: a crise econômica em 2008, nos Estados Unidos, e que se espalha pelo mundo, é resultado dessa queda do monitoramento e acompanhamento das atividades econômicas pelo Estado. Na ótica econômica, o resultado da corrupção, em termos de custos, pode ser a redução do crescimento econômico, na medida em que favorece a alocação de recursos em atividades improdutivas, como também tem resultado em custos de transação desnecessários, pois as empresas e os investidores preferem investir em países em que o nível de corrupção é menor, dado que esses custos informais entram como fator de desconto no cálculo da rentabilidade dos projetos. A análise econômica enquadra os principais conceitos dessa análise de forma alocativa (eficiência) e normativa (justiça distributiva). Dica: o insight tem sido estudar as motivações dos agentes e tentar explicar por que eles podem, sob determinadas situações institucionais, formar grupos de interesse com estrutura clientelística para implementar ações de corrupção A corrupção e o problema da produção de bens públicos e semipúblicos As falhas de governo, como a corrupção dentro da esfera pública, dão brechas para a entrada dos interesses individuais sobre o coletivo. Sendo assim, podemos elaborar algumas questões e buscar respostas técnicas para as mesmas, como: o Estado pode ter uma administração gerencial pura? A democracia gera transparência, que, por sua vez, reduz a corrupção? A autonomia burocrática do Estado em decidir questões (meios e fins) pode ser reduzida a um modelo privado? As escolhas públicas podem ser estritamente técnicas ou gerenciais? Essas respostas são complexas, pois o modelo privado de administração também carrega seus vícios e brechas, porém, as escolhas públicas estão caminhando próximas às decisões técnicas devido a uma maior participação política da maioria, por exemplo, os orçamentos participativos, dado que a elaboração e a gestão de um orçamento público é tanto um processo técnico (contábil e financeiro) quanto político, devendo ser sempre assim, no entanto, tomando o devido cuidado para não torná-lo alvo de ações individuais.

55 8.2.4 Alguns pontos da public choice ou teoria da escolha pública 15 A public choice é uma corrente de pensamento que estuda a ciência política pela ótica econômica. Há dois pontos importantes nessa teoria: a) o paradoxo de Arrow, que coloca a impossibilidade de agregar ordenações de preferências no nível público, social ou coletivo; e b) o efeito dos rent seeking, como agentes parasitários que se organizam em grupos de pressão. Essa teoria coloca o seguinte problema: quais são os instrumentos econômicos para solucionar esse tipo de problema? Para tentar solucioná-lo, parte-se dos seguintes pontos: a) teoria da agência ou problema principal agente; e b) economia da informação. O primeiro ponto trata da relação entre a sociedade (principal 16 ) e os burocratas (agente) nesse caso, os seus representantes políticos dentro do Estado. Irá colocar que a falta de controle ou monitoramento do principal sobre o agente é um dos principais problemas. Já o segundo ponto trata da transparência de informações perfeitas ou simetria de informações que podem ser geradas e socializadas através das novas tecnologias vigentes como as tecnologias da informação e comunicação (TIC s). Porém, no momento atual, os agentes têm mais informações que o principal e, na maior parte dos casos, a fiscalização sobre os agentes é cara ou impossível. Um dos encaminhamentos concretos tem sido a introdução de incentivos aos contratos, como leis que limitem ao máximo o poder discricionário do agente e observar, através de indicadores sócio-econômicos, a eficiência do processo. Planejamento e Gestão do Setor Público INTRODUÇÃO Nesta unidade, estudaremos o planejamento e a gestão do setor público começando pelos instrumentos criados recentemente que colocam aos gestores públicos o desafio de conciliar os projetos em fase de implantação com a implementação e a apresentação da prestação de contas e seus resultados. Já em um segundo momento, veremos como a questão de planejamento econômico público é antiga e se dá em qualquer organização de produção. Fica claro que estamos caminhando para uma sociedade mais justa, e a questão do orçamento tem que caminhar no mesmo sentido, isto é, tem que ter a participação e o acompanhamento de toda a sociedade através da criação de conselhos que possam discutir e monitorar os encaminhamentos dados, pois apenas a parceria entre o setor público, setor privado, a sociedade civil organizada e as comunidades pode amenizar conflitos e avançar sobre a melhoria do bem-estar econômico e social. 15 Public choice ou economia constitucional. 16 O principal é aquele que delega responsabilidade a um outro indivíduo, denominado agente, o qual age de acordo com seus objetivos privados.

56 9. LEGISLAÇÃO E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA A economia brasileira, como toda economia desenvolvida e com um Estado atuante, possui um modelo orçamentário, sendo este um conjunto de procedimentos padronizados que devem ser seguidos pelos entes da federação para poderem arrecadar suas receitas e efetuarem as suas despesas. Os modelos orçamentários são regidos por normas legais; no Brasil, temos: a) Lei nº / 1964; b) Constituição Federal de 1988; c) Lei complementar nº 101 / 2000 (LRF). Observação: é tradição, no Brasil, associar planejamento ao orçamento. A Constituição Federal de 1988 inovou ao introduzir o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) impôs normas de Planejamento e Controle das Contas Públicas, estabelecendo critérios transparentes para a estima tiva da Receita e severos controles da Despesa Pública, definindo o conteúdo da Lei de Diretrizes orçamentárias (LDO), determinando modificações na elaboração do Orçamento Programa (Lei Orçamentária Anual LOA) e em todo o processo de prestação de contas e fiscalização, buscando assegurar a transparência na gestão fiscal (Vignoli, 2004, p. 365). 9.1 O orçamento programa A experiência brasileira em orçamento público pode ser dividida em três fases: a) orçamentação de planos: Plano de Metas (1956), cujo plano definido refletia-se no orçamento, o qual contemplava os recursos financeiros para a sua execução; b) planejamento orçamento: Plano de Ação do governo Carvalho Pinto em SP (1959) detalhava os recursos necessários à execução do plano => correlação entre plano e orçamento em todas as áreas de competência do Estado. c) Orçamento Programa: é um documento em que são discriminados os recursos financeiros e de trabalho destinados à execução de programas, projetos e atividades característicos da ação governamental, classificados por categorias econômicas e por unidades orçamentárias, não podendo ser confundido com uma simples peça contábil em que são relacionadas as receitas e as despesas. Cumpre notar que, com a Lei nº 4.320/64, padronizou-se o modelo orçamentário para os três níveis de governo, introduzindo a classificação

57 funcional-programática da despesa orçamentária, a qual combinava as seguintes classificações: a) institucional: apresentava a despesa classificada por órgão, com seu desdobramento em unidades orçamentárias; b) econômica: estabelecia a distinção entre orçamento corrente e orçamento de capital; c) funcional: reunia os créditos orçamentários segundo a natureza das funções de governo; d) por programas: vinculava as despesas aos resultados expressos em unidades físicas que se esperava alcançar; e) por objeto no nível de elementos: especificava a composição dos gastos necessários para cada programa, permitindo estabelecer o perfil dos gastos públicos (despesas de custeio e despesas de capital). Desde outubro de 1988, com a Lei nº 7.675, o Tribunal de Contas da União fiscaliza a aplicação dos recursos transferidos pela União aos estados e municípios, o que tornou obrigatório o que era facultativo, na medida em que deveria haver uma padronização, inclusive, do processo de prestação de contas O novo modelo orçamentário com a Constituição de 1988 O novo modelo orçamentário nasce com a pretensão dos constituintes em recuperar o papel do Legislativo dentro do orçamento, dado que na ditadura somente o Executivo operava. Para que se entenda o real significado das transformações trazidas pela Constituição de 1988, é necessário contextualizar o processo de unificação orçamentária da União ocorrido a partir de O arranjo institucional vigente excluía do orçamento aprovado pelo Legislativo, parcela significativa das despesas da União, como os encargos da dívida mobiliária federal, os gastos com subsídios e a quase totalidade das operações de crédito de responsabilidade do Tesouro Nacional, operações essas executadas pelo Banco Central do Brasil e Banco do Brasil por meio do Orçamento Monetário, que não era apreciado pelo Legislativo (Vignoli, 2004, p. 367). As principais medidas adotadas visando à unificação do Orçamento Geral da União foram: a) extinção da conta movimento 17 do Banco do Brasil; b) criação da Secretaria do Tesouro Nacional e controle da dívida mobiliária federal pelo Ministério da Fazenda; 17 A conta movimento foi um instrumento de emissão de moeda utilizado pelo Banco do Brasil através da emissão de créditos sem contrapartida nos débitos do seu balanço contábil.

58 c) constar no Orçamento Geral da União (OGU) o Orçamento das Operações de Crédito. Observação: é obrigatório o Executivo enviar ao Congresso o Orçamento Fiscal, os orçamentos da seguridade social e os investimentos das empresas estatais. Caso estejam compatíveis com as metas, o Legislativo pode fazer emendas Os três instrumentos do novo modelo orçamentário Os três instrumentos do novo modelo são: O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e a Lei de Orçamento Anual (LOA), que, juntos, melhoram a execução orçamentária. No início de uma gestão, trabalha-se com o PPA, a LDO e a LOA da gestão anterior, e o PPA tem validade por quatro anos seguidos, e a LDO e a LOA por um ano, conforme o cronograma abaixo. Cronograma do PPA, da LDO e da LOA Portanto, no primeiro ano de governo, opera-se com PPA, LDO e LOA da gestão anterior, lembrando que: a) o PPA é diferente do Orçamento Plurianual de Investimentos b) LOA deve dispor sobre a alocação dos recursos previstos na composição dos programas, projetos e atividades, explicitados de acordo com as diretrizes estabelecidas na LDO e em consonância com as prioridades do PPA. c) LDO é o elo entre PPA e LOA, pois define as metas e prioridades (PPA) e orienta a legislação tributária a aplicar os recursos (LOA).

59 É um instrumento de execução de planos e programas, de realização de obras e serviços visando ao desenvolvimento da comunidade, devendo refletir o programa de governo explícito no PPA e na LDO. Assegura o Poder Legislativo no processo de planejamento público. 9.2 A lei de responsabilidade fiscal Um fato importante é que a Constituição de 1988 não definiu o conteúdo das metas da LDO, fato corrigido com a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que dá ênfase às questões de planejamento e controle, transparência e equilíbrio das contas e cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas. Conforme Vignoli (2004), a LRF pode ser analisada dividindo-a em quatro grandes blocos: 1º) trata do planejamento técnico: definição do conceito de Receita Corrente Líquida (RCL), sendo essa a base de cálculo de todos os limites estabelecidos; anexo de metas fiscais na LDO, como NFSP conceito primário, e a NFSP conceito nominal, e montante da dívida pública; necessidade da previsão de receitas; na previsão na LOA da renúncia de receitas deve-se estabelecer medidas de compensação das mesmas, controlar despesas e definir tetos máximos com gastos em funcionalismo; 2º) trata da dívida e do endividamento: a proibição de o Banco Central do Brasil emitir títulos da dívida pública a partir de dois anos da data de publicação da LRF; a proibição de estados e municípios rolarem as suas dívidas com a União; ao estabelecimento de novos prazos e novas condições para a realização e quitação de operações de crédito por Antecipação da Receita Orçamentária (ARO); 3º) trata da gestão patrimonial (disponibilidades de caixa): a redação da inclusão de novos projetos na LOA sem que sejam adequadamente atendidos os projetos em andamento e ainda contempladas as despesas de conservação do patrimônio público; 4º) trata da transparência, do controle e da fiscalização e ainda das disposições finais e transitórias: a obrigação de se incentivar a participação popular, como forma de dar transparência à gestão fiscal, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, LDO e LOA. A Lei de Responsabilidade Fiscal criou o vínculo entre PPA, LDO e LOA como forma de aprimorar a integração entre planejamento, programação e orçamento. Antes da LRF, havia a socialização da dívida para toda a nação; agora, os estados e municípios que saírem das metas sofrerão as consequências regionais da falta de recursos orçamentários. 9.3 A integração entre o planejamento e o orçamento O PPA do período de 2000 a 2003 introduziu na administração pública federal a gestão por resultados, em que cada programa executado tem um gestor responsável que irá prestar contas dos recursos, das ações e dos resultados do objeto proposto no projeto inicial e no seu plano de trabalho.

60 Há que se considerar ainda que não se dispõe, no setor público, de análises que demonstrem a qualidade dos gastos, bem como de um sistema de custos que determine, com rigor, quanto custa cada ação do governo, apesar de a legislação fazer claramente referência a isso (Vignoli, 2004, p. 375). Para cada ação do governo, seja de inclusão social ou inclusão digital, cada programa passa a ter as funcionais programáticas para operar seu orçamento através das seguintes estruturas: a) função: é o maior nível de agregação; b) subfunção: visa a agregar determinado subconjunto de despesa do setor público; c) programa: é o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no PPA; d) projeto: é o instrumento para alcançar o objetivo do programa; e) atividade: é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de ações e operações que se realizam de modo contínuo e permanente; f) operações especiais: são despesas que não contribuem diretamente para o objeto, como fazer um debate nacional ou internacional. Gráfico: Vínculos entre PPA, LDO e LOA 9.4 Execução orçamentária e financeira A execução orçamentária tem o objetivo de manter estreita a relação de programação que pressupõe planejamento ex ante com o orçamento aprovado, cuja implementação representa a execução financeira.

61 Esse processo de planejamento pode ser dividido em três fases: A melhor forma de assegurar que o orçamento seja executado de forma planejada é programar antecipadamente a execução. Isso significa que, considerando o tempo que resta até a aprovação da LOA pelo Legislativo, o Orçamento deve ser detalhado, para que se tenha clareza de quais recursos materiais e humanos serão necessários para se levar a efeito a programação pretendida (Vignoli, 2004, p. 377). A LRF determina que, até trinta dias após a publicação da LOA, o Poder Executivo deverá estabelecer a programação financeira e o cronograma de execução de desembolso. É um instrumento de controle de caixa que apresenta as previsões das receitas e os pagamentos das obrigações à medida que o orçamento vai sendo executado. Controle financeiro: a) eficiência; b) eficácia dos resultados esperados. Evitar desperdícios e proteger o bem público, pois: Cumpre verificar que a realização das despesas previstas no orçamento, que obedece ao regime de competência, é condicionada tanto pelo efetivo ingresso das receitas, que obedece ao regime de caixa, como também pela situação financeira do ente da federação, decorrência direta do nível de endividamento de curto e longo prazos. Aliás, tal endividamento deve ser considerado na elaboração do Anexo de Metas Fiscais... (Vignoli, 2004, p. 379). Resultado: processo de prestação de contas à sociedade 10. POLÍTICAS PÚBLICAS: HISTÓRICO E ATUALIDADES A compreensão apropriada do sentido do planejamento estatal é importante por diversos motivos, especialmente para se entender por que, frequentemente, falham os planos e, em segundo, para desmistificar como sinônimo de trabalho burocrático, ou ainda como políticas de raiz socialista ou comunista. Até porque o planejamento aplica-se a diversas áreas e não só à economia. No caso desta aula, a ênfase será dada ao planejamento econômico com vistas à formulação de políticas públicas. Para

62 tanto, esta aula está dividida em três partes. Na primeira, trata-se com mais profundidade a literatura e os autores que vêm se dedicando ao estudo e ao debate acerca das definições que permeiam as atividades de planejamento. Na segunda, aborda-se de forma geral os problemas do planejamento e a implementação de políticas públicas no Brasil. Por fim, na terceira, buscam-se as visões mais atuais sobre o planejamento, tendo em vista a configuração das sociedades em rede A literatura de planejamento e a implementação de políticas públicas Antes que se adentre a problemática atual do planejamento estatal, é importante conhecer o histórico da pesquisa nesta área. As primeiras ideias de planejamento remontam há mais de um século, quando a caótica urbanização (fruto da crescente revolução industrial) havia transformado a paisagem das principais cidades da Inglaterra e da França. Naquele momento, o ambiente político-econômico era de liberalismo, isto é, pouca intervenção do Estado 18, e por isso a ideia era planejar o espaço urbano para evitar os problemas crônicos que se apresentavam, em especial de saúde pública 19. Assim, surgem os primeiros planos de cidades-jardim elaborados por técnicos contratados pelo governo e executados, na maior parte dos casos, com êxito. Após a revolução russa (1917) e a criação da União Soviética, o conceito de planejamento se alterou bruscamente, pois passou a significar uma função controladora e fiscalizadora do Estado para produção e distribuição de insumos e mercadorias (bens finais), isto é, dentro de um processo centralizado e não democrático. Portanto, a noção de planejamento ficou fortemente ligada à burocracia estatal e à ausência de escolha ou possibilidade de alternativa. Conforme destacou Oliveira, A partir das décadas de 1930, 1940 e 1950, a vertente espacial- urbanística do planejamento nos Estados Unidos e Europa encampou uma forma mais abrangente, englobando as esferas social e econômica do planejamento, talvez com um pouco da influência da vertente soviética do planejamento, cujo regime político orientador se expandia pelos países do Leste europeu e Ásia (2006, p. 200). Isso significou que o planejamento passou a ser concebido como uma forma de se controlar o futuro e, portanto, contaria com forte participação estatal, o que gerou um acalorado debate acerca a abrangência que o planejamento deveria apresentar. A primeira obra que surgiu nesse sentido foi de Lindblom (1959), na qual o questionamento partia do mudling though 20, isto é, planejamento visto 18 Era o momento econômico caracterizado na história econômica como laissez faire, isto é, liberdade de ir e vir para o comércio, indústria e mercadores, em contraposição ao forte intervencionismo da Idade Média. 19 Neste período era comum a morte causada por peste bubônica (transmitida pelo ratos) e cólera (por ingestão de água contaminada com dejetos humanos). 20 Do Inglês muddle though, significa virar-se. No contexto, significa um planejamento com idas e voltas, sem uma sequência de etapas exatas (para mais detalhes, ver Oliveira, 2006).

63 como um processo incremental. Embora essa escola de pensamento (denominada incrementalista) tenha rejeitado a ideia de controle e previsão como funções derivadas do planejamento estatal, este ainda permaneceu como um instrumento técnico. Já na década de 1960, no bojo dos movimentos sociais sobre direitos civis, o planejamento deveria servir como instrumento de mudança social e de advocacia, principalmente em favor dos interesses dos menos favorecidos social e politicamente, o chamado advocacy planning pelos proponentes do movimento (Oliveira, 2006, p. 200). Essa foi uma importante mudança na noção de planejamento que se desenvolveu ao longo da década de 1970 e finalmente despertou o debate sobre implementação. Alguns autores atribuem essa demora de percepção da importância da implementação do planejamento ao viés de ciências políticas que os estudiosos (até então) apresentavam. Para Oliveira, o importante a ser pesquisado seria entender como os assuntos chegam à agenda política, quais são os processos legislativos de aprovação de leis, como eleições são ganhas ou perdidas, como órgãos burocráticos são criados, como são indicados os responsáveis por determinados cargos etc. (2006, p. 192). Foi só a partir da criação da Agência de Desenvolvimento Econômico (EDA) nos EUA, ao final da década de 1970, que os pesquisadores puderam perceber de forma crítica as falhas entre o planejado e o executado. Assim, com a publicação do trabalho de Pressman e Wildavsky em 1984 (livro intitulado Implementação) é que se criou uma referência na literatura para se discutir falhas na implementação de políticas públicas. A partir de então, o planejador passou a ser entendido não como um advogado (como propunham os movimentos da década de 1960), mas como um mediador que busca moldar e articular os diversos interesses em questão. Foram publicados diversos trabalhos neste período na tentativa de cobrir essa lacuna entre planejamento e implementação. Mas mesmo aí um novo desafio se apresentou na definição de implementação. Oliveira (2006, p. 193) destacou duas definições que denotam as divergências dos pesquisadores: Implementação trata de como políticas mudam à medida que passam de diretiva administrativas para a prática com (1) uma declaração governamental de suas preferências, (2) mediada por um número de atores sociais que (3) criam um processo circular caracterizado por relações recíprocas de poder e negociação (Rein; Rabinovitz, 1977) (...). Implementação são os eventos e atividades que ocorrem depois da emissão de autorizações e de diretrizes de políticas públicas, que incluem os esforços para administrá-las e gestionar seus impactos sobre pessoas e eventos (Mazmanian; Sabatier, 1983).

64 Isso demonstra que o estudo sobre implementação de políticas públicas é polêmico e gera divergências, pois, na verdade, implementar significa lidar com uma complexa cadeia de agentes que interagem todo o tempo reciprocamente. A literatura 21 classifica esse estudo em três gerações, conforme segue: a primeira geração surgiu logo após a publicação da obra Implementação (1984) e que, na ausência de um arcabouço teórico bemdefinido, teve seu mérito por atribuir uma agenda de pesquisa e buscar um melhor entendimento na passagem da teoria para a prática de políticas públicas em geral. Ao final, como a base dessa geração foram estudos de casos, a sua conclusão foi pessimista sobre a implementação; a segunda geração de autores buscou corrigir os erros dos primeiros e formular uma teoria propriamente sobre o tema da implementação. Ao tomarem um número maior de casos empíricos, foi possível a identificação de variáveis relevantes no processo de implementação, mas os modelos por esses autores propostos acabaram muito específicos, sem possibilidade de compatibilização entre si ou replicação a outros casos; a terceira geração de pesquisa partiu dos modelos conceituais e empíricos já existentes ao invés de criar novos, e os trabalhos tinham, em grande parte, o objetivo de diagnosticar a variável- chave que causou problemas para o alcance dos resultados esperados. Houve também, nesta geração de autores, uma ampla discussão sobre metodologia na área, cujos frutos são dois grupos de autores e que permanecem em debate até a atualidade. A questão que se busca responder é quem deve estar à frente do processo de implementação: os planejadores ou os agentes afetados pelas políticas? O quadro a seguir detalha as propostas de cada grupo. Quadro-resumo do debate atual sobre processos de planejamento e implementação de políticas públicas Até o presente momento, tem-se mostrado mais exitosos os processos de implementação que combinam as estratégias de top-down e bottom-up, até porque com a macrotendência das sociedades em rede, não há mecanismo 21 Ver referência de Oliveira (2006) aos estudos de Goggin et alli, 1990 e Najam, 1995.

65 padrão ou modelagem exclusiva para o sucesso de políticas públicas. A esse respeito, trata-se com mais detalhe na seção 10.3 desta aula. Por fim, pode-se concluir que as atividades (acadêmicas e empíricas) sobre implementação de políticas públicas passaram a ser consideradas tão ou mais importantes que o planejamento, pois já estava comprovado que um bom plano não teria efeito se sua implementação não fosse feita de maneira apropriada e que, nem nos casos em que o plano e a sua aplicação foram feitos de forma correta, os resultados são previsíveis e controlados. O caso brasileiro é rico em exemplos, e por isso dedica-se a próxima seção a ele Visões tradicionais de planejamento e implementação de políticas públicas: principais falhas no caso brasileiro Antes de adentrar as visões sobre planejamento e implementação de políticas públicas no Brasil, convém retomar um debate importante ainda no campo internacional, que é a diferença entre países desenvolvidos e em desenvolvimento. Conforme observou Oliveira, A divisão em desenvolvido e em desenvolvimento tem em suas raízes a premissa, que nunca foi testada, de que as condições e o processo de planejamento nos dois tipos de países são substancialmente diferentes (2006, p. 195). As diferenças são atribuídas basicamente a três fatores: político institucionais; capacidade financeira; capacidade técnica. Sobre os aspectos político-institucionais, as dificuldades dos países em desenvolvimento existem porque, em grande parte deles, o Estado é ainda uma estrutura em formação, oriunda de um processo de independência recente ou ainda em fase de redemocratização (o Brasil, nesse caso, representa uma exceção e por isso será tratado em separado). Logo, um país que apresenta um sistema político ainda frágil enfrenta maiores problemas ao definir as tarefas de planejamento e implementação de políticas em geral e não só as econômicas. Já sobre capacidade financeira, esta tem sido a maneira mais direta e comum de explicar as falhas de políticas públicas, visto que boa parte dos países em desenvolvimento passou por crises financeiras, de dívida externa ou inflacionária que limitaram recursos e estrangularam o orçamento público. Por fim, a capacidade técnica, o que inclui não só recursos humanos, equipamentos, mas também a existência de órgãos competentes, é um fator aparentemente de menos peso, mas que recentemente tem se mostrado importante, haja vista a polêmica que forma na definição de responsabilidades entre os órgãos da administração pública. Um exemplo dessa situação são as agências reguladoras: a sua ausência é ruim, mas a sua existência sem as definições de políticas é ainda pior. No Brasil, esse é um caso típico, em que há ainda muitos conflitos de jurisdição e distribuição de responsabilidades. O caso brasileiro, no entanto, merece atenção diferenciada, conforme destacou Oliveira: No Brasil, planejamento sempre esteve ligado à elaboração de planos de controle (...). Temos uma cultura de planos, com a ideia de antever e

66 organizar o futuro (como se fosse possível fazer isso de maneira racional). A ideia de controle também está presente. Quando analisamos as funções das secretarias ou do Ministério do Planejamento, percebe-se um caráter altamente controlador. Suas atribuições principais sempre giram ao redor de controlar o orçamento e alocação de recurso para diferentes órgãos estatais e projetos (2006, p. 198). Isso significa que tanto o governo como a sociedade civil brasileira têm uma ideia de um plano que vai dar certo. É claro que esta é uma visão simplista e que contém um viés fortemente economicista sobre políticas públicas, mas que são resultado de um passado colonial, seguido de uma curta fase democrática e logo dominado por um Estado desenvolvimentista. Por esse motivo, identificam-se três visões sobre planejamento no Brasil (Oliveira, 2006): a primeira diz respeito à associação direta dos processos de planejamento de políticas públicas por meio de elaboração de planos. Isto é, havia uma ideia de que se o plano é, o resultado também o será e que, portanto, as falhas que se apresentavam no planejamento não eram de implementação e sim de planejamento. Era uma visão etapista, que defendia que o necessário ao Estado eram bons planejadores; a segunda visão ainda enfatiza a elaboração de planos, mas reconhece a importância da implementação. Assim, atribui os maus resultados a problemas técnicos, sabotagem ou erros, todos na fase de implementação, mas nunca no plano em si. Ainda neste grupo se encaixa o grupo de autores que defendem uma maior fiscalização no momento de execução, isto é, que a aplicação de mecanismos de controle e gestão seriam suficientes para corrigir as distorções entre planejamento e implementação; a terceira visão sobre planejamento defende uma postura de maior participação popular na fase de implementação dos projetos. As propostas são de mais ênfase na ação das organizações multilaterais, nãogovernamentais ou, ainda, de conselhos populares. Na verdade, o que ocorre é que nem sempre o planejado é executável, e então nem gestão, nem fiscalização ou muito menos participação popular vão assegurar eficácia das políticas públicas. Os estudos dos países em desenvolvimento têm sido feitos não em modelos, mas em casos reais, nos quais pesam mais o contexto sociopolítico e as influências no sentido topdown dos processos decisórios; mostram a necessidade de se considerar, nesses países, mais do que nunca, o planejamento como um conjunto de elaboração e implementação O planejamento nas sociedades em rede Sociedades em rede é um conceito bastante intuitivo e deriva basicamente do crescente número de organizações envolvidas no planejamento e da necessidade de interação entre elas. Dowbor chamou a atenção da seguinte forma:

67 As sociedades modernas são demasiado complexas para serem ordenadas por um super poder autoritário. E os instrumentos tecnológicos que manejamos são demasiado poderosos para que se possa manter a cultura do vale tudo: seja no uso da energia, ou na preservação da água, ou nas formas de cultivar um campo, é preciso que cada empresa, cada entidade política, cada organização da sociedade civil tenha uma visão de conjunto do que está acontecendo (2008, p ). Ou seja, há uma urgente necessidade de se pensar o planejamen to não como uma ação exclusiva do Estado e feito de forma autoritária. Dada a tecnologia disponível, a aceleração dos fluxos de pessoas, mercadorias e capitais no mundo, a degradação do meio ambiente (todos resultados diretos da chamada globalização econômica ), é preciso que se tenha visão sistêmica da sociedade, e para tanto o planejamento de todas as partes é atividade fundamental. Assim, tem-se que (...) o planejamento solidificou-se, assim, como um processo que depende da maneira como se estabelecem as relações de confiança entre as diversas partes interessadas e influenciadas pelas decisões. Portanto o processo de planejamento é um processo político, que depende de informações precisas, transparência, ética, temperança, aceitação de visões diferentes e vontade de negociar para buscar soluções (Oliveira, 2006, p. 201). Na prática, sabe-se das dificuldades de se reunir todos esses elementos em cada situação de planejamento, e por isso este não deve ser visto estritamente como um processo político ou instrumento técnico; o planejador deve ser mediador, condutor e articulador de interesses. Esse é o seu verdadeiro valor como profissional diferenciado. 11. O CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL DO GOVERNO LULA Na aula 10, observou-se que a constituição de conselhos populares é uma das formas da sociedade civil em conjunto com o Estado de fiscalizar as atividades de planejamento e execução das políticas públicas. O Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) foi uma das primeiras medidas do governo Lula 22. Assim, esta aula busca compreender as razões e os objetivos da existência deste Conselho, tendo em vista as implicações que o planejamento tem no desenvolvimento econômico. Para tanto, a aula está dividida em duas seções: na primeira, faz-se um breve resumo da origem deste tipo de conselho, mostrando o potencial inovador deste órgão dentro de estruturas democráticas. Na segunda seção, trata-se da experiência brasileira, incluindo a forma de funcionamento atual do CDES Os conselhos de desenvolvimento e democracia De forma geral, os debates recentes sobre participação política e exercício da cidadania clamam por maior envolvimento da sociedade civil nos temas 22 Criado pela medida provisória no 103, de 01/01/2003.

68 de planejamento, execução e política econômica. Os primeiros conselhos de desenvolvimento surgiram na Europa no contexto do pós-guerra: França (1946), Holanda (1950), Áustria (1963) e, mais recentemente, Portugal (1991/92) e Espanha (1991). A própria União Europeia, em sua fase embrionária, criou o Comitê Econômico e Social Europeu (CESE) em A composição tradicional desses conselhos é governo, empregadores e empregados e, em geral, há uma perspectiva de negociação entre capital e trabalho, pois parte desses conselhos está vinculada ao Ministério do Trabalho ou a câmaras setoriais direcionadas para questões trabalhistas. Em alguns casos, nota-se a participação de intelectuais e membros da comunidade. Pode-se dizer que, no caso europeu, os conselhos têm basicamente duas origens: a primeira é o sucesso do sistema em gerar excedente, o que criou as condições materiais para que se busque melhores formas de distribuição da riqueza. A segunda vertente diz respeito aos países que passam por experiências de governos autoritários e excludentes (como foi o caso de Portugal e da Espanha). No entanto, uma visão mais crítica aponta esses órgãos como as estruturas de capitalismo organizado (Fleury, 2006), porque representaram mais uma vitória da social-democracia na qual a classe trabalhadora abre mão dos ideais revolucionários de abolição da propriedade privada, em troca de medidas de redistribuição da riqueza que se efetua por meio das políticas públicas (Fleury, 2006, p. 82-3). Trata-se, na verdade, de uma transição de um modelo de democracia representativa para uma democracia deliberativa, isto é, (...) a busca de uma nova institucionalidade para a democracia, que seja capaz de atender conjuntamente aos princípios de reconhecimento, participação e redistribuição, marca o momento atual (...). A democracia passa a ser vista, mais do que um procedimento, como uma prática social na qual se constroem as identidades coletivas, uma nova gramática de organização da sociedade que permite a redefinição dos vínculos sociais, a inclusão de novos temas e atores, a ampliação do político (Fleury, 2006, p. 86). Ou ainda, na definição de Cohen (1998), a democracia deliberativa emerge de arranjos que agregam escolhas coletivas estabelecidas em condições de livre e pública argumentação entre iguais, que são governados por essas decisões (apud Fleury, 2006, p. 87). Assim, o que se conclui é que a estrutura política fundada na democracia partidária competitiva e no Welfare-State keynesiano está esvaziada moralmente, pois nela a concepção de democracia diz como deve se chegar às decisões, mas dá abertura para se discutir o conteúdo dessas decisões. Dowbor, a esse respeito, comenta que Há um escolho a ultrapassar, que é essencialmente político e teórico, mas também psicológico, vinculado a nossa impotência para nos organizarmos como sociedade civilizada: trata-se da nossa divisão natural em parte da sociedade que puxa para o lado Estado, e outra que puxa para o lado da empresa, quando precisamos repensar a articulação dos diversos interesses

69 e dos diversos mecanismos. Neste sentido, os paradigmas herdados na esquerda e na direita podem estar dificultando a construção de uma regulação viável (...). E governar não é mais optar por alguma árvore de natal ideológica, estatista ou liberal, com as suas simplificações, mas articular sistemas diferenciados e complexos de regulação. E a articulação de mecanismos diferenciados de regulação que exige que a sociedade complexa moderna, passa por uma proposta bastante simples: muito mais democracia (2003, p. 6-9). Por fim, Fleury chama atenção para dois elementos-chave nessa transição democrática: primeiro, a adesão dos participantes aos valores da democracia deliberativa e, segundo, a construção de uma metodologia que assegure a materialização desses valores na prática. O processo decisório não é para eleger entre alternativas, mas para gerar novas alternativas, o que possibilitaria maior inovação social. Finalmente, espera-se que as decisões assim tomadas propiciem maior justiça redistributiva (Fleury, 2006, p. 87) A experiência brasileira recente e o CDES A experiência brasileira em termos de democracia deliberativa é, por diversas razões, muito recente. Primeiro, porque a própria constituição do Estado democrático é ainda um período curto na história. Diferente dos países europeus, em que o contexto de mudança esteve ligado à luta entre capital e trabalho, no Brasil, a formação desse tipo de órgão só pode de fato ocorrer em períodos de rara conformação de forças. Isso porque a formação do Estado brasileiro passou por basicamente três fases: a primeira caracterizada por um patrimonialismo pessoal (durante o império); a segunda identificada como patrimonialismo estatal (república velha), e a terceira, por um regime de exclusão, com a ditadura militar, que mesmo com notável autonomia estatal, (...) não foi suficiente para impedir o enfeudamento das estruturas estatais pelos diferentes incorporados ao pacto sócio-político, gerando o paradoxo de um Estado forte e interventor, porém fragilizado por sua incapacidade de distanciar-se dos interesses particulares e atuar em prol do capitalismo em sentido genérico (Fleury, 2006, p. 80). Ainda segundo Fleury, (...) a Constituição de 1988 expressa essa demanda cidadã, tendo inaugurado uma nova institucionalidade democrática, contemplada nas inúmeras instâncias colegiadas, nas quais sociedade e Estado se responsabilizam pela formação, formulação, execução e controle das políticas públicas (2006, p. 88). Assim, o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social criado no governo Lula representa um avanço no sentido da democratização não só de decisões, mas do conteúdo dessas decisões.

70 Talvez a melhor forma de definir o CDES seja pelo que ele não é, ou seja, não é um conselho setorial, nem regional, nem de desenvolvimento local. Pela primeira vez na história, apresenta-se um órgão consultivo nacional, definido como colegiado de assessoramento direto e imediato do presidente da república com a missão 23 de: propor políticas e diretrizes específicas, voltadas ao desenvolvimento econômico e social, produzindo indicações normativas, propostas políticas e acordos de procedimento; apreciar propostas de políticas públicas e de reformas estruturais e de desenvolvimento econômico e social que lhe sejam submetidas pelo presidente da república com vistas à articulação das relações de governo com representantes da sociedade civil organizada e a concertação entre os diversos setores nele representados. Para tanto, o Conselho é composto pelo presidente da república, que o preside, por um ministro de uma secretaria especial ligada à presidência, por onze ministros e noventa representantes da sociedade civil: 41 empresários, treze sindicatos, onze movimentos sociais, dez personalidades, três entidades de classe, dois representantes da cultura, dois religiosos e, posteriormente, foram incorporados sete representantes das regiões norte e nordeste por reivindicação. Nota-se, desde logo, que há uma ampla abrangência dos setores da sociedade ali representados e que esse é o primeiro importante passo na construção de uma nova institucionalidade democrática. A dinâmica das reuniões é dada por encontros bimestrais de todo o Conselho e nos encontros dos grupos temáticos, quando se discutem as propostas de políticas públicas enviadas ou recebidas do governo. A agenda é de proposição de todos os membros e, nos primeiros meses após a criação do CDES, a prioridade foi dada para temas ligados à reforma da seguridade social, à reforma tributária, à reforma sindical, à pequena empresa, ao plano plurianual e aos fundamentos macroeconômicos do desenvolvimento. Há que se reconhecer que é uma estrutura inovadora dentro dos parâmetros e critérios de uma sociedade de cultura elitista e patrimonialista. No entanto, essa conformação de forças não foi natural, pois havia, em princípio, forte predominância do empresariado e dos setores ligado à grande finança. O ministro Tarso Genro, responsável pela condução inicial do CDES, afirmava a necessidade de se construir um novo contrato social, e por isso defendeu a proposta de formação do Conselho que continha vastos setores médios, que assim ficaram representados. O atual secretário executivo, Jaques Wagner, por sua origem sindical, tem outra visão dos conflitos, não crê em posições consensuais do Conselho e por isso prioriza os temas nos quais se podem alcançar soluções negociadas. 23 Fonte:

71 Nos primeiros anos de funcionamento (2003 a 2006), identificam-se três fases nitidamente. A primeira se caracterizou por ser interperlativa, isto é, o Executivo conclamava membros da sociedade civil para opinar a respeito da agenda proposta. A segunda fase, ainda no primeiro ano de funcionamento, identificou- se por ser demonstrativa, na qual os projetos principais foram apresentados, e os grupos temáticos, bem como seus membros, foram definidos. E a terceira fase iniciou-se com a troca do secretário executivo (saída de Tarso Genro e ingresso de Jaques Wagner), e os resultados até o presente momento apurados em pesquisa realizada por Fleury e Bravo 24 são: A efetividade da democracia deliberativa somente poderá ser plenamente avaliada por sua capacidade de gerar políticas públicas sustentáveis que alterem a distribuição da riqueza e do poder na sociedade brasileira. No entanto, a heterogeneidade dos membros, a generalidade dos temas discutidos, a ausência de uma cultura dialógica e dinâmica de funcionamento do CDES nos levam a supor que os consensos alcançados seriam mais de caráter normativo do que pragmático (Fleury, 2006, p. 99). Apura-se que um dos principais problemas seria a própria estrutura do CDES; segundo Fleury, (...) toda a estrutura administrativa está vinculada ao governo, muitas vezes buscando legitimar o conselho no interior do próprio governo, outras vezes criando condições de legitimação das políticas governamentais diante dos membros do conselho (2006, p. 102). Por fim, as próprias pesquisadoras (Fleury e Bravo) concluem que (...) em termos gerais, a experiência nesses dois anos e meio de funcionamento do conselho tem demonstrado que a sociedade prestigia essa iniciativa, o que pode ser medido pela presença maciça de seus membros nas reuniões do pleno e um pouco menos nos grupos. Também da parte do governo evidencia-se o prestígio do CDES, a partir da constante presença do próprio presidente da República e de seus ministros no pleno (...). Considerando que o conselho deveria dar prioridade às questões estruturais em relação às conjunturais, perde-se a chance de utilizar esse mecanismo já institucionalizado de negociação entre governo e sociedade, com vistas a gerar alternativas diante da crise política, fortalecendo a democracia e sua institucionalidade (Fleury, 2006, p. 103). O Professor Ladislau Dowbor, em sua obra sobre democracia econômica, deixa uma dica final de como esse processo poderá transcorrer: No geral, chegamos a uma visão que constitui um norte político, e que resultou do acúmulo de inúmeros estudos científicos: precisamos de uma sociedade economicamente viável, socialmente justa, e sustentável em termos ambientais, porque o planeta é um só. E se trata de objetivos articulados: não basta a direita defender o econômico, a esquerda, o social, os verdes, o ambiental, pois todas as áreas de atividade têm de articular o 24 Pesquisa realizada por Sônia Fleury e Rosângela Bravo, no Ebape/FGV.

72 triplo objetivo. E tampouco existe o trickling down do tipo vamos resolver o econômico, que o resto virá. A base política deste processo não será proletariado ou burguesia, mas uma articulação mais equilibrada do poder do Estado, da sociedade civil organizada e do empresariado, ancorada em territórios que permitam esta articulação. O tempo das classes redentoras passou (2008, p. 206). Bibliografia básica ABRUCIO, Luiz Fernando; LOUREIRO, Maria Rita. Finanças públicas, democracia e accountability. In: BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo. Economia do setor público no Brasil. Rio de Janeiro: Campus/Elsevier, AFONSO, Luis Eduardo. Seguridade Social. In: BIDERMAN, Ciro. e ARVATE, Paulo. Economia do setor público no Brasil. Rio de Janeiro: Campus/Elsevier, BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade: para uma teoria geral da política. Cap ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, FLEURY, Sônia. O Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social do governo Lula? In: MARTINS, Paulo Emílio Matos; PIERANTI, Octavio Penna (Org.). Estado e gestão pública. São Paulo: FGV, GIAMBIAGI, Fábio; ALÉM, Ana Cláudia. Finanças públicas: teoria e prática no Brasil. Capítulos 1 e ed. Rio de Janeiro: Campus/Elsevier, OLIVEIRA, José Antônio Puppim. Repensando políticas públicas: por que frequentemente falhamos no planejamento? In: MARTINS, Paulo Emílio Matos; PIERANTI, Octávio Penna (Org.). Estado e gestão pública. São Paulo: FGV, SILVA, Marcos Fernandes Gonçalves da. Corrupção e produção de bens públicos. In: BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo. Economia do setor público no Brasil. Rio de Janeiro: Campus/ Elsevier, VIGNOLI, Francisco Humberto. Legislação e execução orçamentária. In: BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo. Economia do setor público no Brasil. Rio de Janeiro: Campus/Elsevier, Bibliografia complementar DOWBOR, Ladislau. Democracia econômica. Petrópolis: Vozes, A reprodução social volume II. Política econômica e social: os desafios do Brasil. Petrópolis: Vozes, VARIAN, Hal R. Microeconomia: princípios básicos. 7. ed. Rio de Janeiro: Campus/Elsevier, Sítios

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