Supremo Tribunal Federal

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1 RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA DISTRITO FEDERAL RELATOR RECTE.(S) ADV.(A/S) RECDO.(A/S) PROC.(A/S)(ES) : MIN. LUIZ FUX :ELI GUERRA : IVANA MARA ALBINO OLIVEIRA E OUTRO(A/S) :UNIÃO :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. POLICIAL RODOVIÁRIO FEDERAL. EXIGÊNCIA DE VALORES EM DINHEIRO DE MOTORISTAS. APLICAÇÃO DA PENA DE DEMISSÃO. ABSOLVIÇÃO DO DENUNCIADO NO ÂMBITO PENAL. AUSÊNCIA DE PROVAS. FATOS NOVOS. DENÚNCIA DAS ÚNICAS TESTEMUNHAS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL POR DENUNCIAÇÃO CALUNIOSA. CONDENAÇÃO. PENA DE DEMISSÃO DESCONSTITUÍDA DIANTE DA INEXISTÊNCIA DE FALTA RESIDUAL A JUSTIFICAR A SUA MANUTENÇÃO. RECURSO PROVIDO. 1. A comunicabilidade do resultado penal na instância administrativa é tema jurídico que prescinde de dilação probatória. 2. A absolvição penal baseada na inexistência do fato ou autoria afasta a responsabilidade administrativa tendo em vista a comunicabilidade das instâncias. 3. O Judiciário pode rever a imposição de sanções disciplinares quando escassa e

2 frágil a prova utilizada para embasar a punição. Precedente. 4. In casu: (a) a sentença penal absolveu por ausência de provas o Recorrente com base nos incisos II e V do art. 386 do CPP, o que, teoricamente, permitiria a punição disciplinar do servidor por eventual falta residual; (b) ocorre que a constatação da ocorrência de fatos novos, quais sejam a condenação das únicas testemunhas ouvidas no processo administrativo e o reconhecimento de que a acusação contra o recorrente não era verdadeira, originam a conclusão de que, na ausência de falta residual praticada pelo servidor, é inadmissível a sua punição na seara administrativa. Súmula 18 do STF; (c) o recorrente foi acusado, na seara administrativa, de ter exigido dinheiro de motoristas para deixar de lavrar autos de infração, sendo certo que as únicas testemunhas ouvidas foram os motoristas que acusaram o recorrente e que, posteriormente, foram denunciadas pelo Ministério Público Federal pelo mesmo fato e condenadas pelo crime de denunciação caluniosa. 5. As únicas provas produzidas no processo administrativo disciplinar, refutadas na seara criminal, impõe afastar-se a responsabilidade administrativa imputada ao recorrente. 6. Recurso provido para conceder a 2

3 segurança, desconstituir a pena de demissão e reintegrar o recorrente aos quadros da Polícia Rodoviária Federal. DECISÃO: Trata-se de recurso ordinário em mandado de segurança, com fundamento nos arts. 102, II, a, da Constituição Federal e 539, I, do CPC, interposto por Eli Guerra, contra acórdão proferido pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça que denegou o writ, assim ementado, in verbis: MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSÃO. POLICIAL RODOVIÁRIO FEDERAL DO QUADRO DE PESSOAL DO DEPARTAMENTO DE POLÍCIA RODOVIÁRIA FEDERAL DO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. EXIGÊNCIA DE DINHEIRO A MOTORISTAS. DESCABIMENTO DO MANDADO DE SEGURANÇA PARA CONFRONTAR PROVAS E EFETUAR DILAÇÃO PROBATÓRIA. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA NÃO CARACTERIZADA. PORTARIA INAUGURAL. REQUISITOS. EXCESSO DE PRAZO. ABSOLVIÇÃO NO PROCESSO CRIMINAL POR FALTA DE PROVAS. Na linha da jurisprudência desta Corte, a portaria inaugural do processo disciplinar está livre de descrever detalhes sobre os fatos da causa, tendo em vista que somente ao longo das investigações é que os atos ilícitos, a exata tipificação e os seus verdadeiros responsáveis serão revelados. A pretensão de reconhecimento da inocência do impetrante no caso em debate não constitui direito líquido e certo. É que, sem dúvida, a concessão da ordem exige nova confrontação das provas produzidas no PAD e juntadas no feito e, ainda, dilação probatória de forma a descaracterizar o ilícito apurado, o que não é permitido na via do mandamus, o qual tem como requisito a existência de prova préconstituída. Incabível, assim, nessa parte, o mandado de segurança. O excesso de prazo para o encerramento do processo administrativo disciplinar, por si, não acarreta nulidade, cabendo ao interessado comprovar prejuízo ao direito de defesa, o que não ocorreu 3

4 nestes autos. A absolvição na seara criminal interfere no resultado do processo administrativo disciplinar apenas quando for reconhecida a efetiva inexistência do fato ou da autoria (art. 126 da Lei n /1990), o que não aconteceu no caso em debate, em que a absolvição decorreu da ausência de provas. Mandado de segurança denegado (fl. 39 do documento eletrônico 20). O caso cuida de processo administrativo disciplinar instaurado contra Policial Rodoviário Federal pelo alegado fato de exigir valores em dinheiro de motoristas para que não fossem multados, que culminou na aplicação da pena de demissão. No Recurso Ordinário em Mandado de Segurança, o recorrente sustenta que foi absolvido no âmbito penal tendo em vista a retratação de duas testemunhas, que negaram os fatos. Alega que, evidenciada a inexistência do fato, de rigor a aplicação do disposto no art. 126 da Lei 8.112/90. Argumenta ainda, embasando-se no princípio da proporcionalidade e da razoabilidade, que não poderia ser imposta a pena de demissão diante das retratações dos denunciantes e de denúncia feita em momento de ira (fl. 80 do documento eletrônico 20). Em face dos princípios citados, requer que o ato demissional seja anulado a fim de evitar resultado desproporcional e injusto, tendo em vista ter sido embasado em fatos posteriormente desmentidos. Alega também que foi oferecida denúncia pelo Ministério Público Federal contra as testemunhas ouvidas no processo administrativo pela prática do crime do art. 339 do CP (Denunciação Caluniosa). A União apresentou contrarrazões, pugnando pelo improvimento do presente recurso ordinário. Quanto ao argumento da denúncia oferecida pelo MPF, respondeu que houve preclusão, e que não há falar em fato 4

5 novo, haja vista que o requerente teve conhecimento do fato anteriormente e somente o alegou no recurso ordinário. No que se refere à absolvição do recorrente na esfera penal, afirmou que a sentença fundamentou-se na ausência de provas, o que não beneficiaria o impetrante. Por fim, quanto à proporcionalidade na aplicação da pena, sustentou que, restando provado o fato, teria sido bem aplicada a pena pela autoridade julgadora segundo os preceitos legais. Admitido o recurso, subiram os autos. O Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento do recurso. É o relatório. DECIDO. O mandado de segurança foi impetrado na origem com caráter preventivo, mas, no curso do processo, o recorrente, policial rodoviário federal, sofreu a pena de demissão motivada na acusação de exigência de valores em dinheiro para evitar a multa. Ab initio, é de se destacar que, in casu, não há necessidade de dilação probatória, porquanto o debate é exclusivamente jurídico e fica adstrito à análise da comunicabilidade ou não de instâncias. Sob outro enfoque, importante destacar que o processo administrativo disciplinar ensejador da pena de demissão baseou-se exclusivamente no testemunho de quatro denunciantes, quais sejam: Eudes Rosa, Jonatas Silva Campos, Josué Silva Campos e Reginaldo Rodrigues Alves. Em suas razões recursais, o recorrente informou que as testemunhas acima citadas foram denunciadas pelo Ministério Público Federal por crime de denunciação caluniosa referente aos mesmos fatos investigados no processo administrativo. A denúncia foi recebida e, na Ação Penal 5

6 , o Juízo da 3ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Uberlândia/MG condenou Eudes Rosa pelo crime do art. 339 do Código Penal e Josué Silva Campos, pelo crime do art. 342 do Código Penal. Os acusados Jonatas Silva Campos e Reginaldo Rodrigues Alves foram absolvidos nos termos do art. 386, VI, do Código de Processo Penal. O recorrente em todas suas manifestações negou o fato e sustentou que a acusação teria sido por vingança de Eudes Rosa. Na esfera penal, foi absolvido nos seguintes termos: Por tais razões, e mais que dos autos consta, julgo improcedente a denúncia e absolvo o acusado das imputações que lhe foram feitas, forte nos incisos II e V do art. 386 do CPP (fl. 20 da peça eletrônica 20). Os incisos II e V do art. 386 do CPP preveem, respectivamente, a absolvição por inexistência de provas quanto ao fato e à autoria do delito, verbis: Art O juiz absolverá o réu, mencionando a causa na parte dispositiva, desde que reconheça: II - não haver prova da existência do fato; ( ) V não existir prova de ter o réu concorrido para a infração penal. Com efeito, o art. 126 da Lei 8.112/90 estabelece o seguinte: A responsabilidade administrativa do servidor será afastada no caso de absolvição criminal que negue a existência do fato ou sua autoria. Sobre o tema, o art. 935 do Código Civil prevê que o que restar decidido pelo juízo criminal repercutirá nas demais instâncias, verbis: 6

7 A responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal. Consoante teor de fls. 19 e 20 (peça eletrônica 20), a absolvição penal se deu por não haver prova da existência do fato e por não existir prova de ter o réu concorrido para a infração penal, o que, em princípio, não impediria a possibilidade de sua punição disciplinar, ex vi do art. 126 da Lei nº acima transcrito, porquanto o juízo criminal não teria negado expressamente a existência do fato ou da sua autoria. Ocorre que, sem embargo de a absolvição penal ter se verificado por ausência de provas, conforme entendeu o Eg. Superior Tribunal de Justiça, mesmo assim a pena de demissão não deve ser mantida. É certo que os fatos novos consubstanciados na condenação dos denunciantes e no reconhecimento, pelas testemunhas, de que a acusação contra o recorrente não era verdadeira (conforme descreve a sentença da Ação Penal) originam a conclusão inequívoca de que, não havendo qualquer falta residual contra o servidor, é inadmissível a sua punição administrativa. Aplica-se à espécie a Súmula 18 desta Corte ( Pela falta residual, não compreendida na absolvição pelo juízo criminal, é admissível a punição administrativa do servidor público ). Some-se a isto a circunstância da fragilidade das provas únicas colacionadas ao processo administrativo, quais sejam os testemunhos das quatro pessoas denunciadas pelo Ministério Público Federal. Assim sendo, possível o controle judicial da legalidade e da proporcionalidade do ato administrativo disciplinar, inaplicável a pena de demissão ao caso, porquanto, mercê de não haver provas do ilícito, não há provas de qualquer falta residual praticada pelo Recorrente. Cabe aqui ressaltar o entendimento desta Suprema Corte sobre o controle pelo Poder Judiciário dos atos administrativos, in MS MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 8/10/2013, do qual destaco o seguinte 7

8 trecho: A pertinência jurídica do mandado de segurança, em tais hipóteses, justifica a admissibilidade do controle jurisdicional sobre a legalidade dos atos emanados da Administração Pública no concreto exercício do seu poder disciplinar (RDA 147/187). O que os juízes e Tribunais não podem examinar, nesse tema, são a conveniência, a utilidade, a oportunidade e a necessidade da punição disciplinar eventualmente aplicada (RTJ 70/142 RTJ 79/318 RTJ 100/1381 RDA 54/271 RF 114/68, v.g.). Isso não significa, porém, a impossibilidade de o Judiciário verificar se existe, ou não, causa legítima que autorize a imposição de sanção disciplinar. O que se lhe veda, nesse âmbito, é, tão somente, o exame do mérito da decisão administrativa, por tratar-se de elemento temático inerente ao poder discricionário da Administração Pública (DIÓGENES GASPARINI, Direito Administrativo, p , 17ª ed., 2012, Saraiva). Com a ressalva mencionada, torna-se ampla, no mais, a sindicabilidade judicial, pela via do mandado de segurança, dos comportamentos administrativos que se traduzem em atos disciplinares. O Supremo Tribunal Federal, em memorável decisão proferida em 1944 (Apelação Cível nº ED, Rel. Min. CASTRO NUNES), após distinguir entre questão de legalidade, suscetível de revisão judicial, e questão de mérito, imune ao controle jurisdicional, ampliou, para efeito da judicial review, a própria noção de legalidade, para, nesta também incluir a perquirição em torno da existência do fato ou de sua adequação à previsão legal: ATOS ADMINISTRATIVOS EXAME DA SUA VALIDADE PELO PODER JUDICIÁRIO FUNCIONÁRIO PÚBLICO DEMISSÃO CONFRONTO DA PROVA PRODUZIDA EM INQUÉRITO ADMINISTRATIVO E EM PROCESSO JUDICIAL. - O Poder Judiciário, no julgamento das demissões dos funcionários públicos, pode rever o ato administrativo nos aspectos que configurem a sua ilegalidade, excluída a apreciação 8

9 de mera conveniência ou oportunidade da medida. - A apreciação de mérito interdita ao Judiciário é a que se relacione com a conveniência ou oportunidade da medida, não o merecimento por outros aspectos que possam configurar uma aplicação falsa, viciosa ou errônea da lei ou regulamento, hipóteses que se enquadram, de um modo geral, na ilegalidade por indevida aplicação do direito vigente. - As medidas de caráter discricionário só poderão ser anuladas se incompetente fôr a autoridade ou preterida houver sido formalidade prescrita na lei. - A função do Judiciário, no terreno dos fatos, deve ser comedida e discreta. Deve inclinar-se antes a placitar a medida disciplinar do que a revogá-la, quando encontre razoáveis fundamentos no ato administrativo. - Aplicação da Lei nº 221, de (grifei) Essa é a linha em que se orienta o magistério de VICTOR NUNES LEAL ( Problemas de Direito Público, p. 264/265, item n. 9, 1960, Forense), VICENTE GRECO FILHO ( Tutela Constitucional das Liberdades, p. 159, 1989, Saraiva), DIOMAR ACKEL FILHO ( Writs Constitucionais, p. 70/71, 1988, Saraiva), ANTONIO CARLOS DE ARAÚJO CINTRA ( Motivo e Motivação do Ato Administrativo, p. 166/180, item n. 44, 1979, RT) e de JOSÉ CRETELLA JÚNIOR ( Do Mandado de Segurança, p. 170/172, item n. 98, 1974, Bushatsky EDUSP), inter plures, para quem o controle jurisdicional da legalidade do ato disciplinar envolve, necessariamente, a análise do motivo, que constitui a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato administrativo (HELY LOPES MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro, p. 163, item n , 39ª ed., 2012, Malheiros). Ex positis, dou provimento ao presente recurso ordinário em mandado de segurança para desconstituir a pena de demissão cominada à Eli Guerra e determinar sua imediata reintegração aos quadros da Polícia Rodoviária Federal, assegurando-se ao Recorrente o direito de, se for o caso, pleitear indenização pelos prejuízos sofridos em razão da 9

10 demissão que ora se desconstitui, a serem, se for o caso, reconhecidos e calculados nas vias ordinárias. Em relação à situação funcional, a Recorrida deverá considerar como se o Recorrente estivesse em exercício durante o período da demissão indevida. Publique-se. Brasília, 28 de novembro de Ministro LUIZ FUX Relator Documento assinado digitalmente 10