Debate sobre a revisão da lei de

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1 Debate sobre a revisão da lei de enquadramento orçamental Seminário integrado no ciclo Sextas da Reforma 10 de janeiro de 2014 Norberto Rosa 1

2 Contributo para o debate sobre a revisão da lei de enquadramento orçamental Objeto, âmbito e valor da lei de enquadramento orçamental O Orçamento na Constituição e a evolução da lei do enquadramento orçamental Princípios e regras orçamentais O equilíbrio orçamental, o princípio da plurianualidade e a gestão flexível Sugestões 2

3 Objeto, âmbito e valor da lei Estabelece as disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos e contas de todo o setor público administrativo O Orçamento do Estado abrange os orçamentos dos serviços integrados, dos serviços e fundos autónomos e da segurança social O disposto na lei de enquadramento orçamental tem valor reforçado 3

4 O equilíbrio orçamental Desnecessidade de proceder a alterações constitucionais A lei de enquadramento orçamental é uma lei orgânica de valor reforçado Saldos orçamentais na Constituição não garantem o cumprimento desses saldos Na Alemanha, entre 1970 e 2010, o rácio da dívida aumentou mais de 60 pontos percentuais e o saldo global, excluindo os investimentos, na ótica das contas nacionais, foi negativo em 18 anos 4

5 Rácio da dívida pública Alemanha 5

6 Comparações internacionais Dívida Pública 6

7 Sustentabilidade das finanças públicas (Solvabilidade do Estado) Nível e trajetória do endividamento Capacidade d das Administrações i Públicas gerarem recursos suficientes para fazerem face ao serviço da dívida 7

8 Limites para a dívida pública Pacto Orçamental O valor de referência definido para o rácio da dívida pública é de 60% Sempre que um Estado exceda o valor de referência, a dívida deverá ser reduzida, na parte em excesso, a uma taxa média de um vigésimo por ano Orçamentos nacionais devem estar numa situação de equilíbrio ou excedentária Saldo estrutural com um limite de menos 0,5% do PIB Saldo estrutural é o saldo global corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas extraordinárias e temporárias O objetivo é definido no PEC e a médio prazo 8

9 Saldo estrutural Difícil compreensão para o público em geral Verificam-se revisões sistemáticas do seu valor apenas por atualização das perspetivas macroeconómicas futuras A principal função dos saldos corrigidos do ciclo é avaliar a orientação da política orçamental 9

10 Estabilidade da dívida pública O melhor instrumento para garantir a estabilidade da dívida pública é o saldo primário Saldo primário > (taxa de juro - taxa de crescimento nominal do PIB) * rácio da dívida pública Desde que não se verifiquem a ocorrência de despesas não orçamentadas nem a aquisição líquida de ativos financeiros efeito residual 10

11 Rácio da dívida pública 11

12 Rácio da dívida pública Portugal 12

13 Efeito saldo primário 13

14 Efeito snow-ball 14

15 Efeito residual 15

16 Rácio da dívida pública Projeções Pacto Orçamental 16

17 Saldo Primário e Saldo Global Projeções Pacto Orçamental 17

18 Receitas e Despesas Projeções Pacto Orçamental 18

19 Receitas e Despesas Projeções Pacto Orçamental 19

20 Sugestões O saldo primário das administrações públicas deve ser sempre positivo e com um valor que permita a redução gradual do rácio da dívida pública relativamente ao PIB para os valores de referência de 60 por cento 20

21 Rácio da dívida pública Projeções Alternativati 21

22 Saldo Primário e Saldo Global Projeções - Alternativati 22

23 Receitas e Despesas Projeções - Alternativa 23

24 Receitas e Despesas Projeções - Alternativati 24

25 O princípio da plurianualidade O quadro plurianual l define os limites it da despesa da administração central para cada programa orçamental O quadro plurianual l é atualizado anualmente, para os quatro anos seguintes, em consonância com os objetivos estabelecidos no PEC Vários países da União Europeia estabelecem limites máximos para a despesa a médio prazo 25

26 Sugestões No quadro plurianual de programação orçamental devem constar, para os próximos 4 anos, os limites máximos das despesas, sem juros, das administrações públicas desagregados pela Administração Central, Administração Regional e Local e Segurança Social compatíveis com o valor do saldo primário calculado de acordo com um número 2 do art.º 9.º O quadro plurianual de programação orçamental e as Grandes Opções do Plano devem ser elaborados em consonância com os objetivos estabelecidos no Programa de Estabilidade e Crescimento e apresentados à Assembleia da República até 30 de Abril 26

27 Sugestões Os tetos t para a despesa, sem juros, da Administração i Central e da Segurança Social são vinculativos, devendo as dotações orçamentais anuais serem sempre inferiores aos limites das despesas para garantir que as despesas não excedem o valor previsto, devido a acontecimentos inesperados Os tetos para a despesa, sem juros, das Administrações Regionais e Locais, ainda que não vinculativos, estão também subordinados ao estabelecido nos artigos 12.º-A (Endividamento id das regiões autónomas e das autarquias locais) e 87.º (Equilíbrio orçamental e limites de endividamento) 27

28 Gestão flexível Competência dos dirigentes dos Serviços para autorizarem a realização de despesas e o seu pagamento e para praticarem atos administrativos definitivos e executórios A concessão de autorização para a libertação de créditos depende apenas da verificação de cabimento e do cumprimento da obrigação de remessa dos elementos justificativos da despesa 28

29 Alterações orçamentais As transferências de verbas efetuadas no âmbito do funcionamento de cada serviço ou organismo são da competência do respetivo órgão dirigente, com exceção: do reforço de outras despesas por contrapartida de remunerações certas e permanentes das efetuadas com contrapartida em dotações anteriormente reforçadas pela dotação provisional das resultantes de créditos especiais que carecem de autorização dos Ministros das Finanças e da Tutela 29

30 Alterações orçamentais As alterações efetuadas nos orçamentos dos SFA são da responsabilidade dos respetivos órgãos dirigentes, com exceção: de transferências de verbas no âmbito da administração central passivos financeiros aplicação de saldo de gerência que devem ser autorizadas pelos Ministros i das Finanças e da Tutela As que resultem de acréscimo de receitas e despesas são autorizadas apenas pelo Ministro da Tutela 30

31 Sugestões Reduzir a capacidade do Governo restringir anualmente, na lei do Orçamento de Estado ou em outra legislação avulsa, a capacidade de gestão autónoma dos serviços Agregar vários serviços de um Ministério numa única unidade orçamental Dar a possibilidade dos serviços utilizarem, nos anos seguintes, os saldos das dotações orçamentais apurados no final do ano Alterar a designação serviços integrados para serviços com autonomia administrativa, recuperando o conceito plasmado na lei de bases da contabilidade pública 31

32 Sugestões Os pagamentos dos juros e das amortizações da dívida pública, emitida pelo Estado, deverão ser sempre orçamentados e terão prioridade absoluta sobre todas as restantes despesas Simplificar a lei do Orçamento de Estado Terminar com as cativações às dotações orçamentais Revisão global e simplificação da atual lei do enquadramento orçamental 32

33 Questões? 33

34 Anexos 34

35 O Orçamento na Constituição 1976 OGE discrimina apenas as receitas e as despesas na parte respeitante às dotações globais correspondentes às funções e aos Ministérios e Secretarias de Estado 1982 OE discrimina as receitas e despesas, segundo a respetiva classificação orgânica e funcional, pode ser estruturado por programas, e integra o orçamento da SS 1989 OE inclui os orçamentos dos SFA 35

36 O Orçamento na Constituição Ati Artigo 105.º O Orçamento do Estado contém a discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos SFA, e o orçamento da segurança social O Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de planeamento O Orçamento é unitário e especifica as despesas segundo a respectiva classificação orgânica e funcional, podendo ainda ser estruturado por programas OO Orçamento prevê as receitas necessárias ái para cobrir bi as despesas e os critérios que deverão presidir às alterações que poderão ser introduzidas pelo Governo no âmbito de cada programa orçamental 36

37 O Orçamento na Constituição Artigo 106.º A lei do Orçamento é elaborada, ada, organizada, ada, votada e executada, anualmente, de acordo com a respetiva lei de enquadramento, que incluirá o regime atinente à elaboração e execução dos orçamentos dos SFA A proposta de Orçamento é acompanhada de elementos justificativos, dos quais se destacam: a evolução dos principais agregados macroeconómicos a justificação das variações de previsões das receitas e despesas a dívida pública, as operações de tesouraria e as contas do Tesouro a situação dos fundos e serviços autónomos as transferências de verbas para as regiões autónomas e as autarquias locais as transferências financeiras entre Portugal e o exterior e os benefícios fiscais 37

38 O Orçamento na Constituição Artigo 107.º A execução do Orçamento será fiscalizada pelo Tribunal de Contas e pela Assembleia da República, que, precedendo parecer daquele tribunal, apreciará e aprovará a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurança social 38

39 Lei doe enquadramento quada e todoo OE A primeira lei é aprovada em 1977 na sequência da entrada em vigor da Constituição de 1976 Em 1983 o orçamento da Segurança Social passa a fazer parte do OE e identifica-se explicitamente a estrutura dos mapas orçamentais, incluindo os programas e projetos com encargos plurianuais, e respetivos anexos informativos 39

40 Enquadramento do OE Em 1991 reforça-se a obrigatoriedade bi i d de integrar no OE todos os organismos públicos da Administração Central Substitui-se i o conceito de saldo corrente por saldo primário no critério de equilíbrio Admite-se a possibilidade d de o Orçamento ser estruturado por programas Define-se a estrutura da Conta Geral do Estado 40

41 Lei do enquadramento orçamental Vincula a elaboração do OE às obrigações decorrentes do Tratado da UE Limita o endividamento das RA aos valores inscritos no OE Desenvolve as normas dos programas orçamentais, das regras de execução orçamental, do controlo orçamental e da responsabilidade financeira. 41

42 Lei da estabilidade orçamental Em 2001 verificou-se o incumprimento do Tratado de Maastricht Em 2002 aprova-se a lei da estabilidade orçamental como lei orgânica integrada na lei do enquadramento orçamental. A lei do Orçamento passa a estabelecer limites específicos de endividamento e de transferências do OE de montante inferior àquele que resultaria das leis financeiras especialmente aplicáveis a cada subsector 42

43 Lei do enquadramento orçamental Em 2004 passa a ser obrigatória a apreciação da revisão anual do PEC pela AR Antecipa para 30 de Abril a data de apresentação da lei das GOP, a qual é discutida em simultâneo com o debate de orientação da política orçamental. 43

44 Lei do enquadramento orçamental Em 2011 o Governo passa a apresentar à AR o quadro plurianual de programação orçamental Alarga-se o conceito de SFA às EP que tenham sido incluídas no SPA pelo INE Define-se limites para o saldo corrigido dos efeitos cíclicos e das medidas temporárias Cria-se o Conselho das Finanças Públicas Regula-se o processo de orçamentação ç de base zero. 44

45 Lei do enquadramento orçamental Em 2013 estabelecem-se as regras do saldo orçamental estrutural t e os limites it da dívida pública de acordo com as normas do Pacto Orçamental 45

46 Princípios orçamentais Anualidade e plurianualidade Equidade intergeracional Unidade e universalidade Orçamento Bruto/ não compensação Não consignação Estabilidade orçamental Solidariedade recíproca Transparência orçamental Sustentabilidade Economia, eficiência e eficácia Responsabilidade Publicidade 46

47 Regras orçamentais Especificação Equilíbrio orçamental Gestão por objetivos Execução orçamental Alterações orçamentais Controlo orçamental Instrumentos de gestão Conselho das finanças públicas 47