PARECER/CONSULTA TC-016/ PLENÁRIO

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1 - PLENÁRIO PROCESSO - TC-6745/2015 JURISDICIONADO - CÂMARA MUNICIPAL DE MONTANHA ASSUNTO - CONSULTA CONSULENTE - ALFREDO BASÍLIO DE ALMEIDA EMENTA OS LIMITES DE GASTO COM PESSOAL DEVEM SER CONSIDERADOS DE MANEIRA DISTINTA, POR OCASIÃO DA APURAÇÃO DO DISPOSTO NO ART. 29-A DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E DO ART. 18 E SUBSEQUENTES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. Vistos, relatados e discutidos os autos do Processo TC-6745/2015, em que o Presidente da Câmara Municipal de Montanha, Senhor Alfredo Basílio de Almeida, formula consulta a este Tribunal, questionando se, no que tange aos limites estabelecidos no ordenamento jurídico das despesas com pessoal do Poder Legislativo Municipal, aplica-se a norma contida no artigo 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal ou o positivado no artigo 29-A da Constituição Federal. Considerando que é da competência deste Tribunal decidir sobre consulta que lhe seja formulada na forma estabelecida pelo Regimento Interno, conforme artigo 1º, inciso XXIV, da Lei Complementar Estadual nº 621/12:

2 O EXMO. SR. CONSELHEIRO SÉRGIO MANOEL NADER BORGES: I RELATÓRIO Tratam os presentes autos de consulta formulada pelo Sr. Alfredo Basílio de Almeida, Presidente da Câmara Municipal de Montanha, solicitando resposta para a seguinte indagação: No que tange aos limites estabelecidos no ordenamento jurídico das despesas com pessoal do Poder Legislativo Municipal, aplica-se a norma contida no artigo 18 da LRF ou o positivado no artigo 29-A da Constituição Federal? A presente Consulta foi protocolizada nesta Corte de Contas, juntamente com o parecer técnico da Assessoria Jurídica da Câmara (fls. 03/08). É o breve relatório. II REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE Primeiramente cabe uma análise acerca dos requisitos de admissibilidade previstos na legislação. Com efeito, encontra-se o seguinte no art.122 da Lei Complementar nº 621/2012 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo-LOTCEES): Art.122 [...] 1º A consulta deverá conter as seguintes formalidades: I ser subscrita por autoridade legitimada; II referir-se a matéria de competência do Tribunal de Contas; III conter indicação precisa da dúvida ou controvérsia suscitada; IV não se referir apenas a caso concreto; V estar instruída com parecer do órgão de assitência técnica e/ou jurídica da autoridade consulente.

3 Quanto à autoridade legitimada, definida no art. 122, 1º, ll, do referido diploma normativo, verifica-se : Art O Plenário decidirá sobre consultas quanto a dúvidas suscitadas na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de sua competência, que lhe forem formuladas pelas seguintes autoridades: I Governador do Estado e Prefeitos Municipais; II- Presidente da Assembléia Legislativa e de Câmaras Municipais; III- Presidente do Tribunal de Justiça e Procurador Geral de Justiça IV- Procurador Geral do Estado e Defensor Público Geral do Estado; V- Secretário de Estado; VI- Presidente das comissões permanentes da Assembléia Legislativa e das Câmaras Municipais; VII-Diretor presidentes de autarquia, fundação pública, empresa estatal e de sociedade de economia mista cujo controle societário pertença ao Estado ou aos Municípios. Conforme apontado pela área técnica: Sendo o consulente Presidente da Câmara Municipal de Montanha, encontrase atendido o primeiro requisito, previsto no art.122, ll da legislação aplicada. Verifica-se também que está devidamente qualificado nos autos, donde consta seu nome legível e assinatura. Quanto à matéria suscitada pelo consulente, entende-se que há pertinência com a atuação deste Tribunal conforme dispõe art. 122, 1º, ll, bem como indicação precisa da dúvida (art. 122, 1º, III), sendo que foi expressamente citado o dispositivo legal sobre o qual se sustenta em observância ao disposto no art. 122, caput, da LOTCEES. Logo, conclui-se que a consulta não se refere apenas a caso concreto, nos termos do inciso IV do 1º, do artigo 122 do mesmo diploma legal. Constata-se ainda que o feito encontra-se devidamente instruído com parecer do órgão de assistência técnica e/ou jurídica da autoridade consulente, em observância ao disposto non art.122, 1º, V da LOTCEES.

4 Pelo exposto, somos pelo conhecimento da consulta. III. MÉRITO Com efeito, o questionamento trazido à baila pelo consulente diz respeito à norma aplicável aos limites de gasto com pessoal do Poder Legislativo Municipal, se o art. 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal ou o art. 29-A da Constituição Federal. A celeuma gira em torno de aparente contradição entre o art. 29-A, da CF e o art. 18 da LRF, que assim dispõem respectivamente: Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000) [grifo nosso] I - 7% (sete por cento) para Municípios com população de até (cem mil) habitantes; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 58, de 2009) (Produção de efeito) II - 6% (seis por cento) para Municípios com população entre (cem mil) e (trezentos mil) habitantes; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 58, de 2009) III - 5% (cinco por cento) para Municípios com população entre (trezentos mil e um) e (quinhentos mil) habitantes; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 58, de 2009) IV - 4,5% (quatro inteiros e cinco décimos por cento) para Municípios com população entre (quinhentos mil e um) e (três milhões) de habitantes; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 58, de 2009) V - 4% (quatro por cento) para Municípios com população entre (três milhões e um) e (oito milhões) de habitantes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 58, de 2009) VI - 3,5% (três inteiros e cinco décimos por cento) para Municípios com população acima de (oito milhões e um) habitantes. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 58, de 2009)

5 [...] Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. [grifo nosso] [...] Conforme se depreende da análise dos dispositivos em questão, o art. 29-A da CF exclui os gastos com inativos do cômputo dos limites referentes ao total de despesa do Poder Legislativo Municipal ao passo que o art. 18 da LRF os inclui para fins de definição de despesa total com pessoal. A aparente contradição é solucionada quando se verifica que as bases de cálculo para os limites em questão são distintas. No caso do art. 29-A, caput, tal montante se refere ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159 efetivamente realizado no exercício anterior da Câmara Municipal. Na hipótese do art. 18, da LRF, por sua vez, a base de cálculo é a receita corrente líquida, conforme se depreende da leitura do art. 19, que assim dispõe: Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados: I - União: 50% (cinqüenta por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento); III - Municípios: 60% (sessenta por cento). [...]

6 Conforme se observa do dispositivo citado, a referência para observância dos limites é a receita corrente líquida, assim definida aquela referente ao somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidas, nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no 9º do art. 201 da Constituição (art. 2º, IV e c, da LRF). Assim, diante de parâmetros de verificação diversos, urge concluir que se tratam de situações também distintas. Nesse caminho, não há contradição entre a Carta Magna e a LRF. Reforça esse entendimento o fato de que os limites de gasto com pessoal estabelecidos na LRF resultam também de uma exigência constitucional, a saber, o art. 169, que assim estabelece: Art A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. [grifo nosso] Isso significa que o constituinte, no referido dispositivo, deliberadamente incluiu nos limites de gasto com pessoal os inativos, motivo pelo qual o art. 18, da LRF, apenas reproduziu tal exigência. Por outro lado, por ocasião da apuração do total de despesa do Poder Legislativo Municipal (art. 29-A), o mesmo constituinte excluiu a referida rubrica do cômputo. Ademais, os limites de apuração são também diferentes, conforme se depreende do cotejo entre os arts. 19, da LRF e o 29-A, 1º, da CF. Enquanto o primeiro estabelece que os gastos com pessoal no Município não podem exceder 60% da receita corrente líquida, sendo 6% para o Poder Legislativo, o segundo prevê que a Câmara Municipal poderá comprometer no máximo 70% de sua receita com folha de pagamento.

7 Vale reforçar, por fim, que o art. 29-A, da CF, é uma norma de eficácia plena, não carecendo de regulamentação para ser aplicada. Ou seja, o dispositivo constitucional é autoaplicável, motivo pelo qual o art. 18 da LRF não se presta a integrar o sentido. Esta regra, como visto acima, visa dar execução ao art. 169, da CF, que, sendo uma norma constitucional de eficácia limitada, exigiu lei complementar para completar o sentido. Ora, com base nas regras de hermenêutica jurídica, a interpretação mais adequada é aquela que compatibiliza normas aparentemente antinômicas. Na hipótese em tela, o suposto conflito é dirimido pela análise das bases de cálculo, dos referidos limites e da natureza de cada norma, deixando claro que se trata de situações diversas e, por conseguinte, com soluções distintas. Assim, conclui-se que os limites de gasto com pessoal devem ser considerados de maneira distinta, por ocasião da apuração, do disposto no art. 29-A da CF e do art. 18 e subsequentes da LRF. No mérito, sugere-se que a presente consulta seja respondida no sentido de que os limites de gasto com pessoal devem ser considerados de maneira distinta, por ocasião da apuração do disposto no art. 29-A, da CF e do art. 18 e subsequentes da LRF. III VOTO Com base no entendimento esboçado, por estarem atendidos os requisitos de admissibilidade, acompanho a Orientação Técnica de Consulta OT-C nº 20/2015, VOTO pelo CONHECIMENTO da presente consulta. No mérito, VOTO para que a presente consulta seja respondida no sentido de que os limites de gasto com pessoal devem ser considerados de maneira distinta, por ocasião da apuração do disposto no art. 29-A, da CF e do art. 18 e subsequentes da

8 LRF de acordo com a análise da Orientação Técnica de Consulta OT-C nº 47/2015 que foi corroborada pelo Ilmo. Procurador Luis Henrique Anastácio da Silva PARECER CONSULTA RESOLVEM os Srs. Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, em sessão realizada no dia dez de novembro de dois mil e quinze, à unanimidade, acolhendo o voto do Relator, Conselheiro Sérgio Manoel Nader Borges, preliminarmente, conhecer da consulta, e no mérito, responder o questionamento elaborado pelo Consulente nos termos da OTC nº 47/2015, no sentido de que os limites de gasto com pessoal devem ser considerados de maneira distinta, por ocasião da apuração do disposto no art. 29-A, da Constituição Federal e do art. 18 e subsequentes da Lei de Responsabilidade Fiscal. Composição Plenária Presentes à sessão plenária de apreciação os Senhores Conselheiros Rodrigo Flávio Freire Farias Chamoun, Vice-Presidente no exercício da Presidência, Sérgio Manoel Nader Borges, Relator, Sebastião Carlos Ranna de Macedo, José Antônio Almeida Pimentel, e a Conselheira em substituição Márcia Jaccoud Freiras. Presente, ainda, o Dr. Luciano Vieira, Procurador Especial em substituição ao Procurador-Geral do Ministério Público Especial de Contas. Sala das Sessões, 10 de novembro de CONSELHEIRO RODRIGO FLÁVIO FREIRE FARIAS CHAMOUN Vice-Presidente no exercício da Presidência CONSELHEIRO SÉRGIO MANOEL NADER BORGES Relator

9 CONSELHEIRO SEBASTIÃO CARLOS RANNA DE MACEDO CONSELHEIRO JOSÉ ANTÔNIO ALMEIDA PIMENTEL CONSELHEIRA MÁRCIA JACCOUD FREITAS Em substituição Fui Presente: DR. LUCIANO VIEIRA Procurador Especial de Contas em substituição ao Procurador-Geral Lido na sessão do dia: ODILSON SOUZA BARBOSA JUNIOR Secretário-Geral das Sessões