Características de Bancos Centrais Efetivos Algumas Lições da Década Passada

Transcrição

1 Malcom Knight Características de Bancos Centrais Efetivos Algumas Lições da Década Passada Presidente Henrique Meirelles, antigos presidente do Banco Central. É para mim uma honra muito grande falar para uma tão ilustre platéia de pensadores econômicos e formuladores de política por ocasião do quadragésimo aniversário do Banco central do Brasil. Hoje pela manhã, o ministro da Fazenda, Antonio Palocci, enfatizou o quanto é importante o trabalho do Banco Central do Brasil na redução da inflação. Ele também enfatizou o quão importante é a sustentabilidade fiscal no provimento no pano de fundo no qual se sustenta a boa política econômica. Um outro colega aqui também apresentou uma perspectiva histórica muito ampla, o professor Dionísio, e depois ouvimos as lições aprendidas pelo colega americano, pelo sistema americano, que foram aqui apresentadas pelo meu antecessor do banco central americano. O que eu quero fazer, como deixa implícito o tema da minha palestra, é meditar sobre as experiências dos últimos quinze anos, buscando encontrar quais sejam as principais características de um banco central eficiente e procurando partir daquelas experiências de distintos bancos centrais no mundo. E, na verdade, a última década foi de fato um período de reformas muito radicais para os bancos centrais em quase toda parte do mundo. E o ponto de início dessa reforma foi a determinação, sobretudo por parte dos governos de países que até então tinha enfrentado altíssimos índices de inflação nas décadas de 70 e 80 para exatamente controlar ou reduzir essa inflação. Isso incentivou a busca de mecanismos que ajudassem os governos a convencer a população de que o governo de fato estava seriamente empenhado na luta para conter a inflação. E muitos países descobriram que designar como responsável pela política monetária um banco central autônomo que tivesse objetivos bem definidos sinalizava muito claramente que o compromisso com a estabilidade de preços não seria sacrificado em nome de interesses políticos de curto prazo. Ao longo dos últimos quinze anos, um número cada vez maior de bancos centrais em todo o mundo recebeu essa responsabilidade, e eu diria que essa reforma institucional se mostrou muito mais bem sucedida do que eram capazes de antecipar seus principais apoiadores. E acho que, então, podemos tirar algumas lições desse conhecimento acumulado em todo mundo no que diz respeito às características de um banco central eficiente. O ponto central do meu discurso será, claro, a política monetária que é, na verdade, a principal atividade de qualquer banco central ou da maior parte dos bancos centrais. E, se voltarmos aqui a alguns dos pontos abordados pelo professor Dionísio, há alguns pontos, na verdade, dois pontos importantes observados na história recente da política monetária do Brasil. Em primeiro lugar, o estabelecimento do comitê de política monetária do Banco Central do Brasil em junho de 1996, Copom. Esse comitê foi estabelecido para dar estruturação ao processo de decisão monetária e para também melhorar o processo de comunicação dessas decisões junto ao público. Esse comitê, hoje, adquiriu uma reputação formidável.

2 Há uma segunda decisão importante tomada em junho de 99 de adotar o sistema de metas de inflação e de dar ao Banco Central a inteira responsabilidade pela implementação de uma política monetária que o conduzisse ao cumprimento dessas metas. Na verdade, essa medida visava fornecer um alicerce no qual pudessem se apoiar as projeções resultantes das decisões de se permitir a livre flutuação da moeda. Com ela, salientou-se a importância da estabilidade dos preços com o objetivo fundamental da política econômica do Brasil. Como salientou o presidente Greenspan, do Fed, assinalou em recente análise sobre a inflação na América Latina abro aspas: O Banco Central do Brasil soube levar suas responsabilidades muito a sério, fecho aspas. As altas taxas de inflação que muitos temiam após a redução do regime de livre flutuação do real em 1999 conseguiram ser evitadas. O Banco Central do Brasil conseguiu apertar suas políticas monetárias quando e toda vez que a inflação subia acima de limites aceitáveis. A determinação foi certamente colocada à prova pela crise de confiança de 2002, que levou a uma queda bruta da taxa de câmbio. A inflação acabou sendo superior aos 12%, ou seja, um pouco acima da meta, mas com uma rigorosa política monetária e uma disciplina fiscal eficaz foi possível reduzir a inflação novamente para padrões de um dígito. Eu, novamente, não preciso chamar atenção dos senhores para contraste dessa situação no Brasil com a conjuntura de décadas anteriores, quando aqui se via o fantasma da hiperinflação. E o sucesso que vem sendo registrado desde 1999 foi conquistado apesar de uma série de choque econômicos severos. Eu, portanto, não tenho qualquer dúvida de que atribuir ao Banco Central do Brasil a responsabilidade pelas metas para a inflação contribuiu de maneira essencial para a credibilidade das políticas econômicas, até mesmo no período de grande incerteza que precedeu as últimas eleições presidenciais. O fato de manter a inflação sobre controle criou uma base sólida em matéria de desempenho para o bom crescimento que o Brasil hoje apresenta. Mas qual será a próxima tarefa? Acredito que seja a consolidação desses consideráveis progressos. E há dois desafios muito importantes que, creio, permanecem. Em primeiro lugar, a inflação aqui continua muito alta. Ainda está acima dos níveis aceitáveis por parte das economias industrializadas. E, como vocês sabem, os esforços de controlar a inflação no Brasil persistem. O Banco Central tem o objetivo explícito de manter essa taxa em torno de 5% para o ano que vem. Naturalmente, irá jogar com as taxas de juros para que essas metas sejam alcançadas. Além disso, os mercados precisam estar convencidos que as políticas fiscais e monetárias vigorosas não serão mais apenas uma moda passageira. Precisam estar convencidos que essa política não será revertida quando houver mudanças nas condições políticas. Se o Brasil obtiver sucesso nisso, será mais fácil manter a estabilidade de preços e também reduzir gradativamente as taxas de juros a níveis hoje encontrados em outros países onde há alta credibilidade e confiança de que o Banco Central terá a sua disposição os instrumentos que permitirão manter esse controle. São imensos os benefícios da estabilidade de preços duradoura. A inflação é uma forma de tributação regressiva e suas maiores vítimas são os integrantes da camada mais pobre da

3 população. A inflação também fomenta incertezas e, assim, conduz a taxas de juros reais mais elevadas. Então, reduzir a inflação contribui para criar as condições necessárias para o desenvolvimento de mercados financeiros mais sólidos e há bastante evidência da relação positiva entre desenvolvimento financeiro e o crescimento econômico sustentado. Os mercados financeiros tornam as economias mais resistentes para enfrentar choques de preços de commodities, crises políticas e mudanças bruscas de comportamento no mercado de capitais. Esses benefícios potenciais de uma política de metas para inflação sustentada levam algum tempo para serem concretizados porque leva algum tempo para aumentar a credibilidade, mas podem vir mais rapidamente e mais facilmente se as pessoas se convencerem que a inflação será controlada no longo prazo. A experiência de muitos países é que os mercados têm maior propensão a acreditar que o compromisso com a estabilidade de preços é duradouro quando acompanhado de uma reforma institucional do Banco Central. Mas a pergunta, então, é que forma deveria revestir essa reforma institucional e que lições poderíamos tirar da experiência de países do mundo inteiro sobre um projeto bem sucedido de banco central? Não existe, naturalmente, uma resposta que se aplique a todas as situações, não existe uma solução única e otimizada em termos de estrutura. Cada país deve encontra as respostas mais adequadas a suas próprias tradições políticas e culturais. Em algumas nações, soluções informais funcionaram bem, mas a maioria, eu diria, das experiências nos países, constatou que mecanismos mais rigorosos e formais dão melhores resultados. O Banco Central Europeu e o Banco da Inglaterra são exemplos notórios de bancos centrais que incorporaram a elaboração de sua política monetária à sua legislação, assegurando assim a continuidade da linha adotada. No caso do BC, a missão e os poderes são definidos em um tratado internacional que não pode ser modificado sem a autorização dos países que o ratificaram. Eu poderia citar muitos outros exemplos. De acordo com uma ampla pesquisa realizada recentemente, aproximadamente 80% dos países do mundo inteiro atualizaram as leis dos seus bancos centrais desde o início dos anos 90. Eu diria que três temas fundamentais regeram essas reformas no mundo inteiro: o primeiro, que o Timoty mencionou, é uma missão clara e precisa para o Banco Central e o presidente Henrique Meirelles, em seu discurso de posse enfatizou esse preceito ao afirmar que esperava que houvesse um consenso segundo o qual quando um banco central é incumbido de uma variedade de funções e metas está fadado ao fracasso. O segundo tema é a necessidade de ter o banco central autoridade e capacidade para tomar medidas eficazes para alcançar seus objetivos. E o terceiro é ter mecanismos eficazes para assegurar a responsabilidade financeira do banco central, ou seja, ter certeza que realmente cumpre os objetivos definidos em sua missão e que os meios empregados para atingi-los são eficazes. Gostaria de desenvolver, a seguir, cada um desses temas. Começarei com a missão que agora se reconhece quase que universalmente, que a estabilidade de preços é fundamental e que a fixação de metas pode ser uma forma eficiente para obtenção dessa estabilidade. Quase dois terços dos 46 bancos centrais regularmente

4 supervisionados pelo BIS em questão de governança têm já um objetivo explícito em matéria de estabilidade de preços. Outros objetivos relacionados com política econômica são igualmente importantes, mas muitas pessoas hoje admitem que a estabilidade de preços é a melhor contribuição que um banco central pode oferecer para garantir um cumprimento de objetivos com o crescimento sustentado e emprego no longo prazo. Assim, a fixação de metas para a inflação ou essa abordagem têm sido cada vez mais aceitas em todo o mundo. Claro que nem todos os sistemas de metas para a inflação são idênticos. A estratégia mais adotada consiste em determinar uma faixa de metas para a inflação ou determinar uma média ou um índice dentro de uma determinada faixa. Em um pequeno número de países, entre os quais o Reino Unido, a meta é definida em termos de um índice único. O intervalo de tempo para o cumprimento desses objetivos também varia entre os países porque a natureza e o tempo dos mecanismos de transmissão são específicos a cada um dos países. Alguns bancos centrais, como o BC, não fixam, explicitamente uma meta de inflação, mas fornecem uma definição precisa do nível de inflação que consideram coerente com a noção de estabilidade de preços. A idéia geral é que o sistema de metas para a inflação e essa abordagem podem ser adaptados às circunstâncias de cada país em particular. Claro que a missão do Banco Central e a fixação de metas devem ser respaldadas por mecanismos apropriados. As decisões na área de política monetária sobre como cumprir essas metas devem considerar perspectivas de longo prazo em razão, claro, da grande defasagem temporal das repercussões sobre a inflação das alterações de instrumentos de política monetária. Então, a previsão de inflação feita por um banco central é um elementochave que fornece uma estrutura coerente que sintetiza os fatores mais relevantes no sistema e impõe disciplina às deliberações de políticas do banco central e serve como instrumento de comunicação eficaz para o governo e para o público. Mas mesmo as melhores previsões econômicas comportam uma série de erros freqüentes, claro, há alguns padrões de erros, das incertezas quanto às condições habituais, pois alguns elementos de avaliação existem nas decisões de política monetária. E, para garantir que as avaliações estão sendo feitas da maneira mais profissional possível, deve publicar as avaliações e o material de apoio usado pelo conselho para tomar suas decisões. Eu voltarei a falar dessa importante questão ao discutir o problema da transparência mais à frente. O segundo temas das reformas dos bancos centrais é a eficiência operacional. Vou considerar três aspectos dessa questão: o processo decisório, a nomeação dos altos funcionários e o acesso a recursos financeiros suficientes para que o Banco Central possa realizar o seu trabalho. Eu diria que a maioria dos bancos centrais que conheço acreditam que as decisões colegiais tomadas por um conselho responsável apresentam grandes vantagens, tornam possível contar com um vasto leque de experiências e competências no processo decisório, promovem um diálogo racional e bem informado da política e reduzem o risco de que as decisões na área de política monetária fiquem sujeitas a pressões de grupos que atuam nos bastidores ou a crises políticas geradas. E dão também às decisões sobre política monetária maior legitimidade. Por todas essa razões, a constituição de comitês de política monetária se tornou a norma hoje. Uma pesquisa recente realizada pelo Banco da Inglaterra mostrou que há um órgão colegiado para analisar a elaboração da

5 política monetária em 79 de 88 bancos centrais. Na grande maioria dos casos, as funções e natureza da diretoria se encontram definidas no regulamento do banco central, assim como as regras para a nomeação dos membros do conselho, as garantias relativas ao exercício dos seus cargos e o funcionamento do conselho. Esse conselho deve ser formado de maneira a assegura sua imparcialidade, sua continuidade e seu profissionalismo. Essa é a razão pela qual os dispositivos legais que regem o comitê ou o conselho de política monetária devem dar aos seus membros a garantia do pleno exercício de seus cargos, dando estabilidade e, assim, assegurando sua credibilidade. A fixação de prazos definidos para os membros da diretoria do banco central contribui para sua imparcialidade e profissionalismo, protegendoos contra pressões políticas de curto prazo. Em sua maioria, as leis que regem os mandatos estabelecem prazos longos para evitar que considerações ligadas a um novo mandato possam prejudicar as decisões tomadas. Um estudo realizado pelo BIS mostrou que dois terços dos presidentes são nomeados por 5 ou 6 anos. Esses mandatos, então, têm duração maior que um ciclo eleitoral comum e isso tem a tendência de eliminar elementos políticos do processo de seleção. O escalonamento das datas de início e de fim de mandatos dos diversos membros do conselho apresenta duas vantagens principais: diminuem o risco que o conselho seja dominado por membro de uma corrente política específica e contribui para uma continuidade da política implementada possibilitando ao mesmo tempo a introdução de novas idéias à medida que novos membros são admitidos para trabalhar com membros mais experientes. Mais de 60% das leis que regem os bancos centrais adotam, efetivamente, um escalonamento dos mandatos dos membros do conselho. Os processos de nomeação e demissão dos responsáveis pelas decisões são tão importantes quanto os próprios mandatos. Muitos regulamentos de bancos centrais estipulam requisitos e proibições para os seus altos funcionários com o objetivo de diminuir os riscos de conflitos de interesses. Os membros do conselho podem ter experiências extremamente diferentes, mas não devem representar grupos de interesse. Os processo de exoneração devem especificar claramente as condições que podem levar à demissão de um funcionário e definir procedimentos transparentes que assegurem que esses tipos de medidas não sejam tomados sem justa causa. Alguns países definiram mecanismos para garantir que um vasto leque de interesses políticos esteja representado no processo de nomeação, assim acentuando a legitimidade do conselho. E mais de dois terços dos bancos centrais analisados recentemente, duas ou mais entidades políticas participam do processo de apresentação e nomeação dos candidatos. Por exemplo, o presidente do conselho do Fed é designado pelo presidente do Estados Unidos, mas isso requer a aprovação do senado americano e eu entendo que os procedimentos no Brasil são semelhantes. Uma última condição para eficácia do Banco Central e talvez o mais importante é a autonomia financeira. Na minha opinião, isso deve incluir dar ao Banco Central total responsabilidade pela formulação e implementação de seu próprio orçamento de gastos. Sem isso, eu acho que é muito mais difícil para um banco central um alto nível de desempenho esperado para implementar a política monetária de estabilidade no longo prazo. Para dar um exemplo, o banco central precisa fazer análises econômicas amplas para

6 realizar suas funções essenciais, deve poder oferecer os recursos necessários para alcançar ou realizar essas funções. Mais importante ainda é que o banco central tenha necessário acesso a recursos para não comprometer os objetivos de políticas. Em resumo, o banco central deve poder controlar o tamanho e a composição do seu balancete, do seu orçamento e o seu orçamento operacional para realizar as transações necessárias para estabelecer e alcançar seus objetivos de política monetária. Isso inclui operações nos mercados financeiros, implementação de políticas monetárias ou intervenções no mercado cambial. Em muitos casos, também o banco central deve poder realizar essas transações em grandes quantidades, no curto prazo. Considerando, por exemplo, as transações no mercado cambial na intervenção, a autoridade monetária muitas vezes está na situação de comprar ativos em moeda estrangeira financiados com obrigações e com juros mais altos, então pode haver uma perda financeira nessa transação, mas a política deve ser avaliada para verificar se serve ao interesse nacional e não em termos dos lucros ou ganhos para o banco central. Em resumo, então, a posição financeira do banco central, tanto em termos de seu orçamento operacional e seu balancete, deve ser sólida para dar mensagem aos mercados de que tem, de fato, os recursos financeiros necessários para realizar, alcançar os seus objetivos de políticas. Em geral, esses tipos de sinal influem nas expectativas de mercado de tal maneira que realmente reduzem a amplitude das operações necessárias para alcançar esses objetivos. Mais uma vez aqui a credibilidade é vital. Como os lucros ou prejuízos do banco central são distribuídos é uma questão completamente diferente. Os países são muito diferentes em como lidar com os lucros obtidos pelo banco central. Em muitos países, o banco central conserva os lucros obtidos para constituir um capital adequado. Em outros, existem regras claras e automáticas de partilha com o governo de lucros e prejuízos. Sejam quais forem os mecanismos escolhidos, o banco central deve ser responsável para adquirir autonomia necessária para sua eficiência operacional. Isso, então, me leva ao meu terceiro e último tema: os mecanismos que assegurem a responsabilidade financeira do banco central. Um elemento-chave é, claro, é a supervisão, por parte do banco central, dos demonstrativos financeiros e o primeiro elemento da responsabilidade financeira converge com esse outro. Olhando em todo mundo, vemos que é muito raro, sobretudo em países industrializados, que os parlamentos ou os ministros da Fazenda tenham alguma voz ativa direta no que diz respeito a aspectos orçamentários do banco central. Em muitos casos, há um conselho supervisor que é estabelecido para, então, aprovar as operações orçamentárias do banco central. Esse conselho fiscal verifica as contas e avalia se a administração do banco central está fazendo o melhor uso possível dos recursos de que dispõe. Outras abordagens são igualmente possíveis. Por exemplo, um pequeno número de bancos centrais estabeleceu com seus respectivos governos um acordo plurianual que situa os financiamento das operações do banco em uma perspectiva de longo prazo e menos política. Seja qual for o mecanismo adotado, é essencial que considerações de curto prazo e questão políticas transitórias sejam neutralizadas, assegurando-se ao mesmo tempo a responsabilidade financeira do banco central em relação aos seus objetivos de médio prazo.

7 Contudo, assegurar a responsabilidade financeira do banco central significa muito mais do que supervisionar suas contas. A questão de fato importante é a seguinte: o banco central está cumprindo o seu objetivo principal de manter a estabilidade de preços? Aqui devemos nos lembrar, embora todos vocês já saibam, que a estabilidade de preços pode ser medida contrariamente aos objetivos mais qualitativos de outros organismos governamentais. Tanto as entidades presentes no mercado como os cidadãos comuns podem verificar se o banco central tem ou não cumprindo as suas metas. O banco central precisa demonstrar a um público cada vez sofisticado que sua avaliação no processo de tomada de decisões relativas à política econômica é equilibrada, bem informada e profissional. O BIS comentou em seu relatório anual do ano passado que muitos bancos centrais no mundo inteiro estão se tornando mais abertos. Quando se explica claramente para o público uma política econômica, elimina-se uma fonte de incertezas em todas as instâncias de decisão no setor privado. A apresentação de relatórios de inflação preparados pelo banco central e a publicação das atas de reunião dos comitês de política monetária constituem dois instrumentos importantes. Uma recente pesquisa abrangendo diversos países analisou relatórios publicados por vinte bancos centrais e identificou três tipos de boas práticas nessa área. Em primeiro lugar, os relatórios oficiais devem incluir uma análise exaustiva da conjuntura econômica. Em segundo lugar, devem apresentar previsões relativas às principais variáveis da política econômica como inflação e produção, descrevendo a previsão central e os riscos. Em terceiro lugar, os bancos centrais devem explicar bem os motivos de sua decisão, inclusive as discussões de como os responsáveis pela política econômica interpretam a presente conjuntura, as supervisões e as diversas contingências políticas analisadas. Dos vinte países estudados, é interessante verificar que o Brasil ficou em terceiro lugar, ou seja, só há dois outros países à frente do Brasil no que diz respeito a esse estudo acadêmico particular que analisou a transparência, sobretudo. Esses países são a Nova Zelândia e o Reino Unido. Trata-se, de fato aí, uma grande vitória. Manter e levar adiante as conquistas do Brasil, de fato, faria muito para que nós continuássemos ajudando o Brasil a enfrentar os desafios do mundo globalizado e muito surpreendente às vezes. É preciso compreender que os sistemas financeiros em todo o mundo estão cada vez mais orientados para mercados e os mercados de capitais estão cada vez mais se aprofundando e mais e mais a taxa de juros aplicada aos setores público e privado não é mais a taxa determinada pela política do banco central, mas sim a taxa de juros de longo prazo fixadas pelo mercado. Por conseguinte, cada vez mais os mercados observaram atentamente o que fazem os bancos centrais. Se um banco central se mostrar indulgente demais diante de riscos de inflação os consumidores do país poderão ser punidos por spreads mais amplos ou pelo aumento de taxas de juros no longo prazo e por volatilidade cada vez maior. A necessidade de termos um banco central crível nesse novo cenário é, portanto, cada vez maior.

8 O Banco Central do Brasil, na minha opinião, vem conseguindo fazer grandes avanços, grandes progressos, alcançando cada vez mais confiança tanto dos mercados quanto dos cidadãos. E eu acredito que a consagração dessas boas práticas e de suas leis, de fato, têm ajudado o País a alcançar esse grande progresso. Muito Obrigado.