GT 2 Trabalho Governança e Cooperação Intergovernamental

Transcrição

1 GT 2 Trabalho Governança e Cooperação Intergovernamental Processo de metropolização e governança supralocal: desafios para os territórios do petróleo da Bacia de Campos/RJ. Mariana de Oliveira Pohlmann, UENF, Brasil. Alline Viana de Almeida, UENF, Brasil. Denise Cunha Tavares Terra, UENF, Brasil. Resumo: O artigo tem como objetivo apontar o início de um processo de metropolização que está ocorrendo na região litoral do Norte Fluminense e Baixada Litorânea, que compreende a maior parte dos municípios produtores de petróleo da Bacia de Campos. A partir da identificação do grau de integração existente entre seus três aglomerados: Cabo Frio, Macaé-Rio das Ostras e Campos dos Goytacazes, fez-se um levantamento bibliográfico para embasar a discussão sobre a possibilidade de constituição de uma nova região metropolitana no Estado do Rio de Janeiro e a necessidade de uma governança supralocal para um melhor planejamento territorial da região supracitada. Para finalizar, o artigo traz a discussão das possibilidades e das dificuldades para essa governança, pois acredita-se que esta é uma condição necessária para o desenvolvimento integrado. Palavras-chave: Região Metropolitana. Bacia de Campos. Governança supralocal. Introdução O artigo tem como objetivo apontar o início de um processo de metropolização que está ocorrendo na região litoral do Norte Fluminense e Baixada Litorânea. A partir da identificação do grau de integração existente entre seus três aglomerados: Cabo Frio, Macaé- Rio das Ostras e Campos dos Goytacazes e de levantamento bibliográfico, propõe-se a discussão sobre a possibilidade de vir a se constituir uma nova região metropolitana (RM) no Estado do Rio de Janeiro e a necessidade de uma governança supralocal para a região supracitada, que compreende os municípios produtores de petróleo da Bacia de Campos, aqui denominados de territórios do petróleo 1. Neste processo também é importante estar atento às possibilidades e as dificuldades para essa governança na região, pois acredita-se que esta é uma condição necessária para o desenvolvimento integrado. A região litoral do Norte Fluminense e Baixada Litorânea é constituída por três aglomerados Cabo Frio, Macaé-Rio das Ostras e o aglomerado Campos dos Goytacazes. Os três têm como característica comum a importância das atividades petrolíferas em suas economias, além de apresentarem grande pendularidade de pessoas do tipo trabalho-estudo. 1 Territórios do petróleo é o nome de um projeto de educação ambiental executado pela Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro (UENF) nos municípios produtores de petróleo da Bacia de Campos. Trata-se de uma medida de mitigação exigida pelo licenciamento ambiental federal, conduzido pelo Ibama.

2 2 A hipótese de haver uma nova RM em formação nos leva a refletir sobre as necessidades e as possíveis dificuldades e/ou obstáculos para implementação de uma governança para o desenvolvimento dessa região, assim como a importância das cooperações intermunicipais. Para contemplar este debate o presente artigo está dividido em três seções: a primeira tratará de expor os aglomerados e de apresentar o índice de integração entre os mesmos; a segunda seção abordará a governança, trazendo o conceito, as dificuldades e a necessidade da implementação de uma governança para o desenvolvimento da nova região. Na terceira seção do artigo serão apontados os incipientes movimentos de cooperação intermunicipal e a análise das suas potencialidades. 1. Os aglomerados e o graus de integração A região litoral do Norte Fluminense e Baixada Litorânea é constituída por três aglomerados Cabo Frio, constituído pelos municípios:i) Cabo Frio, Armação dos Búzios, Arraial do Cabo, São Pedro da Aldeia e Saquarema, ii) aglomerado Macaé-Rio das Ostras formado pelos municípios: Macaé, Rio das Ostras, Casimiro de Abreu, Carapebus, Conceição de Macabu e, iii) o aglomerado Campos dos Goytacazes com os municípios: Campos dos Goytacazes e São João da Barra. Os três aglomerados citados têm como característica comum a importância das atividades petrolíferas em suas economias, além de apresentarem grande pendularidade do tipo trabalho-estudo 2. 2 Para maiores informações sobre a pendularidade do tipo trabalho-estudo existente entre os aglomerados urbanos da região litoral do Norte Fluminense e Baixada Litorânea, consultar - SOUZA, J., TERRA, D. C. T. Rio De Janeiro: Rumo a Uma Nova Região Metropolitana? Cadernos Metrópole, vol. 19, no. 40, 2017, p

3 3 Figura 1. Fonte: Souza, et al., 2019, p.3 No mapa (figura 1) pode-se ver a inclusão do município Quissamã na nova região pois se de fato despontar uma RM a partir da integração entre tais aglomerados, este município será, ainda que meramente pela sua localização espacial, incluído (SOUZA, et al., 2019, p. 3). A definição de aglomerados utilizada neste trabalho é trazida do documento do IBGE (2015, p.22) é o agrupamento de dois ou mais municípios onde há uma forte integração populacional devido aos movimentos pendulares para trabalho ou estudo, ou devido à contiguidade entre as manchas urbanizadas principais. Segundo Souza et al. (2019, p.2), a identificação e delimitação dos municípios em um mesmo aglomerado urbano se faz utilizados três critérios, também fornecidos pelo IBGE, que são: 1. Forte intensidade relativa dos movimentos pendulares para trabalho e estudo tal intensidade deve ser igual ou superior a 0,25 do índice de integração; 2. Forte intensidade absoluta dos movimentos pendulares para trabalho e estudo quando o volume absoluto de pessoas que se deslocam para trabalho e estudo, entre A e B, é igual ou superior a pessoas; ou 3. Contiguidade das manchas urbanizadas - quando a distância entre as bordas das manchas urbanizadas 12 principais de dois municípios é de até 3 km 13. 3

4 4 As autoras Souza e Terra (2017) afirmam que os aglomerados urbanos do Litoral Norte não chamam a nossa atenção apenas porque apresentam elevadas taxas de crescimento e por constituírem, na atualidade, a principal frente de interiorização do estado. Marcado por uma forte atividade de pendularidade do tipo trabalho-estudo, ambas as autoras consideram que tais aglomerados possuem a possibilidade de que se tornem, num futuro próximo, uma região metropolitana (SOUZA E TERRA, 2017). No ano de 2015, os aglomerados urbanos de Macaé-Rio das Ostras, Campos dos Goytacazes e Cabo Frio foram identificados pelo IBGE como casos especiais a serem acompanhados devido ao fato de apresentarem uma dinâmica socioeconômica e demográfica diferenciada no que diz respeito aos deslocamentos temporários de pessoas entre os municípios que compõem estes aglomerados. A integração regional deste território com base nos movimentos pendulares também foi demonstrada empiricamente por Souza et al (2019). Através de metodologia desenvolvida por Lobo et al (2017) e por eles adaptada, os autores estimaram o Grau de Integração Regional (GIR) para a região aqui estudada. Este indicador é dado pela média aritmética de três diferentes dimensões dos movimentos pendulares: i) o Grau de Pendularidade Interna (GPI); ii) Grau de Conectividade Interna (GCI) e; iii) Grau de Pendularidade Nuclear (GPN) que possuíram a mesma importância relativa na composição do GIR na análise realizada pelos autores. Em síntese, com base nas estimativas realizadas para analisar o grau de integração apresentado pelo litoral norte fluminense, Souza et al (2019) constataram: 1. Um elevado grau de pendularidade interna em todos os municípios selecionados, indicando que os maiores fluxos de trabalhadores e estudantes se dão entre os próprios municípios dos três arranjos populacionais analisados; 2. Elevado grau de conectividade, sugerindo que todos os municípios estão interligados por motivo trabalho e/ou estudo no âmbito dos deslocamentos temporários de seus munícipes, sobretudo nos núcleos de cada aglomerado. 3. A centralidade exercida pelo município de Macaé no que diz respeito aos deslocamentos por motivos de trabalho e/ou estudo, não apenas pelo seu considerável dinamismo, mas também por integrar as demais unidades político-administrativas ao longo de toda extensão territorial do Litoral Norte do Rio de Janeiro. Em outras palavras, mesmo aqueles municípios que não possuem uma relação muito forte com Macaé apresentaram elevada integração com o município em questão. Conceitualizando os indicadores, Souza et al descreve: 4

5 5 O Grau de Pendularidade Interna (GPI) é dado pelo quociente entre a pendularidade com origem e destino em dos municípios selecionados e, no denominador, a pendularidade total intra-estadual, originária em cada um dos municípios selecionados. O Grau de Conectividade Interna (GCI), por sua vez, resultado do quociente entre o número de conexões reais, por trabalho e estudo, estabelecidas por um município com os demais municípios selecionados e o número de conexões possíveis, iguais a 11, neste caso, dado que estamos trabalhando com um conjunto de 12 municípios. Finalmente, o Grau de Pendularidade Nuclear diz respeito ao número de pendulares internos (ou seja, entre os municípios selecionados), que tiveram como destino o núcleo. (SOUZA et al., 2019, p. 17) Pode-se verificar na tabela 1 os resultados das estimativas. Os indicadores Grau de Pendularidade Interna e Grau de Conectividade Interna ambos têm a variação contada entre 0, quando o município não estabelece conexões com outros municípios, e varia até 1 quando o município estabelece conexão com todos os demais municípios da região. Tabela 1. Fonte: Souza et al. (2019, p. 18) Segundo Souza et al. (2019, p. 18) é possível observar um grau elevado de pendularidade interna em todos os municípios estudados. Isso significa que a maior movimentação de pessoas (trabalhadores e estudantes) acontece entre os próprios municípios selecionados. O alto grau de conectividade, presente em todos os municípios do estudo, indica que conexões, diárias ou não, de motivo trabalho e/ou estudo são estabelecidas com vários outros municípios da região. Com isso, esses resultados refletem nos elevados Graus de Integração Regional, segundo a autora. A forte intensidade desses fluxos reforça a 5

6 6 existência de um processo de metropolização em curso no interior do estado do Rio de Janeiro. 2. A Governança supralocal O conceito de governança, apesar de ser muito vasto, engloba modelos de administração, a transparência das instituições dos setores público, accountability, participação popular por meio de instituições representativas, fiscalização, contínuas relações entre os membros da rede política e interdependência entre organizações, e principalmente caráter democrático, ou seja, seguir as regras democráticas e garantir os direitos democráticos à população. Segundo Rodrigues (2018, p.22) governança tem a ver com o processo ou modo [novo] de governar, orientado à coordenação de interdependência entre os diversos atores e alianças intersetoriais. A definição que melhor contempla o estudo apresentado neste artigo é a governança como o processo ou o conjunto de ações por meio das quais o governo dirige ou conduz a sociedade (Rodrigues, 2018, apud. Aguilar Villanueva, 2009, p.90). É importante destacar que a Constituição Federal Brasileira de 1988, através do seu carácter descentralizador, no artigo 25 3º, passou para as constituições estaduais a condição de melhor organizar seus territórios. A partir desse momento foi passado para os Estados o direito de decreto, por meio de lei complementar, de regiões metropolitanas, aglomerações urbana e microrregiões. Porém, não houve estabelecimento de critérios para a formação dessas regiões pela Constituição Federal. O novo pacto federativo permitiu aos municípios que se tornassem um ente federativo, o que significa que estes passaram a compor a organização político-administrativa do Estado, sendo dotado de autonomia administrativa, financeira e política. É esperado que a autonomia municipal propulsione uma forte governança, pois, de acordo com o federalismo clássico, alguns problemas são melhores resolvidos pelos que os vivenciam. E considerando as singularidades de cada município, a autonomia dada a eles proporcionaria garantias de que as diversidades desses territórios não fossem debilitadas pelo governo central. Além disso, outro problema está acarretado ao municipalismo autárquico, ou seja, quando cada município age por contra própria, sem levar em consideração a capacidade de visualizar problemas comuns a municípios vizinhos há uma maior dificuldade para a cooperação intermunicipal. Uma das dificuldades encontrada para que aconteça o processo de institucionalização de uma governança para a região litoral do Norte Fluminense e Baixada Litorânea e Baixada Litorânea perpassa no âmbito da falta de diálogo entre as esferas públicas dos municípios a elas pertencentes. Outra seria a delimitação e distribuição de responsabilidades entre os 6

7 7 municípios integrantes da região, tendo em vista a grande assimetria entre eles em termos de tamanho populacional, mercado de trabalho e diversidade das atividades econômicas. Tratando-se da região litoral do Norte Fluminense e Baixada Litorânea a governança supralocal seria o modelo ideal pois ela irá nos remeter à ideia de uma convergência de múltiplos locais a fim de integrar e promover o desenvolvimento (Souza et. al., 2019, p. 21) A governança supralocal proporciona uma melhor alocação de recursos, pois a ação coordenada pode resultar em redução de custos na provisão do serviço (GARSON, 2009, p.76). A criação de um conselho deliberativo que vise discutir o desenvolvimento da região torna-se necessário também para começarmos a pensar em uma futura governança supralocal. 3. A Cooperação Intermunicipal nos territórios do petróleo da Bacia de Campos A possibilidade de uma nova RM na Bacia de Campos apontada por estudiosos 3 e reconhecida também por parlamentares 4 e gestores 5 locais é decorrente de diversas transformações econômicas, culturais, sociais, políticas e demográficas que estão relacionadas direta ou indiretamente com as atividades petrolíferas e a arrecadação de royalties destinada a esses municípios. Sendo assim, de acordo com Serra (2006) apud Sarmento (2012, p.14), esses municípios passam a ocupar uma posição privilegiada em termos de orçamentos municipais. Esses privilégios derivam sobretudo do critério normativo de aproximação física com os campos petrolíferos da Bacia de Campos. Os royalties e as participações especiais são considerados instrumento de promoção da justiça intergerencial. Ou seja, devem ser utilizados de maneira que minimizem os efeitos depressivos para criar condições de sustentabilidade econômica às gerações futuras quando o petróleo extinguir. (SARMENTO, 2012) A Organização dos Municípios Produtores de Petróleo e Gás Natural e Limítrofes da Zona de Produção Principal da Bacia de Campos (Ompetro), fundada no início dos anos dois mil se caracteriza como uma arena política de cooperação horizontal da região. Segundo Sarmento (2012), entre os anos 2001 a 2005, a Ompetro possuía em destaque na sua agenda os temas relacionados ao desenvolvimento regional. A organização procurava meios para o desenvolvimento dos seus municípios membros e para as regiões em que estavam inseridos, 3 Pessanha (2017); Passos, Souza e Terra (2018). 4 Deputado estadual, Bruno Dauaire, diz que promete colocar em andamento a criação da região metropolitana do Norte Fluminense. Mais informações: < Acesso em Fevereiro/ Para mais informações, acesse: < 7

8 8 com ações como a atração por novos investimentos, promoção de palestras com representantes de órgãos governamentais e identificando exemplos no exterior de cidades com situações semelhantes às vivenciadas pelos municípios membros visando o planejamento do desenvolvimento regional. Uma das ideias iniciais da Ompetro era criar um fundo de desenvolvimento regional a partir das rendas petrolíferas com o intuito de preservar no futuro os municípios produtores quando a produção de petróleo começasse a entrar em decadência, mas não houve avanço nessa direção. Para Dieguez (2007), o insucesso ocorreu porque os royalties além de serem incorporados a um caixa único do município, não apresentava exigências quanto a sua aplicação. Portanto, cada município utilizava esses recursos de acordo com suas preferências, tornando-se inexistente uma unidade na forma de utilização dos mesmos. Dieguez ressalta que cada gestor municipal percebe de forma diferenciada as carências de seus municípios, resultando em diferentes aplicações dos recursos dos royalties, dada a liberdade permitida pela Lei que os regia, limitando o seu uso no pagamento de dívidas ( exceto com a União) e salários do funcionalismo público. Outro mecanismo de competição intermunicipal que Dieguez (2007) observa é a formação dos Fundos Municipais de Desenvolvimento. O município de Campos dos Goytacazes foi um dos pioneiros, em 2001, a apresentar um projeto mais elaborado ao criar o Fundo de Desenvolvimento de Campos (FUNDECAM) que permite a obtenção de empréstimos com juros baixos para empreendedores visando o desenvolvimento do município. Com essa lógica, Dieguez (2007) e Sarmento (2012) concluem que ao invés de incentivarem a cooperação, acabam iniciando um processo de competição entre os municípios. Como cada município disputará a entrada de novos empreendimentos privados em seu território específico, há uma clara competição entre as prefeituras, que, em função do grande volume de recursos provenientes dos royalties, torna-se uma disputa de alta competitividade (DIEGUEZ, p. 76 ). A partir de 2005, Sarmento (2012) observa mudanças no comportamento e ações da Ompetro quando o desenvolvimento regional perde forças na agenda da organização que passa a ter como foco quase que único a luta pela manutenção das regras de rateio das rendas petrolíferas. Isso ocorre devido as constantes propostas de Emendas Constitucionais, ao Congresso Nacional, que defendem a mudança nas regras de rateio dos royalties aos municípios beneficiários. Diante da conjuntura, no mesmo ano (2005) os membros da organização vão para Brasília com o intuito de retirar essas propostas que estavam em pauta de votação. A partir 8

9 9 daí, com o receio de perder as rendas petrolíferas, os membros da Ompetro são levados a articular com Deputados Estaduais e Federais mecanismos para impedir que houvesse mudanças nas regras de rateio dos royalties. Essas novas ações da Ompetro são caracterizadas por alguns, como lobby e segue até os dias de hoje com poucas ações voltadas para o desenvolvimento regional. A crise financeira que o país vivenciou a partir de 2014, a queda internacional do preço do barril de petróleo, os relatos de corrupção da Operação Lava Jato, incluindo até a Petrobras levaram a perda significativa das rendas petrolíferas dos municípios produtores acarretando em dificuldades para as prefeituras gerirem suas obrigações e promoverem maior bem estar aos seus munícipes. Mesmo diante da situação de crise financeira, o que existe na região de ações cooperativas é resultado de políticas de coordenação intermunicipal de natureza vertical, ou seja, são incentivadas pela União, por exemplo, conselhos e comitês na área da saúde e do meio ambiente. Diante do exposto, tende-se a pensar que para que se construa uma governança supralocal seja necessário que a União a estabeleça através da cooperação vertical. No entanto, acreditamos na possibilidade de que a partir da existência de uma liderança regional seja alcançada a cooperação tão desejada entre os municípios. Para isso será necessário um longo trabalho de entendimentos e acordos políticos. Considerações Finais A integração populacional marcada por movimentos pendulares de trabalho e estudo é uma característica importante no processo de qualquer metropolização. Juntos com os movimentos pendulares, o alto grau de integração regional nos revela a forte conexão de pessoas entre os municípios da região. Porém, para que haja a consolidação de uma nova RM, no caso, a RM dos territórios do petróleo da Bacia de Campos são necessários alguns elementos que fazem parte da gestão pública: liderança forte, boa governança e cooperação. Assim, a RM permitirá o desenvolvimento regional e um melhor diálogo entre os municípios para juntos buscarem soluções e ideias em conjunto. Observa-se que a necessidade de uma governança supralocal já está na agenda, destacada nos estudos científicos da academia e na fala de alguns representantes de governos locais. Mas, como foi apresentado na seção anterior, não há ainda uma articulação dos municípios para cooperações intermunicipais, sendo que essa ausência dificulta a construção e consolidação de uma governança. A cooperação encontrada na região foi o arranjo institucional denominado Ompetro, considerado um arranjo de cooperação horizontal que no início de suas atividades permitiu aos municípios produtores de petróleo um diálogo capaz de uní-los em prol do desenvolvimento regional. Entretanto, no meio de sua caminhada, a organização passou a 9

10 10 ser vista como lobista por defender quase que exclusivamente as rendas petrolíferas. Sem as ações desenvolvimentistas da Ompetro, os municípios se encontram numa arena de disputas resultando em uma postura de maior competição que cooperação devido a autonomia no uso dos recursos provenientes das rendas petrolíferas que cresceram significativamente após a Lei do Petróleo, de A partir dessas observações, o objeto de estudo nos leva a algumas reflexões: como construir ações conjuntas nesses municípios que são privilegiados e acomodados no recebimento de volumosos recursos financeiros advindos dos royalties e das participações especiais, ou seja, como criar arranjos institucionais para a promoção de sinergia entre os governos municipais? A Ompetro poderia se tornar agente e promotora de um planejamento territorial para uma nova região metropolitana? Em que condições? Como construir uma liderança regional capaz de assumindo a Ompetro torná-la o agente de desenvolvimento regional? São questões que ficam para a agenda de pesquisa dos que se dedicam ao tema da governança e cooperação intergovernamental. Referências DIEGUEZ, R. C. Competição e Cooperação entre os Municípios confrontantes com a Bacia de Campos no Estado do Rio de Janeiro. Monografia pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro - PUC-RIO, IBGE. Arranjos populacionais e concentrações urbanas do Brasil. Coordenação de Geografia. Rio de Janeiro PASSOS, S. W., SOUZA, J., TERRA, D. C. T. A caracterização do processo de metropolização dos municípios petrolíferos da Bacia de Campos a partir dos dados dos Censos Demográficos 2000 e Observatório das Metrópoles, Rio de Janeiro, PESSANHA, R. M. A relação transescalar e multidimensional Petróleo-Porto como produtora de novas territorialidades Tese (Doutorado em Políticas Públicas e Formação Humana) - Centro de Educação e Humanidades, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro. RODRIGUES, M. M. A. Revisitando o conceito de governança: uma discussão sobre o contexto democrático das políticas. In RODRIGUES, M. M. A (Org) Governança, qualidade da democracia e políticas públicas: teoria e análise. Rio de Janeiro. Editora UFRJ, 2018 SOUZA, J. PASSARELLI, H., POHLMANN, M. Rio de Janeiro e novas urbanidades: reflexões sobre a integração regional do litoral norte fluminense e os desafios à governança supralocal. ENANPUR, Natal, RN, SOUZA, J., TERRA, D. C. T. Rio De Janeiro: Rumo a Uma Nova Região Metropolitana? Cadernos Metrópole, vol. 19, no. 40, 2017, p

11 11 SARMENTO, M. P. Organização dos Municípios Produtores de Petróleo da Bacia de Campos - Ompetro: agência de desenvolvimento ou organização lobista?. Dissertação de Mestrado pela Universidade Cândido Mendes - UCAM. Campos dos Goytacazes,