PARTICIPAÇÃO NA GESTÃO DE POLÍICAS PÚBLICAS E A GEOGRAFIA

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1 PARTICIPAÇÃO NA GESTÃO DE POLÍICAS PÚBLICAS E A GEOGRAFIA Désirée Guichard Freire * AGB Niterói Universidade do Estado do Rio de Janeiro desireeguichard@yahoo.com.br Nos últimos vinte anos, desde a constituição de 1988, o Brasil vive o processo de aprimoramento da democracia representativa e participativa. Durante a ditadura a sociedade organizada lutou por espaços de participação na gestão de políticas públicas, visando combater as desigualdades sociais através da melhor distribuição e alocação dos recursos públicos. Esta estratégia buscava criar espaços de participação popular diante de um campo político representativo cerceado pelo regime vigente. Um avanço fundamental foi a Constituição de 1988 que criou e reformulou importantes instrumentos de participação cidadã, como resultado das lutas dos movimentos sociais, como, por exemplo, as audiências públicas. Foram estabelecidos espaços legalmente constituídos nos quais o Estado e sociedade civil tomariam decisões conjuntas sobre os rumos das diferentes políticas públicas. Um instrumento que projetou o Brasil, mais especificamente Porto Alegre, como local de exercício de uma democracia avançada foi o Orçamento Participativo enquanto um canal de intervenção nas prioridades dos investimentos públicos como aponta Ana Clara T. Ribeiro & Grazia de Grazia (2003), Os principais fóruns participativos criados foram os Conselhos e as Conferências de políticas públicas. Alguns conselhos já existiam, como o Conselho Nacional de Meio Ambiente e o Conselho Nacional de Saúde e foram reformulados para cumprirem novas funções no contexto democrático. Este último tornou-se um importante instrumento na descentralização da saúde, sua 1

2 implantação tornou-se obrigatória enquanto controladores dos recursos repassados para estes unidades. Atualmente inúmeros serviços públicos contam com estes instrumentos, porém alguns tratam diretamente da gestão do território como os Conselhos das Cidades, de Recursos Hídricos, de Meio Ambiente e os Conselhos Gestores de Unidades de Conservação da Natureza. Tais conselhos são de caráter consultivo e/ou deliberativo, portanto apontam e, muitas vezes, decidem os diferentes usos de determinadas porções do território. Trata-se de um poder, em algumas ocasiões decisório a respeito da organização do certos espaços. O território é tratado como os objeto de intervenção, podendo ser uma cidade, um município, uma Unidade de Conservação ou a área de uma bacia hidrográfica. As decisões a este respeito sempre se limitaram aos órgãos governamentais de gestão e ao legislativo, nas diferentes esferas do Estado. Esta nova configuração de gestão do território ainda encontra-se em fase de construção e aprimoramento. De acordo com Roberto Lobato Corrêa a gestão do território é entendida como a dimensão espacial do processo de gestão, vinculando-se ao território sobre controle de um Estado, grupo social, instituição ou empresa. O componente recente é que a gestão é cada vez mais exercida por fóruns com múltiplos atores que passam a exercer diretamente ou indiretamente a gestão das políticas públicas, inclusive aquelas que exercem o controle e a organização do espaço. Diante deste quadro é possível perceber as novas demandas em relação aos geógrafos enquanto pesquisadores, técnicos dos órgãos governamentais e assessores dos movimentos sociais. Estes são convocados a participarem como pareceristas, palestrantes, representantes governamentais, mediadores e relatores de grupo de discussão, assessores técnicos dos movimentos sociais e membros dos conselhos. Discutir a necessidade de reflexão sobre os novos fóruns participativos de políticas públicas enquanto instrumento de gestão do território é o objetivo do presente trabalho, pois são os novos espaços de atuação do geógrafo. De acordo com o Estado Os conselhos são espaços públicos de composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa e consultiva, cuja função é formular e controlar a execução das políticas públicas setoriais. Os conselhos são o principal 2

3 canal de participação popular encontrada nas três instâncias de governo (federal, estadual e municipal). (Controladoria Geral da União, 2007). Alguns exemplos de conselhos são o Conselho Municipal de Saúde, o Conselho de Alimentação Escolar, o Conselho de Controle Social do Bolsa Família, o Conselho do Fundef (gestão de recursos para o ensino fundamental), o Conselho de Assistência Social, o Conselho gestor de Bacia hidrográfica e o Conselho das Cidades (Política urbana). A análise dos conselhos gestores de políticas públicas, enquanto espaços de relação Estado-sociedade é um campo de estudo consolidado nas ciências sociais, sobretudo na sociologia e no planejamento urbano. O Instituto Pólis, a Fase e a Fiocruz são as instituições de referência neste tema. O conselho de saúde foi o primeiro a ser implementado, tornando-se o modelo para os demais. A Geografia tem contribuído de forma mais efetiva na participação, enquanto membros dos conselhos, do que no campo de reflexão. Os geógrafos integram, sobretudo, os conselhos na área ambiental, tanto como representantes da sociedade civil como membro do governo. Este tipo de participação merece uma atenção especial, pois os conselhos são fóruns de debate e luta, quando bem direcionados, permitem a gestão compartilhada das políticas públicas, tornando-se, portanto, instrumentos efetivos de mudança da realidade, a partir do momento que delega poder à sociedade civil organizada, colaborando, assim, para uma distribuição mais igualitária dos recursos públicos. Desta forma, faz-se necessário compreender a natureza da contribuição da Geografia neste cenário e, sobretudo, uma reflexão da Geografia sobre as possibilidades e limites das ações nos conselhos gestores. Pois estes fóruns gestores permitem estabelecer mudanças nas relações de decisão, isto é, nas relações de poder, com repercussão efetiva sobre as normas e, consequentemente, sobre a sociedade e o território. O desafio está posto, como colaborar para a ocupação deste espaço político, que exige uma ação reflexiva e propositiva para exercer a gestão do território? Porém, o funcionamento destes conselhos é pautado sobre uma legislação própria (urbanística, ambiental, de saúde, de recursos hídricos, etc), com uma linguagem técnica rebuscada, hermética e pouco conhecida. Os conteúdos destas leis não são tratados no âmbito do ensino escolar, da 3

4 graduação ou em cursos de extensão, somente na pós-graduação. Assim os representantes da sociedade civil ficam em situação desvantajosa frente aos técnicos do governo. Outra contradição deste quadro é percebida pelo fato que movimentos sociais conquistaram este espaço de participação em questão e, ao mesmo tempo, apresentaram uma retração nas suas atividades durante os anos noventa. Desta forma, muitos conselhos funcionam sem que os membros da sociedade civil sejam representantes de uma sociedade mobilizada. A implementação de conselhos ou a realização de conferência parte da vontade política do executivo em realizar uma gestão participativa, o exemplo emblemático deste processo foi o orçamento participativo na prefeitura de Porto Alegre nos anos 90. Leste Metropolitano No Leste Metropolitano do Rio de Janeiro é possível perceber que as vontades políticas dos governos e a mobilização da sociedade diferem muito. Maricá por exemplo institui somente aqueles conselhos que gerenciam fundos como saúde, educação, por exemplo. Os conselhos de Meio Ambiente, das Cidades e de Recursos Hídricos até hoje não foram implementados, são compreendidos como poderes paralelos. Niterói, por outro lado, busca realizar a participação popular em várias áreas, e com isso acionar vários recursos do governo federal Os conselhos regionais ganham corpo com a implementação do COMPERJ Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro e conferem à sociedade local um novo momento de mobilização para acompanhar o processo de implantação do empreendimento. É interessante perceber que na esteira desta mobilização outras questões estão em pauta como saneamento e qualificação profissional. O desafio está posto. A ação do geógrafo diante destes instrumentos de gestão deve ser pensada para uma contribuição efetiva na construção da justiça social. Um avanço fundamental foi a Constituição de 1988 que criou e reformulou importantes instrumentos de participação cidadã, como resultado das lutas dos movimentos sociais, como, por exemplo, as audiências públicas. Foram estabelecidos espaços legalmente constituídos nos quais o Estado e sociedade civil tomariam decisões conjuntas sobre os rumos das diferentes políticas públicas. 4

5 Um instrumento que projetou o Brasil, mais especificamente Porto Alegre, como local de exercício de uma democracia avançada foi o Orçamento Participativo enquanto um canal de intervenção nas prioridades dos investimentos públicos como aponta Ana Clara T. Ribeiro & Grazia de Grazia (2003), Os principais fóruns participativos criados foram os Conselhos e as Conferências de políticas públicas. Alguns conselhos já existiam, como o Conselho Nacional de Meio Ambiente e o Conselho Nacional de Saúde e foram reformulados para cumprirem novas funções no contexto democrático. Este último tornou-se um importante instrumento na descentralização da saúde, sua implantação tornou-se obrigatória enquanto controladores dos recursos repassados para estes unidades. Atualmente inúmeros serviços públicos contam com estes instrumentos, porém alguns tratam diretamente da gestão do território como os Conselhos das Cidades, de Recursos Hídricos, de Meio Ambiente e os Conselhos Gestores de Unidades de Conservação da Natureza. Tais conselhos são de caráter consultivo e/ou deliberativo, portanto apontam e, muitas vezes, decidem os diferentes usos de determinadas porções do território. Trata-se de um poder, em algumas ocasiões decisório a respeito da organização do certos espaços. O território é tratado como os objeto de intervenção, podendo ser uma cidade, um município, uma Unidade de Conservação ou a área de uma bacia hidrográfica. As decisões a este respeito sempre se limitaram aos órgãos governamentais de gestão e ao legislativo, nas diferentes esferas do Estado. Esta nova configuração de gestão do território ainda encontra-se em fase de construção e aprimoramento. De acordo com Roberto Lobato Corrêa a gestão do território é entendida como a dimensão espacial do processo de gestão, vinculando-se ao território sobre controle de um Estado, grupo social, instituição ou empresa. O componente recente é que a gestão é cada vez mais exercida por fóruns com múltiplos atores que passam a exercer diretamente ou indiretamente a gestão das políticas públicas, inclusive aquelas que exercem o controle e a organização do espaço. Diante deste quadro é possível perceber as novas demandas em relação aos geógrafos enquanto pesquisadores, técnicos dos órgãos governamentais e assessores dos movimentos 5

6 sociais. Estes são convocados a participarem como pareceristas, palestrantes, representantes governamentais, mediadores e relatores de grupo de discussão, assessores técnicos dos movimentos sociais e membros dos conselhos. Discutir a necessidade de reflexão sobre os novos fóruns participativos de políticas públicas enquanto instrumento de gestão do território é o objetivo do presente trabalho, pois são os novos espaços de atuação do geógrafo. De acordo com o Estado Os conselhos são espaços públicos de composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa e consultiva, cuja função é formular e controlar a execução das políticas públicas setoriais. Os conselhos são o principal canal de participação popular encontrada nas três instâncias de governo (federal, estadual e municipal). (Controladoria Geral da União, 2007). Alguns exemplos de conselhos são o Conselho Municipal de Saúde, o Conselho de Alimentação Escolar, o Conselho de Controle Social do Bolsa Família, o Conselho do Fundef (gestão de recursos para o ensino fundamental), o Conselho de Assistência Social, o Conselho gestor de Bacia hidrográfica e o Conselho das Cidades (Política urbana). A análise dos conselhos gestores de políticas públicas, enquanto espaços de relação Estado-sociedade é um campo de estudo consolidado nas ciências sociais, sobretudo na sociologia e no planejamento urbano. O Instituto Pólis, a Fase e a Fiocruz são as instituições de referência neste tema. O conselho de saúde foi o primeiro a ser implementado, tornando-se o modelo para os demais. A Geografia tem contribuído de forma mais efetiva na participação, enquanto membros dos conselhos, do que no campo de reflexão. Os geógrafos integram, sobretudo, os conselhos na área ambiental, tanto como representantes da sociedade civil como membro do governo. Este tipo de participação merece uma atenção especial, pois os conselhos são fóruns de debate e luta, quando bem direcionados, permitem a gestão compartilhada das políticas públicas, tornando-se, portanto, instrumentos efetivos de mudança da realidade, a partir do momento que delega poder à sociedade civil organizada, colaborando, assim, para uma distribuição mais igualitária dos recursos públicos. Desta forma, faz-se necessário compreender a natureza da contribuição da Geografia neste cenário e, sobretudo, uma reflexão da Geografia sobre as possibilidades e limites das ações nos conselhos gestores. 6

7 Pois estes fóruns gestores permitem estabelecer mudanças nas relações de decisão, isto é, nas relações de poder, com repercussão efetiva sobre as normas e, consequentemente, sobre a sociedade e o território. O desafio está posto, como colaborar para a ocupação deste espaço político, que exige uma ação reflexiva e propositiva para exercer a gestão do território? Porém, o funcionamento destes conselhos é pautado sobre uma legislação própria (urbanística, ambiental, de saúde, de recursos hídricos, etc), com uma linguagem técnica rebuscada, hermética e pouco conhecida. Os conteúdos destas leis não são tratados no âmbito do ensino escolar, da graduação ou em cursos de extensão, somente na pós-graduação. Assim os representantes da sociedade civil ficam em situação desvantajosa frente aos técnicos do governo. Mov sociais Outra contradição deste quadro é percebida pelo fato que movimentos sociais conquistaram este espaço de participação em questão e, ao mesmo tempo, apresentaram uma retração nas suas atividades durante os anos noventa. Desta forma, muitos conselhos funcionam sem que os membros da sociedade civil sejam representantes de uma sociedade mobilizada. A implementação de conselhos ou a realização de conferência parte da vontade política do executivo em realizar uma gestão participativa, o exemplo emblemático deste processo foi o orçamento participativo na prefeitura de Porto Alegre nos anos 90. Leste Metropolitano No Leste Metropolitano do Rio de Janeiro é possível perceber que as vontades políticas dos governos e a mobilização da sociedade diferem muito. Maricá por exemplo institui somente aqueles conselhos que gerenciam fundos como saúde, educação, por exemplo. Os conselhos de Meio Ambiente, das Cidades e de Recursos Hídricos até hoje não foram implementados, são compreendidos como poderes paralelos. Niterói, por outro lado, busca realizar a participação popular em várias áreas, e com isso acionar vários recursos do governo federal Os conselhos regionais ganham corpo com a implementação do COMPERJ Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro e conferem à sociedade local um novo momento de mobilização para acompanhar o processo de implantação do empreendimento. É interessante perceber que na 7

8 esteira desta mobilização outras questões estão em pauta como saneamento e qualificação profissional. O desafio está posto. A ação do geógrafo diante destes instrumentos de gestão deve ser pensada para uma contribuição efetiva na construção da justiça social. Referências Bibliográficas TEIXEIRA, Ana Cláudia. Até onde vai a participação cidadã? Le Monde Diplimatique. Ano 2, nº 7, fev. São Paulo, Instituto Pólis, p CARVALHO, M. do Carmo. Participação Social no Brasil Hoje. Polis Paper, São Paulo, Instituto Polis, n.2, PESSANHA, Lavínia Davis Rangel & FIGUEIREDO, Simone da S. Conselhos Municipais de Políticas Setoriais: panorama do estado do Rio de Janeiro. In: A ENSE aos 50 anos: um olhar sobre o Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: IBGE, p SILVA, Catia Antonia & FREIRE, Désirée PARTICIPAÇÃO SOCIAL, GESTÃO URBANA E CONTRIBUIÇÕES DA GEOGRAFIA: EM BUSCA DO HUMANISMO CONCRETO. IX COLÓQUIO GEOCRÍTICA RIBEIRO, Ana Clara T. & Grazia de Grazia. Experiências de orçamento participativo no Brasil Período de 1997 a 2000.Petrópolis: Ed. Vozes & Fórum Nacional de Participação Popular, 2003, 118p. SANTOS. Milton. O trabalho do geógrafo no Terceiro Mundo. São Paulo: HUCITEC, p.. O espaço do cidadão. São Paulo: Nobel, 1987, 142 p. Participação e Controle Social Conselhos municipais e controle social Brasília, Controladoria Geral da União. PortalTransparenciaConselhosmunicipaiseControleSocial.asp. 8