O Setor Informal e as Pequenas Empresas: Métodos Alternativos para o Apoio e a Geração de Emprego Rajendra Kumar

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1 Tarefa 3 O Setor Informal e as Pequenas Empresas: Métodos Alternativos para o Apoio e a Geração de Emprego Rajendra Kumar 1. Introdução Tradicionalmente, a provisão de crédito, a assistência técnica e o apoio de marketing têm formado o pacote padrão de serviços para o setor informal e para as pequenas e micro empresas nos países em desenvolvimento. Os resultados, na melhor das hipóteses, têm sido confusos. Métodos alternativos para o apoio ao setor, que podem ser mais eficazes, receberam consideravelmente menos atenção. As pequenas e microempresas também têm sido focadas em razão de seu potencial na geração de empregos, especialmente nos países em desenvolvimento. Baseado nas leituras, apresento aqui métodos alternativos para o "problema do setor informal" e também para o apoio às pequenas empresas que podem levar a aumentos contínuos no número de empregos. 2. O Problema do Setor Informal: Métodos Tradicionais versus Alternativos O setor informal representa um setor empresarial não regulado que se comporta como setores de pequenas empresas, com o seu núcleo composto por autônomos. (Maloney, 2003). Os métodos padrão mencionados anteriormente podem ser classificados como métodos dirigidos de fornecimento (MDF) (Tendler e Amorim, 1996). Há algumas razões pelas quais eu talvez não deseje abordar o "problema de setor informal" com os métodos padrão acima mencionados. Abaixo, explico algumas das principais. 1

2 2.1 Deficiências dos Métodos Dirigidos de Fornecimento Em termos gerais, as razões podem ser classificadas em duas categorias. A primeira trata da natureza e do projeto dos próprios programas; o segundo concerne às características das empresas e do setor que estão destinadas a assistir. Com respeito à natureza dos programas, uma das maiores desvantagens dos MDF tem sido o seu foco nas condições em um nível micro, sem levar em conta as políticas macroeconômicas globais na economia, tais como as relativas ao câmbio e às taxas de juros etc., que têm um papel crucial no desempenho desse setor (Mead e Liedholm, 1998 e Levy et al, 1999). As políticas macroeconômicas em um país freqüentemente dão forma às oportunidades e às ameaças a esse setor, especialmente no contexto da crescente globalização econômica (Haggblade et al, 2002). Em segundo, nas economias estagnadas, esses métodos, especialmente a provisão de micro-crédito, podem resultar na mera redistribuição da pobreza, à medida que novos participantes dividem o mercado existente em segmentos cada vez menores (Haggblade et al, 2002). Em terceiro, como esses programas com freqüência têm como objetivo prover emprego para trabalhadores excedentes através do auxílio de crédito para a abertura de novas empresas, em uma economia estagnada podem conduzir à baixa competitividade, com base nos baixos salários e direitos trabalhistas muito frágeis ou quase nulos (Schmitz e Musyck, 1994). Tais programas com freqüência não dão ênfase à inovação e à flexibilidade para melhorar a competitividade das empresas. No nível da empresa ou do setor, a maior desvantagem dos MDF tem sido sua tendência para focalizar nas fraquezas do setor e das empresas, presumindo que são patéticas e que, conseqüentemente, precisam de apoio (Tendler e Amorim, 1996). Os fatos podem ser justamente o oposto. Em vários casos, as pequenas empresas têm um papel importante na economia em nível nacional e até mesmo internacional. Por exemplo, no 2

3 Japão e na Coréia do Sul, as pequenas e as médias empresas tiveram um papel muito significante nas exportações (Levy et al, 1999). Até mesmo num país em desenvolvimento como a Índia, grupos de pequenas empresas em Tiruppur, em Tamil Nadu, e Ludhiana em Punjab têm sido observados por seu notável sucesso na exportação de artigos de vestuário. Segundo, os MDF não dão qualquer incentivo às instituições para que melhorem seu desempenho, pois visam apenas ao fornecimento de serviços padrão. Isso deixa às empresas o trabalho de encontrar mercados para seus produtos e para monitorar sua qualidade, levando a significantes custos de transação (Tendler e Amorim, 1996). Em terceiro, os serviços padronizados são visados por um grande número de empresas, com base na presunção de que há problemas genéricos em todas as empresas. Falha em dar assistência às empresas na produção de bens de qualidade para pedidos ou contratos confirmados é, com freqüência, um dos problemas mais sérios enfrentados pelos empresários. (Tendler e Amorim, 1996). 2.2 Métodos Alternativos Pensando nos métodos alternativos para o problema do setor informal, é importante ter em mente que qualquer tentativa para eliminá-lo ou para trazê-lo à categoria formal através da expansão de regras e controles pode exacerbar as próprias circunstâncias que lhe dão origem (Portes, 1995). Em conseqüência, os métodos devem ser formulados tendo-se em vista os objetivos globais da política macroeconômica, em vez de apenas tentar introduzir mais controles e regulamentos. Métodos Dirigidos por Demanda Os métodos dirigidos por demanda (MDD) para assistir ao setor informal e às pequenas e microempresas têm várias vantagens sobre os MDF, melhorando o desempenho 3

4 tanto no nível da empresa quanto no nível do setor e da agência de apoio (Tendler e Amorim, 1996). Os MDD concentram-se em prover as pequenas e microempresas com um mercado para seus produtos, auxílio técnico associado e, com freqüência, um auxílio nas finanças. A aquisição pode ser tanto através de agências do governo (Tendler e Amorim, 1996) como por grandes empresas privadas, numa relação de subcontratação, como no caso do Japão (Levy et al, 1999). Também é mais eficaz para reduzir os custos de transação e monitoramento de compras e assegurar a qualidade das pequenas e microempresas, podendo conduzi-las a custos mais baixos e melhor qualidade. Concentra-se na assistência personalizada a empresas e também é mais orientado para problemas e resultados devido ao medo da rejeição e da não-renovação do contrato. Em virtude de seu foco em grupos de pequenas empresas, também leva a externalidades positivas, através do compartilhamento de ordens, da especialização, da compra conjunta de insumos e da solução conjunta de problemas (Tendler e Amorim, 1996). Contudo, as sugestões de Tendler e Amorim (1996) a respeito dos MDD devem ser implementadas em sua totalidade, uma vez que algumas delas podem conduzir a problemas quando executadas de maneira imprópria. Por exemplo, na Índia, vários governos de estado tornaram obrigatório que as agências governamentais comprassem apenas das pequenas e microempresas. Em alguns casos, isso provou ser contra produtivo, já que as unidades de compra não têm incentivo para reduzir custos, melhorar a qualidade e entregar a tempo. Segundo, também é importante que o contrato seja concedido a um grupo de empresas, ao invés de a uma única, e o pagamento deve ser efetuado somente mediante a entrega total. Também sugerem que fazer o pagamento adiantado a estas empresas elimina o problema de sua falta de capital de giro. Porém, na ausência de monitoramento adequado, isso pode conduzir a atrasos e até mesmo à completa não-entrega em alguns casos, tal como 4

5 aconteceu em alguns estados da Índia em meados dos anos noventa. Subseqüentemente, a prática de fazer pagamentos adiantados foi suspensa. As agências de compra e de apoio precisam ter cuidado extra, monitorando suas empresas quando tais pagamentos adiantados forem feitos. O Papel das Redes de Fornecedores O enfoque nas redes de fornecimento específicas do sub-setor permite projetar intervenções com uma boa relação de custo e eficiência, pondo em evidência um grande número de empresas similares, que enfrentam oportunidades ou restrições semelhantes (Haggblade et al, 2002). Como os MDD, este enfoque nas redes de fornecimento também se concentra em mercados finais, mas é mais abrangente pois enfatiza, de modo completo, as ligações com os fornecedores e os mercados, respectivamente. Métodos Institucionais Alianças institucionais flexíveis, que envolvam agências públicas, privadas e ONGs podem exercer um papel importante ao projetar intervenções com eficiência de custo (Haggblade et al, 2002). Em nível institucional, as instituições regionais e locais e as organizações podem ser mais transparentes, mais próximas às necessidades das pequenas e microempresas e mais responsáveis do que instituições centrais, podendo, assim, ter mais incentivos e pressões para demonstrar um melhor desempenho (Scmitz e Musyck, 1994 e Levy et al, 1999). 3. Geração de Empregos Muitos programas de apoio às pequenas e microempresas visam à geração de empregos, seja dando início a novas empresas, seja através da expansão das existentes 5

6 (Mead e Leidholm, 1998). Esses programas também têm como objetivo impedir a perda de empregos por retração ou fechamento de empresas existentes. Delineio, a seguir, alguns dos principais métodos para o apoio às pequenas empresas que, possivelmente, conduzem a contínuos aumentos nos níveis de empregos. Aqui, outra vez, as características dos próprios programas e aquelas concernentes à empresa e ao setor têm um papel importante. A Estrutura Política Global Como previamente mencionado, é importante perceber que o ambiente macroeconômico global tem um papel importante na criação e expansão das pequenas e microempresas. Reformas políticas macroeconômicas de bases amplas, que visam à criação de uma economia mais dinâmica, podem ser muito eficazes na geração de empregos produtivos nestas empresas (Mead e Leidholm, 1998). Em muitos casos, os regulamentos governamentais que favorecem as grandes empresas tais como em seu acesso a insumos, tecnologia importada e aquisições podem afetar significativamente a geração de empregos nas pequenas e microempresas. Nesses casos, as reformas políticas governamentais podem ser um instrumento eficaz. Sistemas de Apoio em Nível Empresarial Os sistemas de apoio em nível empresarial devem ser projetados tendo em mente os diferentes grupos-alvo tanto no nível de empresa quanto no nível do trabalhador e nos objetivos de política global. Por exemplo, é importante identificar as empresas que sobrevivem e crescem além dos primeiros dois anos críticos, uma vez que os programas de apoio tendem a ser mais eficazes nas fases posteriores do crescimento das empresas (Mead e Leidholm, 1998, e Schmitz e Musyck, 1994). 6

7 De maneira semelhante, é importante decidir se o objetivo é reduzir a pobreza em larga escala ou alcançar o crescimento através da produtividade aperfeiçoada. Empresas muito pequenas e microempresas podem ser um alvo importante para os sistemas de apoio que visam principalmente ao alívio da pobreza pois são, essencialmente, atividades de sobrevivência. Para essas empresas, o provimento de pequenas quantias de capital de giro pode ser muito produtivo (Mead e Leidholm, 1998). Os sistemas de apoio que visam às empresas em desenvolvimento precisam prover uma gama de serviços muito mais ampla do que apenas o capital de giro. O problema mais sério enfrentado por tais empresas está em encontrar os mercados para seus produtos e os fornecedores de insumos (Mead e Leidholm, 1998). Para assegurar uma boa relação de custo e benefício, os métodos possíveis em tais casos podem incluir enfocar os subsetores específicos, tais como artigos de vestuário, mobília etc, canalizando os projetos de assistência existentes a esses setores e incentivando soluções baseadas no mercado, melhorando a informação disponível para compradores e vendedores (Mead e Leidholm, 1998). Para assegurar o mercado a seus produtos, as políticas de governo que favorecem as aquisições das pequenas e microempresas também podem ser instrumentos muito eficazes para a geração de empregos produtivos (Tendler e Amorim, 1996). O Papel da Mudança Técnica Os programas de apoio também precisam ter em mente os impactos distributivos de qualquer tecnologia nova sobre o emprego. Nesse contexto, as conclusões de Gotsch (1972) são muito pertinentes. Em áreas predominantemente rurais, qualquer mudança técnica que poupe trabalho na agricultura conduziria a desemprego crescente e, por conseguinte, a novos participantes em empreendimentos rurais não agrícolas. Impacto semelhante pode ser 7

8 esperado no caso das pequenas e microempresas urbanas, onde a nova tecnologia poupadora de trabalho levaria ao desemprego. Os programas de apoio precisam concentrarse nesses trabalhadores desempregados, apoiando-os para que encontrem um novo emprego nas empresas em expansão existentes, ou para que dêem início a suas próprias empresas através de programas apropriados de treinamento que lhes acentuem as qualidades, lhes forneçam capital de giro, ou lhes garantam um mercado para seus produtos pelos MDD. 8