Memorando Sobre as Leituras VA ~ VC. de respostas políticas para a geração de emprego no setor informal e no desenvolvimento de
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- Raquel Pinto Aragão
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1 Memorando Sobre as Leituras VA ~ VC Kyoung-Hee Yu Tarefa #3 01/04/03 Como alunos de desenvolvimento, estamos familiarizados com os pacotes padrão de respostas políticas para a geração de emprego no setor informal e no desenvolvimento de pequenas empresas. O objetivo deste memorando e o enfoque do conjunto de leituras designadas é desintegrar as recomendações políticas padrão e fornecer uma análise mais matizada de quando poderiam não funcionar e que métodos alternativos podem permitir intervenções personalizadas. As leituras provêem uma estrutura útil ao refletir sobre por que razão as políticas que têm como objetivo solucionar o "problema do setor informal", através do desenvolvimento empresarial, podem falhar. Maloney e Portes salientam que parte do problema reside nas falsas concepções relativas às características do próprio setor informal. Maloney opõe-se à visão dualista dos setores formal e informal que descreve o último como um mercado de trabalho secundário e inferior. Ele problematiza a visão estereotipada que culpa as atividades do setor informal por perpetuarem os salários mais baixos e as condições de trabalho. Por conseguinte, as prescrições políticas resultantes de tal visão pregam maior regulamentação das atividades do setor informal e sua redução geral (Maloney 2003). Os estudos de Maloney acerca dos países latino-americanos sugerem que, ao contrário de tais acusações, no todo, a entrada para o setor informal tende a ser voluntária. Maloney acha que a participação em atividades informais aumenta quando há uma ampla percepção da rigidez no setor formal que impede acordos trabalhistas flexíveis e trabalho ineficiente e improdutivo. 1
2 Conseqüentemente, uma pré-condição para obliterar o setor informal, com freqüência o único meio de emprego lucrativo para os trabalhadores em alguns países, pode ser fomentar um setor formal mais saudável e mais eficiente. Portes destaca a necessidade de se levar em conta que os mercados do setor informal são mais impulsionados através de laços sociais do que por transações distantes. Segundo Portes, programas para fomentar iniciativas nas comunidades do setor informal têm mais êxito quando recorrem a redes sociais existentes, base do que ele chama de "truste aplicável" (Portes 1995). Dado o potencial de atividades informais a ser inserido em mecanismos eficientes que recriam o mercado formal, os trabalhadores do setor informal podem ter menos incentivo para responder a políticas de desenvolvimento de empresas padrão. Tentativas dirigidas pelo governo para conter o setor informal podem até mesmo impulsionar as atividades informais. Este é o "paradoxo" descrito por Portes, em que o aumento de regras e regulamentos para proibir atividades do setor informal com freqüência causa que essas mesmas atividades se disseminem mais. De modo semelhante, quanto mais confiáveis forem os mecanismos de cumprimento da legislação do estado (como a cobrança de impostos), menos provável será que a coleta de informações pelo governo sobre as atividades do setor informal capte as verdadeiras dimensões dele (Portes 1995). As leituras sugerem que, ironicamente, um modo eficaz para se lidar com um setor informal crescente pode ser a criação de um setor formal saudável, entre outras coisas eliminando os obstáculos de entrada e as barreiras burocráticas, assegurando o salário mínimo e monitorando as condições de trabalho de modo a facilitar um ambiente no qual os trabalhadores possam preservar sua dignidade e autonomia. Macroeconomia e políticas fiscais saudáveis também são cruciais para gerar um ambiente empresarial estável, no qual as pessoas estão dispostas a investir na criação de empreendimentos há mais incentivo 2
3 para ingressar em atividades econômicas informais em tempos de extrema incerteza criados por choques econômicos ou em períodos de drástica transição, tais como uma mudança de uma economia planejada para uma baseada no mercado. No resto do memorando, apresento quatro enfoques para o desenvolvimento de pequenas empresas mencionados nas leituras que, provavelmente, sustentam aumentos nos números de empregos. Primeiro, as políticas devem ter um método dinâmico para o desenvolvimento empresarial, permitindo que as estratégias sejam diferentes para as empresas em várias fases de crescimento em outras palavras, para as empresas é recomendável um método do tipo "tempo de vida". Considera-se que a assistência a empresas individuais bem como a distritos industriais tem uma relação de custo e benefício melhor quando realizada nas fases posteriores ao crescimento de uma empresa, ao invés de quando ela é iniciada. (Mead e Liedholm 1998, Schmitz e Musyck 1994). Em particular, Mead e Liedholm acham que as taxas de sobrevivência das micro e pequenas empresas se estabilizam no limiar dos dois anos (Mead e Liedholm 1998) conseqüentemente, intervenções políticas seriam muito eficazes para empresas após o segundo ano. As necessidades das pequenas empresas também variam nas diferentes fases de seu ciclo de vida. Para as empresas que não crescem, o capital de giro pode ser, com freqüência, o ponto de estrangulamento de seus problemas, ao passo que, para empresas crescentes, a questão maior é o acesso aos mercados. Um método diferenciado também permite contemplar melhor objetivos por exemplo, a provisão de capital de giro para microempresas que não crescem pode ser um meio eficaz para aliviar a pobreza. Um enfoque dinâmico leva em conta as diferentes estruturas do mercado de trabalho em questão. Um caso pertinente é que, enquanto Maloney não encontra qualquer evidência forte de segmentação no mercado de trabalho na América Latina (Maloney 2003), o estudo de Mead e Liedholm sobre micro 3
4 e pequenas empresas na África do Sul, na África Oriental e na República Dominicana indica uma nítida separação entre o setor informal e a economia formal, além da relutância das pessoas de se ocuparem de atividades informais durante os períodos de crescimento econômico. No último estudo, verificou-se que o número de micro e pequenas empresas iniciantes na informalidade aumentou rapidamente durante declínios econômicos (Mead e Liedholm 1998). Em segundo lugar, um enfoque objetivado que fornece um número limitado de "ingredientes fundamentais que faltavam" é preferível ao método padrão integrado (Haggblade et al. 2002, Mead e Liedholm 1998, Tendler 1996). Mencionei um exemplo de tal método no parágrafo anterior a respeito de contemplar diferentemente empresas em diferentes fases de crescimento. Também podemos contemplar setores específicos por exemplo, Haggblade et al. defendem a crescente focalização nos serviços e setores de comércio em economias rurais não-agrícolas, baseados nas suas conclusões que serviços freqüentemente criam mais empregos e que é mais provável que sejam as máquinas de crescimento nestas economias do que as fábricas rurais (Haggblade et al. 2002). Os mesmos autores fornecem um relato sobre o foco em um produto específico quando discutem que os planejadores de políticas públicas deveriam considerar o fato de que, em economias rurais não-agrícolas, atividades comerciais criam mais excedentes para outras áreas do que as não-comerciais. Em terceiro lugar, edificar ligações eficazes entre empresas é um passo importante para assegurar a sustentação dos programas de desenvolvimento de pequenas empresas. As relações de terceirização com empresas grandes, desde que haja supervisões e contrapesos adequados além de um monitoramento funcional, podem equipar as pequenas empresas com transferências de tecnologia bem como estimular ligações com mercados 4
5 internacionais (Haggblade et al. 2002, Levy et al. 1999). As relações entre empresas em grupos e distritos industriais podem criar confiança e reduzir os custos de transações (Levy et al. 1999), bem como permitir que a aprendizagem coletiva" (Haggblade et al. 2002) aconteça. Além de fornecer apoio técnico e de marketing a pequenas empresas, os grupos e os distritos industriais têm a vantagem adicional de prover a competição de mercado, desse modo resultando em um aumento da responsabilidade final. São alternativas viáveis à intervenção governamental e fornecem um caso para uma política industrial "de baixo para cima" e "descentralizada" (Schmitz e Musyck 1994, Levy et al. 1999). Além disso, uma quarta questão é a importância dos mercados e das soluções neles baseadas, um tema recorrente que a maioria das leituras enfatiza (por exemplo Haggblade et al. 2002, Mead e Liedholm 1998, Tendler 1996). Em lugar de assumir um papel que é melhor ser deixado para o setor privado, o governo pode servir melhor ao objetivo do desenvolvimento empresarial fomentando um ambiente capacitador através de suas políticas macroeconômicas. Em particular, estudos demonstram que a provisão de crédito e os serviços de desenvolvimento empresariais tendem a ser eficazes somente quando o mercado está se expandindo (Haggblade et al. 2002). Levando o argumento um passo adiante, Tendler mostra que os governos podem ter um papel importante criando mercados para as pequenas e microempresas através de aquisições, entre outras formas de assistência dirigida por demanda (Tendler 1996). Algumas vantagens desta assistência são que ela permite que os serviços sejam feitos segundo as necessidades dos negócios visados; ela fornece ligações diretas com o mercado e sujeita tanto a agência de apoio quanto as pequenas empresas ao teste do mercado. Um comentário final é necessário sobre a natureza dos programas de desenvolvimento de pequenas empresas e sobre as organizações que os implementam. Uma 5
6 vez que estes programas tratam de um imenso número de mercados diferenciados e de cadeias de produção e de marketing, a proximidade física e tipológica da organização de implementação e das empresas receptoras é crucial. Por essa razão, já salientei que as leituras invariavelmente aconselham contra a intervenção governamental direta em favor da delegação de tarefas a intermediários privados ou a instituições locais como bancos locais, instituições de treinamento ou sindicatos trabalhistas (Schmitz e Musyck 1994). Assim, as instituições são mais conducentes para o desenvolvimento das pequenas empresas quando apóiam a inovação e a expansão de empresas existentes (Schmitz e Musyck 1994), em lugar de intervir diretamente no estabelecimento de empresas ou de distritos industriais. Nos exemplos em que o governo entra em contato direto com as empresas, é aconselhável que sejam feitos contratos com grupos existentes de empresas (Tendler 1996) para preservar a competição de mercado, assegurar a responsabilidade final coletiva e permitir o acúmulo de conhecimento. 6
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