Minuta de Projeto. NORMAS DE AUDITORIA GOVERNAMENTAL NAGs

Transcrição

1 Minuta de Projeto NORMAS DE AUDITORIA GOVERNAMENTAL NAGs 1

2 Grupo de Normas de Auditoria Governamental: Inaldo da Paixão Santos Araújo TCE/BA (Coordenador) Antônio Carneiro Amaral Júnior TCE/BA Jacqueline Soares Gervásio V. de Paula TCE/MG Joaber Divino Macedo Instituto Rui Barbosa e TCE/TO Luiz Genédio Mendes Jorge TC/DF Moisés Vieira Labre TCE/TO Paulo E. Panassol TCE/RS Selva de Souza Cavalcanti TCE/GO Equipe de Elaboração: Antônio Carneiro Amaral Júnior Clarissa Carneiro da Rocha Cristina Maria Cunha Guerreiro Inaldo da Paixão Santos Araújo Editoração: Cristiano Pereira Rodrigues Impressão: 2

3 SUMÁRIO Apresentação Introdução NAG 1000 Normas Gerais NAG 1100 Conceitos Básicos NAG 1200 Objetivos Gerais NAG NAG 1400 Aplicabilidade NAG 1500 Universalidade NAG 2000 Relativas às Entidades Fiscalizadoras (EFs) NAG 2100 Objetivos NAG 2200 Responsabilidade e Zelo NAG 2300 Competências Legal e Técnica NAG 2400 Independência e Autonomia NAG 2500 Estrutura, Organização e Funcionamento NAG 2600 Administração e Desenvolvimento de Pessoal NAG 2700 Avaliação de Desempenho NAG 3000 Governamental NAG NAG NAG NAG NAG NAG 3600 Relações Humanas e Comunicação.. 58 NAG 3700 Educação Continuada

4 NAG 4000 Relativas aos Trabalhos de Auditoria Governamental NAG 4100 Metodologia NAG 4200 Escopo NAG 4300 Planejamento NAG 4400 Execução NAG 4500 Gerenciamento, Supervisão e Revisão NAG 4600 Controle de Qualidade NAG 4700 Comunicação de Resultados e Relatório NAG 4800 Acompanhamento das Recomendações

5 APRESENTAÇÃO Com o intuito de contribuir para o desenvolvimento da auditoria governamental brasileira, foi elaborado o presente projeto de Normas de Auditoria Governamental (NAGs). Para a elaboração deste projeto foram utilizadas como referências as Normas da Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), as Normas Brasileiras de Contabilidade (NBCs), emanadas pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC), e as normas de outras instituições, dentre as quais destacam-se as do Tribunal de Contas da Comunidade Européia (TCCE), as do (GAO), as da International Federeration of Accountants (IFAC), as do Institute of Internal Auditors (IIA) e as Normas do Instituto dos Auditores Internos do Brasil (AUDIBRA), além da legislação pertinente aos Tribunais de Contas A materialização deste projeto, há muito esperado por aqueles que realizam a auditoria governamental, tornou-se efetiva com a participação das Entidades Fiscalizadoras (EFs) brasileiras os Tribunais de Contas da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios que manifestaram sua opinião por meio de observações, emendas e sugestões. Após esse amplo debate, as presentes normas de auditoria governamental, que também podem ser conhecidas como o livro verde da auditoria pública brasileira, em função da cor de sua capa, tornam-se um instrumento de orientação e de aprimoramento da atividade de controle externo e das próprias EFs, além de esclarecerem sobre o papel, as responsabilidades, a forma de atuação, a abrangência dos trabalhos e a capacitação mínima requerida para o desempenho da auditoria governamental. As NAGs de auditoria e por todas as EFs que compõem o Sistema de Controle Externo Brasileiro. O trabalho foi dividido em quatro grupos de normas, a saber: NAG 1000 Normas Gerais; NAG 2000 Relativas às Entidades Fiscalizadoras (EFs); NAG 4000 Relativas aos Trabalhos de Auditoria Governamental. 5

6 Aproveita-se o ensejo para agradecer a todos os auditores envolvidos no processo de elaboração destas normas, em especial aos auditores Antônio Carneiro Amaral Júnior, Inaldo da Paixão Santos Araújo, Cristina Maria Cunha Guerreiro e Clarissa Carneiro da Rocha. 6

7 INTRODUÇÃO A auditoria governamental é a atividade independente e objetiva que, emitir opinião sobre a adequação das contas governamentais, assim como apresentar comentários sobre o desempenho organizacional e o resultado dos programas de governo. A primeira vertente é denominada de auditoria contábil, a segunda, de auditoria operacional. Além de exercer objetivo agregar valor e otimizar o desempenho da Administração Pública, auxiliando o gestor público, no âmbito dos três Poderes e do Ministério Público, a alcançar seus objetivos, através de uma abordagem sistemática e disciplinada do controle da legalidade e legitimidade de seus atos e da das ações governamentais sob sua responsabilidade. Os exames auditoriais compreendem uma análise objetiva da evidência de apresentar uma opinião ou conclusões independentes sobre um determinado processo ou outra matéria correlata. A natureza e o escopo e pela Entidade Fiscalizadora (EF). O objetivo da EF, ao adotar um conjunto de normas de auditoria segundo os quais os trabalhos são planejados, executados, avaliados e os resultados comunicados. Estas não são normas novas acerca do padronizam os métodos de trabalho, que têm evoluído ao longo dos anos, principalmente após a edição da Constituição Federal de As Normas de Auditoria Governamental aplicáveis ao controle externo brasileiro baseiam-se na prática internacional de nível mais elevado, como as normas de auditoria publicadas pela Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) 1, as normas internacionais 1 A Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) é um organismo apolítico que - Havana, Cuba, em 1953, com a participação de 34 Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFs). Após mais de meio século de existência, a INTOSAI conta com aproximadamente 190 membros, tendo como missão a experiência mútua em benefício de todos. 7

8 de auditoria elaboradas pelo Comitê Internacional de Práticas de Auditoria da International Federation of Accountants (IFAC), pelo Government Accountability (GAO), pelo Institute of Internal Auditors (IIA) e seu congênere brasileiro, o Instituto dos Auditores Internos do Brasil (AUDIBRA), pelo Tribunal de Contas da Comunidade Européia (TCCE) e nas Normas Brasileiras de Contabilidade (NBCs) para o exercício da Auditoria Independente, do Conselho Federal de Contabilidade (CFC). Tais normas setor público, as obrigações constitucionais e legais e as responsabilidades as normas aplicáveis em matéria de auditoria governamental às atividades dessas EFs. Estas normas de auditoria governamental, denominadas de NAGs, brasileiras e, por conseguinte, fornecem um enquadramento geral que permite determinar de forma pormenorizada os procedimentos e práticas a serem utilizados no planejamento e execução das diferentes atividades de auditoria, bem como na elaboração dos respectivos relatórios. As presentes normas são aplicáveis tanto às auditorias contábeis, incluindo quanto às de natureza operacional, em todos os seus enfoques, ou seja, Como as atividades de auditoria governamental são realizadas nos mais diversos ambientes culturais e legais, em entes que possuem porte, integram os quadros de pessoal das EFs, contratados como especialistas, e como essas diferenças podem afetar a prática da auditoria em cada ambiente, a adesão às NAGs é essencial para um adequado desempenho recomenda-se que esses procedimentos e práticas sejam, por sua vez, incorporados ao manual de auditoria de cada EF. O propósito destas normas é: 1. estabelecer os princípios básicos para a prática da auditoria governamental; 2. assegurar um padrão mínimo de qualidade aos trabalhos de auditoria governamental desenvolvidos pelas EFs; 8

9 3. oferecer um modelo adequado para a execução das diversas atividades de auditoria governamental de competência das EFs; 4. assegurar que os auditores governamentais mantenham sua competência, integridade, objetividade e independência; 5. oferecer critérios para a avaliação de desempenho dos auditores governamentais e das EFs; 6. incentivar a melhoria dos processos e a otimização dos resultados da Administração Pública. As NAGs compreendem as Normas Gerais (série 1000), as Normas Relativas às Entidades Fiscalizadoras (série 2000), as Normas Relativas Relativas aos Trabalhos de Auditoria Governamental (série 4000). aplicabilidade e universalidade das políticas e diretrizes. As Normas Relativas às Entidades Fiscalizadoras (EFs) padronizam as atividades desenvolvidas pelos órgãos no exercício da auditoria governamental, assim como orientam a sua estruturação organizacional e estabelecem os requisitos de competência técnica, zelo, responsabilidade, na sua forma de se relacionar e se comunicar, e no aprimoramento de seus conhecimentos e capacidade técnica. As Normas Relativas aos Trabalhos de Auditoria Governamental, além orientam, de forma detalhada, os trabalhos de auditoria em todas as suas fases planejamento, execução, relatório e acompanhamento. Estas normas diferem dos procedimentos de auditoria governamental, que a obtenção de evidências que lhe permitam fundamentar suas conclusões e atingir os objetivos do controle externo. As NAGs constituem um guia 9

10 atuação técnica nos trabalhos de auditoria. As NAGs se constituem, ainda, em critérios ou indicadores de desempenho para o gerenciamento das auditorias e a avaliação da qualidade dos seus resultados. Estas NAGs, referentes ao exercício da função de controle externo pelas Entidades Fiscalizadoras (EFs) brasileiras, nas suas várias áreas de atuação, modalidades e enfoques técnicos, dizem respeito aos princípios qualitativos governamental nos trabalhos realizados pelas EFs. Na ausência de geralmente aceitas, formalizadas ou não pelos seus organismos próprios, e já consagradas pela Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). O aprimoramento destas normas deve ser um processo contínuo. Uma dos resultados obtidos, antes da atualização destas normas. Isso inclui a solicitação de comentários a todas as EFs brasileiras e às entidades de classe envolvidas. 10

11 NAG 1000 NORMAS GERAIS relacionados à auditoria governamental e apresentados os objetivos gerais de suas políticas e diretrizes Conceitos Básicos básicos: 1101 ACCOUNTABILITY: dever responsável que o agente público tem, perante a sociedade, de prestar contas da gestão da coisa pública sob sua responsabilidade. Representa a obrigação de responder por uma responsabilidade assumida AUDITORIA CONTÁBIL: exame objetivo, sistemático e independente, pautado em normas técnicas e profissionais, das demonstrações contábeis com o objetivo de se expressar uma opinião materializada em um documento denominado parecer de auditoria sobre a adequação desses demonstrativos em relação aos Princípios Fundamentais de Contabilidade (PFCs), às Normas Brasileiras de Contabilidade (NBCs) e à legislação pertinente. Em uma auditoria contábil o auditor governamental de legalidade AUDITORIA GOVERNAMENTAL: exame objetivo, sistemático entidades estatais e paraestatais, funções, subfunções, programas, projetos, atividades, operações especiais, ações, áreas, processos, ciclos operacionais, serviços, sistemas e na guarda e aplicação dos recursos, em relação aos interno, por servidores públicos integrantes do quadro permanente através de levantamentos de informações, análises imparciais, avaliações independentes e apresentação de informações seguras, devidamente consubstanciadas em provas, segundo os critérios de legalidade, 11

12 ética e preservação do meio ambiente, além de observar a probidade administrativa e a responsabilidade social dos gestores da coisa pública AUDITORIA OPERACIONAL: exame objetivo, sistemático e independente de funções, subfunções, programas, projetos, atividades, operações especiais, ações, áreas, processos, ciclos operacionais, serviços e sistemas governamentais com o objetivo de se emitir comentários sobre o desempenho dos órgãos e entidades da Administração Pública e o resultado das políticas de governo, pautado em critérios de economicidade, aspectos de legalidade CONTROLE EXTERNO: nos termos da Constituição Federal, é o controle exercido pelo Poder Legislativo com o auxílio técnico das operacional e patrimonial dos Poderes Executivo, Judiciário, do próprio Poder Legislativo e do Ministério Público, e de suas entidades da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público, quanto à legalidade, legitimidade, praticados pelos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos ECONOMICIDADE: refere-se à alternativa mais racional (binômio preço x qualidade) para a solução de um determinado problema. Quando relacionado às aquisições, refere-se à oportunidade de redução de custos na compra de bens ou serviços, mantendo-se um nível adequado de qualidade EFETIVIDADE: refere-se ao resultado real obtido pela população beneficiada pelas ações dos programas de governo. É o impacto proporcionado pela ação governamental EFICÁCIA: diz respeito ao grau em que o ente público realiza seus objetivos, ou seja, refere-se ao alcance das metas. Compõem a esfera coisas corretas para atender aos objetivos do órgão ou entidade pública. Está relacionada à consecução dos objetivos e metas organizacionais EFICIÊNCIA: é a racionalidade com que os recursos alocados a determinados programas governamentais são aplicados. Refere-se à extensão em que a unidade econômica maximiza seus benefícios com um mínimo de utilização de tempo e recursos. Preocupa-se com os meios, 12

13 assegurar a otimização da utilização dos recursos disponíveis ENTE AUDITADO: compreende qualquer entidade pública, independentemente de sua forma de constituição, da administração direta e indireta, função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, ações, área, processo, ciclo operacional, serviço ou sistema que seja objeto de auditoria governamental ENTIDADES FISCALIZADORAS (EFs): são órgãos públicos que, independentemente da sua designação, constituição ou organização, público. São organizações instituídas por disposição constitucional, com a contas no setor público por qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União, Estados, Distrito Federal e Municípios respondam, ou que, em nome destes, assumam obrigações de natureza pecuniária, bem como as contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao Tribunais de Contas EQÜIDADE: princípio pelo qual os responsáveis pela Administração Pública utilizam de forma imparcial os recursos que lhe melhor maneira possível a justiça social, satisfazendo apenas aos interesses coletivos Fraude, ato voluntário intencional de omissão ou manipulação de transações, adulteração de documentos, informações, registros e demonstrações. Existe dolo, pois há intenção de causar algum tipo de dano Erro, ato não-voluntário, não-intencional, resultante de omissão, desconhecimento, imperícia, imprudência, desatenção ou má interpretação de fatos na elaboração de documentos, registros ou demonstrações. Existe apenas culpa, pois não há intenção de causar dano. 13

14 1114 EVIDÊNCIAS DE AUDITORIA: elementos incontestáveis documentados em papéis de trabalho para comprovar e demonstrar suas constatações, avaliações e conclusões. São elementos de convicção dos trabalhos efetuados GESTÃO PÚBLICA: é a gerência de pessoas e de recursos públicos advindos de um compromisso voluntário, tendo como único objetivo o bem comum. Esta tem que ser pautada nos princípios constitucionais básicos que regem a Administração Pública: legalidade, impessoalidade, deve atender aos interesses coletivos MATERIALIDADE: critério de avaliação de elementos quantitativos, representativos em determinado contexto, pertinentes ao nos resultados das auditorias PAPÉIS DE TRABALHO: compreendem documentos e anotações, preparados em qualquer meio (manual, mecânico ou eletrônico) de auditoria governamental ou por sua solicitação e supervisão, ou por ele obtido, que registram as evidências dos trabalhos executados e fundamentam sua opinião e comentários. Também são denominados de documentação de auditoria PROCEDIMENTOS DE AUDITORIA: ações, atos e técnicas governamental o que e como fazer para realizar seus exames, pesquisas e avaliações, e como obter as evidências comprobatórias necessárias para a consecução dos objetivos dos trabalhos e para suportar a sua opinião PROFISSIONAL DE AUDITORIA GOVERNAMENTAL: servidor público estável, com graduação de nível superior, pertencente ao Quadro Permanente de Pessoal da EF, devidamente capacitado para a realização de auditorias governamentais, nas suas várias áreas de atuação, modalidades e enfoques técnicos. Exerce funções típicas de Estado. Os servidores públicos concursados em estágio probatório também são 14

15 normas. auditoria, por desconhecimento, deixar de emitir apropriadamente sua opinião e comentários sobre as transações, documentos e demonstrações materialmente incorretos pelo efeito de ausência ou fragilidades de controles internos e de erros ou fraudes existentes, mas não detectados pelo seu exame, em face da carência ou deficiência dos elementos comprobatórios ou pela ocorrência de eventos futuros incertos que 1121 RELEVÂNCIA: critério de avaliação que busca revelar a importância qualitativa das ações em estudo, quanto à sua natureza, contexto de inserção, fidelidade, integridade e integralidade das informações, independentemente de sua materialidade Objetivos Gerais e práticas de auditoria governamental, nas suas diversas áreas de atuação, modalidades e enfoques técnicos, e que possam ser adaptados em função das características institucionais, legais e circunstanciais de cada EF Criar diretrizes de auditoria governamental que representem uma base comum a ser adotada por todas as EFs brasileiras, servindo de referência de qualidade para os trabalhos de auditoria governamental. essenciais às suas diversas etapas. de suas funções e responsabilidades Fomentar a melhoria dos processos e operações das EFs, ajudandoas no desempenho das suas responsabilidades de forma econômica, 1206 Oferecer subsídios para o processo de avaliação de desempenho institucional das EFs, bem como o de avaliação das equipes de trabalho e 15

16 1207 Garantir padrão mínimo de qualidade e a comparabilidade de auditorias governamentais Disseminar internamente nas EFs, assim como externamente para os diversos órgãos e entidades da Administração Pública e para a sociedade em geral, a missão dos órgãos de controle externo brasileiros, suas competências, forma de atuação, escopo de trabalho e atribuições de 1302 Subsidiar os projetos de modernização das EFs brasileiras e de alterações na legislação pertinente ao controle externo Padronizar a metodologia e esclarecer a terminologia utilizada pelas EFs, nas várias áreas de atuação, modalidades e enfoques técnicos Estabelecer os requisitos mínimos de qualidade do trabalho de auditoria governamental Contribuir para a elaboração de manuais e guias de trabalho de auditoria governamental Servir de instrumento de ensino, desenvolvimento, aperfeiçoamento governamental e destes com os auditores internos, auditores externos, consultores, especialistas, com os gestores e servidores dos entes controlados, com o parlamento e com a sociedade em geral Estimular a qualidade dos trabalhos de auditoria governamental precisos de avaliação da qualidade do trabalho de auditoria governamental, 1400 Aplicabilidade 1401 As disposições e orientações contidas nestas normas de auditoria governamental são aplicáveis: À auditoria governamental, nas suas várias áreas de atuação,

17 modalidades e enfoques técnicos, inclusive aos exames de caráter limitado, especial e sigiloso Tanto às auditorias governamentais executadas pelas EFs nos órgãos da administração direta, indireta, empresas supranacionais e concessionárias de serviços públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, como nos programas, projetos, atividades, operações especiais, ações, áreas, processos, ciclos operacionais, serviços, sistemas e demais transações que envolvam direta ou indiretamente recursos públicos, das citadas esferas de governo Nos trabalhos de auditoria governamental deve ser feita menção inobservância parcial Universalidade nelas incorporados os preceitos já existentes em outros países e de uso comum em várias EFs no Brasil, para o que se buscou preservar ao máximo os textos e a ordenação. Faz-se especial referência, nesse particular, à estrutura e tópicos essenciais das normas publicadas pela INTOSAI, IFAC, pelo CFC, que, sob vários aspectos, serviram como fonte de referência para este trabalho. Com isso, se objetivou atingir um padrão que permita aproximar as normas básicas da auditoria governamental brasileira àquelas de padrão internacionalmente aceitas, observando, porém, as particularidades regionais inerentes a cada uma das EFs do Brasil. As adições, atualizações, amplitude e atualidade necessárias. Manutenções periódicas e interpretações poderão ocorrer e deverão ser publicadas, inclusive em meio eletrônico, sempre que necessárias, depois de devidamente aprovadas por todas as EFs brasileiras. 17

18 18

19 NAG 2000 RELATIVAS ÀS ENTIDADES FISCALIZADORAS (EFs) Esta norma trata dos requisitos para que as Entidades Fiscalizadoras efetividade as suas competências constitucionais e as demais disposições contidas na legislação infraconstitucional e nestas Normas de Auditoria Governamental (NAGs). A NAG 2000, relacionada às EFs, contém disposições sobre: 2100 Objetivos; 2200 Responsabilidade e Zelo; 2300 Competências Legal e Técnica; 2400 Independência e Autonomia; 2500 Estrutura, Organização e Funcionamento; 2600 Administração e Desenvolvimento 2100 Objetivos Para o cumprimento da sua competência constitucional, as EFs brasileiras realizarão auditoria governamental com o objetivo de executarem a dos órgãos e das entidades que compõem a administração direta e indireta dos três Poderes, acompanhando as ações por eles empreendidas, assim como por todos os demais responsáveis pela arrecadação, guarda e aplicação de dinheiros, bens e valores públicos A função essencial da EF é assegurar e promover o cumprimento da accountability (obrigação de prestar contas) no setor público, incluindose o apoio e o estímulo às boas práticas de gestão. Seu objetivo principal patrimoniais, avaliar os aspectos operacionais de desempenho da gestão e de resultados das políticas públicas sob os critérios de economicidade, 2102 Ao efetuar as suas auditorias governamentais, a EF tem os seguintes Verificar o cumprimento da legislação pelos órgãos e entidades da Administração Pública. 19

20 informes representam uma visão fiel e suficiente das questões Analisar os objetivos, natureza e forma de operação dos órgãos e entidades executores Avaliar o desempenho da gestão dos recursos públicos sob Avaliar os resultados dos programas de governo ou, ainda, de Auxiliar e, quando necessário, aconselhar os responsáveis pela ações e metas governamentais, de forma a melhorar a gestão pública e resguardar os interesses da sociedade Responsabilidades e Zelo legislação pertinente, estas NAGs, as normas da INTOSAI e as demais normais internacionais de auditoria governamental geralmente aceitas. avaliar informações probatórias e ao relatar suas constatações, conclusões e recomendações A EF deve proceder e demonstrar que procede com objetividade nas auditorias dos entes governamentais Deve ser imparcial em suas avaliações e nos seus relatórios de auditoria A EF tem a responsabilidade de assegurar que: Seja cumprido o dever de prestar contas no setor público por parte de qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a Administração responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. 20

21 O trabalho de auditoria governamental atinja os objetivos gerais e cumpra as responsabilidades estabelecidas pela Constituição e demais normas pertinentes Se mantenham a independência e a objetividade em todas as fases do trabalho de auditoria governamental. apresentar os resultados dos trabalhos. conhecimentos necessários Sejam respeitadas as obrigações contidas na legislação e demais normas pertinentes Seu ajustamento às diretrizes estabelecidas pelas normas constitucionais, leis, decretos e outros atos normativos federais, estaduais e municipais Seu ajustamento às demandas sociais e às diretrizes e prioridades governamentais Seu ajustamento às normas que regem, inclusive, patrimônio e serviços públicos A conduta funcional do agente público quanto à exação no cumprimento dos seus deveres, no respeito às normas legais e técnicas e na observância dos padrões éticos compatíveis. devem ser desempenhadas no exercício de sua competência legal O trabalho de auditoria governamental seja feito em técnicas do CFC e com as normas da INTOSAI. segundo os quais as diversas tarefas de auditoria governamental ou trabalho e seus resultados sejam de alta qualidade. 21

22 Se realize, periodicamente, uma avaliação do sistema de controle de qualidade dos trabalhos de auditoria governamental, com para efetuar seus exames de auditoria em conformidade com a legislação com as normas da INTOSAI e com as demais normas internacionais de auditoria governamental, na medida em que estas sejam aplicáveis igualmente ser orientado para observar as normas e resoluções internas outros trabalhos devem ser elaborados no âmbito da própria EF Quando entidades autorizadas ou reconhecidas estabelecerem entes públicos, a EF deve usá-los em seus exames As políticas e os procedimentos adotados para efetuar uma auditoria governamental, em conformidade com as normas internacionais devem estar descritos no manual de auditoria governamental da EF. procedimentos, e qualquer divergência em relação aos mesmos, que seja questão, deve ser aprovada pelo seu superior hierárquico e plenamente documentada. O cumprimento dessas políticas e procedimentos permitirá igualmente garantir que a auditoria governamental seja 2207 No que se refere aos trabalhos de auditoria governamental, a correta aplicação das políticas, normas, procedimentos e demais orientações comprovar se todas as operações relevantes foram corretamente efetuadas, concluídas, autorizadas e registradas, garantindo assim que todas as áveis, íntegras, legais e regulares Quando a EF valer-se de consultores ou especialistas de procedência

23 externa, pública ou privada, para prestar-lhe assessoramento, deve fazê-lo capacidade para realizar o respectivo trabalho Deve-se tomar cuidado para garantir que, nesse tipo de da execução e do relatório da respectiva auditoria caberá à EF As normas que recomendam agir com o devido zelo profissional também têm aplicação, nessas situações, para a manutenção da qualidade do trabalho O auxílio dos consultores ou especialistas externos não exime a EF da responsabilidade pelas opiniões formadas ou conclusões emitidas no trabalho de auditoria governamental Quando a EF usar o trabalho de outros auditores, públicos ou privados, deve aplicar os procedimentos adequados para ter certeza de de auditoria pertinentes, podendo revisar seu trabalho para comprovação da qualidade As informações sobre o ente público auditado obtidas em função que extrapolem o escopo dos trabalhos, da elaboração do respectivo parecer e/ou relatório A EF deve manter sigilo sobre o objeto da auditoria e as informações obtidas durante a sua realização, até que o processo seja efetivamente concluído Os relatórios de auditoria governamental, julgados e transitados em julgado, deverão ser obrigatoriamente publicados na página eletrônica da EF A edição e ampla distribuição de sumários executivos dos relatórios de auditoria governamental devem ser incentivadas A EF, concluindo pela ocorrência de grave irregularidade ou dano ao patrimônio público, deve promover de imediato, além de aplicar os procedimentos normais de auditoria governamental, as medidas necessárias à sustação do ato irregular ou danoso, à responsabilização do 23

24 autor e à reparação do prejuízo, se houver A EF tem o dever de comunicar ao Ministério Público, ao Poder Legislativo e às autoridades judiciais competentes quaisquer ilegalidades ou irregularidades que apontem a existência de indícios de crime contra a Administração Pública e de crime de responsabilidade Competências Legal e Técnica A EF, como órgão autônomo e independente, incumbido de auxiliar o controle externo a cargo do Poder Legislativo, possui competências legais e técnicas para o exercício da auditoria governamental, abrangendo todos os entes da Administração Pública, e os que dela participem indiretamente ou que sejam submetidos a seu controle, inclusive os de natureza privada ou social Todas as atividades de auditoria governamental da EF devem ser desempenhadas no exercício de sua competência legal, cabendo-lhe portanto: Apreciar as contas prestadas anualmente pelos chefes dos três Poderes e do Ministério Público, emitindo parecer prévio a ser elaborado no prazo de sessenta dias, a partir da data do seu recebimento Julgar, no prazo legal, a partir do término do exercício a que se referem, as contas dos gestores, administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens, direitos e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações, fundos especiais e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público, bem como as contas dos demais responsáveis pela arrecadação, guarda e aplicação dos recursos públicos, além das contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público Auditar a execução das políticas públicas estabelecidas em planos plurianuais e orçamentos-programas, sob os aspectos da legalidade, legitimidade, razoabilidade, moralidade, economicidade, Auditar a execução do orçamento-programa, inclusive a com o plano plurianual e com as diretrizes orçamentárias. 24

25 Auditar e elaborar relatórios periódicos sobre o desempenho dos entes públicos. a legitimidade dos atos, assim como avaliar o desempenho dos entes públicos e os resultados das políticas de governo. Deverá avaliar inclusive os objetivos, natureza e forma de operação dos órgãos e entidades, respeitando suas peculiaridades de funcionamento Realizar auditorias governamentais de natureza contábil, natureza operacional, inclusive na área previdenciária e atuarial, em sistemas e em todos os entes responsáveis pela gestão e guarda da coisa pública, por iniciativa própria, ou por provocação dos três Poderes, do Ministério Público, dos partidos políticos legalmente constituídos e da própria sociedade, através de instrumentos apropriados Promover auditorias especiais, quando a obrigação de prestar contas por parte do ente público não for cumprida no prazo legal Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal da Administração Pública, a qualquer título, excetuadas as nomeações para das concessões de aposentadoria, transferência para reserva, reforma e pensão Apreciar a legalidade, legitimidade, razoabilidade, moralidade e economicidade dos procedimentos licitatórios, contratos, convênios, ajustes ou termos, envolvendo concessões, renúncias, cessões, doações e permissões de qualquer natureza, a título oneroso ou gratuito, de responsabilidade da Administração Pública, por qualquer dos seus entes, no âmbito dos três Poderes Auditar a aplicação de quaisquer recursos, a qualquer título, gratuito ou oneroso, repassados pela Administração Pública, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres Auditar as contas das sociedades ou consórcios de cujo capital a Administração Pública participe, de forma direta ou indireta, nos termos do acordo, convênio ou ato constitutivo. 25

26 Exercer o controle da arrecadação da receita da Administração Pública e de suas entidades da administração indireta, Prestar as informações solicitadas pelo Poder Legislativo ou sistemas e na área previdenciária e atuarial, e sobre resultados de auditorias governamentais realizadas Emitir parecer sobre empréstimos ou operações de crédito a serem celebrados pelos três Poderes, auditando a aplicação dos recursos deles resultantes Sustar de imediato, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão ao Poder Legislativo e ao Ministério Público, que deverão adotar as medidas cabíveis Oferecer parecer conclusivo, no prazo de trinta dias, a respeito de solicitação feita por Comissão competente do Poder Legislativo, em vista de indícios de despesa não-autorizada, ainda que sob a forma de investimento não-programado, quando o administrador governamental responsável não prestar os esclarecimentos reclamados Apurar denúncia sobre ilegalidade ou irregularidade praticadas que lhe seja encaminhada por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, na forma estabelecida na legislação pertinente Apreciar e julgar a legalidade, legitimidade, razoabilidade, e ética dos atos dos entes jurisdicionados, estabelecendo sanções para aqueles que possam prejudicar os interesses coletivos, causando danos à sociedade, ao erário e ao patrimônio público Aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade e/ou irregularidade na gestão ou guarda da coisa pública, ou descumprimento de suas decisões, as devidas sanções Assinar prazo para que o ente auditado adote as 26

27 providências apontadas para o exato cumprimento da lei ou correção de irregularidades Representar ao Poder competente e ao Ministério Público sobre irregularidades e abusos apurados Expedir normas supletivas à Administração Pública sobre matéria de sua competência legal A EF, no exercício de suas competências constitucionais, legais e regimentais, não está sujeita a qualquer tipo de sigilo, quanto ao acesso, obtenção e manuseio de informações, documentos ou locais, independentemente da natureza das transações e operações examinadas Cabe aos gestores, administradores e demais responsáveis públicos atender com presteza, tempestividade e cortesia a todas as solicitações necessárias ao adequado desenvolvimento dos trabalhos de auditoria governamental A EF tem competência para aplicar seus próprios critérios de julgamento às diversas situações que surjam no curso da auditoria governamental A competência legal da EF está acima de quaisquer convenções ou normas geralmente aceitas de auditoria governamental com as quais possa de auditoria de outra procedência não podem ser prescritivas nem de aplicação compulsória por parte da EF ou de seu pessoal A EF deve avaliar o grau de compatibilidade das NAGs com o exercício de sua competência legal A EF deve reconhecer, contudo, que as NAGs representam um consenso de opiniões de auditores públicos e procurar aplicá-las quando forem compatíveis com suas atribuições A EF deve, quando necessário, procurar eliminar as 2305 Em certos aspectos de sua competência legal, em particular os relacionados com a auditoria contábil das contas públicas, os objetivos da 27

28 EF podem ser similares aos do setor privado. Por conseguinte, normas emitidas pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC) para a auditoria dessa natureza, assim como aquelas emitidas por órgãos normativos 2306 A extensão da competência legal da EF determinará a extensão das normas de auditoria governamental a serem aplicadas A EF deve aplicar, no desenvolvimento de suas atividades de auditoria governamental, as metodologias e práticas da mais alta qualidade, A EF deve adotar diretrizes e procedimentos para a elaboração de manuais internos, guias e instruções referentes à execução dos trabalhos de auditoria governamental A EF deve contar com uma gama completa de métodos atualizados de auditoria, inclusive técnicas de análise de sistemas, métodos analíticos de exame e de amostragem estatística e de auditoria de sistemas informatizados A EF, para exercer sua competência legal, deve possuir capacidade técnica para desenvolver com qualidade, isenção e independência os trabalhos de auditoria governamental A EF deve possuir, no conjunto, os conhecimentos multidisciplinares e a capacidade técnica necessários para desincumbirse de suas responsabilidades constitucionais A EF deve adotar diretrizes e procedimentos adequados para obter A EF deve aperfeiçoar permanentemente as técnicas, procedimentos, ferramentas e métodos usados para auditar os entes públicos A EF deve promover o aperfeiçoamento e o desenvolvimento de novas técnicas, procedimentos, ferramentas e metodologias para avaliar se os entes públicos auditados aplicam critérios razoáveis e válidos para avaliação de desempenho e de resultados. 28

29 2310 A EF deve estar capacitada para realizar, dentro de um prazo razoável, todas as auditorias governamentais que lhe forem pertinentes, inclusive as que englobem questões de natureza operacional de cada ente auditado A EF deve estabelecer critérios para determinar quais atividades de auditoria governamental, inclusive as de natureza operacional, serão realizadas em cada ciclo ou período de tempo, com vistas a oferecer a maior garantia possível de que cada ente público auditado está cumprindo a accountability. governamental estejam instruídos com a competência técnica essencial ao exercício da auditoria governamental. Dentre esses atributos encontramse o conhecimento e a habilidade na aplicação de métodos, técnicas e procedimentos de auditoria governamental. da legislação, normas, diretrizes, métodos, técnicas, ferramentas e procedimentos de auditoria governamental, bem como as habilidades necessárias à sua aplicação prática A EF deve dar amplo conhecimento ao seu corpo funcional sobre as atividades desenvolvidas pela Administração Pública, inclusive dos aspectos que envolvem o papel do Poder Legislativo, as normas legais e institucionais, estatutos e regimentos que regem o funcionamento dos entes dos três Poderes e demais agentes públicos A EF deve designar para executar trabalhos de auditoria experiência, as habilidades e os conhecimentos técnicos necessários para Ao designar a equipe para executar trabalhos de auditoria auditoria governamental de acordo com a natureza do trabalho e com a 29

30 30 públicas, economia, administração, direito, engenharia, estatística, as exigências dos trabalhos efetuados. de auditoria governamental pertencentes aos quadros da EF são: escolaridade mínima de nível superior e experiência compatíveis com o exercício da função Sempre que necessário, caso não disponha em seus quadros independência, a EF poderá utilizar-se dos serviços de consultores e especialistas externos, contratados junto às organizações públicas ou governamental O serviço desses consultores e especialistas será limitado pelos trabalhos de auditoria governamental, e suas conclusões serão reproduzidas no relatório de auditoria, juntamente com a opinião e 2400 Independência e Autonomia A EF deve ser independente dos entes públicos auditados, exercendo suas atividades de auditoria governamental livre de interferências política, de trabalho, na determinação da programação e do escopo dos exames, na execução dos trabalhos e na comunicação de resultados Para efeito destas normas entende-se por independência e autonomia: Independência: a postura imparcial, isenta, livre de interferências que a EF deve exercer no desenvolvimento de seus trabalhos de auditoria governamental e na comunicação de suas opiniões e conclusões. O pressuposto de independência não deve dizer respeito apenas à postura de direito ou sob regulamentação legal, mas, à prática factual Autonomia: a capacidade própria que a EF dispõe para programar, executar e comunicar o resultado dos seus trabalhos de auditoria governamental.

31 2402 A EF deve manter um grau adequado de independência, tanto em relação aos três Poderes e ao Ministério Público, como aos demais entes da Administração Pública, em todos os seus níveis e esferas de governo. A independência da EF é essencial para a execução da auditoria governamental e para a credibilidade dos seus resultados Critérios para o estabelecimento e manutenção da adequada As normas legais e regimentais devem estabelecer claramente a inexistência de grau de subordinação entre a EF e os três Poderes e o Ministério Público O estreito vínculo de cooperação entre o Poder Legislativo e a EF no exercício do controle externo não deve comprometer a independência e autonomia da EF na aplicação de suas competências constitucionais A EF, ao fornecer aos membros do Poder Legislativo informações acerca de fatos constantes dos relatórios de auditoria a imparcialidade no desempenho de suas funções. Isso deve implicar que a EF não seja susceptível a interesses políticos particulares, nem tampouco dar a impressão de ser A EF deve praticar sua autonomia sem sujeição ao comando dos três Poderes e do Ministério Público e demais entes da Administração Pública ao programar, planejar, executar suas auditorias e comunicar os seus resultados A Administração Pública não deve ter nenhum poder de ingerência sobre o desempenho das funções da EF, excetuando a possibilidade de se solicitar a realização de auditorias, na forma preconizada na Constituição. ou abster-se de realizar determinados trabalhos de auditoria, nem tampouco retirar ou alterar constatações, conclusões e recomendações A EF deve possuir liberdade para estabelecer prioridades e programar seu trabalho de acordo com sua competência legal e também para adotar metodologias apropriadas às auditorias 31

32 governamentais a serem realizadas Ao atender a solicitações dos entes públicos para realizar todas as suas atividades, não permitindo interferências na escolha da equipe, das técnicas e ferramentas a serem aplicadas na execução dos exames, na contratação de consultores e especialistas, na extensão dos procedimentos e na forma de comunicar os resultados As decisões relativas à programação das auditorias solicitadas devem caber, em última instância, à própria EF Para a preservação da sua independência é facultado à EF recusar qualquer proposta do Poder Executivo para a realização de auditorias em certos assuntos que julgue incompatível com suas atribuições e responsabilidades legais ou, ainda, com a sua programação de trabalho A EF deve possuir autonomia irrestrita para estabelecer seus próprios serviços, métodos, organização, orçamento, estrutura e funcionamento O Poder Legislativo, na aprovação do orçamento, deve assegurar à sua competência legal. Por sua vez, o Poder Executivo deve disponibilizálos em tempo hábil, cabendo à EF o dever de responder pelo uso desses recursos A EF deve comunicar ao Poder Legislativo qualquer restrição em matéria de recursos ou quaisquer outras restrições, por parte do Poder Executivo, que possam cercear o exercício de sua competência legal A EF deve adotar medidas cabíveis, junto ao Ministério Público e ao Poder Judiciário, quando se sentir cerceada nas suas prerrogativas constitucionais para o exercício pleno da auditoria governamental O Poder Executivo e a EF podem ter interesses comuns em promover a accountability no setor público e uma certa cooperação entre eles é recomendável em determinadas áreas. Entretanto, a relação precípua da EF para com o Executivo deve corresponder à de um órgão externo e independente, que com o seu trabalho auxilia o Executivo, apontando 32

33 A EF deve tomar cuidado no sentido de evitar participar de atividades da alçada do Poder Executivo que possam prejudicar a sua independência e objetividade no cumprimento de suas funções A EF deve estar apta para, com presteza, assessorar o Poder Executivo, sob a forma de consulta, em questões relativas a princípios e normas contábeis, assim como em outras questões relacionadas às operações dos entes auditados A EF deve assegurar-se de que, ao prestar tal assessoramento, não estará assumindo qualquer compromisso explícito ou implícito que impeça o exercício independente de sua competência legal A EF pode consentir em participar de reformas planejadas pela Administração Pública, no âmbito dos três Poderes e do Ministério Público, em áreas envolvendo sua competência técnica, ou pode também anuir em ser consultada, quando da elaboração de projetos de leis ou outras disposições legais que afetem suas atribuições e poderes, enquanto sejam preservadas suas independência e autonomia. Contudo, nesses casos, a EF não deve interferir na administração e, sim, cooperar com certos órgãos, prestando-lhes assistência técnica ou oferecendo-lhes sua experiência 2409 Os membros da EF não devem participar de conselhos diretores, na Administração Pública ou exercer qualquer outra atribuição que possa assessoramento, em matéria de consulta, devem fazê-lo sob a forma de pronunciamentos ou sugestão, e/ou recomendação de auditoria A EF deve promover junto aos órgãos e entidades auditados a compreensão de seu papel e função, objetivando manter com eles um bom relacionamento que possa ajudá-la a obter informações espontâneas e compreensão mútuos O relacionamento com os entes públicos auditados não deve ser tão estreito que impeça que o planejamento, a realização dos 33

34 imparciais A independência funcional da EF não impede que ela compartilhe, com os demais órgãos e entidades da Administração Pública, certos aspectos de sua administração, tais como relações trabalhistas, administração de pessoal, administração do patrimônio ou aquisições de equipamentos e materiais A EF deve possuir livre e total acesso a todas as instalações, informações, documentos e registros referentes aos entes e operações pertinentes das pessoas ou entidades que as possuam, inclusive as de cumprimento de suas funções A EF deve levar em consideração as opiniões dos administradores e outros responsáveis públicos ao formular seus pareceres, comentários, relatórios, conclusões e recomendações de auditoria governamental A EF, para obter assistência em geral de consultores e especialistas, pode cooperar com instituições acadêmicas, públicas ou privadas, e comprometam a sua independência, autonomia e objetividade A EF deve promover constantemente um trabalho educativo no sentido de desenvolver junto à sociedade a compreensão sobre sua autonomia funcional e sua independência na execução das auditorias governamentais A EF deve divulgar amplamente o resultado de suas ações, inclusive em meio eletrônico e com a publicação de sumários executivos, ressalvadas as situações em que o sigilo se faça necessário Estrutura, Organização e Funcionamento A EF deve possuir uma estrutura organizacional que possa satisfazer, com qualidade e competência técnica, suas atribuições, responsabilidades e objetivos, instituídos pela legislação, para o auxílio do controle externo A estrutura da EF para o exercício da auditoria governamental deve levar em conta, além dos preceitos legais, aspectos de relevância para o desenvolvimento de seus trabalhos. 34

35 2502 A EF deve ser estruturada, sempre que possível, em função da natureza, peculiaridade e/ou especialização das atividades dos entes auditados A especialização dos órgãos de auditoria governamental da EF pode ser vertical ou transversal Vertical: quando a auditoria abranger o ente público em todos os seus níveis hierárquicos, órgãos e entidades subordinadas e/ou vinculadas, gestores, ordenadores e/ou administradores Transversal: quando a auditoria abranger um programa, um projeto, uma atividade, uma operação especial, um tipo de gasto ou ciclo operacional, independentemente da hierarquia legal ou funcional do ente executor As unidades da EF, responsáveis pelo desenvolvimento das formação acadêmica multidisciplinar e experiência e capacitação técnicas para a execução dos trabalhos ali alocados A EF deve ser estruturada em tantas secretarias, diretorias, departamentos, coordenadorias, gerências, unidades ou inspetorias, quanto todas compostas por equipes multidisciplinares. unidades deve possuir obrigatoriamente formação, conhecimento e e a equipe técnica A EF poderá instituir unidades temporárias para executarem unidades permanentes A EF deverá reunir o Colegiado, ordinariamente, para, no prazo legal, apreciar e julgar os trabalhos auditoriais, conforme a respectiva pauta As unidades executoras das auditorias governamentais, no âmbito da EF, deverão sofrer periodicamente rodízio em suas áreas de atuação, periodicidade do rodízio não deverá ser superior a cinco anos. 35

36 2507 A EF deve possuir unidades para atender às atividades de apoio técnico, tecnológico, administrativo e logístico, necessárias ao exercício pleno da auditoria governamental. sempre que possível, de quadro próprio, independente do quadro 2600 Administração e Desenvolvimento de Pessoal A alta administração da EF deve adotar como premissa no planejamento assegurar que os recursos humanos especializados, em todos os enfoques utilizados para o cumprimento das suas atribuições e responsabilidades constitucionais. Assim, deve estabelecer políticas e procedimentos para orientar a atividade de gestão e desenvolvimento de pessoas voltadas à auditoria governamental A EF deve adotar diretrizes e procedimentos próprios, mas sempre em observância às normas legais, para recrutar, selecionar, capacitar, para desempenhar as atividades de auditoria governamental O pessoal da EF deve possuir formação apropriada, bem como ser adequadamente capacitado e experiente. auditoria governamental, envolvendo grau de maturidade, objetividade, cuidado, zelo e liderança A EF deve estabelecer e revisar regularmente os requisitos mínimos auditoria governamental A EF deve adotar diretrizes e procedimentos para aperfeiçoar e A capacitação deve ser entendida como processo permanente 36