Auxílio estatal N 556/ Portugal Regime de recapitalização das instituições de crédito em Portugal

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1 COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, C(2009) 4028 final Assunto: Auxílio estatal N 556/ Portugal Regime de recapitalização das instituições de crédito em Portugal Excelência, I. PROCEDIMENTO 1. Em 5 de Novembro de 2008, Portugal notificou um regime para reforçar a solidez financeira das instituições de crédito, cuja base jurídica é a Lei n. 63-A/2008, adoptada em 24 de Novembro de 2008 (em seguida denominada «a lei»). 2. Em 14 de Novembro de 2008, a Comissão solicitou informações adicionais por correio electrónico às Autoridades portuguesas, que enviaram as suas respostas em 18 de Novembro de 2008 (registadas em 19 de Novembro de 2008). A Comissão solicitou de novo informações adicionais por correio electrónico em 12 de Fevereiro de Em 12 de Março de 2009, as Autoridades portuguesas transmitiram à Comissão uma portaria (em seguida denominado «a portaria») para a execução da lei. Entre essa data e 8 de Maio de 2009, as Autoridades portuguesas e a Comissão trocaram várias mensagens de correio electrónico. Em 29 de Abril de 2009, foi realizada uma reunião entre as Autoridades portuguesas e os serviços da Comissão. Por último, em 7 de Maio de 2009, as Autoridades portuguesas comunicaram diversos compromissos. II. DESCRIÇÃO A. Objectivos das medidas 4. O objectivo da medida consiste em reforçar a estabilidade financeira através da recapitalização das instituições de crédito sedeadas em Portugal, a fim de aumentar a sua capacidade de crédito e permitir que os beneficiários mantenham um nível significativo de financiamento da economia real. Muito embora o requisito mínimo exigido por lei no que se refere ao rácio de fundos próprios seja normalmente suficiente para assegurar este objectivo, tal não é o caso na crise actual. Esta medida coaduna-se igualmente com as recomendações formuladas pelo Banco de Portugal no sentido de estabelecer um rácio de adequação de fundos próprios de base (rácio Tier 1) que não seja inferior a 8 %. Sua Excelência Dr. Luís AMADO Ministro dos Negócios Estrangeiros Largo do Rilvas P Lisboa Commission européenne, B-1049 Bruxelles Europese Commissie, B-1049 Brussel Belgium Telephone: (0)

2 B. Duração e orçamento 5. A notificação aplica-se às operações de recapitalização de instituições de crédito realizadas num prazo de 6 meses a contar da data de aprovação pela Comissão do regime notificado. 6. A lei fixa um limite máximo de quatro mil milhões de euros (orçamento global do regime). O referido regime constitui parte integrante da iniciativa nacional geral para o reforço da estabilidade financeira e o seu orçamento global está incluído no montante de 20 mil milhões de euros afectado a essa iniciativa geral. C. Instituições de crédito elegíveis 7. Todas as instituições de crédito sedeadas em Portugal podem beneficiar do regime notificado de recapitalização, independentemente da sua solidez financeira. 8. Nos termos da lei e da portaria, podem beneficiar das medidas de reforço dos fundos próprios as instituições a seguir referidas: 8.1. Instituições de crédito que reúnam adequadas condições de solidez e solvência aferidas de acordo com a legislação aplicável; 8.2. Instituições de crédito que apresentem, ou mostrem risco de apresentar, um nível de fundos próprios, solvabilidade ou liquidez inferior ao mínimo legal 1. D. Princípios das operações de recapitalização 9. O acesso à recapitalização pública depende da candidatura apresentada pela instituição de crédito interessada junto do Banco de Portugal, devidamente fundamentada e instruída com um plano de reforço de fundos próprios. 10. A lei exige para o efeito que o plano referido no número anterior contenha, designadamente, os seguintes elementos: Descrição dos objectivos de reforço dos fundos próprios, com indicação da evolução, composição e estrutura desses fundos próprios ao longo da vigência do plano, bem como da natureza das operações previstas para a sua concretização; Informação actualizada acerca da situação patrimonial, bem como dos rácios e indicadores prudenciais sobre a liquidez, qualidade dos activos e cobertura de riscos; Programação estratégica das actividades da instituição de crédito ao longo da vigência do plano, incluindo eventuais alterações na estrutura do grupo em que a instituição se insere, assim como nas participações, nomeadamente não financeiras, detidas pela instituição de crédito, e projecções sobre a evolução da rendibilidade, posição de liquidez e adequação de fundos próprios. 11. Os princípios estabelecidos na lei foram complementados pela portaria que estabelece que as instituições de crédito interessadas devem nomeadamente apresentar os seguintes elementos: 1 Nos termos do artigo 141. do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras em vigor em Portugal. 2

3 11.1. Demonstração da necessidade de reforço de fundos próprios, com a descrição actualizada da situação financeira da instituição de crédito, tomando devidamente em consideração os riscos de curto e médio prazo associados a essa situação; Apresentação de proposta concreta devidamente fundamentada sobre o modo de recapitalização a realizar, as condições de realização desta operação e o montante necessário de fundos a disponibilizar pelo Estado à luz da disponibilidade de accionistas privados; Descrição das características dos instrumentos a emitir no âmbito da operação de recapitalização que permitam verificar os critérios de elegibilidade para fundos próprios de base (Tier 1); Descrição da estratégia de utilização dos instrumentos de capital, em particular no que se refere ao contributo da instituição de crédito para o financiamento da economia, nomeadamente das famílias e das pequenas e médias empresas («PME»); Descrição das medidas adoptadas ou a adoptar, neste último caso mediante apresentação do calendário de implementação, tendo em vista o reforço do sistema de governo societário, em particular através da designação de um maior número de administradores independentes e do reforço da gestão dos riscos; Descrição da política de distribuição de dividendos e de remuneração dos membros dos órgãos de administração e fiscalização; Apresentação da duração estimada para o investimento público, de dados demonstrativos do reequilíbrio financeiro futuro da instituição de crédito e do plano para a concretização do desinvestimento; e Identificação do contributo de outras entidades, designadamente dos accionistas privados, incluindo uma descrição do modo e montante desse contributo. 12. Cabe ao Banco de Portugal efectuar a apreciação do pedido, tendo em consideração, nomeadamente, o contributo da instituição de crédito para o financiamento da economia, nomeadamente o financiamento às famílias e às PME e a necessidade de reforço dos fundos próprios da instituição de crédito. 13. No prazo máximo de 10 dias úteis, o Banco de Portugal remete ao membro do Governo responsável pela área das finanças a respectiva proposta de decisão devidamente fundamentada. O referido prazo pode ser prorrogado por igual período se a complexidade da operação o justificar. 14. Na proposta de decisão, o Banco de Portugal pronuncia-se, nomeadamente, sobre a adequação patrimonial da instituição de crédito interessada e sobre as garantias que a mesma oferece de prossecução de uma política de negócios sólida e prudente. 15. O Banco de Portugal pode solicitar à instituição de crédito interessada os elementos e informações complementares que se revelem necessários à apreciação da candidatura. 16. Compete ao membro do Governo responsável pela área das finanças, mediante despacho, decidir sobre a realização da operação de recapitalização, seus termos, condições e encargos a assumir pela instituição de crédito interessada. O despacho pode ser posteriormente modificado, em função das circunstâncias, designadamente em caso de incumprimento grave ou sistemático dos encargos financeiros assumidos pela instituição de crédito. 3

4 17. A decisão, que pode fixar os termos e condições do desinvestimento público, uma vez cumpridos os objectivos de reforço de fundos próprios, deve ser tomada no prazo de cinco dias úteis, prorrogáveis se necessário. O membro do Governo responsável pela área das finanças pode: i) devolver o processo ao Banco de Portugal em caso de necessidade de clarificação ou obtenção de informações complementares; ii) desenvolver outros procedimentos destinados a assegurar a protecção dos interesses patrimoniais do Estado português 2. Características dos instrumentos utilizados 18. De acordo com a lei, as operações de capitalização podem ser efectuadas com recurso a quaisquer instrumentos financeiros que sejam elegíveis para fundos próprios de base (Tier 1). Todavia, tal como indicado na portaria, as operações de recapitalização serão realizadas preferencialmente através da subscrição de acções ordinárias ou de acções preferenciais. Além disso, as Autoridades portuguesas comprometeram-se a notificar à Comissão as medidas individuais de recapitalização em que a participação do Estado se concretize através da subscrição de instrumentos distintos de acções ordinárias ou acções preferenciais com direitos especiais. Por conseguinte, muito embora outros instrumentos sejam abrangidos pela lei, a presente notificação circunscreve-se a estes dois instrumentos. 19. Tanto as acções ordinárias como as acções preferenciais não dispõem de qualquer prazo de vencimento. Contudo, se os estatutos da empresa assim o autorizarem, as acções preferenciais podem, uma vez emitidas, estar sujeitas a remição numa data fixa ou quando a assembleia-geral de accionistas assim o decidir 3. Contudo, um dos critérios para que um instrumento de capital seja elegível para efeitos de fundos próprios de base (Tier 1) é o seu carácter permanente, pelo que a fixação de um prazo de vencimento pode tornar o instrumento não elegível para o efeito. 20. As acções ordinárias constituem o instrumento mais subordinado. Imediatamente a seguir às acções ordinárias, estão as acções preferenciais no que diz respeito ao seu grau de subordinação. De acordo com o Código das Sociedades Comerciais que vigora em Portugal, as acções preferenciais conferem o direito a um dividendo prioritário, não inferior a 5 % do respectivo valor nominal, retirado dos lucros distribuíveis. 21. À excepção do direito de voto, as acções preferenciais conferem todos os direitos inerentes às acções ordinárias; não contam, todavia, para a determinação da representação do capital, exigida para as deliberações dos accionistas. Se os estatutos da empresa não permitirem que os accionistas sem direito de voto participem na assembleia-geral, os titulares de acções sem voto de uma mesma emissão têm o direito de serem representados na assembleia por um deles. Se o dividendo prioritário não for integralmente pago durante dois exercícios, as acções preferenciais são convertidas em acções ordinárias, e só perdem o direito de voto no exercício seguinte àquele em que tiverem sido pagos os dividendos prioritários em atraso. 22. De acordo com o Código das Sociedades Comerciais português, o dividendo prioritário relativo às acções preferenciais que não for pago num exercício deve ser pago nos três exercícios seguintes, desde que existam lucros distribuíveis. As acções preferenciais a emitir ao abrigo do regime não são cumulativas. 2 O "interesse patrimonial do Estado" é uma noção segundo a qual o Estado deve agir de modo a preservar os interesses e o património públicos, e que significa, por exemplo, que a compra de acções pelo Estado deve ser efectuada ao preço mais baixo possível e a venda de acções, ao preço mais alto possível. 3 As acções preferenciais que podem ser objecto de remição são denominadas «acções preferenciais remíveis», tratando-se de uma característica adicional autorizada pelo regime jurídico aplicável às acções em Portugal. 4

5 23. Os dividendos só devem ser pagos se existirem lucros distribuíveis (tanto no que diz respeito às acções ordinárias como preferenciais) e são não cumulativos. Em caso de liquidação, se os lucros distribuíveis ou o produto de liquidação não forem suficientes para satisfazer o pagamento do dividendo ou do valor nominal das acções, serão em primeiro lugar repartidos proporcionalmente pelas acções preferenciais. As acções ordinárias só podem ser reembolsadas uma vez integralmente reembolsadas as acções preferenciais. 24. De acordo com o Código das Sociedades Comerciais português, as acções ordinárias apenas podem ser convertidas em acções preferenciais sem direito de voto, mediante deliberação da assembleia-geral. E. Remuneração 1. Operação de recapitalização pelo Estado em conjunto com investidores privados 25. Nos termos do n. 1 do artigo 7. da portaria, considera-se que o investimento público para reforço dos fundos próprios tem lugar em condições normais de mercado, se a operação contar com a participação, nos mesmos termos, de investimento privado em percentagem não inferior a 30 %. 2. Outros tipos 26. Na eventualidade de o Estado intervir na qualidade de subscritor ou garante da emissão, é-lhe paga uma comissão de tomada firme, fixada em condições de mercado. A base para determinar o preço será a cotação no mercado das acções ordinárias no que diz respeito às instituições de crédito cotadas, adoptando-se uma abordagem baseada no mercado para as instituições de crédito não cotadas, a fim de assegurar a protecção dos interesses patrimoniais do Estado. As Autoridades portuguesas confirmaram à Comissão que o preço a pagar será o mais baixo possível. 27. A remuneração dos instrumentos é calculada tendo por base as recomendações do Banco Central Europeu de 20 de Novembro de No que diz respeito aos dois instrumentos utilizados ao abrigo do regime notificado, a remuneração é calculada do seguinte modo: Em relação às acções ordinárias, a remuneração não pode ser inferior à taxa de rendibilidade da dívida pública a cinco anos, acrescida de um prémio de risco para o mercado accionista de 500 pontos base por ano e de uma comissão adicional de 100 pontos base por ano Em relação às acções preferenciais, a remuneração não pode ser inferior à taxa de rendibilidade da dívida pública a cinco anos, acrescida da mediana do spread do credit default swap (CDS) para a dívida subordinada da instituição de crédito beneficiária e de uma comissão adicional de 300 pontos base por ano. Além disso, a percentagem daí resultante tem de ser superior ao limite mínimo estabelecido no artigo 341., n.º 2, do Código das Sociedades Comerciais português. 28. A taxa de rendibilidade dos títulos de dívida pública corresponde à média do benchmark das obrigações do Estado a cinco anos na área do euro dos 20 dias úteis anteriores, adicionada do diferencial médio entre o benchmark dos títulos da dívida pública a cinco anos emitidos pelo Estado português e o benchmark das obrigações do Estado a cinco 5

6 anos da área do euro, no período compreendido entre 1 de Janeiro de 2007 e 31 de Agosto de A partir do segundo ano a contar da emissão das acções, a taxa de remuneração é acrescida em 50 pontos base por cada ano até ao reembolso da injecção de capital. 30. Se uma instituição de crédito decidir proceder à distribuição de dividendos aos seus accionistas, a taxa de remuneração do investimento público é acrescida de 50 pontos base, para além dos 50 pontos base referidos no ponto anterior. 31. A alínea b) do artigo 5. da portaria refere expressamente que, antes da tomada da sua decisão, o Governo pode recorrer a qualquer mecanismo adequado no intuito de garantir que o investimento público seja efectuado em termos que assegurem a protecção dos interesses patrimoniais do Estado. A avaliação completa constitui um desses mecanismos. 32. Além disso, as Autoridades portuguesas informaram a Comissão de que, uma vez que o investimento público é realizado em termos que asseguram a protecção dos interesses patrimoniais do Estado, a aquisição de acções ordinárias deve ser efectuada ao preço mais baixo possível, embora a portaria não fixe as condições de tal aquisição. F. Condições de remição 33. A lei estabelece que o desinvestimento público deve ocorrer no prazo máximo de três anos a partir da data de entrada em vigor da lei (24 de Novembro de 2008), que pode, excepcionalmente e no caso das condições de mercado o justificarem, ser prorrogado até cinco anos. 34. Quando a instituição de crédito demonstrar a manutenção de níveis adequados de fundos próprios, pode a mesma adquirir a participação do Estado português ou reembolsar as acções preferenciais abrangidas pelo regime notificado, no todo ou em parte. 35. As Autoridades portuguesas podem igualmente, sem prejuízo de eventuais direitos de preferência, ceder a terceiros, a qualquer momento, a sua participação no capital social da instituição de crédito, no todo ou em parte. 36. O desinvestimento público deve ser realizado de acordo com as condições de mercado e de modo a assegurar a adequada remuneração e garantia dos capitais investidos, tendo em conta os objectivos de estabilidade financeira. Nos primeiros dois anos do investimento público, o preço mínimo de remição corresponderá ao valor de aquisição. A partir do início do terceiro ano, o preço mínimo de remição aumentará 5 % por ano. G. Fundos injectados ao abrigo do presente regime 37. A participação do Estado na recapitalização das instituições de crédito, realizada através de instrumentos financeiros elegíveis para efeitos de fundos próprios de base (Tier 1), não poderá contribuir para um acréscimo superior a dois pontos percentuais do rácio dos fundos próprios de base. 6

7 38. As instituições de crédito que não sejam fundamentalmente sólidas não estão sujeitas ao limite de dois pontos percentuais dos activos ponderados pelo risco, referido no ponto anterior. H. Condições a respeitar em matéria de comportamento 39. Durante o período de investimento público, encontram-se vedadas quaisquer formas de remuneração dos accionistas que resultem numa diminuição dos fundos próprios da instituição de crédito, nomeadamente através da compra de acções próprias. 40. Enquanto a instituição de crédito se encontrar abrangida pelo investimento público para reforço dos seus fundos próprios, fica sujeita aos termos, condições e encargos fixados no despacho ministerial do membro do Governo responsável pela área das finanças que aprova a operação de recapitalização. Tais condições e encargos podem, nomeadamente, dizer respeito aos seguintes aspectos: A utilização dos meios facultados ao abrigo do reforço de fundos próprios, em particular no que se refere ao contributo da instituição de crédito para o financiamento da economia, nomeadamente às famílias e às PME; A adopção de princípios de bom governo societário, que podem incluir o reforço do número de administradores independentes; A política de distribuição de dividendos e de remuneração dos membros dos órgãos de administração e fiscalização, bem como a possibilidade de introdução de limitações a outras compensações de que beneficiem esses membros, independentemente da natureza que revistam; A adopção de medidas destinadas a evitar distorções da concorrência; O possível reforço das contribuições para os fundos de garantia de depósitos; A adopção de mecanismos que permitam concretizar o desinvestimento público em condições de mercado que garantam uma adequada remuneração do capital investido, assegurando assim a protecção do interesse dos contribuintes. 41. O artigo 10. da portaria clarifica em maior pormenor os deveres da instituição de crédito, que incluem os seguintes: Observância de princípios de bom governo societário, nomeadamente através da nomeação de um número adequado de administradores independentes, que não poderá ser inferior ao recomendado para as empresas cotadas na bolsa em Portugal; Divulgação da remuneração individual (componente fixa e variável) dos membros dos órgãos de administração e de fiscalização; Manutenção, em termos compatíveis com a gestão prudente da instituição, do volume de emprego e de um stock de crédito à economia real, nomeadamente às famílias e às PME, equivalente, pelo menos, ao registado no final de 2008 e a disponibilizar em condições de mercado competitivas; Adopção de práticas compatíveis com uma gestão sã e prudente destinadas a assegurar que o rácio dos fundos próprios de base não desça para valores inferiores a 8 %; 7

8 41.5. Compromisso de instituir ou participar em mecanismos de apoio às famílias e às empresas que enfrentem dificuldades na regularização dos seus encargos com o crédito. I. Operações de recapitalização de emergência a favor de instituições de crédito que não sejam fundamentalmente sólidas 42. Quando uma instituição de crédito se encontre em situação de desequilíbrio financeiro, em virtude de apresentar um nível de fundos próprios, solvabilidade ou liquidez inferior ao mínimo legal, é aplicável o regime de recuperação e saneamento previsto nos artigos 139. e seguintes do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras No âmbito do programa de intervenção previsto no artigo 142. do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, o Banco de Portugal pode propor a cooperação do Estado no saneamento financeiro da instituição de crédito, através da viabilização de adequado apoio monetário ou financeiro. 44. A concretização da operação de recapitalização e a definição dos seus termos, condições e encargos compete ao membro do Governo responsável pela área das finanças, mediante despacho. 45. As Autoridades portuguesas comprometem-se a notificar à Comissão os casos em que, tendo em conta a situação específica da instituição de crédito, não seja possível estabelecer: i) uma remuneração igual ou superior à aplicada às instituições de crédito fundamentalmente sólidas ; ii) a proibição de distribuição de dividendos durante o período em que a instituição de crédito apresente ou mostre risco de apresentar um nível de fundos próprios, solvabilidade ou liquidez inferior ao mínimo legalmente estabelecido. Consequentemente, a Comissão considera que as operações de capitalização a favor de instituições de crédito que não sejam fundamentalmente sólidas e que não cumpram os pontos i) e ii) não são abrangidas pela notificação em exame. J. Compromissos adicionais das Autoridades portuguesas 46. Em 7 de Maio de 2009, as Autoridades portuguesas apresentaram à Comissão um conjunto de compromissos enumerados seguidamente. 47. As Autoridades portuguesas comprometem-se a notificar à Comissão a manutenção do regime para além de seis meses após a aprovação do mesmo. 48. Previamente à concretização de quaisquer medidas de recapitalização, as Autoridades portuguesas comprometem-se a fornecer à Comissão a identificação das instituições de crédito beneficiárias da capitalização pública, bem como toda a informação necessária para que a Comissão tenha uma visão informada sobre a conformidade da operação com o regime, designadamente com os elementos previstos no artigo 2.º da portaria (correspondente às informações referidas nos pontos 8 e 9 supra). 49. As Autoridades portuguesas comprometem-se a notificar à Comissão quaisquer operações de recapitalização em que a participação do Estado se concretize através da subscrição de instrumentos distintos de acções ordinárias ou de acções preferenciais com direitos especiais. 50. Além disso, as Autoridades portuguesas comprometem-se a notificar à Comissão, no prazo máximo de seis meses, o plano de recuperação e saneamento da instituição de crédito em que a operação de recapitalização com recurso a investimento público seja realizada nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 2.º e do capítulo III, da Lei n.º 63- A/2008, de 24 de Novembro, ou seja, no caso em que seja considerado que a 4 Ver a Lei portuguesa n.º 298/92 de 31 de Dezembro de

9 instituição de crédito não é fundamentalmente sólida, designadamente por apresentar ou mostrar risco de apresentar um nível de fundos próprios, solvabilidade ou liquidez inferior ao mínimo legalmente estabelecido, para o que serão tidos em consideração os indicadores para avaliação do perfil de risco constantes do Anexo da Comunicação da Comissão de 5 de Dezembro de (em seguida denominada «Comunicação sobre a recapitalização»). 51. As Autoridades portuguesas comprometem-se igualmente a notificar à Comissão, no prazo máximo de seis meses, o plano de reestruturação da instituição de crédito em que a operação de recapitalização com recurso a investimento público seja realizada nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 63-A/2008, de 24 de Novembro, e quando, após essa operação, seja considerado que a instituição não é fundamentalmente sólida, designadamente por apresentar ou mostrar risco de apresentar um nível de fundos próprios, solvabilidade ou liquidez inferior ao mínimo legalmente estabelecido, para o que serão tidos em consideração os indicadores para avaliação do perfil de risco constantes do Anexo da Comunicação sobre a recapitalização. 52. As Autoridades portuguesas comprometem-se a enviar à Comissão no prazo de seis meses um relatório com a identificação das instituições de crédito que foram objecto de recapitalização pública, o montante e termos de cada uma dessas operações, a avaliação do cumprimento, por Portugal, dos compromissos assumidos ao abrigo do presente regime, bem como a observância, pelas instituições de crédito beneficiárias, das suas obrigações ao abrigo do regime, a evolução do seu crescimento externo assim como o cumprimento da estratégia de desinvestimento público, quando relevante. III. POSIÇÃO DE PORTUGAL 53. As Autoridades portuguesas salientam que o regime de recapitalização assume uma urgência premente a fim de evitar danos ao mercado financeiro português resultantes da crise do mercado financeiro. A insolvência das instituições de crédito e o risco sistémico daí resultante teriam consequências dramáticas não apenas para Portugal mas igualmente para o mercado comum. 54. Uma carta do Banco de Portugal de 7 de Janeiro de 2009 confirma que o regime de auxílios é necessário para evitar danos ao mercado financeiro português. 55. As Autoridades portuguesas reconhecem que o regime notificado constitui um auxílio estatal. Sublinham, todavia, que o Governo português pretende que o regime seja tanto quanto possível orientado pelo mercado. 56. As Autoridades portuguesas entendem que o regime de auxílio é compatível com o mercado comum na medida em que contribui para «sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro» na acepção do n. 3, alínea b, do artigo 87. do Tratado CE. 57. As Autoridades portuguesas são da opinião que o regime de auxílio notificado não provocará distorções indevidas da concorrência, nem se traduzirá em quaisquer outras consequências negativas para os demais Estados-Membros. O regime está aberto a todas as instituições financeiras portuguesas e a todas as filiais estabelecidas em Portugal de instituições estrangeiras, pelo que não é discriminatório. 5 Comunicação da Comissão - A recapitalização das instituições financeiras na actual crise financeira: limitação do auxílio ao mínimo necessário e salvaguardas contra distorções indevidas da concorrência, JO C 10 de

10 IV. APRECIAÇÃO 1. Carácter de auxílio estatal do regime 58. Nos termos do n.º 1 do artigo 87.º do Tratado CE, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções. 59. A Comissão concorda com a posição de Portugal, segundo a qual o regime de recapitalização das instituições de crédito constitui um auxílio às instituições elegíveis nos termos do n.º 1 do artigo 87.º do Tratado CE. 60. Com efeito, o regime irá permitir que os beneficiários obtenham capitais em condições mais favoráveis do que seria possível à luz das condições prevalecentes nos mercados financeiros. Na medida em que confere uma vantagem económica aos beneficiários e reforça a posição destes face aos concorrentes em Portugal e noutros Estados-Membros, o regime distorce a concorrência e afecta as trocas comerciais entre Estados-Membros. A vantagem é concedida através de recursos estatais e é selectiva, uma vez que é conferida apenas aos beneficiários do regime. 61. No caso de o Estado providenciar os capitais em condições iguais às dos investidores privados, este facto pode ser visto como uma indicação de que o Estado se comporta como um investidor numa economia de mercado e que, consequentemente, o regime não confere uma vantagem económica às instituições de crédito beneficiárias. Contudo, nas circunstâncias de mercado actuais, é muito pouco provável que uma recapitalização desta natureza pudesse ter sido realizada por um investidor numa economia de mercado. Neste tipo de cenário e em conformidade com a sua prática 6, a Comissão considera que, nas presentes condições de mercado, as decisões de investimento dos investidores privados são muito provavelmente influenciadas, numa medida decisiva, pelo facto de o Estado se associar ao investimento. Assim, a disponibilização de capitais por parte de investidores privados, que pode ser concomitante, mas não necessariamente «pari passu», não permite concluir que o Estado se comporta como um investidor numa economia de mercado. 62. No que se refere à recapitalização, a Comissão recorda que um investidor numa economia de mercado espera obter uma remuneração razoável do seu investimento 7. Contudo, se uma empresa está em dificuldade ou pertence a um sector que regista dificuldades específicas normalmente não se pode assumir uma remuneração razoável 8. Relativamente ao presente regime, esta situação é confirmada pelo facto de o Estado apenas investir porque nenhum investidor numa economia de mercado está disposto a investir em condições semelhantes (este facto é demonstrado pelo mecanismo criado pelo regime). A Comissão conclui, por conseguinte, que o regime constitui um auxílio estatal, na acepção do n.º 1 do artigo 87.º do Tratado CE. 6 Ver a Decisão da Comissão de 10 de Fevereiro de 2009 relativa ao processo N 69/2009, Regime de recapitalização a favor de instituições bancárias fundamentalmente sólidas na Suécia, ainda não publicada. 7 Ver processos apensos T-228/99 e T-233/99 Westdeutsche Landesbank Girozentrale, n.º 314, Colectânea 2003, p. II A Comissão indicou a sua posição em várias comunicações, por exemplo, a aplicação dos artigos 92.º e 93.º do Tratado CEE às participações das autoridades públicas (Boletim CE ), ponto 3.3; e a comunicação relativa às empresas públicas do sector produtivo, JO C 307 de , p

11 2. Compatibilidade das medidas de apoio financeiro a) Aplicação do n.º 3, alínea b), do artigo 87. do Tratado CE 63. Portugal pretende realizar injecções de capital ao abrigo de um regime destinado a apoiar instituições de crédito. Dadas as circunstâncias actuais do mercado financeiro e a posição expressa pelas Autoridades portuguesas, a Comissão considera que poderá ser aceitável apreciar a medida directamente ao abrigo das regras do Tratado CE e, em especial, do n.º 3, alínea b), do seu artigo 87.º. 64. Nos termos do n.º 3, alínea b), do artigo 87.º do Tratado CE, a Comissão pode declarar compatíveis com o mercado comum os auxílios destinados a «sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro». A Comissão recorda que o Tribunal de Primeira Instância salientou que o n.º 3, alínea b), do artigo 87.º do Tratado CE deve ser aplicado restritivamente e que a perturbação em questão deve afectar o conjunto da economia do Estado-Membro A Comissão considera que o regime em causa diz respeito à totalidade da economia portuguesa. A Comissão não contesta a análise das Autoridades portuguesas, segundo a qual a actual crise financeira global provocou uma erosão da confiança na fiabilidade creditícia das instituições financeiras. A não resolução de tais problemas, não só criará dificuldades ao sector bancário, mas também, em razão do papel fundamental deste sector no financiamento do resto da economia, provocará um efeito sistémico sobre toda a economia portuguesa. 66. No que se refere à intervenção a favor de instituições bancárias que não sejam fundamentalmente sólidas, a Comissão reconheceu recentemente no contexto de uma operação de emergência a favor de uma instituição de crédito portuguesa 10 que «a turbulência dos mercados financeiros e, em especial, a desconfiança mútua entre instituições financeiras, que levou a uma quase paralisação do mercado dos empréstimos interbancários, criou circunstâncias excepcionais em que o incumprimento por parte de um banco é susceptível de afectar negativamente todo o sistema financeiro». Com efeito, a Comissão aceitou a argumentação apresentada pelo Banco de Portugal no âmbito desse processo 11, segundo a qual num país como Portugal, «o incumprimento de um banco de pequena dimensão poderia, em determinadas circunstâncias, ter um efeito de dominó em diversas instituições financeiras, afectando assim a confiança no sistema financeiro português. Dada a profunda incerteza provocada pela crise financeira e a necessidade de financiamento externo da economia portuguesa, a falta de confiança no sistema financeiro português prejudicaria gravemente toda a economia do país». 9 Ver, quanto aos princípios, os processos apensos T-132/96 e T-143/96, Freistaat Sachsen e Volkswagen AG/Comissão, n.º 167, Colectânea 1999, p. II Aplicado nas decisões da Comissão nos processos C-47/1996, Crédit Lyonnais, JO L 221 de 1998, p. 28, ponto 10.1, C-28/2002, Bankgesellschaft Berlim, JO L 116 de 2005, p. 1, pontos 153 e segs. e C-50/2006, BAWAG, JO L 83 de 2008, ponto 166. Ver Decisões da Comissão de 5 de Dezembro de 2007 no processo NN 70/2007, Northern Rock, JO C 43 de , p. 1, de 30 de Abril de 2008 no processo NN 25/2008, Auxílio de emergência ao WestLB, JO C 189 de , p. 3 e de 4 de Junho de 2008 no processo C-9/2008 SachsenLB, JO L 104 de Decisão da Comissão de 13 de Março de 2009 no processo NN 71/2008, Auxílio estatal ao Banco Privado Português -BPP em Portugal, ainda não publicada. 11 Ver nota [9] [10?]. 11

12 67. Por conseguinte, em conformidade com decisões anteriores 12, a Comissão considera que o regime é adequado para sanar uma perturbação grave da economia portuguesa. b) Condições de compatibilidade nos termos do n.º 3, alínea b), do artigo Embora não exista uma prática consolidada quanto às condições de compatibilidade dos auxílios concedidos ao abrigo do n.º 3, alínea b), do artigo 87.º do Tratado CE, deve sublinhar-se que, à luz do princípio geral de incompatibilidade dos auxílios, para que sejam compatíveis, tais auxílios ou regimes de auxílios devem preencher os critérios gerais de compatibilidade estabelecidos no n.º 3 do artigo 87.º do Tratado CE, interpretados à luz dos objectivos gerais do Tratado, em especial o n.º 1, alínea a), do artigo 3.º e o n.º 2 do artigo 4.º do Tratado CE, que implicam a observância das seguintes condições: a. Adequação: O auxílio tem que visar especificamente o objectivo prosseguido, isto é, no caso em presença, sanar uma perturbação grave da economia no seu conjunto. Tal não seria o caso se a perturbação também pudesse ser ultrapassada na ausência da medida ou se a medida não fosse adequada para sanar a perturbação. b. Necessidade: A medida de auxílio deve, em termos de montante e de forma, ser necessária para atingir o objectivo. Tal implica que deve consistir no montante mínimo necessário para atingir o objectivo e assumir a forma mais adequada para sanar a perturbação. Por outras palavras, se um montante mais reduzido de auxílio ou uma medida sob uma forma que causasse menos distorções (por exemplo, uma garantia temporária e limitada em vez de uma injecção de capital) fossem suficientes para sanar a perturbação grave de toda a economia, a medida em questão seria considerada como não necessária. Esta posição é confirmada por jurisprudência constante do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias 13. c. Proporcionalidade: Os efeitos positivos das medidas devem compensar de forma adequada as distorções da concorrência, de modo a que estas sejam limitadas ao mínimo necessário para atingir os objectivos visados pelas medidas. Tal decorre do n.º 1, alínea g), do artigo 3.º e dos n.ºs 1 e 2 do artigo 4.º do Tratado CE, que estabelecem que a Comunidade deve assegurar o funcionamento adequado de um mercado interno em que impere a livre concorrência. Por conseguinte, o n.º 1 do artigo 87.º do Tratado CE proíbe todas as medidas estatais selectivas susceptíveis de distorcerem o comércio entre Estados-Membros. Qualquer derrogação concedida ao abrigo do n.º 3, alínea b), do artigo 87.º do Tratado CE que autorize auxílios estatais deve assegurar que tais auxílios sejam limitados ao necessário para atingir os objectivos declarados, reduzindo ao mínimo as distorções de concorrência deles decorrentes. 12 Ver, por exemplo, a Decisão da Comissão de 10 de Outubro de 2008 no processo NN 51/2008, regime de garantia para bancos na Dinamarca, JO C 273 de Ver processo 730/79, Philip Morris, Colectânea 1980, p Esta orientação foi recentemente reafirmada pelo Tribunal de Justiça no processo C-390/06, Nuova Agricast / Ministero delle Attività Produttive de 15 de Abril de 2008, em que o Tribunal defendeu que «Conforme resulta claramente do processo 730/79 [ ], um auxílio que conduz a uma melhoria da situação financeira da empresa beneficiária mas que não é necessário para atingir os objectivos previstos no artigo 87., n. 3, CE não pode ser considerado compatível com o mercado comum [ ].» 12

13 c) Apreciação do regime de recapitalização 69. A Comissão irá apreciar separadamente as intervenções a favor de instituições de crédito fundamentalmente sólidas e a favor de instituições de crédito em dificuldades. O regime será apreciado em conformidade com a Comunicação sobre a recapitalização. A. Recapitalização de instituições de crédito fundamentalmente sólidas 70. A Comissão já observou em numerosos casos que, nas actuais circunstâncias de mercado, as instituições de crédito podem necessitar de capital adicional de modo a garantir um fluxo de crédito suficiente para a globalidade da economia, evitando assim um agravamento da crise. Além disso, as incertezas relativas às perspectivas económicas enfraqueceram a confiança na solidez a longo prazo das instituições financeiras. O objectivo do regime consiste em garantir que as instituições financeiras estejam suficientemente bem capitalizadas, a fim de melhor suportar as eventuais perdas, permitindo assim manter ou aumentar as actividades de financiamento do resto da economia. Este constitui, em princípio, um meio adequado para reforçar as instituições financeiras 14, evitando assim restrições à concessão de crédito e limitando a repercussão das dificuldades dos mercados financeiros para outras actividades económicas. 71. Com efeito, o regime exige expressamente que as instituições beneficiárias assegurem a continuação da concessão de crédito à economia real. Este requisito será expressamente declarado no acordo individual entre o Estado e a instituição financeira e verificado pelas Autoridades portuguesas que, por seu turno, apresentarão relatórios à Comissão. 72. Consequentemente, a Comissão considera, em conformidade com a sua política 15, que um regime de recapitalização constitui uma resposta adequada para garantir, não apenas que as instituições financeiras detenham capitais próprios suficientes, estando assim em melhores condições para suportar eventuais perdas, mas também que a economia real disponha de crédito suficiente. A Comissão já observou em numerosos casos que um regime de recapitalização constitui, em princípio, uma medida adequada para reforçar as instituições de crédito, restabelecendo deste modo a confiança do mercado 16. Consequentemente, a Comissão considera que o regime notificado constitui uma medida adequada para sanar uma perturbação grave da economia identificada pelas Autoridades portuguesas. 73. No que se refere à necessidade, a Comissão deve apreciar se o auxílio se limita ao mínimo necessário em termos de âmbito e de tempo. 74. A este respeito, a Comissão considera positivo que Portugal tenha limitado a dimensão do regime, tanto em termos do montante global (limitado a 4 mil milhões de euros), como em termos do montante a conceder aos beneficiários individuais (máximo de 2 % dos activos da instituição ponderados em função do risco), no que se refere a instituições de crédito fundamentalmente sólidas. Em termos de duração, o regime será também limitado a seis meses a partir da sua entrada em vigor Ver ponto 5 da Comunicação sobre a recapitalização. Ver a Comunicação sobre a recapitalização. Decisão da Comissão de 12 de Fevereiro de 2009 relativa ao processo N 664/2008, Medidas de apoio ao sector bancário da Hungria, ainda não publicada; Decisão da Comissão de 10 de Fevereiro de 2009 relativa ao processo N 69/2009, Regime de recapitalização a favor de instituições bancárias fundamentalmente sólidas na Suécia, ainda não publicada. 13

14 75. No que se refere à proporcionalidade, a Comissão considera necessário apreciar separadamente as intervenções em que as contribuições dos investidores privados atinjam pelo menos 30 % do total e as outras intervenções relativas a instituições de crédito fundamentalmente sólidas, uma vez que estas duas situações são contempladas no regime notificado. A.1. Recapitalização com uma contribuição dos investidores privados de pelo menos 30 % do total 76. A Comissão considera que a remuneração adequada do capital disponibilizado constitui a melhor salvaguarda para garantir a proporcionalidade de uma injecção de capital 17. Ao abrigo do regime, as Autoridades portuguesas podem participar em recapitalizações que contem com participações, nos mesmos termos, de investimento privado em percentagem não inferior a 30 %. Tal como estabelecido no ponto 21 da Comunicação sobre a recapitalização, a Comissão aceitará a remuneração fixada no acordo como adequada, apesar de a participação do Estado constituir um auxílio estatal, podendo, consequentemente, encorajar os investidores privados a aceitarem um preço que de outra forma não aceitariam. Com efeito, o ponto 21 da Comunicação sobre a recapitalização reflecte o facto de uma participação substancial de investidores privados conduzir provavelmente a uma remuneração que, embora não necessariamente idêntica ao preço que seria pago numa situação perfeitamente concorrencial é, não obstante, suficientemente próxima do preço de mercado, minimizando assim as preocupações de concorrência. 77. Pode considerar-se que, a priori, as instituições de crédito recapitalizadas com uma contribuição substancial de investimento privado são fundamentalmente sólidas, dado que se presume que os investidores privados analisaram cuidadosamente o seu perfil de risco, tendo chegado a uma conclusão positiva. Na prática, presume-se que os investidores privados efectuaram uma análise que corresponde à referida no Anexo da Comunicação sobre a recapitalização para a determinação da solidez fundamental de um banco, que inclui nomeadamente os seguintes indicadores (a - adequação dos fundos próprios), (c - prémios dos swaps de risco de incumprimento) e (d - notação do banco). Apenas o respeito do critério do volume da recapitalização, ou seja, o indicador (b) do Anexo da Comunicação sobre a recapitalização, não é óbvio numa solução parcialmente privada. Contudo, a observância deste critério no presente caso é assegurada pelo facto de as Autoridades portuguesas terem fixado um limite máximo de recapitalização de forma a ser precisamente inferior à percentagem indicada de 2 % dos activos ponderados pelo risco das instituições beneficiárias. Consequentemente, a Comissão não tem qualquer motivo específico para duvidar que uma instituição de crédito que beneficia de um financiamento ao abrigo destas disposições do regime não é prima facie fundamentalmente sólida. 78. Todavia, uma condição essencial para esta apreciação consiste no facto de as condições de recapitalização, tal como previstas no ponto 21 da Comunicação sobre a recapitalização, não serem susceptíveis de alterar significativamente os incentivos dos investidores privados. Este seria o caso, por exemplo, se as condições da operação não fossem coerentes com as exigências do mercado e se a remuneração não estivesse em consonância com as actuais taxas do mercado, não obstante a participação de investidores privados. Entre outros aspectos, a Comissão verificará se a contribuição do investimento privado provém essencialmente dos actuais accionistas ou de outros investidores com interesses na instituição de crédito e/ou se a remuneração é inferior à indicada como 17 Ver ponto 11 da Comunicação sobre a recapitalização. 14

15 adequada nos pontos 26 a 30 da Comunicação sobre a recapitalização. A Comissão irá apreciar numa base casuística se uma instituição de crédito que beneficia de uma injecção de capital ao abrigo do regime em apreço preenche as condições para ser considerada fundamentalmente sólida, mas considera que a estrutura do regime e os compromissos assumidos pelas Autoridades portuguesas dão prima facie garantias sobre estes pontos. A.2. Outros tipos de recapitalização de instituições de crédito fundamentalmente sólidas 79. No caso de outros tipos de recapitalização de instituições de crédito fundamentalmente sólidas, a distorção da concorrência pode ser minimizada por várias salvaguardas, em especial uma remuneração orientada pelo mercado. Uma remuneração adequada das injecções de capitais realizadas pelo Estado que seja o mais possível orientada pelo mercado é considerada pela Comissão como a melhor forma de garantir a proporcionalidade do regime relativo às injecções de capital 18. Além disso, a remuneração deve ser progressiva por forma a constituir um incentivo para as instituições de crédito reembolsarem o Estado logo que as condições do mercado o permitam No caso em apreço, esta situação é obtida calculando a remuneração dos instrumentos em consonância com a Comunicação sobre a recapitalização, que assenta nas recomendações do Banco Central Europeu de 20 de Novembro de A Comissão sublinha igualmente que Portugal previu dois aspectos adicionais que reforçam o incentivo para o desinvestimento: em primeiro lugar, o montante que deve ser reembolsado ao Estado aumenta em 50 pontos base cada ano e a remuneração mínima da remição também aumentará em 5 % por ano a partir do terceiro ano. Em segundo lugar, a remuneração do Estado aumenta em 50 pontos base no caso de a instituição de crédito decidir distribuir dividendos aos seus accionistas 21. Este aspecto pode ser considerado como um incentivo adicional para o reembolso do capital ao Estado, o mais rapidamente possível. Além disso, no que se refere à aquisição de acções ordinárias, tendo em conta o ponto 31, a Comissão considera que foram preenchidas as condições estabelecidas no primeiro título do Anexo à Comunicação sobre a recapitalização (remuneração dos fundos próprios). 81. Globalmente, a Comissão considera que esta remuneração pode ser aceite como sendo proporcionada para as instituições fundamentalmente sólidas e que os incentivos para as instituições de crédito recapitalizadas reembolsarem o capital ao Estado se afiguram suficientemente fortes. 82. Por outro lado, a Comissão regista um certo número de outros compromissos significativos em termos de comportamento 22. Em especial, a obrigação de o beneficiário manter um nível de concessão de crédito à economia real pelo menos equivalente ao registado no final de 2008 deverá garantir que as instituições de crédito não adoptem estratégias comerciais agressivas, de expansão das suas actividades ou outros comportamentos que impliquem distorções indevidas da concorrência. Com efeito, tendo em conta o impacto da crise sobre as instituições de crédito, a intervenção do Estado Ver, em especial, o ponto 11 da Comunicação sobre a recapitalização. Ver, em especial, o ponto 39 da Comunicação da Comissão relativa à aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas adoptadas em relação às instituições financeiras no contexto da actual crise financeira global, JO C 270 de 2008, p. 8, e o ponto 11 da Comunicação sobre a recapitalização. 20 Ver o ponto 27 da presente decisão Ver o ponto 30 da presente decisão. Ver o ponto 40 da presente decisão. 15

16 destina-se a alterar o comportamento esperado da instituição de crédito, através da manutenção de um nível de concessão de crédito significativo. Mediante a imposição de um volume do crédito concedido, limitando ao mesmo tempo o nível de recapitalização a 2 % dos activos ponderados em função do risco, o financiamento do Estado deve ser canalizado principalmente para o financiamento da economia real. Além disso, as instituições beneficiárias devem utilizar os fundos recebidos para conceder crédito à economia em condições competitivas, centrando a sua actividade na concessão de empréstimos às PME e às famílias. 83. A Comissão tem especialmente em conta o compromisso de Portugal de enviar a identificação das instituições de crédito beneficiárias previamente à concretização das medidas de recapitalização, bem como de enviar toda a informação necessária para que a Comissão tenha uma visão informada sobre as operações. B. Recapitalização de instituições de crédito que não sejam fundamentalmente sólidas 84. No que se refere à necessidade da medida, a Comissão regista em primeiro lugar a declaração sobre um Plano de Acção Europeu concertado dos países da zona euro de 12 de Outubro de , segundo a qual, «os Governos reiteram o seu empenho em apoiar o sistema financeiro, evitando deste modo a falência de instituições financeiras de vulto, através dos meios adequados, incluindo a recapitalização. Ao fazê-lo, estaremos atentos aos interesses dos contribuintes e garantiremos que os actuais accionistas e gestores suportem as consequências decorrentes da intervenção. A recapitalização de emergência de uma dada instituição será seguida de um plano de reestruturação adequado.» 85. Além disso, na Secção 2.3 da Comunicação sobre a recapitalização, a Comissão considera que poderá ser necessária a recapitalização de instituições financeiras que não sejam fundamentalmente sólidas. 86. Dadas estas considerações, e em conformidade com as suas recentes decisões relativas a regimes de recapitalização de instituições de crédito em dificuldade 24, a Comissão conclui que um regime de recapitalização a favor de instituições de crédito que não sejam fundamentalmente sólidas pode ser adequado para restabelecer a confiança no mercado financeiro. 87. No que se refere à necessidade da medida, à data da realização da recapitalização, o rácio do capital das instituições de crédito que não sejam fundamentalmente sólidas não excederá o recomendado pelo Banco de Portugal (isto é, 8 %). 88. No que se refere à proporcionalidade da medida, a Comissão indicou na Secção 2.3 da Comunicação sobre a recapitalização que, para que uma operação deste tipo seja aceite, são necessárias salvaguardas adicionais, tais como uma remuneração que reflicta o perfil de risco do beneficiário, que seja mais elevada do que a aplicável às instituições de crédito fundamentalmente sólidas e, sem prejuízo da necessidade de garantir a estabilidade financeira, que a utilização do capital do Estado nestas instituições de crédito apenas possa ser aceite na condição de ser efectuada a liquidação da instituição de crédito 23 Ver Documento 14239/08, disponível no seguinte endereço electrónico: 24 Ver Decisão da Comissão de 9 de Dezembro de 2008 relativa ao processo N 557/2008, Medidas de apoio ao sector bancário na Áustria, ainda não publicada; Decisão da Comissão de 3 de Fevereiro de 2009 relativa ao processo N 31a/2009, Recapitalização de instituições financeiras e alteração do regime de garantias na Dinamarca, ainda não publicada; Decisão da Comissão de 13 de Outubro de 2008 relativa ao processo N 507/2008, Medidas de apoio financeiro ao sector bancário no Reino Unido, JO C 290 de