FERTILIZANTES ANÁLISE DA PROPOSTA DE LEI DE FERTILIZANTES DA AMOFERT E O AMBIENTE LEGAL VIGENTE

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1 FERTILIZANTES ANÁLISE DA PROPOSTA DE LEI DE FERTILIZANTES DA AMOFERT E O AMBIENTE LEGAL VIGENTE AGOSTO DE 2015 Esta publicação foi produzida para revisão pela Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional. Foi elaborada pela DAI e Nathan Associates.

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3 FERTILIZANTES ANÁLISE DA PROPOSTA DE LEI DE FERTILIZANTES DA AMOFERT E O AMBIENTE LEGAL VIGENTE Título do Programa: Programa de Apoio ao Desenvolvimento Económico e Empresarial em Moçambique Mozambique Support Program for Economic and Enterprise Development (SPEED). Financiador: Número do Contrato: Adjudicatários: USAID/Moçambique EDH-I /13 DAI e Nathan Associates Data da Publicação: Agosto de 2015 Autor: Anselmo Timóteo Bila As opiniões do autor expressas nesta publicação não refletem necessariamente a opinião da Agência dos Estados Unidos para Desenvolvimento Internacional ou do Governo dos Estados.

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5 CONTEÚDOS ÍNDICE... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. ABREVIATURAS... VI SUMÁRIO EXECUTIVO... VIX CAPITULO UM: INTRODUÇÃO... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. BIBLIOGRAFIA... 9 ANEXO A V

6 ÍNDICE Índice Abreviaturas vi vii Sumário Executivo Conteúdos 1 Capítulo I Da proposta de lei de fertilizantes 2 Capítulo II Quadro legal sobre fertilizantes em Moçambique 4 Capítulo III Conclusão 6 Bibliografia e legislação 9 Anexos 11 ix vi ANÁLISE DA PROPOSTA DE LEI DE FERTILIZANTES DA AMOFERT E O AMBIENTE LEGAL VIGENTE

7 ABREVIATURAS AMOFERT CAADP CATERF CATF CRM MASA ODM Autoridade Moçambicana de Fertilizantes Comprehensive Africa Agriculture Development Programme Comité de Avaliação Técnica do Registo de Fertilizantes Comité de Aconselhamento Técnico sobre Fertilizantes Constituição da República de Moçambique Ministério da Agricultura e Segurança Alimentar Objectivos de Desenvolvimento do Milénio PEDSA Plano Estratégico para o Desenvolvimento do Sector Agrário ( ) PNISA Plano Nacional de Investimento do Sector Agrário ( ) NEPAD SADC UA New Partnership for Africa s Development Southern Africa Development Community União Africana VII

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9 SUMÁRIO EXECUTIVO A CRM define, no n.º 1 do artigo 103, a agricultura como a base do desenvolvimento nacional. A par desta determinação Constitucional, o país é signatário de instrumentos internacionais, como a Declaração de Maputo (2003), pela qual os países da UA são exortados a alocar, pelo menos, 10% do seu orçamento anual na agricultura; a Declaração de Abuja (2006), pela qual os países da UA devem desenvolver mecanismos que permitam passar-se da actual média de uso de fertilizante de 8 kg/ha para 50 kg/ha. No mesmo sentido, o CAADP, concebido como um quadro orientador da NEPAD e UA para melhorar o desempenho do sector agrário no continente africano exige políticas e estratégias nacionais e, neste caso concreto, seria na vertente do reforço de sinergias entre sectores do Governo e outros intervenientes no desenvolvimento do sector agrário. No presente momento, o país, através do MASA está a coordenar a implementação do PEDSA e do PNISA, instrumentos concebidos de harmonia com os programas do Governo e dos instrumentos internacionais acima citados, para o desenvolvimento da agricultura, em particular, tendo em conta a recente cisão entre a agricultura propriamente dita e outros sectores como a gestão de terras, florestas e fauna bravia, que passaram a constituir outro Ministério. A aprovação de uma Lei de Fertilizantes que é suscitada pela AMOFERT, tem o mérito de se enquadrar nas iniciativas do sector privado, enquanto parceiro do Governo, na busca de soluções que respondam às necessidades específicas de cada sector económico. Nesta perspectiva, e considerando que um dos maiores desafios de desenvolvimento da agricultura em Moçambique é o uso de fertilizantes, principalmente pelos pequenos produtores e pelo sector familiar, o anteprojecto de Lei de Fertilizantes deverá ter em conta todos os aspectos acima mencionados, no sentido de identificação clara de problemas, sua integração e harmonização com as políticas e estratégias a médio e longo prazos, em execução no sector da agricultura. IX

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11 CAPÍTULO UM: Análise da proposta de lei de fertilizantes da AMOFERT I. Da Fundamentação (justificação) II. Do conteúdo do draft CAPÍTULO DOIS: Quadro legal sobre fertilizantes em Moçambique CAPÍTULO TRÊS: Conclusão 1

12 Capítulo I Da proposta de lei de fertilizantes Lido o draft da lei, segue-se a seguinte análise: I. Da Fundamentação (justificação) Porque uma lei visa regular um aspecto da vida comunitária em concreto, a respectiva fundamentação (justificação) deve demonstrar, de forma inequívoca, a necessidade dessa regulação, porque haja falta ou desactualização das leis existentes sobre a mesma matéria, bem como as consequências resultantes da falta dessa mesma lei. Na justificação apresentada, ao que nos é dado a ver, não foram apresentados problemas concretos de agricultura, decorrentes da falta de normas sobre fertilizantes e/ou desactualização das normas já existentes. Os Regulamentos normativos cuja essência é legislar sobre matérias técnicas, como é o caso dos fertilizantes, salvo raras excepções, não são temporários e nem tendem a mudar ao sabor de eleições políticas, como é sugerido na justificação. Para o efeito, foram mencionados documentos importantes que sumarizam os ODM erradicar a pobreza e a fome até , designadamente a Declaração de Maputo de 2003, cujas metas na agricultura eram crescimento anual de 6% no sector agrário e alocação de, pelo menos, 10% do orçamento de cada Estado para a agricultura; a declaração de Abuja, cuja meta é aumentar o uso de fertilizante de 8 kg/ha para 50 kg/há. II. Do conteúdo do draft. Entendido em toda a sua extensão, este draft pretende que haja uma Lei (geral) ou uma lei de (bases) sobre os fertilizantes, cuja materialização venha a ser feita por Regulamentos e Diplomas complementares. Uma Lei (geral ou de bases) é uma lei estruturante, aprovada pelo Parlamento, que aponta a política do Estado sobre uma determinada matéria e, de forma breve e concisa, indica em Títulos, Capítulos e Secções, os princípios fundamentais, as matérias relevantes e as previsões a serem desenvolvidas e operacionalizadas por meio de Regulamentos e Diplomas complementares. Nesta perspectiva, este draft contradiz-se, ao procurar, ele mesmo, fazer desenvolvimentos das matérias que seriam feitos em sede de Regulamentos e Diplomas 2 ANÁLISE DA PROPOSTA DE LEI DE FERTILIZANTES DA AMOFERT E O AMBIENTE LEGAL VIGENTE

13 Ministeriais. Este facto é manifesto, entre outros, nos artigos 5; 6; 11; 14; 19; 20; 35; 52, etc. Não estão indicados os seus princípios fundamentais, de modo a que se apreenda, de início e imediatamente o escopo da lei, como também lhe falta a estrutura e títulos, capítulos e secções. Relativamente ao conteúdo do próprio articulado, é, a nosso ver, 90% ininteligível (incompreensível) e, ao que parece, muitas das suas disposições resultaram de traduções directas de normas retiradas de leis estrangeiras, o que, salvo melhor opinião, deturpou o sentido que os proponentes pretendiam dar. A linguagem usada no draft não é jurídica, facto que poderia ser ultrapassado, se a ideia e o objecto centrais do projecto fossem claros, tal como seria também ultrapassado o problema da estruturação do projecto. Não encontramos no draft qualquer abordagem sobre como se pretende articular ou, de que modo, a partir de fertilizantes o país vai prosseguir os objectivos das Declarações de Maputo (2003) e de Abuja (2006). Havendo necessidade de harmonizar a lei nacional com a região da SADC, devia constar do draft alguma referência sobre a importação e exportação de fertilizantes, com particular destaque à proposta do regime geral ou especial sobre imposições aduaneiras, cujo desenvolvimento caberia aos Regulamentos e Diplomas complementares. A nível interno, estão em implementação o PEDSA ( ) e o PNISA ( ), estratégias e planos do Governo na agricultura a curto e médio prazos, que não podem ser ignoradas na concepção de uma proposta normativa pelo sector privado. A proposta da AMOFERT não faz menção a estes instrumentos. Outro aspecto que torna o draft ininteligível tem a ver com a falta de sequência na abordagem das matérias, por exemplo, a matéria tratada no artigo 14 devia ser tratada depois da matéria inserida nos artigos 15 a 18; a matéria tratada no artigo 28 devia ser tratada antes da matéria tratada no artigo 27; a matéria do n.º 5, devia ser inserida antes da matéria do n.º 4, ambos do artigo 34, etc. Uma cópia do draft, em anexo, com breves correcções de leitura, que não são conclusivas, deve demonstrar a nossa opinião sobre o produto. 3

14 Capítulo II Quadro legal sobre fertilizantes em Moçambique A matéria respeitante a fertilizantes, na actualidade, encontra-se estatuída pelo Regulamento sobre Gestão de Fertilizantes, aprovado pelo Decreto n.º 11/2013, de 10 de Abril. Este diploma legal foi aprovado ao abrigo da alínea f), do n.º 1, do artigo 204 da CRM, portanto, é um Regulamento autónomo, (e não complementar), portanto, não carece de uma lei prévia, pois, se erige da competência Constitucional do Governo para promover e regulamentar a actividade económica e dos sectores sociais. O Parlamento não está vedado de legislar sobre esta matéria, mas tudo indica que o Governo, usando da sua competência Constitucional e, porque se trata de um assunto económico, preferiu chamar à sua responsabilidade, até porque o procedimento normativo Governamental é menos solene e mais célere, do que o procedimento normativo Parlamentar, que implica a discussão do projecto, primeiro nas Bancadas Parlamentares, segundo, na Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade, para, por fim, ir à discussão em Plenária. Em 2014, foi publicado o Diploma Ministerial n.º 215/2014, de 24 de Dezembro, que aprova o Regimento Interno do Comité de Avaliação Técnica do Registo de Fertilizantes (CATERF). Em 2015, foi publicado o Diploma Ministerial n.º 32/2015, de 04 de Fevereiro, que aprova o Regimento Interno do Comité de Aconselhamento Técnico sobre Fertilizantes (CATF). Neste contexto, a matéria sobre fertilizantes encontra cobertura legal nestes três diplomas legais, sem prejuízo de aplicação de outras normas nacionais e internacionais, conforme o próprio Regulamento já acautela. O Regulamento Sobre Gestão de Fertilizantes, aprovado pelo Decreto n.º 11/2013, tem como âmbito de aplicação o registo, produção, exportação, importação, transporte, uso, doação, comercialização, distribuição, manuseamento e gestão de fertilizantes por pessoas singulares e colectivas. É constituído por duas partes, uma geral, que regula o âmbito acima indicado, e outra especial, que se debruça de substâncias prejudiciais aos solos, para além de incluir anexos que fixam montantes a serem pagos pelo registo de fertilizantes, bem como multas e penalizações, decorrentes de violações das suas normas. 4 ANÁLISE DA PROPOSTA DE LEI DE FERTILIZANTES DA AMOFERT E O AMBIENTE LEGAL VIGENTE

15 Da parte geral se destacam: 1. O Capítulo III, dos artigos 10 a 20, respeitantes ao registo obrigatório de fertilizantes e todas as vicissitudes inerentes, (modificações e revogações). 2. O Capítulo IV, dos artigos 21 a 33, são respeitantes à produção, importação, exportação, armazenamento, comercialização e transporte de fertilizantes. 3. O Capítulo V, dos artigos 34 e 35, respeitantes à inspecção, estabelecem as competências do inspector, bem como os procedimentos a observar na actividade inspectiva. 4. O Capítulo VI, dos artigos 36 a 40, é respeitante às taxas, infracções e penalidades. Neste capítulo é regulada toda a matéria respeitante às taxas a serem pagas pelos serviços de registo de fertilizantes, o destino desses montantes; a natureza jurídica das infracções ao Regulamento, e, ainda as multas devidas e o seu destino. Parte especial O Capítulo VII é dicado às disposições especiais, entre os artigos 41 a 47, sobre substâncias prejudiciais; metais pesados; garantia e padrões de nutrientes, fertilizantes obsoletos, sua revalidação e remoção. Do Capítulo VIII, dedicado às disposições finais, destacam-se: Anexo I Glossário, cuida das definições e sentido dos termos técnicos usados no Regulamento Anexo II Tabela de Taxas a cobrar ao abrigo do Regulamento sobre Gestão de Fertilizantes Anexo III Multas e Penalizações Anexo IV Considerações especiais sobre substâncias prejudiciais, descritas no artigo 40. Congrega: Tabela 1. - Níveis de tolerância em relação à deficiência de nutrientes Tabela 2. - Níveis de tolerância em relação à deficiência de nutrientes Tabela 3. Valores limites de metais pesados em produtos fertilizantes Tabela 4. Percentagens mínimas que deverão ser garantidas Anexo V Garantia de nutrientes 5

16 Em complemento ao Regulamento sobre Gestão de Fertilizantes, foram aprovados dois diplomas legais. Primeiro, o Regimento Interno do Comité de Avaliação Técnica do Registo de Fertilizantes, (CATERF) através do Diploma Ministerial n.º 315/2014, de 24 de Dezembro. São competências deste órgão: a) avaliar e propor a aprovação ou reprovação do registo de fertilizantes, b) determinar as condições técnicas a serem observadas na importação, exportação, produção, doação, trânsito, comercialização, manuseamento e aplicação de fertilizantes; e c) propor restrições no uso de determinados fertilizantes. Em segundo lugar, o Regimento Interno do Comité de Aconselhamento Técnico sobre Fertilizantes (CATF), através do Diploma Ministerial n.º 32/2015, de 4 de Fevereiro. Este órgão tem como competências aconselhar o Ministro que superintende a área da agricultura em assuntos gerais e técnicos sobre fertilizantes, incluindo os aspectos relativos à implementação do regulamento. Capítulo III Conclusão Em última análise, julgamos que não há um vazio legal sobre a matéria de fertilizantes em Moçambique. Todavia, uma vez que no Regulamento sobre Gestão de Fertilizantes, em vigor, aprovado pelo Decreto n.º 11/2013, de 10 de Abril, não encontramos qualquer referência destinada a acolher e materializar os objectivos preconizados, principalmente, pelas Declarações de Maputo (2003) e de Abuja (2006); como também não consta qualquer referência de harmonização com a região da SADC, podem ser sugeridas ao Governo, emendas pontuais, propondo mecanismos e um regime aduaneiro atractivo à importação de fertilizantes, enquanto a indústria nacional não for capaz de satisfazer a procura interna. Um projecto de lei (geral ou de bases) de fertilizantes, cremos que só terá acolhimento do Poder Político se for estruturado e, acima de tudo, inovador e demonstrar que o quadro legal existente sobre a matéria é insuficiente ou está desactualizado, com prejuízos concretos para a agricultura nacional, no seu todo. Assim, somos da opinião de que os proponentes do anteprojecto da Lei devem ser encorajados a reformular a proposta, identificar os problemas e propor soluções nos 6 ANÁLISE DA PROPOSTA DE LEI DE FERTILIZANTES DA AMOFERT E O AMBIENTE LEGAL VIGENTE

17 termos da lei, estruturada, concisa e sequenciada e de harmonia com as políticas e estratégias em implementação, sob o risco de bloqueio governamental da iniciativa. 7

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19 BIBLIOGRAFIA 1. Plano Estratégico para o Desenvolvimento do Sector Agrário, PEDSA ( ), aprovado pelo Conselho de Ministros a 3 de Maio de Plano Nacional de Investimento do Sector Agrário, PNISA , Ministério da Agricultura, 2013 LEGISLAÇÃO 1. Regulamento sobre Gestão de Fertilizantes - Decreto n.º 11/2013, de 10 de Abril 2. Diploma Ministerial n.º 215/2014, de 24 de Dezembro, que aprova o CATERF 3. Diploma Ministerial n.º 32/2015, de 4 de Fevereiro, aprova o CATF 9

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21 ANEXOS 1. draft da Lei da AMOFERT, com observações 2. Regulamento sobre Gestão de Fertilizantes - Decreto n.º 11/2013, de 10 de Abril 3. Diploma Ministerial n.º 215/2014, de 24 de Dezembro, que aprova o CATERF 4. Diploma Ministerial n.º 32/2015, de 4 de Fevereiro, aprova o CATF 11