Diadema e a Cidade Informal

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1 Instituto Diadema de Estudos Municipais Diadema e a Cidade Informal 1ª Edição Diadema, São Paulo

2 2011 Instituto Diadema de Estudos Municipais - IDEM INSTITUTO DIADEMA DE ESTUDOS MUNICIPAIS - IDEM Av. Sete de Setembro, 736 1º andar CEP Diadema SP institutodiadema-idem.blogspot.com institutodiadema@gmail.com Diretoria: Carlos Carmelo Kopcak (presidente) Donisete Fernandes dos Santos (vice-presidente) DIADEMA E A CIDADE INFORMAL Consultoria geral: José de Filippi Jr. Consultoria técnica: Marco Antonio Fialho e Marta Cirera Coordenação editorial: Marilene Felinto Pesquisa: Escritório de Decisão Texto: Marina Amaral Copidesque e revisão: Marilene Felinto, Marco Antonio Fialho e Marta Cirera Estagiário assistente: Rafael Rodrigues Pereira Tradução para o inglês: Rosabelli Coelho-Keyssar Fotografias: Antonio Palombo, Celdino Santos (pág. 13), Marco Antonio Fialho (capa e págs. 41e 42 ), Marcos Luiz (págs. 46, 48, 54, 56, 57, 60, 63, 64, 65, 77, 78 e 80), Mauro Pedroso (pág. 68), Roberto Mourão (págs. 57- no alto, 67), Arquivos Prefeitura de Diadema (secretarias de Comunicação/Habitação e Desenvolvimento Urbano) Projeto gráfico, editoração e produção gráfica: Waldemar Zaidler/Zaidesign CP Impressão e acabamento: Margraf Editora e Indústria Gráfica Ltda. Tiragem:Versão em português, exemplares; versão em inglês, exemplares Agradecimentos: Prefeitura de Diadema (Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano, Secretaria de Comunicação) Sérgio Alli Thiago Carvalho Pelucio Silva Apoio: Patrocínio: Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) Diadema e a cidade informal /Instituto Diadema de Estudos Municipais : São Paulo, 2011 Textos em português e inglês. 1. Urbanização de favelas. 2. Exclusão social. 3. Segregação urbana. 4. Movimentos sociais. 5.Habitação. 6. Assentamentos informais. 7. Mobilidade social. 8. Sociologia urbana. ISBN

3 SUMÁRIO Introdução 9 Capítulo 1 República Socialista de Diadema : ( ) 19 Primeira administração: Segunda administração: Terceira administração: Capítulo 2 Diadema e a cidade real: ( ) 45 Quarta administração: Quinta administração: Sexta administração: Sétima administração: Capítulo 3 Três décadas de urbanização de favelas em Diadema Balanço do processo 85 Referências bibliográficas 95

4 Gestões da Prefeitura de Diadema ( ) Prefeitos Gilson Menezes ( ) José Augusto Ramos ( ) José de Filippi Jr. ( ) Gilson Menezes ( ) José de Filippi Júnior ( ) Mário Reali ( ) Secretários Amir Khair (Diretoria de Planejamento) João Alberto Zocchio (Diretoria de Planejamento) José de Filippi Jr. (Departamento de Obras) Lício Gonzaga Lobo Júnior (Departamento de Planejamento) Mário Reali (Departamento de Planejamento/ Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano) Jorge F. Hereda (Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano) Osvaldo Misso (Secretaria de Obras) Artur Reis (Secretaria de Habitação) Paulo Cesar Lúcio Carvalho (Secretaria de Obras/Habitação e Desenvolvimento Urbano) Josemundo Dário Queiroz (Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano) Osvaldo Misso (Secretaria de Obras) Luiz Carlos Theophilo (Secretaria de Serviços e Obras) Marcio L. Vale (Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano) Luiz Carlos Theophilo (Secretaria de Serviços e Obras) 4

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6 O município de Diadema está situado a sudeste do centro da capital de São Paulo, da qual dista 17 quilômetros. Pertence à região denominada Grande ABC, que abrange também os municípios de Mauá, Ribeirão Pires, Rio Grande da Serra, Santo André, São Bernardo do Campo e São Caetano do Sul. O Grande ABC, por sua vez, integra a Região Metropolitana de São Paulo, composta por 39 municípios,onde vivem 20 milhões de habitantes. De acordo com o Censo Demográfico de 2010, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Diadema contava com habitantes. Em um território de 30,7 km², sendo 7 km² em área de proteção de mananciais, Diadema é a cidade com a segunda maior densidade demográfica do Brasil e a maior do Estado de São Paulo, com habitantes/km² (2010). O município tem hoje 219 núcleos habitacionais (ex-favelas): 152 deles estão totalmente urbanizados (70%). Todos os demais passam por algum processo de urbanização, com exceção de sete deles, não urbanizados. 6

7 Localização do Município de Diadema Localização de Diadema na Região Metropolitana de São Paulo São Paulo São Caetano do Sul Diadema Mauá Ribeirão Pires Rio Grande da Serra Santo André Região Metropolitana de São Paulo São Bernardo do Campo Município de São Paulo Município de Diadema Municípios da região do ABCDMRR Localização do Estado de São Paulo no Brasil Localização da Região Metropolitana no Estado de São Paulo 7

8 8 Inaugurado em 2008, o complexo médico-ambulatorial oferece serviços de especialidades médicas com tecnologia de ponta, gratuitamente, para toda a população

9 Introdução Por José de Filippi Jr.* A história da urbanização de assentamentos informais comumente chamados de favelas em Diadema vale a pena ser lida, não para ser mecanicamente reaproveitada, mas porque é repleta de pistas para novos gestores que queiram reproduzi-la em contextos semelhantes, guardadas evidentemente as devidas proporções temporais, culturais, históricas e econômicas. Trata-se de uma história de êxito, a despeito das falhas que nós mesmos reconhecemos ao longo de todo o processo que se estende dos anos de 1980 até hoje, e das críticas que possam existir. Os números demonstram, grosso modo, essa trajetória de sucesso: em 1982, quando o Partido dos Trabalhadores (PT) venceu a eleição para a Prefeitura de Diadema, a cidade tinha 230 mil habitantes, dos quais 30% viviam em favelas, em situação de precariedade e abandono pelo poder público, amargando condições de habitabilidade desumanas, com menos de 20% das ruas da cidade asfaltadas, altíssimos índices de desemprego, violência e das maiores taxas de mortalidade infantil do país. Aqueles 30% de moradores de favelas viviam sem nenhuma segurança do ponto de vista jurídico-institucional e sem segurança física, em precários barracos de madeira, muitas vezes em condição de risco de vida: não tinham a posse do solo urbano que ocupavam, estavam sujeitos a enchentes, desmoronamentos e não tinham saneamento básico nem nenhuma infraestrutura que lhes proporcionasse um espaço digno de convivência familiar. Hoje, depois de seis administrações quase contínuas do PT na cidade, e em menos de 30 anos, o índice de habitantes que moram em favelas caiu para 3%. Ainda em 1996, 90% das ruas da cidade já estavam asfaltadas. As taxas de desemprego e mortalidade infantil decresceram verticalmente. E Diadema, que em 1999 ocupava o primeiro lugar em número de homicídios entre todos os municípios do país, superou largamente esse índice, tornando-se referência internacional no êxito ao combate à violência e exemplo cabal de que há forte correlação espacial entre os locais de moradias precárias e as taxas de homicídios. Os números, entretanto, não conseguem demonstrar as dificuldades enfrentadas neste percurso que exigiu, antes de tudo, determinação política e empenho na inversão de prioridades, na escolha firme pelo atendimento prioritário aos excluídos da cidade. A continuidade político-administrativa, com a permanência no poder de um partido de esquerda e orientação popular, foi fator determinante. O PT, afinal, era o partido que depois viria a ser protagonista de um momento fundamental da história brasileira, com duas gestões do presidente Luiz Inácio Lula da Silva ( ) significando uma diferença de fato para milhões de pessoas que melhoraram de condição social. 9

10 Em Diadema, a continuidade é que permitiu aprimorar o processo e torná-lo abrangente. O que ocorreu na cidade foi uma verdadeira revolução nas condições de habitação. Cada metro de água encanada, de esgoto, de galerias, cada tijolo assentado, cada rua pavimentada, cada terreno adquirido, foi resultado de esforços dedicados à exaustiva negociação política e discussão com a comunidade, que participou ativamente da transformação ocorrida. Principalmente no início, foi uma política executada com poucos recursos, muita luta coletiva, muito conflito e criatividade. É uma história de amadurecimento político e técnico. A urbanização de favelas levou em conta o que a população já tinha feito no território. Fizemos um reordenamento, uma reestruturação, uma reurbanização do que já estava ali, também por respeito ao desejo das pessoas de permanecerem naquele local. É uma história de consenso, mas também de dissenso, de disputa, quando a presença do poder público foi importante para estabelecer limites e não ceder a pressões e manipulações políticas que estimulavam o surgimento de novos loteamentos clandestinos e irregulares. Núcleo habitacional Marilene, antes e depois da urbanização Procurou-se desenvolver, portanto, uma política habitacional republicana, de incentivo constante à participação popular, descentralização administrativa e democratização da gestão, em favor da integração das políticas públicas e, sobretudo, de ousadia para abrir e enfrentar a discussão sobre o direito de propriedade privada e pública, sobre a obrigação do Estado em garantir moradia e sobre a função social da terra. Diadema foi pioneira na criação da Concessão do Direito Real de Uso (CDRU) no Brasil. 10

11 Direito à cidade Desde o início, tratou-se de um esforço para integrar a cidade informal à cidade legal, de estender todos os direitos da cidadania àqueles que, para o Estado, não existiam até então. Tratou-se de dar pela primeira vez a um morador da antiga favela, hoje núcleo habitacional (NH), um endereço oficial, com nome de rua ou travessa, numeração e código de endereço postal, um direito do cidadão e o reconhecimento de sua identidade social. Uma política urbana inovadora, inserida em nova legislação municipal sobre o uso e a posse do solo, foi um dos principais instrumentos para avançar na garantia do direito à moradia digna, evitando que a valorização imobiliária pós-urbanização expulsasse os moradores em vez de beneficiá-los. Entendemos que o direito à moradia não está limitado à definição do lote, ao saneamento e à construção habitacional, mas vincula-se ao direito à cidade, que deve ser compreendido como um direito ao seu usufruto equitativo dentro dos princípios da sustentabilidade, democracia, equidade e justiça social. A disputa pelo espaço em Diadema, município com a segunda maior densidade populacional do Brasil, não arrefeceu, porém, o nível de investimento na cidade. Não se pouparam esforços para atender a demanda crescente por determinação de parâmetros de uso e ocupação do solo para habitação de interesse social, habitação para as demais camadas, preservação ambiental e atividades econômicas. Os três primeiros governos sucessivos do PT ( ) alteraram uma situação de caos urbano vivido na cidade. Capacidade de investimento para os municípios A política habitacional de Diadema segue desde 1983 na direção da universalidade do atendimento. Mas devido à escassez de recursos, foi sendo conquistada no processo e no tempo. Vivemos, ao longo de todo o processo, momentos muito díspares, do ponto de vista da situação financeira. O início, de 1983 a 1986, foi um momento crítico, de total ausência de recursos para a área habitacional. Mas mesmo numa situação de penúria, de restrição orçamentária, a política quando é acertada caminha adiante, ainda que em velocidade menor. Naquela época, os municípios no Brasil de maneira geral eram frágeis financeiramente. Na gestão seguinte, a situação melhorou um pouco, foi crescendo, mas ainda numa escala menor. Os anos de ouro foram o período de 1990 a Os municípios saíram fortalecidos com a Constituição de E Diadema recebeu também nessa época um grande aporte de verbas do Governo do Estado, como pagamento de indenização devida ao município, que cedera espaço para construção da Rodovia dos Imigrantes. Nesse momento percebemos o quanto é importante termos um município forte, com capacidade de investimento. Situação oposta ocorreria de 1997 até 2003, quando houve um retrocesso em nível nacional da força econômica dos municípios. O então governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) partiu da premissa equivocada de que a Constituição de 1988 havia deixado os municípios muito abastados, com muito dinheiro que não estariam sabendo usar. Então começaram a criar mecanismos para retirar poder econômico dos municípios. Antes da Constituição de 1988, os municípios recebiam entre 7% e 8% da massa tributária arrecadada no país. Depois de 1988, nesse período que estou chamando de anos de ouro, de mais capacidade de execução orçamentária, esse número oscilou entre 16% e 19%, quer dizer, passou ao dobro ou mais. 11

12 Combatendo a exclusão por atacado Núcleo Habitacional Novo Habitat, zona Leste No período de 1997 a 2004, especialmente na gestão FHC, com aquela visão neoliberal de que o Estado não tem importância e que o mercado resolve tudo, a parcela que cabia aos municípios caiu para entre 12% e 13%. Principalmente a partir da segunda gestão do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, porém, esse percentual voltou para a faixa dos 18%. De 2005 em diante, os municípios recuperaram poder financeiro e orçamentário, só que com uma grande diferença: eles tem hoje encargos muito maiores no papel de gestores das diversas políticas sociais que foram assumindo, como a saúde, a educação, a assistência social e a segurança. Nesta área da segurança pública, por exemplo, os municípios na década de 1990 quase não tinham nenhum encargo. Diadema, particularmente, precisou destinar muitos recursos para este setor, pela necessidade de dar resposta à questão da criminalidade. O poder financeiro dos municípios hoje está melhor do que há dez anos, mas eles perderam capacidade de investimento. Estamos diante de um novo grande desafio: como dotar os municípios de efetiva capacidade de investimento para executar programas de urbanização em assentamentos precários, adquirir terras para novas moradias, desadensar áreas saturadas, construir infraestrutura; para, enfim, construir a cidade? Enquanto o governo Lula fez o país retomar o crescimento econômico, depois de anos de desemprego e estagnação econômica, em Diadema fizemos a nossa parte: atraímos empresas importantes como a Ambev, construímos o Quarteirão da Saúde, negociamos a construção do primeiro shopping center da cidade, o Shopping Praça da Moça. O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), do Governo Federal, contribuiu para construir na nossa cidade um conjunto de obras de saneamento importantíssimo. Em oito anos, o Governo Federal investiu R$ 89,8 milhões no financiamento à habitação em Diadema. Em âmbito nacional, a solução para recuperar a capacidade de investimento dos municípios hoje pode estar no Programa Minha Casa Minha Vida, que poderia encampar as demandas paralelas à construção de moradias: as demandas da construção da cidade como um todo, que precisa de saneamento, transporte, cultura, saúde, trabalho. Seria importante associar à política de produção e financiamento da unidade habitacional do Minha Casa Minha Vida outros agentes públicos, principalmente os municípios, que são quem detém o poder de fazer política territorial urbana. Não podemos correr o risco de voltar a aprovar loteamentos localizados a 30, 40 quilômetros longe dos centros das cidades, agrupando ali um enorme contingente sem emprego, sem inserção na malha urbana, como se fez no bairro de Cidade Tiradentes, em São Paulo, por exemplo. Temos agora esse grande desafio de produzir políticas urbanas que de fato direcionem investimentos para a produção de moradias na construção de cidades inclusivas, sustentáveis, com justiça social e que preservem o meio ambiente para as futuras gerações. Do ponto de vista da economia internacional, um alerta importante sobre esta questão do financiamento habitacional e aos programas de urbanização de assenta- 12

13 mentos precários mundo afora é feito pelo urbanista norte-americano Mike Davis, no livro Planeta Favela, em que ele discute a realidade dos cenários de pobreza onde vive a maioria dos habitantes das megacidades do século 21. Davis investiga as origens do crescimento vertiginoso da população em moradias precárias a partir dos anos 80 na América Latina, África, Ásia e no antigo bloco soviético e mostra as semelhanças nada acidentais no crescimento da pobreza no mundo: ele analisa os paralelos entre as políticas econômicas e urbanas defendidas pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pelo Banco Mundial e suas conseqüências desastrosas para as 200 mil favelas existentes no planeta. Ou seja, ele diz cuidado, vocês que estão querendo fazer política habitacional e cuidar dos pobres, pois o sistema econômico internacional produz favela por atacado, exclusão por atacado. O alerta de Davis é importante para entendermos que enquanto não se mexer nessa questão, o sistema capitalista de produção seguirá gerando muita desigualdade. O livro de Davis tem esse ponto muito positivo de alertar os gestores de políticas habitacionais para essa realidade, embora seja um tanto pessimista em relação às políticas de urbanização que tentam tirar de situações de habitação degradantes as populações pobres no mundo todo. Quanto a isso, podemos dizer que o Consenso de Washington não nos iludiu, a nós, poder público em Diadema. Preferimos a ação à paralisia a que estaríamos fadados se nos tivéssemos pautado pela descrença em nossas próprias ferramentas contra a camisa-de-força do neoliberalismo. A política de urbanização de favelas e a política habitacional urbana em geral da cidade são conquistas de grande sacrifício, louváveis em todos os sentidos. Nova realidade, nova propriedade A pesquisa de campo apresentada no capítulo 3 deste livro, uma sondagem realizada neste ano de 2011 com moradores dos núcleos habitacionais de Diadema revelou dois resultados importantes: que a população Luiz Inácio Lula da Silva, então presidente da República, na entrega de unidades habitacionais do Conjunto Nova Naval, em 2010, construído com recursos do Governo Federal 13

14 aprova por unanimidade a política habitacional da cidade e que a maioria dos habitantes dos núcleos detentores de CDRU gostaria de comprar o imóvel onde vive. O número daqueles que expressam desejo de comprar a unidade habitacional é de 68%. Destes, 42% dizem que certamente comprariam, e 21% comprariam se tivessem acesso a financiamento. Ora, esta interessante revelação da pesquisa toca num ponto importante da política habitacional de Diadema hoje: a de que é preciso rever a legislação de posse da terra vigente (de concessão de uso) e de incentivar serviços e comércios nos núcleos. Nós não podemos negar a essas pessoas que estão ascendendo socialmente o direito de que elas tenham um patrimônio para obter crédito ou para deixar para os filhos. Afinal, é um patrimônio construído com muita dificuldade. É preciso mudar a regulamentação não só da propriedade do solo, como também da construção no solo. A venda da unidade poderia representar a possibilidade de o Poder Municipal ter um fundo, uma fonte de recurso que venha das classes populares, mas dentro da capacidade de pagamento das mesmas. A segunda questão importante hoje, mais ainda do que a que envolve a propriedade, é a transformação dos núcleos habitacionais em espaços de serviço e comércio, somados às moradias. A nossa lei é muito limitante, muito fechada em relação a esse aspecto. Não permite nenhum tipo de serviço ou comércio nos núcleos. Mas de fato isso já vem acontecendo há algum tempo, já existe nos núcleos de forma clandestina. Não tenho dúvida de que nós devemos evoluir, abrir a perspectiva de dar institucionalidade e legalidade a essa diversidade que já existe. É um erro permitir acontecer aqui o que ocorre na Índia, por exemplo, onde os empreendedores intermediários exploram os pobres, com dezenas de barraquinhas de negócios espalhadas pelas favelas, que não beneficiam os moradores. Daí a importância de se garantir que somente quem mora e tem o direito da concessão adquira a propriedade. A presença do Poder Municipal é fundamental para regular isso, para assegurar essa questão da justiça e de evitar que a informalidade produza também esse tipo de exploração. Em Diadema esse processo de exploração já vem ocorrendo em alguns núcleos. Empresas estão alocando mão-de-obra barata junto aos moradores e transformando moradias em lavanderia de roupa hospitalar, por exemplo, ou em pequenas fábricas de sacolas de lojas de grife, o que é inadmissível. Isso representa uma preca- É preciso rever a legislação de posse da terra em assentamentos informais, abrindo a possibilidade de venda das unidades aos moradores e incentivando serviços e comércio nos núcleos habitacionais 14

15 rização do trabalho na produção industrial. Combater esse processo é um desafio do momento. É legítimo que haja nos núcleos comércio para atender a população que está ascendendo socialmente e que demanda serviços: desde aula de computação, de internet, de idiomas até cabeleireiro, dentistas, profissionais liberais em geral. Nós temos, portanto, que, em vez de reprimir, entender o que se passa ali, para adaptar a legislação. A realidade é esta. Precisamos abrir a cabeça para novas realidades sociais dentro dos núcleos habitacionais. Cidade real O investimento na infraestrutura de Diadema ao longo desses quase 30 anos transformou uma cidade antes informal em cidade real, legal, o que faz com que nosso Programa de Urbanização de Favelas seja reconhecido internacionalmente. Nosso padrão de urbanização de favelas, principalmente os referenciais de tamanho de lote e dimensão de vias, transformou-se em referência para outros governos municipais brasileiros, a exemplo de São Bernardo do Campo, Santo André e Santos, entre outras cidades que adotaram parâmetros semelhantes aos de Diadema. O Programa é modelo também mundo afora: este ano Diadema é uma das cidades de destaque na exposição Design with the Other 90%: Cities, do Cooper-Hewitt National Design Museum (outubro 2011 janeiro 2012, Nova York), sobre projetos alternativos de urbanização de assentamentos informais. Não é à toa que nesta exposição Diadema ocupará uma seção chamada Incluir, que apresenta soluções de design urbano para encampar aqueles que tinham sido marginalizados pela cidade estabelecida: os pobres, as mulheres, os jovens e comunidades inteiras. Para mim, este livro também é uma oportunidade de parabenizar, homenagear e agradecer à população de Diadema e aos técnicos, aos estagiários, a todos os profissionais e também a muitos anônimos que deram sua contribuição, que participaram e formularam essa política junto conosco ao longo desses 30 anos. Que esse trabalho possa servir também aos jovens em formação nas universidades, nos cursos de engenharia, arquitetura, sociologia e serviço social entre outras áreas, como referência de contato com essas situações mais concretas das políticas habitacionais urbanas. Está nas mãos das novas gerações ampliar as melhorias na condição de vida dos milhões de pobres que, no caso específico da América Latina, já ocuparam as cidades e nelas vivem. Sabemos que a definição de informalidade é imprecisa e multidimensional, abrangendo aspectos físicos, socioeconômicos e legais. É atribuída a muitas causas, inclusive baixos níveis de renda, planejamento urbano irreal e falta de terra. Cabe aos jovens em formação nas universidades e nos cursos técnicos caminhar em busca de soluções criativas para dar legalidade e realidade aos chamados assentamentos informais, para aprimorar as ferramentas que os conduzam na direção de acesso regular aos benefícios do desenvolvimento urbano: serviços públicos, infraestrutura, espaços públicos e equipamentos coletivos. A luta e as realizações de um grande coletivo mudaram a cara de nossa cidade. Os méritos dessas conquistas foram do PT e da população, que souberam juntos se organizar e conseguir transformar profundamente a condição urbana, social, econômica e cultural da cidade que era o símbolo da exclusão, do abandono e da feiura. Diadema hoje é uma cidade que dá gosto de ver e da qual nos orgulhamos muito. JOSÉ DE FILIPPI JR. é engenheiro civil. Foi duas vezes secretário de obras/habitação de Diadema e prefeito da cidade em três gestões: , e Atualmente é deputado federal pelo PT de São Paulo. 15

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17 CAPÍTULO 1 República Socialista de Diadema ( ) 17

18 18 Desde o início do processo, o Governo Municipal precisou definir um planejamento para o processo de urbanização e o assentamento da população removida de favelas, combatendo a ocupação de terras por pressão política, a especulação e a provocação de grupos oportunistas

19 A cidade dos dois sapatos Novembro de O Brasil vivia o arrocho salarial promovido pela ditadura militar, já abalada pelos movimentos populares por democracia. A economia brasileira amargava uma inflação galopante, na marca dos 200% ao ano. O modelo de desenvolvimento político-econômico implantado baseado em economias de aglomeração, que tornava vantajosa a concentração no espaço urbano de atividades industriais e comerciais tinha como consequência o intenso movimento migratório do campo para as cidades, um índice de desigualdade social alarmante e a deterioração das condições de vida da população mais pobre. Lula da Silva ficou em quarto lugar nas eleições, mas recebeu 1 milhão e 200 mil votos, resultado acima do esperado diante da inexperiência e da falta de recursos do partido, que vencia suas primeiras eleições na pequenina cidade de Santa Quitéria, no Estado do Maranhão, Nordeste do país, e no simbólico município de Diadema, o D do ABCD, região situada à sudeste da capital de São Paulo, que engloba os seguintes municípios: Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul e Diadema, que, na época, apresentava os indicadores sociais mais desfavoráveis. O ABCD integra a região metropolitana de São Paulo, composta por 39 municípios onde vivem 18 milhões de habitantes. Na região metropolitana da cidade de São Paulo, pólo da indústria automobilística nacional (implantada em meados da década de 1950), as manifestações por emprego e salários dignos surpreendiam o país e davam início a uma série de greves operárias lideradas pelo então presidente do sindicato dos metalúrgicos de São Bernardo do Campo e Diadema, Luiz Inácio Lula da Silva. Aquele que viria a ser o presidente do Brasil era candidato ao governo do Estado de São Paulo em 1982, pelo recém-fundado Partido dos Trabalhadores (PT-1980), nascido no contexto da abertura política e comprometido com as lutas dos movimentos sociais. Núcleo Habitacional Marilene, região Leste da cidade, antes da urbanização 19

20 Diadema Rodovia Anchieta Rodovia dos Imigrantes A vitória do PT em Diadema era descrita em novembro de 1982 em matérias de imprensa como uma comemoração popular inédita: No interior de um sobradinho no número 60 da Martins Carvalho, uma rua de terra batida em Diadema, homens simples, vestidos de calção e sem camisa, confraternizam-se ruidosamente. São operários do ABC que comemoram com cerveja gelada a eleição de um companheiro, o operário metalúrgico Gilson Menezes, para a Prefeitura da cidade. Foi uma vitória literalmente suada a de Gilson e de seus oito companheiros escolhidos vereadores de Diadema. Sem dinheiro para tocar a campanha eleitoral, eles percorreram a maior parte das ruas a pé, num cansativo trabalho de porta a porta e boca a boca. A cidade vivia então um processo de explosão populacional impressionante: dos 12 mil habitantes em 1960, saltou para 80 mil em 1970 e para 230 mil em Um terço destes vivia nas 128 favelas cortadas por vielas de terra e lama, em barracos de madeira e lata, sem abastecimento de água, coleta de esgoto nem rede de energia elétrica. Diadema era conhecida como a cidade dos dois sapatos, quando o trabalhador chegava na montadora com o sapato na sacolinha, sujo de barro, todos já sabiam que era morador de Diadema. As pessoas tinham vergonha de dizer que moravam em Diadema (...), observa o ex-prefeito Filippi. Jardim Marilene, Acervo Centro de Memória de Diadema 20

21 A partir da construção da Rodovia Anchieta (1947), ligando a cidade de São Paulo ao porto de Santos o mais importante do país, no litoral sul, bem como mais tarde da construção da Rodovia dos Imigrantes (1976), na mesma região, intensificou-se o ritmo de crescimento e a industrialização do ABCD. Em decorrência disso, proliferaram-se os loteamentos ilegais, fazendo crescer também o número de favelas e cortiços nas cidades. Foi este o contexto do rápido adensamento de Diadema, localizada a 17 quilômetros do centro da capital paulista, e onde a terra era menos valorizada do que nos municípios vizinhos. Em seu diminuto território de 30,7 km² está a segunda maior densidade demográfica do Brasil hoje, habitantes/km². A dura realidade da chamada cidade-dormitório era bem conhecida pelos petistas, eleitos por trabalhadores migrantes como eles, que continuavam a chegar das regiões mais remotas e pobres do país, sem qualificação profissional, em busca de moradia acessível e emprego nas indústrias da região. Muitos desses trabalhadores e suas famílias já tinham sido expulsos de favelas em outros municípios, principalmente em São Paulo, e começavam a se organizar em movimentos por moradia. Diadema era então um lugar abandonado pelo poder público, carente de infraestrutura e serviços públicos. Mais de 80% das ruas não tinham pavimentação nem saneamento básico, o que contribuía para os altos índices de insalubridade a taxa de mortalidade infantil era de 83 crianças por mil nascidas vivas, uma das maiores do Brasil (no município vizinho de São Caetano, o mais rico do ABCD, no mesmo período, a taxa era de 29,3 por mil). Os serviços de educação, saúde, cultura e lazer praticamente inexistiam, embora 70% da população tivesse menos de 30 anos, e menos de 8% tivesse completado o Ensino Fundamental. Em 1983, as EMEIS Escolas Municipais de Educação Infantil atendiam apenas 15% da demanda. Antes da reurbanização, 80% das ruas careciam de saneamento e pavimentação Primeira administração ( ): Vontade política, militância e audácia A eleição do metalúrgico Gilson Menezes para a Prefeitura dava início ao ciclo do que se chamaria depois de República Socialista de Diadema ou a cidade vermelha : a continuidade político-administrativa propiciada pela eleição consecutiva de três governos progressistas ( ), do Partido dos Trabalhadores, e comprometidos com as questões emergentes mais próximas dos movimentos sociais, entre as quais a demanda por habitações populares. Essa vitória significava também um rompimento com as velhas lideranças políticas conservadoras que haviam governado a cidade até então. De modo geral, os prefeitos anteriores priorizavam a instalação de indústrias no municí- 21

22 Movimentos sociais e poder público trabalharam juntos em Diadema pio, através de incentivos fiscais e de ocupação do solo urbano, sem qualquer preocupação com as condições de vida da população que crescia aceleradamente. No contexto da habitação, só havia no Brasil à época uma única linha de fomento, o Sistema Financeiro de Habitação (SFH), que financiava imóveis com o capital gerado pelo Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), por meio do Banco Nacional de Habitação (BNH), criado em Os programas de financiamento do BNH, porém, não alcançavam populações com o perfil de renda das favelas de Diadema. Em 1986, o esvaziamento do capital causado pelo aumento do desemprego e da inadimplência levou esse sistema à falência. O BNH foi extinto. Em Diadema, o programa de urbanização de favelas que começava a ser desenvolvido em 1983 seria um divisor de águas enquanto política habitacional municipal. A primeira iniciativa foi o reconhecimento da existência das favelas: invertendo-se assim a lógica com que se enfrentava o problema das habitações em loteamentos irregulares até então. Em oposição à ação repressiva, e em vez de tratar a favela como anomalia a ser extirpada do tecido urbano, passava-se a ver aquele aglomerado como núcleo residencial passível de reurbanização e de transformação em local de moradia digna. O passo seguinte, e fundamental, foi abrir espaço para a participação popular ativa no processo. Os moradores de favelas já estavam minimamente organizados na região do ABCD dentro do Movimento de Defesa dos Direitos dos Favelados (MDDF), cujas principais reivindicações à época eram a instalação e regularização de redes de água, esgoto e energia elétrica às empresas de saneamento e eletricidade estaduais, concessionárias de serviços públicos que desconsideravam completamente as favelas como objeto de atendimento. O conceito mais amplo de urbanização de favelas não fazia parte do repertório da população moradora em favela. Em Diadema, seria difundido pela iniciativa do poder público de trabalhar junto com os moradores e de afirmar a moradia digna como um direito do cidadão. Por um casamento inevitável entre falta de recursos para realizar grandes obras de infraestrutura e respeito aos anseios da população, nos dois primeiros momentos de implantação o programa de intervenções ocorreu de tal modo gradual e cirúrgico que o melhor termo para defini-lo é o de reurbanização, ou seja: priorizou-se a destinação de recursos para as áreas localizadas em terrenos públicos, em condições físicas adequadas para o processo, e respeitando sempre que possível o desejo dos moradores de permanecer no local onde estavam. Com muita vontade política e audácia, e em meio a conflitos políticos de todo tipo, a Prefeitura foi criando do nada uma metodologia de ação para as intervenções. Não existiam exemplos de iniciativas construtivas do poder público no interior das favelas. As poucas experiências registradas eram absolutamente pontuais e episódicas. Optou-se por intervir na grande maioria dos núcleos, diluindo a aplicação dos recursos, porém promovendo a melhoria das condições de saneamento para uma parcela maior da população de favelas. Foram instituídas como diretrizes gerais do programa a adoção de novo parcelamento do solo e a busca por formas de garantir a posse da terra. Para viabilizar a implementação do programa, criou-se uma pequena estrutura administrativa (Serviço de Urbanização de Favelas), até então inexistente. 22

23 A equipe Em vez de tratar a favela como anomalia a ser extirpada do tecido urbano, passava-se a vê-la como núcleo residencial a ser reurbanizado e transformado em moradia digna Na maior parte do período do primeiro governo do PT, a estrutura administrativa era composta por um coordenador, dois engenheiros e oito estagiários (a maioria em Arquitetura). Os membros da equipe eram, na maioria, militantes do partido, e despenderam grandes esforços para viabilizar o projeto. Poucos eram, de fato, fortemente preparados para exercer essa atividade profissionalmente. Essa reduzida equipe interveio em 74 núcleos de favela, o que, de um lado, comprova seu alto envolvimento com o trabalho e, de outro, a precariedade das condições operacionais. Um dos membros da equipe lembra: (...) íamos de final de semana, sem bater cartão e de ônibus, marcar com trena os lotes nas áreas particulares. A favela Rua do Futuro foi feita assim. Com poucos recursos e estrutura, a equipe técnica subdividia suas atividades pelas regiões Norte, Sul, Leste e Oeste. Essa classificação era utilizada para distribuir planos de ação, discutir prioridades e organizar a comunidade. Plano Comunitário de Pavimentação dividiu serviços e custos entre Prefeitura e moradores 23

24 Comunidade organizada A organização da população moradora, por meio de comissões, associações ou de representantes, era uma pré-condição para ser atendido no programa. O governo municipal era muito sensível às pressões populares, que definiram a maior parte das intervenções: quem pressionava mais tinha seu atendimento priorizado. A partir do momento em que a população se dirigia à Prefeitura solicitando água e luz, iniciava-se uma série de contatos entre a equipe de urbanização e os moradores, que perduraria por vários anos. Em reuniões realizadas nas favelas, escolhia-se a comissão de moradores, que acompanharia de perto todo o processo de reurbanização. As reuniões aconteciam aos sábados e domingos, para possibilitar a participação daqueles que trabalhavam durante a semana. A seguir, vinha a etapa de cadastramento das famílias. O cadastro orientava a definição do tamanho de lote e do tipo de atendimento. Após o cadastramento, considerava-se que seriam atendidas apenas as famílias cadastradas, na tentativa de deter a ocupação indiscriminada da área. A primeira etapa de implantação do projeto buscava viabilizar um reparcelamento de lotes com a abertura de vias e vielas. Adotavam-se um ou mais lotes-padrão, que representassem a divisão igualitária da terra entre os ocupantes. Para reordenar a ocupação do solo, promovia-se a relocação interna de barracos que, na maioria das vezes, era executada pela própria família, que reutilizava o próprio material de seu barraco para reconstruí-lo em outro local indicado no núcleo. Iniciava-se o reparcelamento, sempre que possível, na área menos densa da favela. A equipe de topografia marcava os lotes de um determinado setor e as famílias desmanchavam e reconstruíam seus barracos no mesmo dia, ou final de semana, contando com o apoio dos vizinhos para abrigar as crianças, os pertences e garantir a alimentação. O parcelamento, na maioria das vezes, era executado a partir de um estudo preliminar, elaborado pelos próprios técnicos e estagiários, que não contavam com levantamentos cadastrais e planialtimétricos. Tentava-se ao máximo evitar a destruição de casas de alvenaria, que, todavia, não eram muitas na década de Embora a legislação da época exigisse loteamentos com terrenos de 125 m² no mínimo, foi preciso reduzi-los para 42 m² (com frente de 3,5 metros) para evitar a remoção de muitas famílias. Foi priorizado o parcelamento dos núcleos. Muitos eram parcelados mesmo se a Prefeitura não tivesse condições de executar a infraestrutura. A reivindicação mais expressiva da população das favelas nesse período era a marcação de lotes: queremos que a Prefeitura vá lá no núcleo marcar os lotes. Mãos à obra Parcelamento do solo As primeiras obras de intervenção eram fundadas na erradicação de riscos e na promoção do acesso a condições de habitabilidade dignas: um lote podia comportar um sobrado com sala, cozinha, banheiro, dois quartos e algum recuo para ventilação. Naquele momento, ainda não eram feitas intervenções em áreas particulares e nem de mananciais, priorizando as áreas ocupadas em terrenos públicos. Optou-se por remover somente os barracos localizados em áreas de risco de vida para as famílias, ou localizados em trechos de passagem das novas vias. Apenas duas remoções foram realizadas: de 58 famílias na favela do Barrionuevo e de 271 famílias na favela do Paineirinha. Em ambos os casos, a população foi transferida para outras áreas da Prefeitura. 24

25 Moradores do Jardim dos Eucaliptos, organizados em mutirão, ajudam a urbanizar o núcleo Com o parcelamento do solo e o início da execução das obras de saneamento, a população imediatamente começava a transformar seu barraco em uma construção de alvenaria. O Serviço de Urbanização fornecia algumas plantas-padrão e algum acompanhamento técnico. As moradias eram auto-financiadas e construídas pelos próprios moradores. Usualmente, a família morava no lote enquanto ocorria a construção. Esse serviço técnico da Prefeitura seria depois sistematizado com a criação do Programa de Apoio à Autoconstrução. Nesse período, as principais obras realizadas no interior das favelas foram a regularização e pavimentação de vielas, escadarias, muros de contenção e galerias pluviais, terraplenagem e nivelamento nas áreas de baixa declividade, bem como a canalização dos córregos das favelas Santa Cruz e Nações. As obras eram realizadas por administração direta ou em regime de mutirão, com a participação dos moradores. Acesso a serviços O reordenamento físico das favelas possibilitava a implementação de serviços urbanos até então inviabilizados e que constituíam fatores determinantes na melhoria das condições de vida dos moradores: entre os quais, a coleta de lixo, que se tornou prioridade, sob responsabilidade do governo municipal. Como os demais serviços essenciais eram competência do Estado, a Prefeitura de Diadema firmou convênio com as concessionárias estaduais para atendimento às favelas. Após a marcação de lotes, o Setor de Urbanização de Favelas encaminhava à Sabesp (empresa concessionária de saneamento básico do Estado de São Paulo) a solicitação de ligação de água e à Eletropaulo (empresa concessionária de eletricidade do Estado de São Paulo), o pedido para a execução de eletrificação. Como a Sabesp recusou-se na época a executar redes para coleta de esgoto nas favelas, a própria população passou a construir suas redes, sendo que a Prefeitura fornecia parte do material de construção. A reurbanização de favelas significou o reconhecimento ao direito das famílias de continuarem vivendo no local em que estavam e de terem a posse daquela terra 25

26 Direito à terra Disputa política Do ponto de vista da legislação urbana, as favelas eram entendidas como ocupações irregulares. Assim, o programa de reurbanização assumido pela Prefeitura Municipal de Diadema (PMD) significou o reconhecimento ao direito das famílias de continuarem vivendo no local em que estavam e a terem a posse daquela terra. A Lei Municipal n.º 819/1985 autorizou o Governo Municipal a outorgar a Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) da terra. A outorga concedia ao morador a posse da área do núcleo como um todo, de forma indivisa, por 90 anos; e independia da conclusão das obras de urbanização, do equacionamento da situação de domínio das áreas públicas ou mesmo da aprovação administrativa do parcelamento. Para a população de favelas, isso representava a legalidade de ocupação do lote. Diadema foi pioneira na aprovação da lei de CDRU. Sua elaboração e aprovação contaram com ampla participação popular, transformando-se em marco na afirmação do direito à moradia e na defesa do uso social da terra, que seriam incluídos na Constituição de 1988, influenciando inclusive a legislação fundiária urbana que viria depois. Entre 1985 e 1988, foram aprovadas 50 áreas passíveis de CDRU, tendo famílias como beneficiárias, mas os títulos só seriam entregues entre 1991 e Desde o início do programa de reurbanização de favelas, a participação popular foi intensa, das plenárias para a organização e cadastramento dos moradores aos mutirões de demolição e reconstrução de barracos, com vizinhos e amigos ajudando-se mutuamente. Essa adesão rápida e concreta da população logo nos primeiros meses de implantação do programa passou a ser objeto de disputa política no interior da Administração. Eram comuns os protestos dos vereadores da oposição, que buscavam barrar o reconhecimento das favelas como espaço legítimo de habitação. A diminuição do tamanho tradicional dos lotes na etapa de parcelamento foi alvo de críticas por parte do grupo oposicionista, provocando embates e confrontos na Câmara Municipal. Foi preciso também lidar com os loteamentos clandestinos, vendidos aos moradores por grileiros que se julgavam donos de grandes extensões de terra. O conflito nesse primeiro período foi expressivo devido à insegurança e ao inusitado da operação. Tornou-se pública uma divisão interna no alto comando da Administração, entre o grupo do prefeito e a maioria do diretório municipal e da bancada de vereadores do Partido dos Trabalhadores. O prefeito Gilson Menezes, que tinha transferido o departamento de Serviços de Urbanização de Favelas para um setor secundário dentro da PMD, a Diretoria de Promoção Humana, acabou por se desvincular do PT no final de seu mandato. Na eleição seguinte, viria a apoiar um dos candidatos adversários do PT, mas a população manteve sua fidelidade eleitoral ao partido. Crescimento da população em favelas em Diadema População em favelas Número de favelas População em favelas Número de favelas Fonte: Sehab/IBGE:

27 Resultados e impasses da primeira gestão A PMD enfrentou nesse primeiro período todo tipo de adversidades. Havia dificuldade, por exemplo, para adquirir e distribuir, estocar e controlar a utilização adequada do material de construção nos núcleos. Muitas vezes, os serviços nos núcleos eram paralisados por atrasos na licitação e compra de um único tipo de material. Muitos núcleos não possuíam locais adequados ou seguros para estocar material, que precisava então ser transportado aos poucos para o canteiro de obras, o que exigia disponibilidade de caminhões. Além disso, as obras exigiam grande acompanhamento dos técnicos da Prefeitura nos finais de semana, e a reduzida capacidade operacional do governo limitava o número de frentes de trabalho abertas. Em alguns núcleos, era difícil mobilizar a população para executar obras em regime de mutirão. Segundo a PMD, a necessidade da população de fazer bico nos fins-de-semana para complementar a renda mensal contribuía para a desmobilização do mutirão. Outro fator que desmobilizava era o fato de que, nos núcleos parcialmente urbanizados, após a subdivisão dos lotes, os moradores se voltavam para a execução de melhorias em sua própria moradia, deixando de lado os processos coletivos. Apesar de tudo, e usando apenas recursos de dotações orçamentárias municipais, foi possível realizar intervenções em 78 núcleos de favelas (dos 128 existentes no início da gestão), sendo que 16 deles foram integralmente urbanizados nesse primeiro governo. Segunda administração ( ): Pressão por moradia explode O programa de urbanização de favelas passou por transformações e foi sendo aprimorado ao longo dos anos, acompanhando as mudanças de orientação e estruturação dos governos municipais do PT. A segunda gestão petista, do prefeito José Augusto da Silva Ramos, enfrentaria desafios novos no processo, mas seria, de certa forma, uma continuidade natural do processo iniciado na gestão anterior, do qual o prefeito eleito participara como diretor do Departamento de Saúde. No que se refere à estrutura administrativa, a política pública de habitação voltou a ser coordenada pelo Departamento de Planejamento, dentro do qual foi criada uma Divisão de Habitação, que reincorporava o Serviço de Urbanização de Favelas, e se tornava, portanto, a responsável pela gestão da política para a área. Dados do Programa de Urbanização de Favelas Período Número total de núcleos habitacionais (favelas) Número de ocupações Urbanizações iniciadas Áreas com intervenção de urbanização Áreas de remoção Urbanizações concluídas Concluídas no acúmulo dos períodos Fonte: Coelho,

28 Movimento Água Boa e Barata. Nessa época, a Companhia alegava que praticava valores altos nas tarifas, pois seguia um valor fixo de alíquota, igual para todos os municípios da Região Metropolitana de São Paulo. A Sabesp tinha o direito de exploração do saneamento em Diadema por 30 anos, contados a partir de Nesta gestão, o investimento maciço da Prefeitura seria em pavimentação de vias públicas bem como na estruturação da rede de saúde, caso da municipalização do hospital localizado no bairro de Piraporinha, no extremo leste do município, e da construção de Unidades Básicas de Saúde (UBS). O setor da saúde consolidouse como política pública reconhecida e passou a disputar com a habitação recursos do orçamento municipal. Antes e depois: introdução de infraestrutura básica traz melhorias notáveis a assentamentos precários Vencida a etapa de remanejamento dos lotes e reconstrução das unidades, era chegada a hora de qualificar a urbanização. Em 1989, primeiro ano daquela gestão, aproximadamente 80% das ruas da cidade ainda não estavam asfaltadas, inclusive as vias oficiais, e 50% eram desprovidas de iluminação pública. Restavam ainda vários serviços de infraestrutura básica a serem implantados na suposta Cidade Legal. As intervenções concentraram-se na ampliação das redes de água e esgoto, e na introdução de drenagem, pavimentação e instalação de equipamentos urbanos. Em 1990, as donas de casa de Diadema estavam insatisfeitas com as altas tarifas e o descaso com que a Sabesp prestava seus serviços no município. Em 1992, elas criaram e coordenaram o Dada a demanda por acompanhamento dos problemas fundiários, foi criado em 1989, o Serviço de Regularização Fundiária (SRF), para dar continuidade ao processo de regularização por CDRU. O SRF ampliou as ações de atendimento: passou a atuar em processos de loteamentos em áreas de proteção aos mananciais, de usucapião urbano, e em etapas cartorárias de desapropriações, com fins de obtenção de alvarás judiciais para obtenção de escrituras. Importantes avanços foram obtidos, como a conquista do primeiro registro em cartório de uma CDRU, no Núcleo Habitacional Maria Tereza, fechando-se o período com três áreas registradas. Em 1990, foi criado o Fundo Municipal de Apoio à Habitação de Interesse Social (Fumapis), que contava apenas com recursos do orçamento municipal. O Conselho gestor era composto por onze membros: cinco representantes do Executivo, cinco representantes da população, eleitos pelo voto direto nas diferentes regiões da cidade, e um representante do legislativo. Além de deliberar sobre os recursos investidos no programa de urbanização de favelas e fiscalizar sua aplicação, o Conselho tornou-se o espaço de discussão e definição de propostas para a política habitacional do município. Diante da premência por remoção de moradores de locais de risco, e da necessidade de desadensar áreas, dando continuidade ao processo, a Prefeitura tomou a 28