A INTEGRAÇÃO DOS MERCADOS DE CRÉDITO HIPOTECÁRIO NA UE. Relatório elaborado pelo Grupo-Fórum relativo ao crédito hipotecário

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1 A INTEGRAÇÃO DOS MERCADOS DE CRÉDITO HIPOTECÁRIO NA UE Relatório elaborado pelo Grupo-Fórum relativo ao crédito hipotecário Comissão Europeia Direcção-Geral Mercado Interno O presente relatório é publicado pela Comissão Europeia. As opiniões nele manifestadas vinculam apenas o Grupo, bem como os seus membros, e não a Comissão Europeia. 1

2 Contactos Presidência do Grupo-Fórum relativo ao crédito hipotecário e responsáveis pelo relatório Eric Ducoulombier: eric.ducoulombier@cec.ue.int, 0032(0) Harsha Shewaram: harsha.shewaram@cec.ue.int, 0032(0) Direcção-Geral Mercado Interno Comissão Europeia 2

3 SÍNTESE 1. Os mercados de crédito hipotecário na UE têm um peso substancial na economia comunitária. No final de 2002, o montante em dívida dos empréstimos hipotecários à habitação cifrava-se em 4 biliões de euros, aproximadamente 40% do PIB da UE 15. Trata-se de mercados em que há potencial para uma maior integração, muito embora as opiniões sejam divergentes quanto à natureza precisa deste potencial e quanto aos custos e vantagens desta integração. Estes mercados continuam a não ser regulamentados por uma legislação sectorial específica a nível da UE. Até à data, a única intervenção a este nível assumiu a forma de uma recomendação da Comissão relativa ao estabelecimento de um código de conduta voluntário sobre as informações a prestar antes da celebração de contratos de empréstimo à habitação (em seguida denominado o Código de Conduta ). 2. Em Março de 2003, a Comissão instituiu o Grupo-Fórum relativo ao crédito hipotecário cujo mandato inclui três vectores: Identificar os entraves ao funcionamento harmonioso do mercado interno de crédito hipotecário; Apreciar o impacto desses entraves sobre o funcionamento do mercado interno; Formular recomendações à Comissão destinadas a eliminar os referidos entraves. 3. O presente relatório do Grupo-Fórum apresenta as suas conclusões e recomendações. A Comissão compilou e procedeu a uma edição dos trabalhos do Grupo tendo em vista a elaboração do relatório, que reflecte as posições do Grupo-Fórum, mas não necessariamente as da Comissão. As opiniões da Comissão e, mais especificamente, as suas respostas às recomendações do Grupo-Fórum, serão delineadas numa comunicação cuja adopção está prevista para Os membros do Grupo-Fórum são peritos provenientes de todos os grupos interessados e relevantes para o mercado do crédito hipotecário, incluindo o sector bancário, as organizações de consumidores, as seguradoras, os peritos-avaliadores do sector da construção civil e os notários. Os membros foram seleccionados no intuito de reflectir a diversidade geográfica da UE aquando da constituição do Grupo, ou seja, a UE 15, em que o presente relatório se centrou. O Grupo-Fórum desenvolveu as suas actividades no contexto do reexame de vasto alcance preconizado pelo Plano de Acção para os Serviços Financeiros, concebido para identificar as prioridades da Comissão na área dos serviços financeiros. 3

4 5. O Grupo-Fórum centrou-se em cinco áreas principais que foram consideradas pelos seus membros como fundamentais para uma avaliação do grau de integração dos mercados de crédito hipotecário na UE: confiança dos consumidores, questões jurídicas, questões associadas às garantias, questões relacionadas com os canais de distribuição e aspectos financeiros. Os diferentes pontos de vista manifestados pelos membros do Grupo-Fórum foram integrados na reflexão da Comissão no intuito de elaborar um relatório que se caracteriza pela sua grande diversidade, bem como pela profundidade da sua análise. Tais opiniões não reflectem forçosamente as posições das federações ou associações em que os peritos se inserem. 6. A tónica principal das discussões sobre a confiança dos consumidores foi colocada nas questões relacionadas com uma (nova) legislação vinculativa em matéria de defesa dos consumidores, bem como nos custos e benefícios de uma legislação desse tipo. As recomendações neste contexto centram-se na necessidade de promover o estudo e reforçar as orientações na área do crédito hipotecário na UE, de fomentar o fornecimento das informações previstas pelo Código de Conduta e de harmonizar áreas fundamentais tais como a taxa anual em percentagem e os encargos associados ao reembolso antecipado. As opiniões divergiam quanto à natureza precisa dessa harmonização e a questões conexas, o que conduziu à elaboração de recomendações específicas que são representativas do sector e dos consumidores, bem como a recomendações comuns do Grupo-Fórum. No âmbito das discussões sobre as questões jurídicas, um tema central foi a revisão proposta da Convenção de Roma a fim de permitir a liberdade de escolha quanto ao direito aplicável aos contratos de crédito hipotecário celebrados com os consumidores, uma proposta fortemente contestada pelos representantes deste últimos no Grupo-Fórum, devido ao facto de considerarem que tal apresentava o risco de afectar negativamente a confiança e a protecção dos consumidores. Outras recomendações nesta área abordam questões tão diversas como as bases de dados em matéria de crédito, normas de avaliação e o procedimento de venda forçada. O capítulo relativo às garantias inclui uma análise pormenorizada sobre as dificuldades defrontadas pelos mutuantes estrangeiros em termos de acesso aos sistemas nacionais de registo de imóveis, com as consequentes recomendações a este respeito. No âmbito das questões relacionadas com as garantias, incluíram-se também recomendações destinadas a facilitar a possibilidade de transferência dos empréstimos hipotecários, designadamente uma proposta quanto ao desenvolvimento do conceito de Eurocréditos hipotecários (Euromortgage) pela Comissão. O capítulo consagrado às questões da distribuição examina quatro canais de distribuição, incluindo a Internet, canal relativamente pouco testado até à data e que foi identificado pelo Grupo-Fórum como apresentando um potencial de expansão limitado, embora carecendo de salvaguardas a fim de assegurar um grau adequado de 4

5 confiança e de protecção dos consumidores. O último capítulo consagrado aos aspectos financeiros procede a uma análise aprofundada do potencial de um mercado secundário caracterizado por uma maior liquidez e de uma utilização mais eficiente dos mecanismos de financiamento existentes, ambos considerados vitais para criar as condições de mercado conducentes a uma maior integração dos mercados de crédito hipotecário na UE. 7. As deliberações do Grupo-Fórum traduziram-se em quarenta e oito Recomendações de vasto alcance. A Comissão é convidada a apreciar estas Recomendações unicamente no seu conjunto, uma vez que se considera que a adopção de quaisquer medidas centradas apenas numa recomendação individual será incapaz de assegurar uma maior integração deste mercado. 5

6 RECOMENDAÇÕES DO GRUPO-FÓRUM INTRODUÇÃO 1 A Comissão deve adoptar uma definição de empréstimos transfronteiras e assegurar o respectivo acompanhamento com base em dados estatísticos. CONFIANÇA DOS CONSUMIDORES Recomendações comuns 2 A Comissão deve financiar um estudo sobre os custos e os benefícios de uma maior integração dos mercados de crédito hipotecário. 3 O fornecimento das informações actualmente previstas pela Ficha Europeia de Informação Normalizada criada pelo Código de Conduta deve ser incentivado pela Comissão numa fase em que isso facilite a utilização e a comparação dessas informações. 4 Os representantes dos consumidores e a maioria dos representantes do sector defendem a harmonização pela Comissão dos encargos associados ao reembolso antecipado. Verificam-se divergências quanto à natureza dessa harmonização. Para aspectos mais pormenorizados, ver as Recomendações 10 e A Comissão deve harmonizar os encargos relacionados com a taxa anual em percentagem no que diz respeito tanto ao seu método como à sua base de cálculo. Verificam-se divergências quanto à natureza dessa harmonização. Para aspectos mais pormenorizados, ver as Recomendações 11 e A Comissão deve financiar estudos sobre o valor, do ponto de vista dos consumidores, das informações a prestar antes da celebração do contrato, conforme previsto pela Ficha Europeia de Informação Normalizada criada pelo Código de Conduta. 7 A Comissão deve criar e manter em linha um guia sobre as principais questões jurídicas e outras relacionadas com os empréstimos hipotecários transfronteiras. Recomendações específicas dos representantes dos consumidores 8 A Comissão deve promover os esforços destinados a instituir um contrato-tipo relativo aos empréstimos hipotecários. 6

7 9 A Comissão deve introduzir regras vinculativas para a protecção dos consumidores no que diz respeito aos contratos relativos aos empréstimos hipotecários com base numa harmonização mínima definida ao mais elevado nível possível, abrangendo as áreas a seguir referidas: Obrigação de fornecer o melhor conselho possível. Os requisitos e as necessidades dos consumidores e a razão subjacente a todos os conselhos dados aos consumidores, independentemente da respectiva fonte (incluindo agências e intermediários), devem ser especificados num suporte duradouro. Direito de recurso dos consumidores (judicial e extra-judicial). Fornecimento das informações resumidas a prestar antes da celebração do contrato na fase mais precoce possível dos contactos entre os consumidores e os mutuantes ou intermediários. Estas devem indicar, com base num formato correspondente à Ficha Europeia de Informação Normalizada: comissões, encargos administrativos ou de processamento, montante total do empréstimo e a reembolsar (incluindo a taxa anual efectiva global, a taxa de cálculo, o período de capitalização, o sistema de determinação das taxas de juro variáveis e montante total dos juros a pagar), o custo de produtos agregados (o custo directo e o respectivo impacto sobre os juros), a forma assumida pelo produto, período de risco e encargos associados ao reembolso antecipado (incluindo a apresentação de exemplos quantificados neste domínio) e quadros de amortização. 10 A Comissão deve velar para que os consumidores disponham do direito de rescindir um contrato de crédito hipotecário a qualquer momento e em quaisquer circunstâncias. Quaisquer encargos imputados aos consumidores que pretendam exercer este direito devem ser: a) adequados ao período de risco (ou seja, não deve autorizar-se a imputação de encargos em caso de reembolso antecipado decorridos alguns anos desde a celebração do contrato); b) calculados de modo equitativo e objectivo a fim de reflectir os (eventuais) custos incorridos pelo mutuante nos mercados grossistas e sob reserva de um limite máximo obrigatório; e c) claramente indicados no documento resumido a ser fornecido antes da celebração do contrato, com a apresentação de exemplos quantificados. 7

8 11 A Comissão deve assegurar a harmonização da taxa anual efectiva global, tanto no que diz respeito ao método como à base de cálculo. Os representantes dos consumidores são favoráveis a uma definição alargada, incluindo todos os encargos associados, e a uma harmonização mínima. 12 A Comissão deve garantir que os mecanismos/regras vinculativas em matéria de recurso e de reclamação propiciem aos consumidores uma protecção mínima equivalente em toda a UE que corresponda pelo menos ao nível mais elevado actualmente em vigor. Recomendações específicas dos representantes do sector 13 A Comissão é convidada a excluir todos os empréstimos garantidos da proposta de directiva relativa ao crédito ao consumo, em consonância com a Primeira Leitura do Parlamento Europeu, no intuito de assegurar que os créditos hipotecários não estejam sujeitos a dois regimes jurídicos distintos. 14 Nos países com regras vinculativas sobre a informação a prestar antes da celebração de contratos relativamente às propostas de crédito hipotecário, a Comissão deve garantir o alinhamento dessas regras com a Ficha Europeia de Informação Normalizada, a fim de ser apenas aplicável um único conjunto de regras. 15 A Comissão deve velar para que o Código de Conduta relativo aos empréstimos à habitação seja mantido sob a sua forma actual de auto-regulamentação. Em todo o caso, antes de qualquer nova apreciação do seu funcionamento, a metodologia subjacente a essa apreciação deve ser debatida por todas as partes interessadas. 16 A Comissão deve harmonizar a taxa anual efectiva global, tanto no que diz respeito ao método como à base de cálculo. Os representantes do sector são favoráveis a uma definição restrita que se circunscreva aos custos imputados pelo mutuante em seu benefício aquando da concessão do empréstimo e à plena harmonização. 17 A Comissão deve garantir a supressão dos limites aplicáveis por lei aplicáveis às taxas de juro e à variação das taxas de juro. 18 A Comissão deve garantir a supressão dos limites aplicáveis por lei aos encargos associados ao reembolso antecipado. Alguns representantes do sector defendem uma proposta de plena harmonização das condições de exercício do direito de reembolso antecipado, nomeadamente no que diz respeito aos empréstimos com 8

9 taxa de juro fixa e à limitação desse direito a circunstâncias associadas à venda do imóvel, ao desemprego ou em caso de falecimento. Todos os representantes do sector sustentam que os mutuantes devem dispor do direito de solicitar a plena indemnização pelos prejuízos (nomeadamente os relacionados com o financiamento) e pelos custos resultantes do reembolso antecipado. QUESTÕES JURÍDICAS 19 A Comissão deve velar para que o direito (material) aplicável à escritura de hipoteca e a qualquer acordo conexo em matéria de garantias seja o direito do Estado-Membro em que se situa o imóvel (lex rei sitae). 20 Os representantes do sector sustentam que a Comissão deve velar para que o direito aplicável ao contrato de empréstimo hipotecário seja definido por uma regra geral relativa ao conflito de leis com base no princípio da liberdade de escolha. A Convenção de Roma deve ser consequentemente alterada em conformidade, devendo ser simultaneamente preenchidos determinados requisitos essenciais. Os Estados-Membros devem deixar de poder impor quaisquer regras adicionais em matéria de protecção dos consumidores no que se refere aos contratos de empréstimo hipotecário transfronteiras. Para aspectos mais pormenorizados, ver as Recomendações 13 a 18 formuladas pelo sector. 21 Os representantes dos consumidores não concordam com a Recomendação 20 de que o direito aplicável ao contrato de empréstimo hipotecário deve ser definido por uma regra geral relativa ao conflito de leis baseada no princípio da liberdade de escolha e rejeitam consequentemente a proposta relativa a uma tal alteração da Convenção de Roma. Recomendam, ao invés, que sejam retidas as regras específicas relativas à protecção dos consumidores contidas na Convenção de Roma e defendem ainda a protecção adicional descrita nas Recomendações 8-12 relativas à confiança dos consumidores. 22 A Comissão deve aplicar uma solução a curto prazo que consista no seguinte: Recolha de informações sobre as bases de dados em matéria de crédito existentes em todos os Estados-Membros; Promoção de um Memorando de Acordo entre os proprietários/entidades de controlo dessas bases de dados, para 9

10 facilitar o acesso às bases de dados nacionais pelos mutuantes estrangeiros em condições idênticas às propiciadas aos mutuantes nacionais e a comparabilidade dos dados; Desenvolvimento de um projecto destinado a avaliar a eficácia do Memorando de Acordo durante uma fase-piloto de 3-5 anos. 23 A Comissão deve considerar a forma de incentivar os Estados-Membros a desenvolverem bases de dados positivas (endividamento de clientes) e negativas (volume dos incumprimentos), tendo em conta os custos e os benefícios dessas bases de dados. 24 Os representantes do sector sustentam que a Comissão deve velar para que uma instituição financeira que procede à concessão de empréstimos transfronteiras seja autorizada a: aceitar avaliações elaboradas de acordo com as normas de avaliação internacionalmente reconhecidas da sua escolha, sem estar sujeita a condições nacionais suplementares; ordenar a qualquer avaliador que seja membro de um organismo de avaliação internacionalmente reconhecido que proceda a uma avaliação, sem estar sujeito a condições nacionais suplementares. 25 Os representantes do sector sustentam que a Comissão deve assegurar que uma instituição financeira que concede empréstimos transfronteiras e o avaliador estabelecido no país em que se situa o imóvel, possam aceitar as regulamentações obrigatórias em matéria de acesso à actividade e seu exercício por parte de avaliadores num dos seus países respectivos (reconhecimento mútuo da regulamentação). 26 Os representantes dos consumidores sustentam, pelo contrário, que a Comissão deve garantir que prevaleçam normas de avaliação internacionais neutras ou a existência de uma única norma de avaliação que assegure a comparabilidade. 27 A Comissão deve recomendar que sejam tornadas obrigatórias normas rigorosas de avaliação e que todos os relatórios de avaliação devem ter em conta os critérios relacionados com os riscos de base, tais como os recomendados pela Federação Hipotecária Europeia (enumerados no Anexo IV), sempre que aplicáveis. 28 Em primeiro lugar, a Comissão deve: 10

11 Proceder a um exercício de avaliação dos procedimentos de venda forçada no prazo de um ano. Posteriormente, acompanhar o funcionamento dos procedimentos de venda forçada e apreciar os resultados de três em três anos. Estes resultados devem ser apresentados sob a forma de um painel de avaliação oficial da UE relativo à duração e ao custo dos procedimentos de venda forçada em cada Estado-Membro e conduzir à formulação de recomendações/adopção de acções tendo em vista a introdução de melhorias. 29 Subsequentemente, caso necessário, a Comissão deve promover medidas destinadas a assegurar que a duração de um procedimento de venda forçada não exceda um prazo específico, por exemplo, dois anos após a primeira etapa desse procedimento. QUESTÕES ASSOCIADAS ÀS GARANTIAS 30 A Comissão deve garantir que: Todos os ónus sobre imóveis sejam inscritos num registo público a fim de serem vinculativos e produzirem efeito em relação a terceiros, independentemente da respectiva natureza; A criação, alteração ou extinção de um ónus sobre um imóvel seja apenas oponível a terceiros a partir do momento em que seja inscrito no registo público; e Os ónus registados sobre o mesmo imóvel deverão ser classificados pela ordem de prioridade fixada no registo público. 31 No que diz respeito à apresentação dos pedidos de registo/notificação, a Comissão deve autorizar os Estados-Membros a decidir que a prioridade seja determinada em função do momento em que o pedido foi recebido (e não do seu registo efectivo). Neste contexto, o Estado-Membro deve velar para que os pedidos sejam registados ou indeferidos pelo registo público consoante a ordem de recepção. 32 A Comissão deve garantir que os registos públicos disponibilizem todas as informações relevantes a todas as partes ou aos seus representantes. 33 A Comissão deve velar para que os Estados-Membros assegurem que a autoridade de certificação responsável do registo público disponha 11

12 de imunidade pública. No caso dessa responsabilidade ser delegada a um terceiro, essa entidade deve estar coberta por um seguro de responsabilidade profissional com base num montante adequado. 34 A Comissão deve velar para que os Estados-Membros não mantenham nem instituam requisitos adicionais em matéria de legalização/validação no que se refere aos actos autênticos formalmente exarados noutros Estados-Membros. 35 De modo mais geral, a Comissão deve conceder um apoio financeiro a favor da iniciativa EULIS, a fim de permitir e fomentar a sua expansão em toda a UE. 36 A Comissão deve garantir uma maior flexibilidade no que se refere aos vínculos entre os empréstimos hipotecários e as garantias reais. Nos países em que vigora um requisito quanto a uma relação estreita entre o empréstimo e a garantia, tal deve ser substituído por um acordo na matéria sob a forma de um acordo privado entre o mutuante e o proprietário do imóvel hipotecado. A relação entre o empréstimo e a garantia pode ser tratada de molde a permitir que esta seja adaptada às necessidades das partes. 37 A Comissão deve assegurar que os Estados-Membros autorizem o mutuante ou qualquer beneficiário de um ónus sobre um imóvel a nomear um representante (representante de registo hipotecário) perante o registo público. A sua posição deve ser indicada no registo e não deve produzir quaisquer efeitos sobre a situação jurídica face ao registo. Deve dispor do direito de: Estabelecer a certidão de registo predial; Autorizar uma alteração na respectiva classificação dos ónus sobre o imóvel em questão e conceder direitos preferenciais entre os beneficiários consoante considerado adequado; Autorizar, solicitar e arquivar todos os registos e notificações; Autorizar qualquer alteração ou transferência do ónus por conta de (e em nome) do respectivo titular; e Actuar em nome do titular do ónus no que diz respeito à supressão ou termo da vigência do ónus. 38 A Comissão deve desenvolver o conceito de Eurocrédito hipotecário (Euromortgage), por exemplo mediante um estudo, a fim de apreciar o 12

13 seu potencial para promover a integração do mercado de crédito hipotecário na UE. 39 A Comissão deve incentivar os Estados-Membros a reforçar a possibilidade de transferência dos créditos hipotecários através da introdução de instrumentos paneuropeus de garantias. QUESTÕES ASSOCIADAS AOS CANAIS DE DISTRIBUIÇÃO 40 A Comissão deve avaliar e assegurar a igualdade de tratamento entre bancos nacionais e bancos estrangeiros com base no princípio de actividades idênticas e riscos idênticos, regras idênticas. 41 A Comissão deve reexaminar a legislação relativa aos serviços transfronteiras e ao estabelecimento de sucursais para incluir a implantação de escritórios de representação, no intuito de garantir a inexistência de entraves desproporcionados à criação desses escritórios. 42 A Comissão deve introduzir um sistema de supervisão para intermediários independentes com base nos seguintes princípios: registo junto de uma autoridade competente no Estado-Membro de origem; existência da capacidade e dos conhecimentos profissionais adequados (a serem determinados pelo Estado-Membro de origem, incluindo os requisitos quanto à aptidão e idoneidade dos intermediários); existência do seguro de indemnização profissional e de um sistema de recurso/reclamação em consonância com os requisitos aplicáveis a outros intermediários no intuito de assegurar a coerência. Além disso, os representantes dos consumidores sustentaram que, ao abrigo desse sistema, deveriam ser declarados, desde o início da relação entre o consumidor e o intermediário todos os pagamentos efectuados, incluindo todas as comissões/emolumentos e ainda mantidos os registos de quaisquer informações/conselhos prestados aos consumidores. No contexto desta Recomendação, os representantes dos consumidores realçaram a necessidade de ter em conta a sua Recomendação 9, nomeadamente no que diz respeito à sua alusão a uma regra quanto ao melhor conselho possível. 43 A Comissão deve reexaminar quais as acções de crédito hipotecário que exigem em geral procedimentos escritos e/ou uma presença física e reexaminar ainda a legislação em vigor no domínio do branqueamento de capitais, nomeadamente a fim de abordar os actuais entraves jurídicos a uma maior utilização da Internet. 13

14 44 A Comissão deve assegurar a coerência, em particular no que se refere aos requisitos em matéria de informação, entre as diferentes directivas que afectam os produtos no domínio dos serviços financeiros. ASPECTOS FINANCEIROS 45 A Comissão deve harmonizar a legislação relativa à individualização de activos, a fim de garantir a igualdade de acesso à titularização para as instituições cedentes situadas em países diferentes. 46 A Comissão deve adoptar legislação que estabeleça a distinção, do ponto de vista jurídico, entre uma entidade criada especificamente para uma operação de titularização e uma instituição cedente de activos em caso de insolvência/falência da referida instituição, mesmo se a primeira entidade pertencer ao mesmo grupo de empresas que a instituição cedente. 47 A Comissão deve investigar e abordar o problema das distorções fiscais, a fim de garantir a supressão das diferenças a nível do tratamento fiscal entre mutuantes nacionais e estrangeiros. 48 A Comissão deve examinar e abordar as legislações nacionais que impeçam ou entravem a agregação de garantias hipotecárias dos diferentes emitentes estabelecidos em países diferentes. 14