GT 01 Desenvolvimento Rural: uma década da política pública de desenvolvimento territorial

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1 GT 01 Desenvolvimento Rural: uma década da política pública de desenvolvimento territorial Políticas Públicas e o uso de indicadores no desenvolvimento territorial: um olhar sobre o Mato Grande/RN João Vidal de Souza Neto¹ Manoel Tavares dos Santos Neto² ¹ Mestrando do Programa de Pós-graduação em Estudos Urbanos e Regionais (PPEUR) Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) ² Mestrando do Programa de Pós-graduação em Educação (PPGED) Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) RESUMO Este artigo tem por objetivo contribuir para o debate sobre o uso de indicadores na aplicação de políticas públicas de desenvolvimento territorial, apresentando uma análise dos resultados de uma pesquisa realizada no Mato Grande / RN, para refletir sobre sua contribuição para o ciclo das políticas públicas. Palavras-chaves: Indicadores, Políticas Públicas, Desenvolvimento Territorial. Avenida Presidente Vargas, 417/9º. andar, sala 909 CEP Rio de Janeiro RJ CNPJ: /

2 INTRODUÇÃO O tema em questão sugere uma reflexão e análise sobre o uso de indicadores nas pesquisas com a finalidade de contribuir para o debate do ciclo das políticas públicas na perspectiva de introduzir mudanças socioambientais e econômicas no âmbito da estratégia de desenvolvimento territorial do Mato Grande/RN, no sentido de perceber como os indicadores estão sendo utilizados para fomentar dados e informações necessárias a aplicação de políticas públicas. Na perspectiva da dinâmica do meio rural brasileiro, articulada a aplicação de políticas públicas pautada no desenvolvimento territorial, torna-se necessário considerar os indicadores como um elemento importante na elaboração de programas e projetos. Para isso, os indicadores podem fomentar informações e dados importantes que favoreçam o planejamento, gestão e avaliação de aplicação de recursos públicos, a partir do olhar sobre a realidade. Os temas tratados acerca do estudo e desenvolvimento de indicadores, balizadores e fomentadores de pesquisas nas diversas esferas da sociedade, na tentativa de ser cada vez mais fiel aos dados e informações da realidade a ser trabalhada, a fim de oportunizar que os responsáveis pelo desenvolvimento do nosso país possam se lançar mão dessas informações no sentido de numa ação conjunta de Estado e sociedade articuladas, no intuito de diagnosticar, planejar, formular, implementar e avaliar políticas públicas de desenvolvimento, com suporte de garantia na gestão, com a certeza de está realizando ações concretas que darão respostas positivas na conquista de uma nova sociedade. Vale ressaltar que a partir de ações bem sólidas de indicadores, sérios e confiáveis, articuladas, planejadas, teremos um desenvolvimento territorial mais organizado e institucionalizado, superando dilemas como a pobreza extrema, a miséria, a fome, elevando os níveis de escolaridade, melhorando o sistema de saúde, melhorias habitacionais, aumentando a renda, a longevidade, a falta e má distribuição de recursos públicos por falta de planejamento, dentre outros fatores. Essa trajetória da busca por expectativas e superação das dificuldades, a luta diária dos que vivem no meio rural brasileiro é uma tarefa que exige muita dedicação, de nascer e permanecer num mundo que ainda tem os reflexos da dicotomia urbano/moderno x rural/atrasado. As Políticas Públicas estão voltadas para a sociedade e os governantes têm uma grande responsabilidade no sentido de conceber e executar estas políticas de forma a atender as demandas mais urgentes da população necessitada. A atividade política consiste na resolução pacífica de conflitos, processo essencial à preservação da vida em sociedade. Vale destacar a importância de entender e ser capaz de identificar que formato de política se pretende analisar, 2

3 para poder formar uma opinião concreta, que consequentemente conduzirá a uma intervenção eficaz. Para refletir sobre essas questões, este trabalho foi organizado em duas partes. A primeira vai relacionar o referencial teórico acerca do uso de indicadores nas pesquisas e sua utilidade no ciclo das políticas públicas de forma a compreender o significado do termo indicadores, correlacionando sua importância contemporânea na efetivação, eficácia e eficiência de programas e projetos de aplicação de recursos públicos. Pretende-se nessa fase demonstrar que os indicadores estão cada vez mais presentes nas pesquisas acadêmicas, percebendo que esses estudos são utilizados para refletir sobre o grau de aproximação com a realidade. A segunda parte está pautada na estruturação de uma abordagem de desenvolvimento que carrega a responsabilidade dos resultados de estudos e pesquisas que considerou a relevância de dados e informações da realidade a ser trabalhada. Para isso, foi necessário uma contextualização do espaço a ser observado como sendo o território do Mato Grande, na óptica da política adotada pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial SDT, vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Agrário MDA, no âmbito do Governo Federal. Neste sentido, o resultado da pesquisa serve de parâmetro para identificar as potencialidades e fragilidades existentes e balizar os gestores públicos de como investir para melhorar as condições de vida da população. Frente a isso, buscou-se refletir sobre os resultados dos dados da pesquisa realizada pela Célula de Acompanhamento e Informação do Território do Mato Grande como fonte de informação para pensar políticas públicas efetivas capazes de superar os dilemas existentes e as demandas da população residente no território. A superação da pobreza é um desafio a ser enfrentado além das diversas dificuldades e fragilidades demandadas no sentido de melhorar a qualidade de vida das populações. POLÍTICAS PÚBLICAS E O USO DE INDICADORES Com o aprofundamento e expansão da democracia, o Estado passa a ter responsabilidades cada vez mais diversificadas, com a promessa de descentralizar e democratizar tudo em favor do bem-estar social. Para isto tem que desenvolver ações nas mais diversas áreas, tais como educação, saúde, meio ambiente entre outras. Dentro desta perspectiva e para atender as exigências da atualidade, os governos fazem uso de programas e projetos de Políticas Públicas. No entanto, para uma melhor compreensão do real papel das Políticas Públicas é preciso analisar com mais tenacidade como esta se desenvolve na prática. O uso do termo Política é amplo e diversificado, e para o estudo de políticas públicas seu significado torna-se um desafio. 3

4 São muitos os modelos de formulação e análise de políticas públicas. Todos tentam explicar ou entender como e por que o governo faz ou deixa de fazer alguma ação em beneficio dos cidadãos. Souza (2006) apresenta uma revisão dos principais conceitos e modelos de formulação e análise de políticas públicas, resgatando a importância como campo do conhecimento denominado Políticas Públicas, assim como das instituições, regras e modelos que regem suas decisões, elaboração, implementação e avaliação. Resumindo Política Pública como: [...] o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo. colocar o governo em ação e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no curso dessas ações (variável dependente). A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real (SOUZA, 2006, p.26). Neste sentido, entende-se que Políticas Públicas são ações públicas executadas pelos governos, instituições públicas com ou sem participação da sociedade, para que se concretizem direitos humanos coletivos ou direitos sociais garantidos. Essa discussão acerca de política pública atravessa a esfera da relação entre Estado e Sociedade. Através da política pública, a sociedade interage com o Estado, no sentido de acompanhar e monitorar os investimentos, os segmentos beneficiados ou excluídos pelos serviços. As mudanças ocasionadas pela dinâmica do processo de construção da sociedade resultaram em avanços extraordinários a partir da introdução do uso de indicadores no ciclo das políticas pública. Nesta perspectiva, a reforma do Estado brasileiro no que se refere ao aprimoramento da gestão pública e o uso eficaz dos recursos públicos, em parceria com os órgãos da sociedade civil tem sido visível, embora ainda percebem-se algumas arestas que necessitam de ajustes, mas é notório o uso de indicadores como um importante instrumento no planejamento das ações do poder público. O termo indicador é originário do latim indicare, que significa descobrir, apontar, anunciar, estimar (BELLEN 2005, p. 41, apud Hammond et al., 1995). Bellen (2005) cita Hammond et al., (1995) dizendo que os indicadores são instrumentos que podem comunicar ou informar sobre como uma aplicação de recurso pode ser mais bem aproveitada ou que deixa de ser mais perceptível ou detectável. Os indicadores são de fato um modelo da realidade, mas não podem ser considerados como a própria realidade, entretanto devem ser analiticamente legítimos e construídos dentro de uma metodologia coerente de mensuração... São pedaços de informação que apontam para características dos sistemas, realçando o que está acontecendo no mesmo. Os indicadores são utilizados para simplificar informações sobre fenômenos complexos e para tornar a comunicação acerca destes fenômenos mais compreensível e quantificável (BELLEN, 2005, p.45). 4

5 O uso de indicadores nas diversas fases do ciclo das políticas públicas, compreendendo o diagnóstico, formulação, implementação e avaliação, onde cada etapa do ciclo envolve um conjunto de indicadores de diferentes natureza e propriedades, cada etapa tem sua função e está pautada nas necessidades das atividades nelas desenvolvidas. Articula cada etapa do ciclo com o uso de indicadores como ferramentas, potencializando o uso dos mesmos na gestão e aplicação de políticas públicas (ANTICO e JANNUZZI, 2008). No ciclo da gestão das políticas públicas, na etapa que compreende o diagnóstico, Antico e Jannuzzi (2008) vai relatar que nessa fase são necessários indicadores que demonstrem confiabilidade, validade e desagregabilidade. Trata-se do marco zero da aplicação de uma política pública, que em geral são constituídos a partir dos Censos Demográficos ou de pesquisas amostrais, a exemplo as Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - PNADs. O Censo Demográfico 2000 constitui-se em uma fonte muito rica de indicadores para elaboração de um diagnóstico, pelo escopo temático, desagregabilidade territorial e populacional e comparabilidade inter-regional. Foram levantados na amostra do Censo mais de 70 quesitos de informação, cobrindo características domiciliares, infraestrutura urbana, características demográficas e educacionais dos indivíduos, inserção da mão-de-obra, rendimentos, acesso a alguns programas públicos etc. Os indicadores dessas dimensões analíticas podem ser computados para diversos grupos sociodemográficos (por sexo, raça/cor, estratos de renda etc) e escalas territoriais que chegam ao nível de agregações de bairros de municípios (áreas de ponderação) e até mesmo ao nível de setor censitário (ANTICO e JANNUZZI, 2008, p.4). Na segunda etapa do ciclo de gestão pública, encontramos os indicadores da formulação de programas. Nesta fase deve-se definir a partir dos dados mostrados no diagnóstico, que natureza de programas que poderão dar respostas às questões prioritárias identificadas e a serem enfrentadas, considerando o público-alvo. Na etapa da implementação e execução de programas e projetos de aplicação de políticas públicas, os indicadores de monitoramento devem estabelecer um nível de sensibilidade, especificidade e de periodicidade. Antico e Jannuzzi (2008) vão estabelecer uma lógica de acompanhamento de programas que requer uma estrutura de um sistema de indicadores sensíveis, que permitam monitorar a lógica de um programa: insumo-processo-resultadoimpacto. Os indicadores de avaliação de resultados e impactos de programas e projetos de uma política pública requer dimensionar o grau de objetividade nos níveis da eficácia, eficiência e da efetividade. Neste itinerário, quando da aplicação de uma política pública, desde sua elaboração até a sua avaliação, é importante a organização de coleta de dados e informações que possam dar respostas confiáveis a todas as fases do ciclo das políticas públicas. 5

6 Pensando no âmbito da aplicação das políticas públicas, e consequentemente do Estado, o mentor que articula as ações que resulta na execução de programas e projetos de políticas públicas, Jannuzzi (2010) reflete sobre o prisma do planejamento das atividades governamentais, que sem este instrumento resta apenas o improviso. Estamos falando em planejamento, atividade em que se tem posse do conhecimento de todos os fatos e desafios a serem enfrentados, tendo pleno domínio das condições para a realização das ações programadas, evitando que recursos aplicados sejam desperdiçados sem utilidade alguma. Neste sentido, o planejamento governamental: É preciso ter claro que a intervenção do Estado sempre foi absolutamente relevante, seja para dar lugar a um processo de industrialização e acumulação capitalista, seja em situações de guerra ou reconstrução. De maneira que não adianta que o paradigma liberal diga que o mercado funciona bem, que a intervenção deve ser a mínimapossível, porque em crise, em guerra, ou no surgimento industrial de qualquer nação, o Estado intervém sempre (JANNUZZI, 2010, p.164 apud Tavares, 1988, p.26). Na ótica do uso de indicadores na formulação e avaliação de políticas públicas, para Jannuzzi (2011), o aparecimento e desenvolvimento de indicadores sociais está diretamente associada às atividades do setor público ao longo do século XX. Isso teve importantes contribuições na construção de um marco conceitual nos anos 20 e 30. Embora que neste período já se identificava relevo entre crescimento econômico e melhoria das condições sociais das populações dos países do terceiro mundo. O PIB per capita até então utilizado para medir o desenvolvimento, mostrou-se cada vez menos eficaz como medida do bem-estar social. A partir da década de 80 e com as inovações acerca de experiências na formulação e implementação de políticas públicas, vários órgãos vinculados ao sistema de planejamento público desenvolveram instrumentos de quantificação e qualificação das condições de vida e outras dimensões da realidade social. Essa contextualização serve para nos orientar sobre como se desenvolveu esse processo de construção de sistemas de indicadores sociais como medida, análise e acompanhamento de políticas públicas de mudança social. Neste contexto do uso de indicadores, Guimarães (2004), citando PELIANO (1990), fala sobre a crescente atenção que os indicadores vêm despertando nas universidades, agências estatísticas e nos centros de pesquisa para dar conta na elaboração, pesquisa, produção de mapas, atlas ou índices de exclusão social. O surgimento do IDH foi bastante influenciado pelos chamados Indicadores de Primeira Geração, por exemplo, o PIB e PIB per capita. O autor destaca a importância que o IDH foi desenvolvido em 1990 pelos economistas Amartya Sem e Mahbub Ul Haq, e vem sendo usado desde 1993 pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) no seu relatório anual. Constatou-se o sucesso do IDH 6

7 a partir dos anos 90, dando impulsos importantes na multiplicação de estudos de caráter descritivo, voltados a construir medidas. Este indicador tem sido utilizado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) na produção de relatórios nas diversas dimensões do desenvolvimento humano, baseado no enfoque de capacidades de Amartya Sem. Guimarães (2004) chama a atenção para o uso racional do IDH, mostrando reservas a algumas limitações existentes a ele vinculadas, sendo este um indicador sintético formado por um conjunto de variáveis, como: esperança de vida ao nascer, taxa de alfabetização, renda. Neste sentido, outras limitações relacionam-se ao fato de que o desenvolvimento humano, em grandes médias nacionais, pode ocultar ou mascarar uma realidade. Outro fator limitante do indicador se refere ao superdimencionamento do progresso, onde de fato a problemática se refere à vinculação dos avanços está estritamente relacionada à evolução quantitativa dos indicadores, desconsiderando o padrão qualitativo de desenvolvimento do país. Para Ojima e Marandola Jr. (2010), o IDH tornou-se um dos indicadores sintéticos mais utilizados no contexto das políticas governamentais como também no debate social. Indicadores sintéticos como o IDH agregam multidimensionalidade como a pobreza, combinando dados e informações sobre saúde, educação e renda. Refletindo sobre como o IDH enquanto indicador sintético é utilizado como medida que simplifica uma realidade complexa de eventos sociais e dificulta na obtenção de dados refinados para fins de comparação em termos internacionais. Indicadores sintéticos como o IDH tendem a contribuir enquanto instrumentos de avaliação do que em termos de construção de políticas públicas efetivas pelas características que agrega mais de uma dimensão do desenvolvimento social e econômico. Guimarães (2004) retrata uma situação em que indicadores sintéticos (IDH) agrupam apenas três dimensões da realidade social para pensar e implementar ações de políticas públicas e para monitorar e medir o desenvolvimento social dos países. Frente a esse limite, sugere fomentar outros indicadores que se utilizem de um conjunto maior de indicadores de forma a dar conta de um processo mais abrangente na perspectiva do desenvolvimento social como o Índice de Condições de Vida - ICV, que pretendia:...avaliar e monitorar o nível de desenvolvimento humano e de condições de vida no âmbito dos municípios... enquanto o IDH utiliza quatro indicadores básicos... o ICV utiliza, além desses quatro, um conjunto de 16 indicadores... de forma a captar de forma mais abrangente possível o processo de desenvolvimento social (GUIMARÃES, 2004, p.8 apud FJP, 1993, p.3). Mas é necessário refletir acerca de outras vertentes que se configuram como elementos importantes na construção de indicadores que possam apontar informações e dados do ponto de vista qualitativos e quantitativos que reflitam sobre a realidade social das populações, considerando que estes podem e devem ser utilizados para fins de pesquisas e referências para o 7

8 planejamento e gestão pública nos níveis do diagnóstico, formulação, implementação e avaliação de políticas públicas. UM OLHAR SOBRE O TERRITÓRIO DO MATO GRANDE No contexto do Plano Plurianual (PPA) , com a eleição do Presidente Luis Inácio Lula da Silva no ano de 2002, a proposta do novo Governo Federal Brasileiro era trazer o Estado para atuar no papel de ator do desenvolvimento, com investimentos públicos para transformar a realidade social do país e manter a estabilidade econômica. A fim de alcançar tal objetivo e superar as limitações das ações de desenvolvimento, o governo adota a estratégia de desenvolvimento territorial, na intencionalidade de estabilizar a economia e alcançar o reequilíbrio social. Para isso, foi criado o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PRONAT), sob a responsabilidade da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) incrementada em 2003 a dimensão do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), criado em 1999 após o Massacre de Carajás em O MDA reformulou sua estrutura administrativa com a criação da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT). Para fins de efetivação das políticas de desenvolvimento foram identificados os Territórios Rurais nos vários estados do país. Esse foi o momento que visava superar as limitações do localismo e do isolamento das políticas locais. A SDT buscava a integração de ações entre as políticas publicas nas três esferas do Estado, em parceria com a sociedade civil em torno do desenvolvimento territorial. Surge uma nova institucionalidade O Território, grupo de municípios que compartilham identidade comum. O território foi identificado por estar numa construção político-administrativa e animar dinâmicas econômicas, sociais, políticas e culturais, as quais envolvem articulações rurais/urbanas e a ação coletiva do maior número de atores que pudessem garantir uma sustentabilidade ao desenvolvimento. Para instituir o Território, os elementos rurais reconhecidos pela SDT/MDA (2005) foram: ambiente natural pouco modificado e/ou parcialmente convertido a atividades agrossilvipastoris; baixa densidade demográfica; base na economia primária e seus encadeamentos secundários e terciários; hábitos culturais e tradições típicas do universo rural. Incluem-se espaços urbanizados que compreendem pequenas e médias cidades, vilas e povoados. Para a SDT/MDA, no documento Marco Referencial para Apoio ao Desenvolvimento de Territórios Rurais, o território é definido como: Um espaço físico, geograficamente definido, geralmente continuo, compreendendo cidades e campos, caracterizados por critérios multidimensionais, tais como o ambiente, 8

9 a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições, e uma população, com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e territorial (BRASIL, MDA, 2005, p. 7). Os critérios para definição do território foram à densidade demográfica menor que 80 habitantes por km² e população média por município de até 50 mil habitantes; concentração de agricultores familiares; concentração de famílias assentadas por programas de reforma agrária; concentração de famílias de trabalhadores assentados. (BRASIL, MDA, 2005). As políticas territoriais foram estruturadas com o propósito de oferecerem soluções inovadoras frente aos novos ou antigos desafios da sociedade e da economia nacional, tais como a pobreza, a desigualdade regional ou, ainda, a emergência do desenvolvimento sustentável e a sua compatibilidade com o desenvolvimento econômico e social. Neste sentido é que o conceito de território se apoia na ideia de que os recursos disponíveis sejam econômicos, humanos, institucionais, sociais, ambientais e culturais que vão além de uma base econômica não suficientemente explorada, e que constituem um potencial de desenvolvimento pautado na sustentabilidade. Ressalta-se como desafios dessa estratégia, a promoção e apoio ao processo de desenvolvimento de competências humanas e institucionais, nos espaços concebidos como territórios, articulando a construção e implementação de políticas públicas por meio da elaboração participativa de Planos de Desenvolvimento Territorial Rural Sustentável, tendo como enfoque o fortalecimento das comunidades rurais, com ênfase à agricultura familiar. A adoção da abordagem territorial como referência conceitual nos processos de desenvolvimento rural sustentável constituiu premissa fundamental para a concepção desse espaço enquanto unidade de planejamento, bem como do seu reconhecimento como instrumento de descentralização e de autogestão de políticas públicas. De acordo com os dados do Sistema de Informações Territoriais SIT (2010), inicialmente a SDT/MDA constituiu e formalizou 99 territórios no ano de 2004, compreendendo municípios, onde a região nordeste contava com 41 territórios, compreendendo 41,41% do total. No início do ano de 2008, a estratégia de Territórios Rurais foi objeto de integração das políticas públicas do conjunto dos Ministérios do Governo Federal, passando a receber a denominação de Territórios da Cidadania. A estratégia de desenvolvimento territorial vem se consolidando com o Programa Territórios da Cidadania, a partir do PPA A condição primária para a definição de um Território da Cidadania era que este fosse um dos territórios rurais apoiados pelo PRONAT. Os critérios de definição são de ruralidade e densidade demográfica, quais sejam, menor IDH; maior concentração de populações 9

10 quilombolas e indígenas; maior número de beneficiários do Programa Bolsa Família; maior número de municípios com baixo dinamismo econômico; maior organização social; pelo menos um território por estado da federação. Atualmente no Brasil, existem 164 territórios rurais, distribuídos em municípios, e 120 territórios da cidadania, distribuídos em municípios. O Rio Grande do Norte está dividido em 10 territórios, onde 07 (sete) pertencem à dinâmica dos Territórios da Cidadania: Açu-Mossoró, Alto-Oeste Potiguar, Mato Grande, Potengi, Trairi, Seridó e Sertão do Apodí; e 03 (três) estão inseridos na dinâmica dos Territórios Rurais: Sertão Central Cabugi e Litoral Norte, Agreste Litoral Sul, e Terra dos Potiguaras (SIT, 2010). MAPA 01 TERRITÓRIOS NO RIO GRANDE DO NORTE Fonte: Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável PTDRS (2010). Segundo o Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável PTDRS (2010), o território do Mato Grande no contexto de sua geografia, está circundado, ao Norte, pelo Oceano Atlântico, formando uma faixa litorânea que envolve 08 (oito) municípios; a Leste, pelo Território Terras dos Potiguaras, que tem como polo de influência a Área Metropolitana de Natal. Limita-se à Oeste, com o Território Sertão Central Cabugi e Litoral Norte; e, ao Sul, com o Território do Potengi. Está composto por 16 (dezesseis) municípios: Ceará Mirim, Maxaranguape, Rio do Fogo, Touros, São Miguel do Gostoso, Pedra Grande, São Bento do Norte, Caiçara do Norte, Jandaíra, Parazinho, João Câmara, Pureza, Bento Fernandes, Poço Branco, Taipu e Jardim de Angicos. Dos 16 (dezesseis) municípios, 09 (nove) tem população menor que habitantes e apenas 04 (quatro) apresentam população inferior a habitantes. 10

11 O Território ocupa uma área de 5.758,60 km². Apresenta uma população total de habitantes, com densidade demográfica de 35,5 habitantes/km², dos quais residem na zona urbana e na zona rural. O IDH do território é de 0,625 constituindo-se numa região com IDH mais baixo do Rio Grande do Norte. A renda per capita é de R$ 76,15/mês e a concentração de renda de acordo com o Índice de Gini é 0,58. A taxa de analfabetos acima de 15 anos é de 35,9% da população e 66,8% das pessoas responsáveis por domicílios têm menos de quatro anos de estudo (SIT/PTDRS, 2010 e SGE 2014). No intuito de refletir sobre a Qualidade de Vida no Território, o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), que mede o desenvolvimento utilizando-se da longevidade média da população, nível escolar e renda per capita - estas dimensões têm a mesma importância para o cálculo do índice, que varia de 0 a 1, onde 1 é o nível de desenvolvimento pleno. O IDH é um importante parâmetro para análise de qualidade de vida de uma região, pois é calculado com base em índices qualitativos de educação (alfabetização e taxa de matricula), longevidade (esperança de vida ao nascer) e renda (PIB per capita). O IDH varia de 0 (nenhum desenvolvimento humano) a 1 (desenvolvimento humano total). Municípios com IDH ente 0 e 0,499 são considerados de desenvolvimento humano muito baixo; aqueles que registram índice entre 0,500 e 0,599, são os de baixo desenvolvimento humano; aqueles que registram índice entre 0,600 e 0,699, são os de médio desenvolvimento humano; aqueles que registram índice entre 0,700 a 0,799, são os de alto desenvolvimento humano; e os que possuem IDH acima de 0,800, são considerados de desenvolvimento humano muito alto. Numa visão mais macro da atualidade do Rio Grande do Norte e de acordo os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE, com base no Censo 2010, existem 70 municípios com IDH baixo; 93 municípios com IDH médio; e 4 municípios com IDH alto, sendo estes os municípios de Natal, Parnamirim, Caícó e Mossoró. O Território do Mato Grande no ano de 1991 tinha um IDH de 0,484, no ano 2000, esse índice se elevou para o patamar de 0,601, ficando na faixa média de desenvolvimento humano. Em 2010 o IDH do Território estava na média de 0,625. Esse índice encontrava-se bem abaixo da média quando comparado com o de Natal cujo valor era de 0,787, também abaixo do índice do Rio Grande do Norte cujo valor era de 0,705. Dentre os municípios do Território, Ceará Mirim é o que apresenta melhor desenvolvimento, seguido de São Bento do Norte. Porém, a situação de menor índice é o de São Miguel do Gostoso. Percebe-se que houve uma elevação no índice de desenvolvimento humano a nível de território comparando o periodo de 1991, 2000 e 2010, mas ainda é preocupante, pois infere-se um desenvolvimento frágil na região (IBGE, 1991, 2000 e 2010). 11

12 Entretanto, por ser um índice limitado que não considera condições de moradia, saúde, e quanto à renda, considera apenas o valor per capita, sem analisar informações sobre o trabalho ou diversificação de renda, pretende-se aqui acrescentar a análise da qualidade de vida no Território com informações coletadas numa pesquisa sobre o Índice de Condições de Vida ICV, realizada pela Célula de Acompanhamento e Informação do Território do Mato Grande (CAI), vinculada ao projeto Gestão de Políticas Públicas e Controle Social em Territórios da Cidadania: mapeamento, sistematização e avaliação de Programas de Desenvolvimento Sustentável no Mato Grande (RN). Este projeto é executado pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte/Departamento de Administração e financiado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnológico - CNPq em parceria com Ministério da Ciência e Tecnologia/SDT/MDA. Na concepção do Programa, o Índice de Condições de Vida (ICV) é um indicador que visa representar as mudanças percebidas, em termos das condições de vida, das famílias nos territórios rurais, permitindo as análises comparativas, tanto ao longo do tempo como entre territórios. Este índice é composto por três dimensões, chamadas de instâncias : 1) fatores que favorecem o desenvolvimento; 2) características do desenvolvimento; e 3) efeitos do desenvolvimento. A cada instância associam-se oito indicadores. Quadro 1 Instâncias e indicadores de desenvolvimento rural e das condições de vida das famílias rurais Instâncias Fatores que favorecem o desenvolvimento (intitulamentos) Características do desenvolvimento (elementos de conversão) Efeitos do desenvolvimento (capacitações e funcionamentos) Indicadores Mão de obra familiar em atividade dentro ou fora da unidade Área da unidade de produção familiar Escolaridade Condições da moradia Acesso a mercados Acesso a políticas públicas (Pronaf, bolsa-família,...) Acesso a crédito e assistência técnica Presença de instituições que favorecem o desenvolvimento rural Renda familiar Produtividade do trabalho Produtividade da terra Diversificação da produção agrícola Pluriatividade, diversificação nas fontes de renda familiar Uso e preservação dos recursos naturais: água Uso e preservação dos recursos naturais: solo Uso e preservação dos recursos naturais: vegetação nativa Estar bem alimentado / nutrido Ter boa saúde Permanência dos membros da família da unidade de produção Percepção sobre as mudanças na situação econômica da família Percepção sobre as mudanças na situação ambiental da unidade Participação social (cooperativas, associações) Participação política (eleições, conselhos, assembleias) Participação cultural (grupos de expressão cultural, outras atividades) Fonte: Sistema de Gestão Estratégica SGE/SDT/MDA (2011) Para realização da pesquisa, cada indicador baseou a elaboração de um ou mais quesitos em um questionário, que foram utilizados para o cálculo do ICV do Território. Esses indicadores são avaliações registradas em escalas de cinco pontos, desde 1=péssimo até 5=ótimo em algumas variações. 12

13 No que se refere aos resultados da pesquisa, sua análise apontou uma problemática identificada no Território que acabou confirmando o que os estudos realizados anteriormente demonstraram. A realidade do trabalho de campo indicou que o desenvolvimento do território do Mato Grande está numa situação de difícil capacidade de ascender na escala de evolução para progressão do nível de satisfação desejável das políticas públicas. Isto se refere a análise que se tem das potencialidades existentes no Território e a difícil condição de aproveitamento e de relacionar essas potencialidade com o desenvolvimento. De modo geral, os dados da pesquisa foram analisados e os resultados demonstraram uma precariedade nos serviços públicos de saneamento básico, das estruturas de saúde, baixos níveis de escolaridade, as difíceis oportunidades de geração de trabalho, emprego e renda, principalmente no que se refere aos pequenos produtores com baixa capacidade de diversificação da produção, falta de incentivo ao acesso as linhas de créditos e financiamentos, paralela a não garantia de pagamento pelo uso do crédito, a falta de assistência técnica e dificuldades na comercialização com a presença do intermediário (atravessador). No que se refere a gestão pública, os dados revelaram que existem uma precariedade nos orgãos publicos municipais de atendimento a população que atendam as demandas das familias nos aspactos ligados a melhoria da qualidade de vida e da eficiência econômica. De acordo com o PTDRS (2010), a maioria da população dos municípios do território apresenta renda de até 1 salário mínimo e um número considerável não apresenta rendimentos. Essa situação se reflete na falta de dinamismo da economia local, pois sem renda as pessoas não podem adquirir bens e serviços na região. Os municípios não têm praticamente nenhuma arrecadação própria e sobrevivem das receitas de transferência, estas transferências são praticamente as únicas fontes de renda destes municípios. É importante destacar que foram apresentados os resultados da pesquisa de forma geral no intuito de se observar o todo, considerando que esse levantamento continua em análise e que irão resultar em novas fontes de informação que servirão para aprofundar reflexões sobre o uso de indicadores para as políticas públicas. Percebe-se que as pesquisas sobre o uso de indicadores estão sendo objetos de estudos para o meio academico e que para além disso, são utilizados pelos gestores publicos para pensar e investir políticas públicas que garantam a efetividade dos resultados, que sejam a melhoria das condições de vida das familias. 13

14 CONSIDERAÇÕES FINAIS Algumas conclusões aqui apresentadas são objetos das reflexões feitas ao longo desse trabalho que tiveram por base os dados obtidos sobre o Território. Longe de esgotar toda a complexidade que a realidade territorial apresenta, constituem pistas para o aprofundamento do debate acerca das alternativas viáveis para o seu desenvolvimento. A proposta que fundamentou este trabalho esteve pautada na reflexão e análise do uso de indicadores nas pesquisas, articulado a estratégia de desenvolvimento territorial do Mato Grande no sentido de está fomentando informações e dados da realidade a ser trabalhada na formulação, implementação, avaliação e gestão das políticas públicas como campo de atuação dos governos e de arena social para o debate das reais necessidades das populações que vivem e sobrevivem no Território, sendo nas atividades agrícolas e não agrícolas, onde a diversidade favorece a crescente demanda na busca por melhorias na qualidade de vida das famílias. Este trabalho teve como foco o olhar sobre o uso de indicadores que ampliou os horizontes de informações e dados sobre a realidade, aliada ao uso desses na aplicação de recursos públicos inseridos no processo da discussão do desenvolvimento do território do Mato Grande, na sua diversidade enquanto local, refletindo sobre alguns dados para pensar a importância de um planejamento alicerçado de proposições que condizem com a realidade. Esta foi uma amostra de um processo, no sentido de ampliar os elementos necessários a elaboração de um plano territorial muito mais pautado na exatidão dos dados, assim como na análise das informações que favoreçam o Estado, enquanto provedor e fomentador das ações e dos instrumentos públicos que sejam capazes de avançar na reforma do estado e na transformação e evolução da nossa sociedade. O estudo nos mostrou entraves no desenvolvimento do Território, que vai desde o sistema produtivo, da produção até a comercialização, como às diferentes formas de gestão praticadas, sejam associativas ou de controle social via conselhos. Identificamos que existe uma fragilidade nesses mecanismos de controle social e que tem criado barreiras ao processo de desenvolvimento. Entendemos que o desenvolvimento territorial constitui um processo que demanda amadurecimento e aprendizado. Apesar das fragilidades identificadas, acreditamos na capacidade de superação dos problemas, considerando o apoio institucional no sentido de promover o desenvolvimento com participação ativa e cidadã. As ações de execução de políticas públicas, sendo bem implementadas, refletem na melhoria da qualidade de vida da população, a partir da promoção de programas e projetos que visem o desenvolvimento nas dimensões da sustentabilidade e que incentivem e promovam os 14

15 direitos garantidos na Constituição como o acesso a educação de qualidade, saúde, habitação, alimentação, segurança, trabalho emprego e renda com vistas a reduzir as desigualdades sociais e estimular o exercício da cidadania. Concluímos que alguns desafios são lançados quando um planejamento envolve um conjunto de municípios através de uma política governamental de nível territorial, na busca de potencializar as ações com políticas públicas e um conjunto de ações que se articulam, visando o desenvolvimento de um território e a melhoria da qualidade de vida dos seus habitantes. REFERÊNCIAS ANTICO, Cláudia; JANUZZI, Paulo de Martino. Indicadores e a gestão de políticas públicas Disponível em: < A3o_de_Pol%C3%ADticas_P%C3%BAblicas.pdf>. Acesso em 20 de dezembro de BELLEN, Hans Michael Van. Indicadores de sustentabilidade: uma análise comparativa. Rio de Janeiro, FGV, 2005, p BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Agrário. Secretaria de Desenvolvimento Territorial. Marco referencial para apoio ao desenvolvimento de territórios rurais. Série: Documentos Institucionais nº 02. SDT/MDA, Brasília, Disponível em: <www.mda.gov.br/portal/sdt/>. Acesso em: 25 de agosto de BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Agrário. Secretaria de Desenvolvimento Territorial. Plano territorial de desenvolvimento rural sustentável do Mato Grande - PTDRS. Brasília, Disponível em: <http://sge.mda.gov.br/>. GUIMARÃES, José Ribeiro Soares; JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores sintéticos no processo de formulação e avaliação de políticas públicas: limites e legitimidades Disponível em:< >. Acesso em 20 de dezembro de JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores Sociais no Brasil: conceitos, fontes de dados e aplicações. 5 ed. Campinas: Editora Alínea, Indicadores no planejamento público. In. BAENINGER, Rosana (Org). População e cidades: subsídios para o planejamento e para as políticas sociais. Campinas, SP: NEPO/UNICAMP, 2010, p Indicadores sociais na formulação e avaliação de políticas públicas Disponível em: <http://www.cedeps.com.br/wp-content/uploads/2011/02/indicadores-sociais- JANUZZI.pdf>. Acesso em 20 de dezembro de OJIMA, Ricardo; MARANDOLA JR., Eduardo. Indicadores e políticas públicas de adaptação às mudanças climáticas: vulnerabilidade, população e urbanização. Revista Brasileira de Ciências Ambientais - Número 18 - Dezembro/2010. Disponível em: < Materia02_artigos257.pdf>. Acesso em 20 de dezembro de PADILHA, Yuri de Lima. Desenvolvimento territorial: uma compreensão sobre o Mato Grande. Natal: UFRN, SGE - Sistema de Gestão Estratégica. SDT/MDA. Disponível em: <http://sge.mda.gov.br/>. Acesso em: 26 de fevereiro de SOUZA, Celina. Políticas públicas: uma revisão da literatura. In: Sociologias n. 16 p jun./dez

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