DETERMINAÇÃO DE PREÇOS NOS SISTEMAS DE TITULARIDADE MUNICIPAL MODELO DE GESTÃO DIRETA

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1 DETERMINAÇÃO DE PREÇOS NOS SISTEMAS DE TITULARIDADE MUNICIPAL MODELO DE GESTÃO DIRETA Alexandra Gonçalves da CUNHA 1 ; Cristina Landeiro RODRIGUES 2 RESUMO A presente comunicação versa sobre o modelo de determinação de preços a aplicar às entidades gestoras de serviços de águas que prestam serviços aos utilizadores finais e que operam em modelo de gestão direta tendo por base as novas competências da entidade reguladora dos serviços e obrigações das referidas entidades gestoras à luz dos diplomas legais, publicados e em discussão no parlamento. O setor das águas tem vindo a ser objeto de diversos diplomas legais que, para além de alterar a sua organização, impõem novas obrigações para os distintos stakeholders: Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, estabelece o regime jurídico das autarquias locais; Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais; Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, Lei-quadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação. Outos diplomas legais estão em discussão, como sejam a proposta de Lei n.º 125/XII que irá consagrar a Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos como entidade administrativa independente, reforçando os seus poderes regulatórios, e a proposta de Lei n.º 140/XII, que irá proceder à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 194/2009, de 20 de agosto. Palavras-chave: regulação, receitas previsionais, sustentabilidade económica, tarifas. 1 Diretora do Departamento de Análise Económica e Financeira da Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos. 2 Economista do Departamento de Análise Económica e Financeira da Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos.

2 1. INTRODUÇÃO Desde 2009, ano da publicação da Recomendação Tarifária (RT), que a ERSAR tem pugnado por uma definição de preços dos serviços de águas que tenha por base critérios de racionalidade económica e que promovam, por um lado, a sustentabilidade dos serviços e, por outro, a acessibilidade económica. Não é por acaso que estes indicadores foram vertidos na 2.ª geração do sistema de avaliação da qualidade dos serviços de águas e resíduos prestados aos utilizadores. De facto, a ERSAR tem vindo a solicitar às entidades gestoras (EG) no que respeita à prestação dos serviços de abastecimento e saneamento uma aproximação progressiva às regras definidas na RT. A título de exemplo, refira-se o prazo de 5 anos preconizado na recomendação para a eliminação da faturação dos ramais com extensão inferior a 20 metros. Posteriormente, a ERSAR publicou o guia técnico 18 - Apuramento de custos e proveitos dos serviços de águas e resíduos prestados por entidades gestoras em modelo de gestão direta, tendo adicionalmente disponibilizado o Simulador de apuramento de custos com o objetivo de contribuir para a definição de uma metodologia de apuramento de custos e proveitos imputáveis às atividades de prestação dos serviços de águas e resíduos, tendo em vista a sustentabilidade económico-financeira das mesmas. Complementarmente, a ERSAR tem vindo a realizar ciclos anuais de cursos práticos sobre "Tarifários de serviços de águas e resíduos" e que têm registado uma forte adesão das EG. Em 2013 o setor das águas tem vindo a ser objeto de diversos diplomas legais que mais do que alterar a sua organização impõem novas obrigações para os distintos stakeholders. A Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, que aprovou a lei-quadro das entidades reguladoras, refere que aquelas entidades são pessoas coletivas de direito público, com a natureza de entidades administrativas independentes, com atribuições em matéria de regulação da atividade económica, de defesa dos serviços de interesse geral, de proteção dos direitos e interesses dos consumidores e de promoção e defesa da concorrência dos setores privado, público, cooperativo e social. Na sequência deste diploma legal estão a ser ultimados os estatutos da Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR) que enumeram as atribuições desta entidade 1. Em matéria de regulação económica, e segundo a proposta de lei suprarreferida, são, designadamente, atribuições da ERSAR a fiscalização do cumprimento pelas entidades, gestoras e titulares, das disposições legais, regulamentares e contratuais aplicáveis. A Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, (que entra em vigor a 1 de janeiro p.f.) estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais. A referida lei determina, no artigo 21.º, que os preços a fixar pelos municípios, relativos aos serviços prestados em gestão direta e delegada não devem ser inferiores aos custos direta e indiretamente suportados com a prestação desses serviços. Refere ainda aquele articulado que os custos suportados são medidos em situação de eficiência produtiva. Adicionalmente, impõe, a partir de 2014, que aquelas tarifas são sujeitas a parecer da ERSAR que ateste a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares em vigor. Assim, os preços a cobrar pelos municípios que respeitem às atividades de exploração de sistemas municipais ou intermunicipais de abastecimento público de água e de saneamento de águas residuais devem ser previamente enviados à ERSAR para emissão do correspondente parecer sendo que o mesmo deverá instruir o processo de revisão tarifária a submeter superiormente. Cumpre ainda à entidade reguladora informar, nos casos de gestão direta ou delegada, a assembleia municipal bem como a entidade competente da tutela inspetiva de qualquer violação dos suprarreferidos preceitos. 1 Vide proposta de Lei n.º 125/XII em discussão no parlamento, disponível em 2/11

3 Por outro lado, a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, (que se encontra já em vigor) que estabelece o regime jurídico das autarquias locais, determina, na alínea e) do n.º 1 do artigo 33.º, que as câmaras municipais têm como competência própria a fixação dos preços da prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou municipalizados, sem prejuízo, quando for caso disso, das competências legais da entidade reguladora. 2. A FORMAÇÃO DOS TARIFÁRIOS A APLICAR PELAS ENTIDADES GESTORAS EM MODELO DE GESTÃO DIRETA 2.1. Sustentabilidade dos serviços e acessibilidade económica Nos termos do n.º 1 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 194/2009, de 20 de agosto, as EG devem enviar à ERSAR informação económica e financeira que permita aferir a sustentabilidade dos serviços de águas. Este reporte de informação está a ser efetuado, desde 2012, através do Portal da ERSAR, concretamente no Módulo de Regulação Económica. Algumas EG em modelo de gestão direta têm vindo a demonstrar muita dificuldade em reportar as contas reais desagregadas por serviço prestado. No que respeita à informação de 2011 (primeiro ano de aplicação desta funcionalidade), apenas 29% das EG tiveram o seu reporte de contas validado pela ERSAR (cerca de 83 em 285). As questões relativas a um incorreto apuramento dos custos, designadamente os custos indiretos e comuns foram as que mais contribuíram para este desempenho. Apresenta-se na figura 1 o grau de cobertura dos custos reportados em Figura 1 Cobertura dos custos totais dos serviços reportados em 2012 Relativamente ao ano de 2012, não obstante se encontrar em curso o processo de validação do reporte de contas, cerca de 47% do reporte efetuado por aquelas EG já se encontra validado, o que revela um grande incremento face ao ano anterior. Tendo presente os resultados já obtidos, perspetivase uma melhoria no reporte de contas de 2013 que irá ter influencia na formação dos tarifários para /11

4 2.2. Formação dos tarifários Nos termos do suprarreferido artigo 13.º do Regime Jurídico dos Sistemas Municipais, as EG têm de remeter à ERSAR os tarifários dos serviços, acompanhados da deliberação que os aprovou no prazo de 10 dias após a respetiva aprovação. O portal da ERSAR permite que, para esse efeito, as EG procedam ao seu upload no módulo de regulação económica do portal daquela entidade. Adicionalmente, têm de responder a um pequeno teste de conformidade dos tarifários em vigor com a estrutura tarifária preconizada na RT. Assim, o teste do módulo de regulação económica é composto por questões relacionadas com as tarifas faturadas aos utilizadores finais, domésticos e nãodomésticos, e aos serviços auxiliares, sendo que cada atividade tem um teste específico. Através desta funcionalidade obtêm-se os dados base para o apuramento da acessibilidade económica de cada um dos serviços, apresentando-se na figura 2 o panorama da acessibilidade económica dos serviços de águas em 2012: Figura 2 Acessibilidade económica dos serviços em 2012 Considerando que as EG já têm vindo a submeter, em anos transatos, os tarifários aprovados no módulo da regulação económica e na sequência da recente publicação dos diplomas acima referidos, a ERSAR remeteu a todas as EG que operam em modelo de gestão direta, à semelhança do procedimento desencadeado, em anos anteriores, para os demais modelos de gestão, um oficio a solicitar o envio da proposta tarifária para 2014, disponibilizando para o efeito um modelo de formação dos tarifários. O modelo foi desenhado para facilitar o processo de construção das tarifas dos serviços de águas tendo em consideração o grau de cobertura dos custos de cada serviço e como referência a acessibilidade económica. Por outro lado, foram também incluídos dois tipos de questionários: um geral e outro específico para cada um dos serviços prestados. O questionário geral versa sobre os princípios verificados na formação dos tarifários, e inclui, entre outras, as seguintes questões: Articulação entre os planos estratégicos nacionais e municipais; Existência de planos plurianuais de investimentos, de expansão e de manutenção, individualizados para os serviços de águas; 4/11

5 Identificação de ineficiências produtivas (como sejam perdas nas redes, ineficiências energéticas, absentismo, adequação dos recursos humanos, etc.); Existência de um plano para a redução das ineficiências. Os questionários específicos dos serviços de águas visam aferir o grau de conformidade dos tarifários às recomendações da ERSAR e são mais exigentes do que os constantes nos tarifários ao utilizador final do portal da ERSAR. À data de elaboração do presente artigo ainda não é possível apresentar resultados da realização deste processo, embora seja expectável que possa vir a ser apresentada alguma informação adicional na comunicação a realizar em dezembro. 3. NOVO MODELO REGULATÓRIO Na proposta de lei orgânica, que se encontra em discussão no Parlamento, estão consagrados como princípios de definição das tarifas a recuperação económica e financeira dos custos dos serviços; a preservação dos recursos naturais e promoção de comportamentos eficientes pelos consumidores; as estruturas tarifárias que incorporem a dimensão do agregado familiar, para os utilizadores domésticos, privilegiando capitações de água mais justas e eficientes e a definição de tarifa social. Está ainda prevista, na proposta daquele diploma legal, a elaboração, por esta entidade reguladora, de regulamentos tarifários, sendo um para os serviços de águas e outro para os serviços de resíduos e que deverão incluir, designadamente: a) Regras de definição, fixação, revisão e atualização dos tarifários que garantam a acessibilidade económica dos utilizadores finais domésticos; b) Regras de convergência tarifária, que, com carácter excecional, permitam a derrogação transitória do princípio da cobertura dos encargos, incorridos em cenário de eficiência, associados à prestação do serviço; c) Regras de recuperação de eventuais excessos ou insuficiências de encargos gerados; d) Regras de reporte de informação para verificação do cumprimento das normas aplicáveis; Os tarifários dos serviços de águas são definidos pelas entidades titulares de forma a refletir a recuperação dos custos incorridos com a prestação do serviço. Os custos considerados para efeitos da determinação das receitas necessárias são desagregados de acordo com as atividades e fases da cadeia de valor definidas para cada um dos serviços. Assim, as EG que desenvolvam todas as fases da cadeia de valor deverão acautelar a cobertura de todos os seus custos incorridos nas fases da cadeia de valor da sua responsabilidade como representado na figura 3 para o serviço de abastecimento de água: 5/11

6 Figura 3 Fases da cadeia de valor a considerar para apuramento dos custos totais do serviço de abastecimento Para o serviço de saneamento de águas residuais, as fases da cadeia de valor a considerar para apuramento dos custos totais são as que se descrevem na figura 4: Figura 4 Fases da cadeia de valor a considerar para apuramento dos custos totais do serviço de saneamento de águas residuais A cobertura de custos é um princípio que deve ser acautelado, independentemente das fontes de financiamento utilizadas. Assim, para efeitos de formação dos tarifários, e à semelhança do preconizado na RT, as receitas totais, excluindo eventuais subsídios de exploração e de investimento e ainda receitas provenientes de serviços auxiliares, devem corresponder às receitas decorrentes das tarifas de disponibilidade e das tarifas variáveis, conforme se ilustra na figura 5: 6/11

7 Figura 5 Formação dos tarifários A estrutura tarifária preconizada pela ERSAR no projeto de regulamento tarifário dos serviços de águas em preparação é semelhante à já definida na RT: tarifas bipartidas e serviços auxiliares. No que respeita ao serviço de abastecimento de água, a tarifa de disponibilidade aplicável aos utilizadores finais, que até aqui era indexada ao diâmetro nominal dos contadores, passa a ser indexada ao caudal permanente do contador (Q3), de acordo com as normas definidas no Decreto-Lei n.º 71/2011, de 16 de Junho, que fixa o regime jurídico dos contadores de água. Assim, e considerando que durante um período transitório os dois sistemas se manterão em paralelo, torna-se necessário reduzir ambos à mesma unidade, convertendo os contadores com diâmetro nominal e com caudal permanente em instalações equivalentes. A tarifa variável aplicável aos utilizadores domésticos é calculada em função do volume fornecido, de acordo com quatro escalões de consumo: 0 a 5; 6 a 15;16 a 25 e mais de 25 m 3 e ambas as tarifas são fixadas em euros por cada 30 dias. Ilustra-se a seguir (figura 6) a estrutura tarifária do abastecimento de água preconizada pela ERSAR: 7/11

8 Figura 6 Estrutura tarifária do serviço de abastecimento No sentido de ilustrar a definição de cada uma das tarifas representadas nas figuras anteriores, apresenta-se de seguida um exemplo que aplicará a metodologia acima explanada. Assim, considerouse para o efeito uma determinada EG que: a) Presta serviço de abastecimento de água aos utilizadores finais; b) Adquire cerca de m 3 de água em alta a um sistema multimunicipal; c) Serve aproximadamente alojamentos; d) Tem sensivelmente ramais em carga; e) Apresenta perdas reais de água de 242 l/ramal/dia e não regista quaisquer subsídios, de exploração ou de investimento, nem presta serviços auxiliares. 8/11

9 Nos quadros seguintes apresentam-se os pressupostos técnicos e de gestão a considerar: Quadro 1 Pressupostos técnicos Pressupostos Técnicos Custos totais ,44 Contratos # Utilizadores domésticos Utilizadores não domésticos 7552 volumes m 3 Utilizadores domésticos 1º escalão ,00 2º escalão ,00 3º escalão ,00 4º escalão ,00 Volumes utilizadores não domésticos ,00 Contadores # Utilizadores domésticos Utilizadores não domésticos 7827 contador 25 (Utilizadores não domésticos) 6628 contador 30 (Utilizadores não domésticos) 910 contador 50 (Utilizadores não domésticos) 236 contador 80 (Utilizadores não domésticos) 47 contador 100 (Utilizadores não domésticos) 6 Quadro 2 Cálculo das instalações equivalentes Nota: Cálculo das instalações equivalentes Contadores Q3 # Instalações equivalentes Utilizadores domésticos (DN 25mm) 2, Utilizadores não domésticos (Diâmetro Nominal 25mm) 2, Utilizadores não domésticos (Diâmetro Nominal=30mm) 3, Utilizadores não domésticos (Diâmetro Nominal=50mm) Utilizadores não domésticos (Diâmetro Nominal=80mm) 6, Utilizadores não domésticos (Diâmetro Nominal=100mm) Quadro 3 Pressupostos de gestão Pressupostos Gestão Tarifa Disponibilidade/variável (ϕ) 40% Utilizador Doméstico/Utilizador não doméstico (ρ) 60% Subsidiação do 1.º escalão (ϒ) 50% Da aplicação dos pressupostos anteriores resultam os proveitos a faturar através de cada tarifa e por cada tipologia de consumo (utilizadores domésticos e não domésticos), como se demonstra no quadro seguinte: 9/11

10 Quadro 4 Proveitos a faturar ( ) Proveitos - Tarifa de Disponibilidade ,78 Proveitos utilizadores domésticos na TD ,19 Proveitos utilizadores não domésticos na TD ,58 Proveitos- Tarifa Variável ,66 Proveitos utilizadores domésticos na TV Proveitos utilizadores não domésticos na TV ,00 Proveitos Tarifários Totais ,44 Da distribuição dos proveitos pela estrutura tarifária em apreço, obtêm-se as seguintes tarifas de disponibilidade e variáveis (quadros 5 e 6): Quadro 5 Tarifa de disponibilidade a faturar ( ) Tarifa de Disponibilidade Valor Unitário # Proveitos Domésticos Nível único 3, Não-Domésticos 1.º Nível 5, º Nível 7, º Nível 8, º Nível 13, º Nível 21, Quadro 6 Tarifa variável a faturar Tarifa Variável Valor Unitário m 3 Proveitos Domésticos 1º escalão 0, ,00 2º escalão 0, ,41 3º escalão 1, ,70 4º escalão 1, ,55 Não-Domésticos Escalão único 0, , ,00 ( ) 10/11

11 4. Conclusões Desde 2009, ano da publicação da RT, que a ERSAR tem pugnado por uma definição de preços que tenha por base critérios de racionalidade económica e que promovam, por um lado, a sustentabilidade dos serviços e, por outro, a acessibilidade económica. Para efeitos de avaliação da sustentabilidade dos serviços de águas é fundamental que a informação económica e financeira reportada à entidade reguladora assente nos princípios de fiabilidade, consistência e coerência. Por outro lado a formação dos tarifários devem ser sustentados em apuramento de custos que incorporem os princípios acima enunciados. A evolução do setor no que respeita ao reporte de contas é positiva, tendo em consideração que em 2012 já se encontram validadas 47% das contas reportadas pelas EG em modelo de gestão direta e em 2011 apenas 29% foram validadas. Não obstante, a ERSAR deve continuar a promover a criação de mecanismos de apuramento de custos e de formação de tarifários que permitam atingir os níveis de fiabilidade desejável e necessária para o setor das águas. Em 2013 o setor das águas e resíduos tem vindo a ser objeto de diversos diplomas legais que mais do que alterar a sua organização impõem novas obrigações para os distintos stakeholders. Nesse sentido, a ERSAR foi incumbida de elaborar regulamentos tarifários que incluirão, entre outros, a formulação de preços a aplicar aos utilizadores finais. Os princípios e regras definidos nas recomendações tarifárias foram genericamente vertidos no projeto de regulamento tarifário que está a ser finalizado, que, adicionalmente, reforça a necessidade de uma identificação dos custos por fases da cadeia de valor dos serviços prestado pelas EG. Importa que os tarifários permitam tendencialmente recuperar os custos incorridos em cenário de eficiência, por forma a salvaguardar a sustentabilidade dos serviços e a acessibilidade económica. Pretende-se que o futuro modelo regulatório para os serviços de águas venha a materializar as preocupações, nacionais e municipais, de sustentabilidade e acessibilidade económica dos serviços de águas, através da prática de preços eficientes. 11/11