O CICLO DO GERENCIAMENTO COSTEIRO INTEGRADO E A GESTÃO TRANSFRONTEIRIÇA DA LAGOA MIRIM Luiza Figueiró Salzano Julho de 2011.

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1 O CICLO DO GERENCIAMENTO COSTEIRO INTEGRADO E A GESTÃO TRANSFRONTEIRIÇA DA LAGOA MIRIM Luiza Figueiró Salzano Julho de RESUMO O Gerenciamento Costeiro Integrado é entendido como o processo dinâmico de tomadas de decisões com o objetivo de promover o desenvolvimento vimento sustentável da Zona Costeira. Possui as seguintes fases: a) identificação e levantamento dos temas, b) preparação inicial e planejamento, c) adoção formal e financiamento, d) implementação, e) operação, f) avaliação. Neste artigo, busca-se ilustrar as fases do ciclo do Gerenciamento Costeiro Integrado (GCI), a partir do estudo da gestão transfronteiriça da Lagoa Mirim, ou Laguna Merin, localizada na fronteira entre Brasil e Uruguai. INTRODUÇÃO O objetivo do presente trabalho é ilustrar o ciclo do Gerenciamento Costeiro Integrado, proposto por Biliana Cicin-Sain e Robert Knecht 37, a partir do estudo de caso da Lagoa Mirim (Laguna Merin, em espanhol), localizada na fronteira entre Brasil e Uruguai. A Lagoa Mirim é o segundo maior lago da América do Sul, depois do lago Titicaca, no México. Sua fauna e flora, bem como as localizadas nas áreas úmidas ao seu redor, possuem importância internacional. Do lado brasileiro, destaca-se se a Reserva do Taim, uma Reserva da Biosfera da Mata Atlântica. Já no Uruguai, a área dos Bañados del Este, na parte oeste da Lagoa, é um sítio Ramsar e uma reserva da biosfera; e a parte sul é identificada pelo BirdLife International como um local em que existem aves endêmicas de importância global CICIN-SAIN, Biliana; KNECHT, Robert W. Integrated Coastal and Ocean Management: concepts and practices. Washington, D.C.: Island Press, p ESCRITÓRIO DE OCEANO E QUESTÕES AMBIENTAIS E CIENTÍFICAS INTERNACIONAIS (OESI). Estudo de Campo da Lagoa Mirim: um componentedo projeto sobre sensoriamento remoto para Tratados de Gestão de Ecossistemas e Conservação Transfronteiriça. Disponível em < treaties/summaryreport_30aug05_portuguese.pdf>. Acesso em junho de

2 Figura 1 Mapa indicando a localização da Lagoa Mirim 39. Além disso, nas áreas próximas a Lagoa desenvolvem-se atividades de pecuária e plantio de arroz, além da pesca e turismo 40. Portanto, torna-se ainda mais importante o gerenciamento costeiro integrado na região, uma vez que estas atividades podem levar a conflitos de uso e colocar em risco os seus preciosos recursos naturais. O CICLO DO GERENCIAMENTO COSTEIRO INTEGRADO Na gestão transfronteiriça de bacias hidrográficas, como a Bacia da Lagoa Mirim, o desafio de promover o desenvolvimento sustentável torna-se ainda maior pela existência de diferentes ordenamentos jurídicos tutelando uma mesma paisagem, além do risco de que o 39 Figura 1. Disponível em < Acesso em junho de PIEVE, Stella Maris Nunes. KUBO, Rumi Regina. COELHO-DE-SOUZA, Gabriela. Pescadores da Lagoa Mirim: : etnoecologia e resiliência. Brasília : MDA,

3 uso realizado em um dos países afete a qualidade ambiental e disponibilidade de recursos do país vizinho, bem como dos conflitos daí emergentes 41. Em conformidade com a tradição da política externa brasileira de buscar a solução pacífica os conflitos e relações amistosas junto aos países vizinhos, foram firmados o Tratado de cooperação para o aproveitamento dos recursos naturais e desenvolvimento da bacia da Lagoa Mirim (doravante Tratado da Lagoa Mirim) e o Protocolo para o aproveitamento dos recursos hídricos do trecho limítrofe do Rio Jaguarão,, ambos concluídos em 07 de julho de 1977 e promulgados no Decreto /78. Por estes documentos, Brasil e Uruguai comprometem-se em colaborar para o desenvolvimento integral da Bacia da Lagoa Mirim, concertando entre si as ações nacionais e binacionais que tenham como propósito 42 : a) a elevação do nível social e econômico dos habitantes da Bacia; b) o abastecimento de água com fins domésticos, urbanos e industriais; c) a regularização das vazões e o controle das inundações; d) o estabelecimento de um sistema de irrigação e drenagem para fins agropecuários; e) a defesa e utilização adequada dos recursos minerais, vegetais e animais; f) a produção, transmissão e utilização de energia hidrelétrica; g) o incremento de meios de transporte e comunicação e, de maneir especial, da navegação; h) o desenvolvimento industrial da região; i) o desenvolvimento de projetos específicos de interesse mútuo. Para a execução do Tratado, foi reestruturada a Comissão Mista Brasileiro-Uruguaia para o Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim (CLM), a qual possui caráter binacional e que havia sido criada em 1963, segundo consta no próprio Tratado da Lagoa Mirim. A CLM possui capacidade jurídica para exercer suas incumbências (artigo 8º do Tratado da Lagoa Mirim). 41 Em que pese (...) de acordo com o direito internacional, nenhum Estado tem o direito de permitir o uso de seu território de modo a causar dano com consequëncias sérias no território de outro. SILVA, Geraldo Eulalio Nascimento e ACCIOLY, Hildebrando. Manual de Direito Internacional Público, 15 ed. rev. e atual. por Paulo Borba Casella. São Paulo: Saraiva, p BRASIL E URUGUAI. Tratado de cooperação para o aproveitamento dos recursos naturais e desenvolvimento da bacia da Lagoa Mirim. Artigo 4º. 23

4 Considerando que a Lagoa Mirim situa-se na Zona Costeira 43, verifica-se que deve ser objeto do Gerenciamento Costeiro Integrado, o qual, segundo a definição adotada por Biliana Cicin-Sain e Robert Knecht, é um processo contínuo e dinâmico pelo qual decisões são tomadas visando o uso sustentável, o desenvolvimento e proteção das áreas marinhas e costeiras e de seus recursos 44. Considera-se desenvolvimento sustentável, de acordo com o Relatório Brundtland, ou Nosso Futuro Comum, aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem a suas próprias necessidades 45. Ainda conforme Biliana Cicin-Sain e Robert Knecht, o Gerenciamento Costeiro pode se desenvolver de diferentes formas, conforme as particularidades e condições físicas, socioeconômicas, culturais e políticas das diferentes nações. Os autores, feitas estas considerações, detalham um ciclo com estágios típicos de desenvolvimento de Gerenciamento Costeiro com base nas recomendações do Banco Mundial, que pode ser tomado como referência para o GCI. Estes estágios são os seguintes: 43 A delimitação legal da Zona Costeira Brasileira está prevista no artigo 4º do Decreto 5.300/2004, que regulamenta a Lei 7.661/1988, que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro. 44 Integrated coastal management can be defined as a continuous and dynamic process by which decisions are made for the sustainable use, development, and protection of coastal and marine areas and resources. CICIN-SAIN, Biliana; KNECHT, Robert W. Integrated Coastal and Ocean Management: concepts and practices. Washington, D.C.: Island Press, p COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Nosso Futuro Comum. 2. ed. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas, p

5 Figura 2 - Estágios do GCI 46 1) Identificação e levantamento dos temas: neste momento inicial verifica-se a necessidade de gestão integrada das atividades na zona costeira, estabelecendo a motivação para a ação, a partir da percepção e esclarecimento dos danos ambientais a serem evitados, bem como potenciais de uso existentes (como exemplo, turismo, hidrovia, pesca, etc.). Nesta etapa, realizam-se reuniões com todos os atores chaves envolvidos para confirmar a existência do problema (gestão transfronteiriça da Lagoa Mirim) e a necessidade de ação com a participação de todos os envolvidos, no caso, usuários e gestores brasileiros e uruguaios. Então, é montada uma equipe que conduzirá o processo do Gerenciamento Costeiro, equipe esta que pode ser a própria Comissão da Lagoa Mirim. 46 Ocorre que a função da Comissão é justamente dar vida ao Tratado da Lagoa Mirim, que tem por objetivo o desenvolvimento sustentável e a preservação dos recursos da Bacia da Lagoa. Ora, isto se confunde com os objetivos do Gerenciamento Costeiro Integrado. A estrutura tura já montada da comissão binacional, com a participação de CICIN-SAIN, Biliana; KNECHT, Robert W. Integrated Coastal and Ocean Management: concepts and practices. Washington, D.C.: Island Press, p

6 representantes de ambos os países, pode, portanto, ser aproveitada ou adequada para a condução do GCI. Ademais, o artigo 10 do Tratado da Lagoa Mirim, estabelece que as funções da CLM são: a) estudar diretamente ou através de entidades nacionais ou internacionais os assuntos técnicos, científicos econômicos e sociais relacionados com o desenvolvimento da área da Bacia da Lagoa Mirim; b) apresentar aos Governos a descrição completa e pormenorizada dos estudos, planos e projetos de obras e serviços comuns; c) gestionar e contratar, com prévia autorização expressa dos Governos em cada caso, o financiamento de estudos e obras; d) supervisionar a execução de projetos, obras e serviços comuns coordenar seu ulterior funcionamento; e) celebrar os contratos necessários para a execução de projetos aprovados pelos Governos, requerendo destes, em cada caso, sua autorização expressa; f) propor a cada um dos Governos a realização de projetos e obras não-comuns relacionados com o desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim; g) formular sugestões aos Governos acerca de assuntos de interesse comum relacionados com o desenvolvimento econômico e social da Bacia; h) constituir os órgãos subsidiários que estime necessários, dentro dos termos previstos no Estatuto; i) propor a cada um dos Governos projetos de normas uniformes sobre assuntos de interesse comum relativos, entre outros, a navegação, prevenção da contaminação, conservação, preservação e exploração dos recursos vivos; e colocação de tubulações e cabos subfluviais e aéreos; j) as demais que lhe sejam atribuídas pelo presente Tratado e as que as Partes Contratantes convenham em outorgar-lhe, por troca de notas ou outras formas de acordo. Portanto, entende-se que é possível a indicação da CLM como executora do processo de Gerenciamento Costeiro Integrado, visto que há certa identidade entre seus propósitos e o próprio GCI. Pode-se dize que as ações realizadas na Lagoa Mirim já constituem um processo de gerenciamento costeiro, ainda que esta nomenclatura não conste explicitamente no Tratado da Lagoa Mirim. 2) Preparação e planejamento do Programa: Fase do Gerenciamento Costeiro Integrado em que são compiladas as informações necessárias para a gestão, no caso, da Lagoa Mirim, tais como a caracterização das características geográficas físicas e geopolíticas, inclusive sociais e econômicas, da região abrangida. Neste sentido, destaca-se o Projeto de Sensoriamento Remoto para Tratados de Gestão de Ecossistemas e Conservação 26

7 Transfronteiriça, apontando a possibilidade de uso desta ferramenta na gestão, realizado na região 47. Além disso, há a já mencionada competência da CLM na elaboração e apresentação destes estudos para os governos uruguaio e brasileiro (artigo 10, a e b, do Tratado da Lagoa Mirim). O ciclo prossegue com a elaboração de um plano do processo de participação pública. Problemas de gestão e oportunidade de desenvolvimentos devem ser analisados, sendo estabelecidas prioridades e desafios, os quais não são poucos. Neste momento, por exemplo, podem ser consideradas a possibilidade do uso da área, como, por exemplo, turismo e pesca artesanal 48 e/ou a construção de uma hidrovia 49, e como estes usos podem coexistir. É necessário, então, fixar a área de abrangência da gestão e estabelecido um sistema de monitoramento e avaliação (com a definição de indicadores para cada ponto a ser monitorado). Por fim, deve ser fixado um cronograma de ação, com prazos, estratégia e divisão das atividades a serem realizadas, bem como os responsáveis. Ou seja, é estabelecido um plano de gestão da Lagoa Mirim, com a participação dos atores envolvidos em sua elaboração. 3) Adoção formal e financiamento: : Projetos iniciais, novas medidas de gestão, metas e políticas e arranjos de governança, tais como os estabelecidos no Tratado da Lagoa Mirim, precisam ser adotados ou melhorados. Princípios, políticas, limites, esquemas de zoneamento, entre outros, devem ser fixados através de ações do poder legislativo, o que no caso da Lagoa Mirim deve se dar também no plano internacional, para que se torne viável a gestão. Então, devem ser realizadas as modificações necessárias na organização do Estado, com a reestruturação das agências existentes, sendo estabelecidas equipes de trabalho. E o processo todo deve ser financiado, observando, 47 ESCRITÓRIO DE OCEANO E QUESTÕES AMBIENTAIS E CIENTÍFICAS INTERNACIONAIS (OESI). Estudo de Campo da Lagoa Mirim: um componente do projeto sobre sensoriamento remoto para Tratados de Gestão de Ecossistemas e Conservação Transfronteiriça. Disponível em < Acesso em junho de PIEVE, Stella Maris Nunes. KUBO, Rumi Regina. COELHO-DE-SOUZA, Gabriela. Pescadores da Lagoa Mirim: : etnoecologia e resiliência. Brasília : MDA, AZAMBUJA, José Luiz Fay. Hidrovia da Lagoa Mirim: desenvolvimento nos caminhos do Mercosul. Dissertação (Mestrado Profissionalizante em Engenharia) - Universidade do Rio Grande do Sul. Porto Alegre,

8 no caso, o disposto nos artigos 13 do Tratado da Lagoa Mirim: Na ausência de acordos específicos, a responsabilidade pelos custos de estudos e projetos, bem como de construção, operação e manutenção de obras será estabelecida de conformidade com os seguintes princípios: a) as Partes Contratantes arcarão, em partes iguais, com os custos de estudos e projetos, bem como de construção, operação e manutenção de obras comuns; b) cada Parte será responsável pelo custo de construção, operação e manutenção de obras não-comuns; c) qualquer das Partes Contratantes poderá adiantar à outra, de acordo com as condições que forem estabelecidas, os recursos necessários para a realização de estudos, projetos e obras; d) as obras e instalações comuns pertencerão em condomínio, por partes iguais, às Partes Contratantes. 4) Implementação: A implementação é diferente da fase de operação ou execução, pois neste momento define-se, por assim dizer, o o que vai ser feito, por quem e quando, estabelecendo competências e organizando os aparelhos estatais que serão responsáveis pela execução. Na Lagoa Mirim, podemos colocar a estruturação da CLM, pelo Tratado da Lagoa Mirim e pelo Regimento Interno da CLM como fase do que seria implementação, a título de exemplo. Ou, por outro lado, podemos colocar que a partir da adoção de um Plano de Gerenciamento da Lagoa Mirim, pode-se estabelecer qual será a secretaria executiva do plano, quais programas serão realizados, em que momento, quais serão os indicadores adotados, quem será responsável, etc. Neste momento, a participação das diferentes esferas de governo (tanto brasileiras quanto uruguais) é indispensável. Todavia, nem sempre é fácil obter a cooperação por parte dos agentes, mas essa dificuldade deve ser superada. 5) Operação: : As agências setoriais (tanto Brasileiras quanto Uruguaias) continuam a regulamentar suas atividades oceânicas e costeiras na Lagoa Mirim, mas então já como parte de um programa de Gerenciamento Costeiro Integrado, ou seja, de forma coordenada. Projetos específicos seriam designados em conexão com o desenvolvimento econômico da costa, conforme os princípios e diretrizes do plano de gestão, bem como respeitando as normas de direito interno de ambos os países. Na fase de operação, o, é importante solucionar pacificamente os conflitos que surgem, tanto das diferentes agências quanto por parte dos usuários. 28

9 Esta resolução de conflitos porventura existentes na gestão da Lagoa Mirim deve ser feita com cuidado redobrado a fim de evitar constrangimentos diplomáticos entre Brasil e Uruguai, nos casos em que os efeitos estendem-se se além da fronteira. Passa-se, então, ao campo das Relações Internacionais, entendidas como conjunto de contatos que se estabelecem através das fronteiras nacionais entre grupos socialmente organizados 50. A condução destes processos deve, idealmente, contar com o apoio do Ministério das Relações Exteriores, de forma a ser condizente com a política externa e os interesses brasileiros. Ademais, prevê o artigo 18 do Tratado que: Toda controvérsia que se suscitar entre as Partes Contratantes sobre a interpretação ou aplicação do Presente Tratado, de seus instrumentos anexos e demais instrumentos internacionais que se celebrem nesse quadro jurídico, seráconsiderada pela CLM, por proposta de qualquer das respectivas Representações. Se ao término de 120 (cento e vinte) dias a CLM não conseguir chegar a um acordo, notificará ambas Partes Contratantes, as quais procurarão solucionar a questão por negociações diretas. Quando as negociações diretas, a juízo de qualquer das Partes Contratantes, não tenham dado resultado, qualquer delas poderá recorrer aos procedimentos de solução pacífica previstos nos tratados internacionais vigentes entre ambas. Os procedimentos mencionados não retardarão a construção e operação das obras comuns. A operação dos programas não deve, idealmente, ser muito adiada. Ou seja, não é suficiente esperar ter todas as informações sobre uma determinada região (ex: Lagoa Mirim) para então partir para a gestão da mesma. Os problemas sociais e riscos ambientais existentes, bem como o potencial de uso de um determinado recurso, exigem uma ação planejada, porém efetiva. Por outro lado, é possível que a motivação para a ação esfrie caso exista uma demora muito grande na operação dos programas planejados pela coletividade. Portanto, a operação é uma fase crucial do processo de Gerenciamento Costeiro. Não basta planejar e implementar realizando mudanças institucionais, por exemplo. Se não houver ação, não serão atingidos os objetivos do GCI. 50 SEITENFUS, Ricardo Antônio Silva. Relações Internacionais. Barueri, SP: Manole, p

10 6) Avaliação: Um programa de monitoramento, com base nos indicadores previamente estabelecidos no plano de gestão, deve ser iniciado. Estas informações são avaliadas, tanto a qualidade ambiental, quanto os índices de desenvolvimento e melhoria da qualidade de vida das comunidades que estão ligadas à Lagoa Mirim. O próprio gerenciamento costeiro deve ser avaliado, para que correções necessárias sejam feitas. Esta última fase é importante, pois reinicia o processo de gerenciamento costeiro, já que, a partir deste aporte de informações recomeça o ciclo, com a identificação dos desafios a serem trabalhados. É que novas situações surgem das próprias opções de uso, como é o caso dos pescadores artesanais, que sofreram com a construção da barragem eclusa para evitar a entrada de água salobra na Lagoa, de forma que esta pudesse se manter doce e ser utilizada nas lavouras de arroz 51. CONSIDERAÇÕES FINAIS A Lagoa Mirim, como visto, tem importância internacional devido a sua fauna e flora. Além disso, por estar na fronteira entre Brasil e Uruguai, tem posição estratégica para os interesses nacionais, existindo diversos usos possíveis dos recursos que oferece. Através do Gerenciamento Costeiro Integrado, buscam-se soluções pacíficas que promovam o melhor uso e o desenvolvimento sustentável da região, bem como uma efetivação da democracia com a participação popular na gestão. A gestão transfronteiriça apresenta uma série de desafios. No caso da Lagoa Mirim, no entanto, a existência do Tratado de cooperação para o aproveitamento dos recursos naturais e desenvolvimento da bacia da Lagoa Mirim adianta bastante o processo de gestão, pois já indica a existência do interesse das nações de coordenarem suas ações para o desenvolvimento sustentável. Da mesma forma, a estrutura da Comissão Mista Brasileiro-Uruguaia para o Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim (CLM) é importante para o Gerenciamento Costeiro Integrado, podendo vir ser a secretaria executiva deste processo. 51 PIEVE, Stella Maris Nunes. KUBO, Rumi Regina. COELHO-DE-SOUZA, Gabriela. Pescadores da Lagoa Mirim: : etnoecologia e resiliência. Brasília : MDA,

11 O ciclo do Gerenciamento Costeiro Integrado, como visto, pode ser utilizado como um guia para o levantamento dos temas (com a participação de todos os atores chaves envolvidos) e problemas a serem resolvidos. A elaboração de um Plano de Gestão da Lagoa Mirim deve contar com a participação popular de todos os envolvidos brasileiros e uruguaios. A adoção formal, implementação, operação de um Plano e de Programas específicos previstos são os passos seguintes do ciclo. Por fim, a avaliação do processo de gestão e dos resultados obtidos daria início novamente ao processo do GCI. O ciclo do GCI proposto por Biliana Cicin-Sain e Robert Knecht, é importante como referência para orientar a ação dos gestores, devendo ser adequado às necessidades locais e a realidade tutelada. Ao seguir os passos do ciclo do GCI, deve-se sempre ter em vista seu objetivo de promover o desenvolvimento sustentável e a proteção dos recursos naturais para as presentes e futuras gerações, com a elevação da qualidade de vida da população. REFERÊNCIAS AZAMBUJA, José Luiz Fay. Hidrovia da Lagoa Mirim: desenvolvimento nos caminhos do Mercosul. Dissertação (Mestrado Profissionalizante em Engenharia) - Universidade do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, ESCRITÓRIO DE OCEANO E QUESTÕES AMBIENTAIS E CIENTÍFICAS INTERNACIONAIS (OESI). Estudo de Campo da Lagoa Mirim: um componente do projeto sobre sensoriamento remoto para Tratados de Gestão de Ecossistemas e Conservação Transfronteiriça. Disponível em < Acesso em junho de PIEVE, Stella Maris Nunes. KUBO, Rumi Regina. COELHO-DE-SOUZA, Gabriela. Pescadores da Lagoa Mirim: etnoecologia e resiliência. Brasília: MDA, BRASIL. Decreto 5.300/2004. Regulamenta a Lei no 7.661, de 16 de maio de 1988, que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro -PNGC, dispõe sobre regras de uso e ocupação da zona costeira e estabelece critérios de gestão da orla marítima, e dá outras providências. Disponível em: < < Acesso em junho de BRASIL E URUGUAI. Tratado de cooperação para o aproveitamento dos recursos naturais e desenvolvimento da bacia da Lagoa Mirim. Promulgado pelo Decreto n de Disponível em: < Acesso em junho de CICIN-SAIN, Biliana; KNECHT, Robert W. Integrated Coastal and Ocean Management: concepts and practices. Washington, D.C.: Island Press,

12 COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Nosso Futuro Comum. 2. ed. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas, p. 46. SEITENFUS, Ricardo Antônio Silva. Relações Internacionais. Barueri, SP: Manole, SILVA, Geraldo Eulalio Nascimento e ACCIOLY, Hildebrando. Manual de Direito Internacional Público. 15 ed. rev. e atual. por Paulo Borba Casella. São Paulo: Saraiva, UNB. Mapa indicando a localização da Lagoa Mirim (Figura 1). Disponível em < m/mexilhao/origem.html>. Acesso em junho de