Medidas de Reforma da Segurança Social

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1 Medidas de Reforma da Segurança Social Desenvolvimento do Acordo de Linhas Estratégicas Documento de Trabalho Julho de

2 Índice A Proposta de Reforma Introdução de um Factor de Sustentabilidade ligado à Esperança de Vida, no cálculo das futuras pensões Aceleração da Transição para a Nova Fórmula de Cálculo das Pensões Novas Regras de Indexação e Actualização das Pensões Introdução de um Princípio de Limitação às Pensões mais altas Promoção do Envelhecimento Activo Protecção das Longas Carreiras Contributivas Incentivos à Natalidade Uma Melhor Protecção Social, mais ajustada à Nova Realidade Social Aprofundamento da Adequação e Diversificação das Fontes de Financiamento Aprovação de um Código Contributivo Regime dos Trabalhadores Independentes Reforço do Combate à Evasão e Cobrança da Dívida à Segurança Social Reforço das Poupanças Complementares Participação dos Parceiros Sociais na Gestão e Reforma do Sistema de Segurança Social...41 Efeito das Medidas nas Pensões

3 A Proposta de Reforma O objectivo deste pacote de medidas de reforma: Reforçar a coerência estrutural do sistema de Segurança Social Reforçar a sua sustentabilidade, na sua tripla dimensão social, económica e financeira Um Sistema de Protecção Social mais Forte e mais Coerente, em três patamares: O primeiro, que diz respeito à protecção básica de cidadania O segundo patamar deste sistema estrutura-se através de um regime contributivo, que funciona em regime de repartição O terceiro e último patamar, que diz respeito às poupanças complementares Assim, o quadro de referência para a estratégia de reforma agora proposta é balizado pelas seguintes dimensões fundamentais: Uma protecção social mais justa, capaz de enfrentar os riscos do envelhecimento Uma protecção mais eficaz, porque melhor ajustada às novas realidades sociais O aprofundamento da adequação e da diversificação das fontes de financiamento Estabilização das receitas do sistema: atacar de frente a evasão, eliminar a dívida à Segurança Social O reforço das poupanças complementares No desenvolvimento das medidas constantes do Acordo sobre os as Linhas Estratégicas da Reforma da Segurança Social, e tendo em conta os contributos oportunamente recebidos dos Parceiros Sociais, a concretização proposta pelo Governo é a seguinte: 3

4 Uma Protecção Social Mais Justa, Capaz de Enfrentar os Riscos do Envelhecimento 4

5 1. O Factor de Sustentabilidade O crescimento notável a que se tem assistido na longevidade nas últimas décadas e que se perspectiva continuar a aumentar nas décadas vindouras, tem implicações importantes sobre os sistemas de segurança social assentes na lógica de repartição que importa enfrentar por forma a assegurar o necessário equilíbrio da segurança social para as gerações actuais e vindouras. Tendo em conta as posições dos vários Parceiros Sociais, favoráveis ao princípio de introdução de um mecanismo que permita ajustar o sistema de Segurança Social às consequências do envelhecimento da população, relacionando o valor da pensão com a evolução da esperança média de vida, o Governo propõe: a) A seguinte fórmula de aplicação do Factor de Sustentabilidade, que resulta do rácio entre a actual esperança média de vida em 2006, e aquela que se tiver verificado no ano anterior ao requerimento da pensão, limitando desta forma, os seus efeitos à situação relativa aos anos anteriores. EMV Pensão Onde. EMV corresponde à esperança média de vida aos 65 anos i é o ano de requerimento da reforma 2006 EMV anoi 1 O cálculo anual deste factor será feito com base nas estatísticas publicadas anualmente pelo organismo oficial de estatísticas em Portugal. b) Que o Factor de Sustentabilidade seja aplicado apenas no cálculo das pensões atribuídas a partir de 2008, garantindo assim uma entrada em vigor mais faseada deste mecanismo. Este desfasamento permitirá um melhor conhecimento e antecipação dos efeitos da introdução deste factor, possibilitando um eventual ajustamento de comportamentos por parte dos beneficiários. 5

6 c) Para esse efeito será dado ao cidadão a possibilidade de neutralizar os efeitos esperados no cálculo da pensão, introduzindo uma maior flexibilidade na escolha da idade de acesso à reforma, que poderá assim, optar por uma escolha racional entre: 1. Admitir o efeito do factor de sustentabilidade na sua pensão, tendo em conta que o indicador utilizado no cálculo da pensão será conhecido com algum tempo de antecedência. 2. Descontar voluntariamente para um novo regime complementar público de contas individuais, ou para os regimes privados de poupança-reforma existentes. Se optar por esta solução, é dado ao cidadão a possibilidade de programar um reforço das suas contribuições que poderá iniciar em qualquer momento da sua vida activa, garantindo desta forma um complemento de reforma que compense o efeito do factor de sustentabilidade. 3. Trabalhar durante mais algum tempo após a idade de reforma, beneficiando de uma bonificação na formação da pensão por cada mês de trabalho efectivo para além do momento em que reúna as condições para aceder à pensão completa (o novo regime de flexibilização da idade de reforma é desenvolvido nos pontos 5 e 6). 2. Aceleração da Transição para a Nova Fórmula de Cálculo das Pensões O actual período transitório para a entrada em vigor da nova fórmula de cálculo das pensões definida no Decreto-Lei n.º 35/2002, durante o qual, é garantida a atribuição do montante de pensão mais favorável que resultar da aplicação da antiga fórmula de cálculo ou da nova fórmula de cálculo, tem-se traduzido num acréscimo de despesa para o sistema, neutralizando o impacto positivo na Segurança Social que se esperava com a entrada em vigor destas novas regras. Importa pois, potenciar os efeitos da nova fórmula de cálculo das pensões, mais justa porque ao considerar toda a carreira contributiva permite reduzir os indesejáveis fenómenos de gestão das carreiras contributivas no período final da vida profissional. 6

7 Todavia, é necessário ter em conta que a transição para a nova fórmula de cálculo pode comportar variações no rendimento dos novos pensionistas que terão maior dificuldades em compensar os seus efeitos nos últimos anos da vida activa. É por este motivo que o Governo entende que a aplicação da nova fórmula de cálculo deve ser gradual, tendo em conta os períodos decorridos durante a vigência de cada uma das fórmulas de cálculo de pensões que hoje coexistem. A limitação do cálculo das pensões ao cálculo proporcional tendo em conta os períodos decorridos antes e depois da entrada em vigor das novas regras de cálculo das pensões, à semelhança do que se fez recentemente no âmbito da reforma do regime de protecção social dos funcionários públicos, permite salvaguardar os direitos adquiridos e aproximar progressivamente as regras de cálculo das pensões dos futuros pensionistas. Tendo em conta as reacções dos parceiros sociais à proposta inicialmente apresentada, e em linha com os argumentos acima enunciados, o Governo propõe um processo de transição para a nova fórmula de cálculo que será distinto para aqueles que se encontram mais próximos da idade de reforma. Assim, propõe-se: a) Que a pensão dos beneficiários inscritos até Dezembro de 2001 e que se encontravam a formar a remuneração de referência para a pensão que anteriormente era calculada exclusivamente com base nos melhores dez dos últimos quinze anos de carreira, seja calculada com base numa fórmula que terá carácter transitório, onde pesem proporcionalmente o peso da carreira decorrida até 31 de Dezembro de 2006 e o peso da carreira subsequente a esta data, de acordo com a seguinte fórmula: P1 C1 + P2 C2 Pensão = C Em que: Pensão, é o montante mensal da pensão estatutária; P1, corresponde ao valor da pensão calculado por aplicação da fórmula que considera os melhores 10 dos últimos 15 anos; 7

8 P2, corresponde ao valor da pensão calculada por aplicação da fórmula que considera toda a carreira contributiva (nos termos do Decreto-Lei n.º 35/2002); C é o número de anos civis da carreira contributiva com registo de remunerações; C1, corresponde ao número de anos civis da carreira contributiva com registo de remunerações cumpridos até 31 de Dezembro de 2006; C2, corresponde ao número de anos civis da carreira contributiva com registo de remunerações cumpridos após 1 de Janeiro de O valor da pensão resultará do somatório das duas parcelas que traduzem, nos seus aspectos essenciais, as regras vigentes nos dois regimes sendo que os valores relevantes para efeitos de remuneração de referência da primeira parcela (C1) são aferidos à data do requerimento da pensão. b) O novo cálculo proporcional aqui proposto será aplicado a todos os pensionistas que se reformem até 31 de Dezembro de 2016, data a partir da qual se aplicará o cálculo proporcional previsto no Decreto-Lei n.º 35/2002, com referência aos períodos contributivos decorridos até 31 de Dezembro de 2001 e posteriores a essa data. c) A todos os beneficiários inscritos a partir de 1 de Janeiro de 2002 será aplicada a nova fórmula no cálculo na determinação do valor das suas pensões. 3. Um Novo Indexante para as Prestações Sociais, e definição de uma Regra para a Actualização Anual das Pensões A actualização do Salário Mínimo Nacional nos anos mais recentes tem sido condicionada pelo impacte que produz na evolução da despesa com as prestações sociais. Para que este referencial mínimo volte a constituir-se como um verdadeiro instrumento de regulação das relações laborais, mantém-se a proposta da sua substituição como referencial de actualização e cálculo das prestações sociais por um novo Indexante de Apoios Sociais (IAS). À data de entrada em vigor este novo indexante apresentará um valor idêntico ao do Salário Mínimo Nacional Líquido, sendo sujeito anualmente a uma regra de actualização pré-definida e independente da actualização que venha a ser aplicada ao Salário Mínimo Nacional. 8

9 Tendo em conta os dados conhecidos relativamente à evolução da actualização das pensões no passado e os contributos dos parceiros socais no quadro do processo negocial em curso, a regra proposta pelo Governo para a actualização das pensões continua a assentar na definição de diferentes percentuais de aumento das pensões em função da evolução anual conhecida da inflação e da evolução média nos últimos três anos do Produto Interno Bruto. Valoriza-se particularmente o facto deste mecanismo salvaguardar continuamente o poder de compra aos beneficiários de prestações de valor médio ou baixo, assegurando, quando o desempenho efectivo da economia o permitir, maiores actualizações e, estendendo a possibilidade de recuperação do poder de compra agora a todas as pensões com valores até seis vezes o valor do IAS. Para as pensões de montante mais elevado, a manutenção do poder de compra deverá ser garantida quando se verificarem condições favoráveis na economia portuguesa. Regra de Aumento Anual das Pensões As pensões de valor inferior a 12 vezes o IAS são actualizadas anualmente de acordo com as seguintes regras: Se a média do crescimento real do PIB nos últimos três anos tiver sido igual ou superior a 3% a actualização das pensões resultará das seguintes regras: Prestações inferiores a 1,5*IAS: IPC do ano anterior + 20% da taxa de crescimento real do PIB (com um limite superior de 1 p.p. acima da inflação) Prestações superiores a 1,5* IAS e inferiores a 6*IAS: IPC do ano anterior + 10% da taxa de crescimento real do PIB (com um limite superior de 0.5 p.p. acima da inflação) Prestações superiores a 6*IAS: IPC do ano anterior Se média do crescimento real do PIB nos últimos três anos tiver sido igual ou superior a 2% e inferior a 3%, a actualização das pensões resultará das seguintes regras: 9

10 Prestações inferiores a 1,5*IAS: IPC do ano anterior + 20% da taxa de crescimento real do PIB (com um limite mínimo de 0.5 p.p. acima da inflação) Prestações superiores a 1,5* IAS e inferiores a 6*IAS: IPC do ano anterior Prestações superiores a 6*IAS: IPC do ano anterior 0.25 p.p. Se média do crescimento real do PIB nos últimos três anos for inferior a 2%, a actualização das pensões será efectuada de acordo com as seguintes regras: Prestações inferiores a 1,5* IAS: IPC do ano anterior Prestações superiores a 1,5*IAS e inferiores a 6*IAS: IPC do ano anterior p.p. Prestações superiores a 6*IAS: IPC do ano anterior 0.75 p.p. Para efeitos de determinação do PIB de referência do primeiro triénio, a contagem do mesmo deverá iniciar-se em Este mecanismo deve ser reavaliado periodicamente, em função da sua adequação aos objectivos propostos (defesa do poder de compra das pensões e sustentabilidade financeira da segurança social). A nova regra de actualização agora proposta deve passar a vigorar a partir de 1 de Janeiro de cada ano, em linha com o aumento anual dos salários e tendo em vista uma harmonização com o ciclo orçamental. Em qualquer caso, esta medida pretende sobretudo traduzir-se num aumento da responsabilidade perante as gerações futuras, das decisões tomadas no presente relativamente aos aumentos de pensões, impedindo a gestão pontual de tal variável, em ordem a maximizar efeitos externos ao sistema, prejudicando a sustentabilidade futura da segurança social. 4. Introdução de um Princípio de Limitação às Pensões mais altas Num quadro de desejável reforço da sustentabilidade da segurança social, e em ordem a complementar a dimensão de solidariedade profissional da fórmula de cálculo das pensões, 10

11 mas tendo também em conta a contributividade do sistema, considera-se adequado proceder a uma limitação superior e a um congelamento nominal de todas as pensões com valores muito elevados, mas sempre em patamares socialmente aceitáveis. Tendo em conta as posições dos parceiros sociais sobre esta matéria, o Governo propõe: a) A introdução de um limite superior no cálculo das novas pensões a vigorar a partir de 2007, que será aplicado exclusivamente à parcela do cálculo da pensão que considera os melhores dez dos últimos quinze anos de carreira contributiva, desincentivando desta forma a gestão das carreiras para maximizar benefícios na reforma; b) Que sempre que se verifique que do cálculo da pensão com base na nova fórmula de cálculo, que considera toda a carreira contributiva, resulta valor superior ao que resulta da aplicação da antiga fórmula de cálculo, não será aplicado nenhum limite superior; c) O congelamento nominal de todas as pensões de valor superior ao limite fixado. d) Como limite superior a que se referem as alíneas anteriores o valor de 12 IAS, equivalente a 12 SMN líquidos. Trata-se de medida que pretende sobretudo moralizar a situação das pensões muito altas atribuídas no quadro do sistema de segurança social. Na sequência das preocupações manifestadas pelos parceiros sociais, o Governo reafirma o carácter provisório desta medida, que será aplicável apenas enquanto se verificar o cálculo de pensões parcialmente baseadas na média dos melhores dez dos últimos quinze anos da carreira contributiva, não ferindo desta forma o princípio da contributividade do sistema. 5. Promoção do Envelhecimento Activo Concomitantemente com a alteração dos quadros legais de antecipação da idade de reforma, será lançada uma Estratégia Nacional de Promoção do Envelhecimento Activo, com programas de intervenção especificamente dirigidos aos trabalhadores, mas também aos desempregados, com idade mais avançada, no sentido: 11

12 1. Valorizar e promover a aquisição de conhecimento dos trabalhadores mais velhos; 2. Estimular a permanência dos trabalhadores mais velhos no mercado de trabalho; 3. Prevenir e combater o desemprego dos trabalhadores mais velhos. Até final de 2006 a proposta do Governo para a Estratégia Nacional de Promoção do Envelhecimento Activo será remetida aos parceiros sociais tendo em vista reunir contributos e torná-la uma verdadeira estratégia de combate ao abandono precoce do mercado de trabalho. O Governo propõe ainda a revisão do regime de flexibilização da idade de reforma com vista a adequar as suas regras à sustentabilidade financeira do sistema da segurança social, procurando garantir a sua neutralidade actuarial. O regime introduzido em 1999 veio permitir a antecipação da idade de reforma, com uma penalização determinada pelo número de anos de antecipação face à idade legal de reforma, tendo em conta a carreira contributiva de cada trabalhador aos 55 anos. Este princípio de atender ao número de anos de carreira permitia ainda a antecipação sem penalização aos trabalhadores com carreiras contributivas muito longas. A criação deste regime de flexibilização da idade de acesso à pensão por velhice pressupõe contudo, a existência de adequado suporte financeiro, para fazer face ao encargo que este regime representa para o sistema. O suporte financeiro deve ser garantido pela aplicação de um factor de penalização, actuarialmente neutro, cuja aplicação ao cálculo da pensão garante que o custo para o sistema decorrente do pagamento de um maior número de anos de pensão e da perda de contribuições é compensado pelo pagamento de uma pensão de valor mais baixo. Importa, assim, consequentemente, clarificar o quadro jurídico de admissão de regimes especiais, e sustentado em estudos técnicos sobre a neutralidade do regime, definir o modelo de financiamento que lhe está associado, tendo em conta o princípio de solidariedade laboral que lhes está subjacente. Assim, o Governo propõe: 12

13 5.1. A revisão do Regime de Flexibilização da Idade de Reforma de acordo com os seguintes princípios: i. Diferenciação das condições de acesso à pensão antecipada por velhice antes e depois dos 60 anos, tendo em conta, nomeadamente a duração das carreiras mais longas; ii. Tendo em conta o propósito de protecção às carreiras longas, e portanto da protecção à pensão nestas situações, concretizado pela redução do número de anos de penalização, considera-se que a garantia da neutralidade actuarial do regime, deverá ter em conta apenas para esse efeito apenas os pensionistas que acedem ao regime com penalização, pelo que se propõe o agravamento do factor de penalização a aplicar por cada ano de antecipação da idade de reforma para 6,5% para quem se reforma antes dos 60 anos e 6% para quem se reforma depois desta idade, mantendo mesmo assim a redução de 1 por cada grupo de 3 anos de carreira acima dos 30 anos aos 55 anos de idade; iii. Revisão da bonificação concedida à permanência no mercado de trabalho após a idade legal de reforma, que passará a ser concedida por cada mês efectivo de trabalho adicional e diferenciada em função da carreira contributiva. Propõe-se igualmente a introdução de mecanismos de bonificação da permanência no mercado de trabalho para os pensionistas que podem antecipar a idade de reforma sem qualquer penalização, permitindo-lhes também através deste mecanismo uma maior amplitude de compensação do efeito do factor de sustentabilidade. A concessão desta bonificação dependerá da verificação de um período mínimo de desconto em cada ano. Assim, e na sequência dos estudos efectuados, disponibilizados no Anexo I, o Governo propõe as seguintes taxas de bonificação: Situação do Beneficiário Taxas de Bonificação Idade Carreira Contributiva (em anos) Mensal > a % 25 a % 35 a % > 65 > % 13

14 iv. Proibição total da acumulação da pensão antecipada obtida através do regime de flexibilização da idade de reforma, com a continuação imediata do trabalho na mesma empresa ou grupo empresarial onde o pensionista desenvolvia a sua actividade profissional antes da reforma, sem prejuízo da discussão dos mecanismos de acumulação de trabalho a tempo parcial com reforma antecipada A revisão do Regime de Pré-Reforma no sentido de: i. Eliminar a equivalência à entrada de contribuições concedida actualmente neste regime; ii. Aumentar a idade para acesso ao regime dos actuais 55 anos para 57 anos de idade; iii. Aumentar a idade de acesso à reforma com carreira completa para 62 anos de idade; iv. Substituição das taxas contributivas actualmente diferenciadas em função da carreira contributiva, por uma taxa única de 21.6% dos quais 14.6% para a entidade patronal e 7% para o trabalhador. 6. Protecção das Longas Carreiras Contributivas Tendo em consideração a especificidade das longas carreiras contributivas, e a preocupação manifestada por alguns parceiros na protecção das mesmas, considera-se necessário introduzir mecanismos de diferenciação a quem se encontra nestas circunstâncias. Nesse sentido, o Governo propõe: 1. Antecipação da transição para a nova fórmula de cálculo Por forma a salvaguardar a situação dos trabalhadores com longas carreiras contributivas, durante um período transitório que vigorará até 2016: a) Concede-se, aos beneficiários que apresentem carreiras acima 46 anos e que se reformem durante o período de transição, uma dupla garantia, podendo optar, caso lhes seja mais favorável pela pensão que resultar da nova fórmula de cálculo; 14

15 b) Para efeito de determinação da remuneração de referência (na parcela relativa à média das remunerações de toda a carreira P2), apenas serão considerados os melhores 40 anos de desconto, no caso das carreiras com mais de 40 anos; c) Para efeito de definição dos ponderadores aplicáveis a cada cálculo, são considerados todos os anos da carreira contributiva (ainda que superiores a 40 anos), acentuando assim a progressividade de aplicação da nova fórmula de cálculo no valor das pensões destes trabalhadores (C). 2. Flexibilização da Idade de Reforma A extensão da bonificação concedida actualmente aos trabalhadores que optem por permanecer no mercado de trabalho para além da idade legal de reforma, a todos os trabalhadores que, reúnam as condições para aceder à pensão completa antes dos 65 anos. A bonificação concedida a quem se reformar antes dos 65 anos, terá que atender necessariamente ao facto, de apresentarem uma esperança média de vida superior àqueles que se reformam aos 65 anos ou depois. Assim, e tendo em conta os estudos efectuados propõe-se as seguintes taxas de bonificação mensal: Situação do Beneficiário Taxas de Bonificação Idade Carreira Contributiva (em anos) Mensal < 65 > % 7. Incentivos à Natalidade Enfrentar as tendências demográficas que se verificam actualmente, e que se prevêem para as próximas décadas é abordar de forma igualmente decidida, e com medidas concretas, o problema da natalidade. Os desequilíbrios que já se vão começando a verificar têm muito a 15

16 ver com o declínio acentuado da taxa de natalidade nas últimas décadas. Por isso, há que dar resposta aos problemas percebidos como estando na origem de tal realidade, mas também criar incentivos adicionais à alteração da situação actual. O Governo deu já um sinal importante em matéria de prioridade à criação de condições de conciliação da vida profissional e da vida familiar, ao lançar o Programa de Alargamento da Rede de Equipamentos Sociais, no quadro do qual estabeleceu como objectivo o aumento em 50% das vagas em Creches, resposta social ligada à 1ª infância onde os níveis de oferta são ainda muito escassos em Portugal. Vários parceiros manifestaram a sua preocupação com esta questão, propondo a criação de incentivos adicionais ao aumento da natalidade, que não passam apenas pela concessão de benefícios pelo sistema de Segurança Social. Neste âmbito o Governo disponibiliza-se para um debate mais alargado sobre a definição de uma política de natalidade de carácter mais transversal, que constitua um verdadeiro incentivo ao aumento da natalidade e à conciliação da vida familiar com a vida profissional, em particular às famílias mais jovens. No âmbito da segurança social reitera-se a proposta de rever a protecção na eventualidade da maternidade e paternidade, e de reforçar da lógica da diferenciação positiva na concessão do abono a descendentes, em favor das famílias com maior número de filhos. 16

17 Uma Protecção Mais Eficaz, Melhor Ajustada à Nova Realidade Social 17

18 8. Uma melhor protecção social, mais ajustada às novas realidades sociais 8.1. Reforço da protecção garantida às pessoas com deficiência combinado com a implementação do princípio da diferenciação positiva: 1.1. Valorização das medidas de activação do beneficiário com deficiência O Governo considera como prioritária na abordagem da protecção das pessoas com deficiência a valorização das medidas de reabilitação que visem proporcionar condições para a integração plena destes cidadãos na sociedade civil Integração das actuais prestações no âmbito da deficiência O actual regime de protecção social na deficiência, encontra-se disperso por vários diplomas, abrangendo, não só, a protecção nos encargos familiares, que visa compensar os acréscimos de despesas dos agregados familiares, como também como também os apoios que procuram assegurar aos cidadãos com deficiência o rendimento necessário para a sua autonomia. Assim, o actual leque de apoios de que beneficiam as pessoas com deficiência é composto, designadamente, por: bonificação por deficiência ao abono de família, subsídio mensal vitalício, subsídio por frequência de estabelecimento de educação especial, subsídio por assistência à terceira pessoa, e ainda a pensão social de invalidez, o complemento por dependência e o complemento extraordinário por solidariedade. A racionalização da prestação a conferir será tendencialmente efectuada através da concessão de uma prestação, em função dos encargos acrescidos, que se presumem existir no agregado familiar. O montante da prestação deverá ser modulado em função da idade, do grau de deficiência e dos escalões de rendimentos do agregado familiar procurando beneficiar mais aqueles que se encontram em situação de maior necessidade tendo em conta os seus rendimentos e da sua família, bem como, os níveis de limitação da autonomia do cidadão que evidenciam a necessidade de apoio por parte de terceiros. 18

19 Neste âmbito governo propõe: A diferenciação da prestação consoante os beneficiários tenham idade inferior ou superior a 18 anos. A adequação do montante da prestação ao grau de deficiência dos beneficiários no sentido de melhorar a protecção nas situações de menor autonomia. Os rendimentos do agregado familiar serão agrupados por escalões nos mesmos termos que os previstos para a atribuição do abono de família e serão relevantes para efeitos da determinação do montante da prestação Importa ainda definir claramente as normas em que é permitida a acumulação das prestações com rendimento de trabalho, valorizando a reabilitação e reinserção profissional do cidadão portador de deficiência, sem prejuízo da necessidade de assegurar a adequada protecção pelo acréscimo de encargos decorrentes da situação de deficiência Reforço da protecção às famílias monoparentais A evolução social tem produzido alterações no conceito clássico de agregado familiar, traduzindo-se em novas exigências sociais. O apoio às famílias monoparentais, constitui por isso uma dimensão cada vez mais importante das políticas sociais, tendo em conta não só as maiores dificuldades de conciliação da vida familiar com a vida profissional como ainda a limitação quanto às fontes de rendimento disponíveis para o sustento familiar, que tornam estas famílias, em geral, mais vulneráveis no plano económico devendo por isso ser alvo de uma diferenciação positiva nas políticas públicas de protecção social. Com vista a melhorar a protecção familiar e reduzir a fragilidade económica das famílias nestas situações, o Governo propõe-se desenvolver uma proposta legislativa no sentido da majoração das prestações de abono de família concedidas às famílias monoparentais em cerca de 10%, modulada tendo em conta os rendimentos do agregado familiar e a sua composição. 19

20 8.3. Reforço da protecção na invalidez A protecção social na invalidez, em particular nas situações de grande ou total incapacidade, deve assegurar aos cidadãos nestas circunstâncias uma protecção digna, assente no princípio de solidariedade nacional. Em paralelo, é fundamental melhorar o regime de acumulação de pensões de invalidez com rendimentos do trabalho, de modo a potenciar a activação daqueles cidadãos que se encontrem ainda capacitados para contribuir com o seu trabalho para o reforço da economia do país, mas que, sobretudo, merecem uma oportunidade de motivação e dignificação individual, na situação tantas vezes difícil em que se encontram, e que poderão encontrar no desenvolvimento de uma actividade profissional. Neste âmbito o Governo propõe: 1) Implementação de medidas de activação dos beneficiários das prestações de invalidez: Na abordagem do regime de protecção dos beneficiários da pensão de invalidez o Governo privilegiará, na medida do possível, as medidas de activação dos beneficiários com vista à sua reinserção no mercado de trabalho. 2) A reformulação do regime prestacional tendo em vista a melhoria da protecção social conferida através de: Um esquema prestacional estruturado tendo de acordo com a natureza e o grau de incapacidade dos beneficiários, o que permitirá modular com maior equidade e justiça social as prestações atribuídas, bem como a melhoria da protecção na eventualidade de invalidez; Ajustamentos no conceito de incapacidade para toda e qualquer profissão de modo a que a situação invalidante seja verificada tendo em conta cada situação em concreto; Diferenciação na atribuição da prestação, em função do grau de severidade da incapacidade, mantendo-se como incapacidade de primeiro grau as situações actualmente cobertas no âmbito de protecção material do regime de invalidez 20

21 e criando um novo grau de invalidez para as situações de incapacidade mais grave em que o beneficiário fique impossibilitado de exercer qualquer profissão. 3) Melhoria da protecção nas situações de grande invalidez: Em particular, nas situações de incapacidade de segundo grau, ou seja de grande ou total incapacidade, em que os cidadãos ficam muito precocemente privados da possibilidade de prosseguirem uma actividade profissional, razões de justiça e equidade social recomendam que lhes seja reconhecido o direito a uma protecção social adequada assente no princípio de solidariedade nacional. Assim, para estas situações o Governo propõe o aumento progressivo das pensões mínimas de invalidez a garantir a estes beneficiários, por forma a que, a partir de 2016, seja garantido em qualquer caso o valor da pensão mínima correspondente à carreira completa, 40 anos. 4) Revisão do regime de acumulação de pensões de invalidez com rendimentos do trabalho, por forma a potenciar a activação das capacidades daqueles cidadãos que se encontrem ainda capacitados para contribuir com o seu trabalho. O Governo pretende proceder a ajustamentos no regime de acumulação de rendimentos com prestações de invalidez, tendo em conta as capacidades remanescentes dos beneficiários e a prioridade assumida pelo Governo na reinserção profissional destes beneficiários. Assim, entende-se, que nos casos em que os beneficiários possuam capacidade remanescente para o exercício de actividade profissional que lhe assegure o seu sustento, devem ser criadas condições que incentivem a acumulação de trabalho com as prestações de invalidez Revisão do Regime da Pensão de Sobrevivência A pensão de sobrevivência foi inicialmente configurada tendo em conta um contexto social em que apenas um dos cônjuges contribuía economicamente para a economia familiar. 21

22 Hoje em dia, o paradigma da micro-estrutura económica familiar inverteu-se, sendo raras as situações em que apenas um dos cônjuges exerce actividade profissional remunerada. Com efeito, Portugal é um dos países da União Europeia onde se verifica a maior taxa de participação feminina no mercado de trabalho. Assim, cabe aos esquemas de protecção social adaptarem-se à nova realidade devendo revestir flexibilidade suficiente para proceder a ajustamentos nos esquemas de protecção que, em cada momento, se revelem mais adequados e mais eficazes. Assim propõe o Governo as seguinte alterações ao regime jurídico das prestações por morte: 1) Pensão de Sobrevivência do Cônjuge: Sem deixar de ter presente a universalidade que caracteriza a pensão de sobrevivência, entende-se que o valor desta prestação deverá ser ajustada tendo em conta os rendimentos próprios dos cônjuges sobrevivos, sem contudo por em causa a garantia de um nível de subsistência adequado. Assim, na nova fórmula de cálculo da pensão de sobrevivência serão considerados: Os rendimentos próprios do cônjuge sobrevivo que ultrapassem determinado limite; O rendimento per capita a que o cônjuge sobrevivo teria direito tendo em conta o valor da pensão de invalidez ou de velhice que o beneficiário recebia ou que lhe seria calculada à data do seu falecimento; As pensões de alimentos garantidas a ex-cônjuges. 2) Pensão de Sobrevivência dos Descendentes: O Governo reconhece a necessidade de reforçar os direitos das crianças e jovens, em situação de particular vulnerabilidade com o falecimento de um dos seus ascendentes. Propõe-se pois a canalização de recursos de forma acrescida para as prestações atribuídas aos órfãos. 22

23 Deste modo, incrementa-se a protecção actualmente garantida, através da revisão das actuais percentagens utilizadas no cálculo do valor da pensão nos seguintes moldes: Aumento para 25% no caso de um descendente; Aumento para 40% no caso de dois descendentes; Aumento para 50% no caso de haver três ou mais descendentes. 23

24 Aprofundamento da Adequação e Diversificação das Fontes de Financiamento 24

25 9. Aprofundamento da Adequação Selectiva das Fontes de Financiamento A reforma implementada em 2001 veio consagrar dois princípios inovadores, designadamente a diversificação das fontes de financiamento e a sua adequação selectiva, permitindo uma maior transparência e rigor na utilização dos recursos ao dispor da Segurança Social, ao explicitar a afectação das receitas de acordo com a natureza e as formas da protecção garantida por cada subsistema da Segurança Social. Até 2009, encontra-se garantida a diversificação das fontes de financiamento, através da canalização de metade do acréscimo da receita de IVA à Segurança Social. Mas, tal como previsto nos Acordos de Modernização da Protecção Social, há que ir mais longe na concretização duradoura dos princípios então consagrados. Tendo presente a necessidade de reforçar o binómio sustentabilidade económica/financeira da segurança social, em matéria de diversificação e adequação das fontes de financiamento o Governo propõe: i. A adequação do financiamento das prestações familiares à sua natureza não contributiva, determinada pela entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 176/2003 de 2 de Agosto. Conferindo plenitude à aplicação do princípio da adequação selectiva, o Governo propõe que o financiamento dos encargos com as prestações familiares seja assegurado com recurso progressivo à via fiscal nos seguintes termos: Cobertura de 65% dos encargos familiares com receitas fiscais em 2007; Cobertura de 80% dos encargos familiares com receitas fiscais em 2008; Cobertura de 95% dos encargos familiares com receitas fiscais em 2009; Cobertura total dos encargos familiares por receitas fiscais a partir de ii. O financiamento das prestações sociais cuja atribuição seja sujeita a condição de recursos pelo Orçamento do Estado, visto tratar-se de prestações de carácter eminentemente solidário, o que implica portanto, o funcionamento de mecanismos de solidariedade nacional, devendo por esse motivo ser suportados por receitas fiscais os encargos com o subsídio social de desemprego e as isenções e reduções de taxas 25

26 contributivas sem contrapartida ao nível de prestações. Assim, o Governo propõe financiamento destes encargos com recurso progressivo à via fiscal nos seguintes termos: Cobertura de 65% em 2007; Cobertura de 80% em 2008; Cobertura de 95% em 2009; Cobertura total a partir de iii. Financiamento da contrapartida pública nacional do Fundo Social Europeu através do orçamento dos Ministérios responsáveis pela tutela das intervenções operacionais, conforme previsto no Decreto-Regulamentar n.º 12-A/2000. O escalonamento do financiamento da contrapartida pública nacional será concretizado com a entrada em vigor do novo Quadro Comunitário de Apoio, já a partir de Diversificação das Fontes de Financiamento A legislação relativa à base contributiva para a Segurança Social conheceu nos anos mais recentes uma evolução diferenciada, existindo hoje um número muito significativo de regimes especiais e de isenções contributivas, algumas das quais já não se justificam à luz dos objectivos que lhe deram origem. Por outro lado, o sistema denota dificuldades, dada a complexidade legislativa e a insuficiente clarificação da base de incidência contributiva do regime geral da segurança social. Por isso, com vista ao aprofundamento da diversificação das fontes de financiamento, importa introduzir algumas alterações com significado, que também limitarão o desvirtuamento da concorrência entre empresas na economia nacional, que possa ocorrer através do aproveitamento de eventuais lacunas legais. Neste sentido o Governo propõe-se a: 10.1 Aprovar um Código Contributivo da Segurança Social A elaboração de um Código Contributivo visa, além de sistematizar toda a legislação existente relativa à relação jurídica contributiva dos contribuintes com a Segurança Social, desde a constituição da obrigação contributiva até às consequências em caso de 26

27 incumprimento, a criação de um quadro único que clarifique as componentes a abranger no que se refere à base de incidência contributiva e os regimes especiais de taxas reduzidas que importa manter. Assim, proceder-se-á: i. Ao alargamento da base de incidência contributiva, tendo em conta os seus efeitos no que concerne os custos salariais da mão-de-obra e o seu impacto ao nível da protecção social dos trabalhadores. Nos últimos anos tem se assistido a um significativo aumento de formas atípicas de remuneração muitas das quais não passíveis de descontos para a segurança social. Importa assim proceder a uma avaliação da actual base de incidência tendo em vista o seu ajustamento às realidades do mercado laboral, para o qual se disponibiliza no Anexo III uma elencagem das várias componentes de remuneração considerados no direito fiscal e para efeitos da segurança social. De uma primeira análise das componentes elencadas, o Governo propõe uma aproximação à base de incidência fiscal, alargando a base de incidência para a segurança social a novas componentes de remuneração que revestem carácter regular, designadamente: 1) Despesas de Representação pré-determinadas O abono para despesas de representação é hoje uma figura generalizada no âmbito do estatuto remuneratório dos cargos políticos e dos gestores públicos, sendo adoptada por algumas empresas privadas. Assim sendo, entende-se que o referido abono deve ser considerado como retribuição, sempre que os mesmos se encontrem pré-determinados, visto que nestas circunstâncias constitui efectivamente um componente de remuneração estável. 2) Despesas resultantes da utilização pessoal pelo trabalhador ou membro de órgão social de viatura automóvel que gere encargos para a entidade patronal As despesas feitas pelos trabalhadores em benefício próprio por serem suportadas pela entidade patronal, assumem a natureza de uma remuneração, incluindo-se nas mesmas a concessão de vantagens não pecuniárias feitas pela entidade patronal, e por conseguinte devem constituir base de incidência de contribuições para a segurança social. 27

28 3) Indemnizações por extinção do contrato de trabalho por mútuo acordo, no montante que ultrapasse os limites mínimos legalmente estabelecidos para efeitos fiscais Tendo em conta que esta componente já integrou a base de incidência da segurança social, e que nos últimos anos se tem assistido a um incremento significativo deste tipo de instrumento, que se traduz muitas vezes na concessão de importâncias muito significativas, entende-se que não existe hoje fundamento para que as quantias atribuídas aos trabalhadores, em especial as resultantes da negociação do contrato por mútuo acordo não sejam tratadas pela segurança social em circunstâncias idênticas às restantes prestações que entram na esfera patrimonial do trabalhador, que se traduziria num benefício para o trabalhador com efeito nas prestações diferidas. 4) Ajudas de custo na parte que excedam os limites legais ou quando não sejam observados os pressupostos da sua atribuição aos servidores do Estado A proposta de alargamento da base de incidência a esta componente decorre da constatação de que este tipo de remuneração pode consubstanciar, na realidade uma efectiva remuneração não só quando excede os respectivos custos a que se destinam compensar, mas também quando se verifica a atribuição de somas excessivamente elevadas comparativamente com o valor da remuneração declarada. Considera-se pois, que sempre que este tipo de remuneração é previsto no contrato ou se deva considerar pelos usos como elemento integrador da remuneração do trabalhador, deve constituir base de incidência para a segurança social. 5) Importâncias dispendidas, obrigatória ou facultativamente pela entidade patronal com seguros e operações do ramo «Vida» ou quaisquer regimes complementares de segurança social, desde que sejam objecto de resgate, adiantamento, remição ou qualquer outra forma de antecipação de correspondente disponibilidade ou, em qualquer caso, de recebimento em capital. A fundamentação para a consideração desta componente reside no facto de que os beneficiários detêm o direito proceder ao resgate total ou parcial de imediato, de onde resulta que na maior parte das vezes o vencimento dos prémios subjacentes a este instrumentos são 28

29 tão regulares e periódicos como a remuneração propriamente dita, levando a que haja um acréscimo de remuneração e que se verifica com carácter de regularidade, mensal semestral ou até anual. ii. À racionalização das taxas contributivas para o qual se apresenta no Anexo II e em resposta ao solicitado por diversos parceiros sociais, um estudo sobre as taxas contributivas actualmente em vigor, como elemento de base à discussão sobre a manutenção ou revisão das taxas contributivas em vigor. Nesta sequência o Governo propõe uma revisão das taxas diferenciadas, a concretizar progressivamente: Em função do âmbito material de protecção: Militares O regime especial do militares garante a protecção na eventualidade de desemprego, mediante o pagamento de uma taxa contributiva de 3% a cargo da entidade patronal. Apesar das entidades empregadoras do sector público beneficiarem de uma redução na taxa contributiva, correspondente à componente da solidariedade laboral, esta taxa contributiva beneficia ainda de uma redução adicional, que a torna mais favorável quando comparada com a taxa aplicável aos docentes com a mesma protecção material, situação que à luz do princípio de igualdade, justifica a sua alteração. Trabalhadores da JAE ao serviço da LUSOPONTE A integração destes trabalhadores nos quadros da JAE motivou a criação desta taxa para garantir-lhes a mesma protecção social de que beneficiavam na qualidade de funcionários públicos. Verifica-se contudo, a inexistência de beneficiários neste regime pelo que se propõe a supressão desta taxa. 29

30 Em função de actividades economicamente débeis: Inscritos marítimos: da pesca costeira e pesca local (uniformização de regimes); Actualmente a diferenciação de taxa contributiva aplicada a este grupo profissional assenta em três critérios, lota, regime geral e taxa mais favorável para a pesca local, e justificação na debilidade económica da actividade. Entende-se que, sendo a fundamentação para a existência desta taxa reduzida idêntica à que justifica a redução taxa aplicável aos trabalhadores agrícolas, se deveria proceder a uma revisão não só dos regimes aplicados aos pescadores mas atendendo também a uma lógica de uniformização dos regimes que beneficiam de reduções contributivas por debilidade económica da actividade exercida. Outros regimes especiais: Inexistência de entidade empregadora Este regime foi instituído no DL n.º 199/99 e na sequência da aprovação do regime, que instituiu a flexibilidade da idade de acesso à reforma. É igualmente aplicável a situações em que se verifique que a obrigação contributiva se encontra prescrita ou a mesma não existiu por à data da prestação de trabalho a actividade não se encontrar obrigatoriamente abrangida pelo sistema da segurança social e nos casos especiais em que beneficiam de bonificação dos períodos contributivos para efeito da taxa de formação. Propõe-se a sua revisão pelo facto de não corresponder à soma do custo das eventualidades, não havendo justificação para este tratamento mais favorável. Regime de Pré-reforma No âmbito deste regime é aplicada uma taxa contributiva mais favorável diferenciada em função da carreira do beneficiário. Nenhuma das taxas acima referidas corresponde ao custo da protecção garantida traduzindo-se num benefício concedido quer às empresas quer aos trabalhadores, que não é compatível com a estratégia de envelhecimento activo que se pretende incentivar nos trabalhadores mais idosos. 30

31 iii. À revisão progressiva da base de incidência e das respectivas taxas contributivas aplicadas aos seguintes regimes especiais: Jogadores profissionais e basquetebol e futebol; Profissionais do Serviço Doméstico; Membros das Igrejas, associações e confissões religiosas; Seguro Social Voluntário; Membros dos Órgãos Estatutários. 11. Avaliação e aprofundamento da revisão iniciada em 2005 ao regime dos trabalhadores independentes Com vista a aproximar as remunerações convencionais às remunerações reais, propõe-se a manutenção do regime actual de desconto mensal sobre a remuneração convencional a par com uma correcção anual caso o rendimento efectivo, correspondente à base tributável para efeitos fiscais, se revele superior ao rendimento convencional escolhido. O Governo compromete-se ainda a reforçar a informação aos parceiros sociais sobre o financiamento da Segurança Social, nomeadamente em sede de Conselho Nacional da Segurança Social. Assim, divulgar-se-ão os mapas de receitas e despesas da segurança social desagregados por subsistemas, quer em sede de Orçamento da Segurança Social, quer aquando da aprovação da Conta da Segurança Social. Dentro do subsistema previdencial, procurar-se-á alargar a desagregação da informação, tendo em vista identificar progressivamente, e em moldes a operacionalizar, a informação dos diferentes regimes de segurança social. Em particular, no que respeita a informação sobre a despesa, serão testados os melhores mecanismos de desagregação da informação, tendo em conta a livre comunicabilidade e portabilidade dos direitos actualmente em vigor. 31

32 Estabilização das Receitas do Sistema Através do Reforço ao Combate à Evasão e Cobrança da Dívida à Segurança Social 32

33 O combate à fraude e evasão contributiva constitui uma dimensão fulcral para aumentar os recursos financeiros da Segurança Social, através da redução do stock da dívida existente, permitindo optimizar os recursos e maximizar a operacionalidade do Sistema, tornando a cobrança mais eficiente de modo a reduzir os fluxos de dívida gerados anualmente. Neste âmbito, contudo, as medidas a implementar com resultados mais imediatos visam essencialmente a criação de novos instrumentos e mecanismos de reforço da recuperação da dívida, a execução mais célere da dívida constituída e o reforço da acção executiva através do aumento das penhoras e reversão de dívidas. Neste domínio está previsto: 1. Eliminação da sub-declaração e ausência pontual de declaração de remunerações à Segurança Social Através de aprovação de alterações legislativas no âmbito do Código Contributivo. A Lei n.º 17/2001 veio consagrar o princípio da efectividade laboral, estabelecendo que a obrigação contributiva se constitui com o início do exercício da actividade profissional pelos trabalhadores ao seu serviço. Nesta sequência, faz sentido actuar numa tripla vertente: i. Consagrar um novo entendimento sobre a constituição de direitos e obrigações contributivas, de acordo com a qual a obrigação de entrega de DR nasce com o exercício de actividade profissional; ii. iii. Iniciar um processo de emissão de DR oficiosas sempre que as Entidades Empregadoras não cumpram com esta obrigação; Definição do início de actividade profissional com o momento do início da obrigação contributiva, fazendo nascer a dívida, penalizando as Entidades Empregadoras em incumprimento com o pagamento de juros. Criação de mecanismos de detecção automática de falsos trabalhadores independentes, tendendo ao seu enquadramento enquanto trabalhadores por conta de 33

34 outrem (desencadear de acções de fiscalização após detecção através de cruzamento de dados de situações de entidade empregadora única); 2. Revisão do regime de contra-ordenações da Segurança Social Criação de novos tipos de ilícitos passíveis de aplicação do regime sancionatório da Segurança Social, como por exemplo: Comportamentos por omissão dos beneficiários; Falsas declarações isoladamente; Condutas fraudulentas por parte das entidades empregadoras com vista à obtenção de benefícios de isenção ou de redução de taxa contributiva; Admissão da reincidência como factor de agravamento da coima a aplicar. Alargamento das situações a qualificar como contra-ordenação, relativamente às quais se indicam algumas a título exemplificativo: Cumplicidade entre entidades empregadoras e trabalhadores quanto à admissão destes nas eventualidades de desemprego e doença; Falta ou atraso na entrega dos documentos de identificação das entidades empregadoras; Falta de pagamento dos valores retidos aos trabalhadores após 90 dias contados desde o termo do prazo legal para a sua entrega à Segurança Social. Tipificação das infracções, em leves, graves e muito graves e actualização dos limites máximos e mínimos das coimas actualmente previstas no regime sancionatório da Segurança Social com vista ao agravamento das penalizações dos comportamentos de evasão e fraude contributiva: 34