AS AÇÕES AFIRMATIVAS E A DESIGUALDADE RACIAL NO BRASIL

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1 UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA 4ª Semana do Servidor e 5ª Semana Acadêmica 2008 UFU 30 anos AS AÇÕES AFIRMATIVAS E A DESIGUALDADE RACIAL NO BRASIL Natália Vieira Silva 1 Faculdade de Direito Prof. Jacy de Assis da Universidade Federal de Uberlândia. Av. João Naves de Ávila, Campus Santa Mônica. CEP: Uberlândia, MG, Brasil. vieiranatalia@gmail.com Resumo: O propósito do presente trabalho é apresentar os aspectos históricos da implantação das ações afirmativas no Brasil, sua constitucionalidade e seus aspectos positivos e negativos com fulcro em seus impactos à sociedade. As principais conclusões extraídas são que os argumentos favoráveis a implantação das políticas de discriminação positiva seguem compativelmente aos objetivos da República Federativa do Brasil e que a ação afirmativa caminha a passos largos sob o entendimento de que é constitucionalmente aplicável. Palavras-chave: ação afirmativa, igualdade, inclusão Social. 1. INTRODUÇÃO No contexto de que a sociedade tem buscado inserir os negros na sociedade, através de programas de ordem pública como o sistema de cotas nas universidades, vagas de empregos destinadas a negros, várias questões surgem a respeito da constitucionalidade e da aplicabilidade dessas ações afirmativas (Moehlecke, 2008). A latente exclusão social passa ao âmago da precariedade do emprego, da ausência de qualificação suficiente, da desocupação, da desilusão do progresso, da degradação moral e da dessocialização (Paugam, 1996 apud Demo, 2002), fazendo que assim a questão social passe a ser caracterizada pela inquietude sobre a capacidade de manter a coesão de uma sociedade (Castel, 1995 apud Demo, 2002) Nesse cenário, o surgimento de ações afirmativas resplandece caracterizada por seu aspecto social-assistencial sob o objetivo de construir um conjunto de práticas de função protetora, integrativa e preventiva para modificar a realidade (Castel, 1995 apud Demo, 2002). A implantação das ações afirmativas busca eliminar as desigualdades historicamente acumuladas, sob a garantia da igualdade de oportunidade e tratamento, bem como compensar perdas provocadas pela discriminação e marginalização, por motivos raciais, étnicos, religiosos, de gênero e outros (Moehlecke, 2008). A questão de plano deste artigo é discutir a constitucionalidade das ações afirmativas, assim como analisar seu surgimento no Brasil e sua aplicação nos dias atuais, e seus aspectos positivos e negativos para a sociedade. 2. AÇÕES AFIRMATIVAS: SURGIMENTO E HISTÓRICO NO BRASIL As primeiras medidas que resultaram nas políticas de Ação Afirmativa aconteceram nos EUA, quando em 1941, o presidente estadunidense Franklin D. Roosevelt emitiu um ato executivo, pelo quais as empresas de material bélico deveriam abrir vagas para os trabalhadores negros. Para garantir a efetividade dessa norma, criou-se o Fair Employment Practices Committee, órgão que seria responsável pela garantia das condições igualitárias aplicadas aos trabalhadores independentemente de sua origem racial. 1 Acadêmica do 4º ano do curso de Direito.

2 No entanto, por mais que essa medida se similarizasse como procedimento de Ação Afirmativa, ela não pode ser vista como tal, porque era mais uma política de governo contra a falta de mão-de-obra nos EUA, em função da Segunda Guerra Mundial, e não uma preocupação humanística, que almejava atingir a linearidade entre os negros e brancos socialmente.(sell, 2002) Foi somente com o governo do presidente Kennedy que a expressão ação afirmativa foi utilizada, quando se determinou a adoção de medidas positivas às empresas que quisessem contratar com o governo um quadro mais eqüitativo, em relação às raças, de mão-de-obra. Para a época, isso era uma grande inovação, principalmente por que somente em 1954, foi declarada inconstitucional a segregação racial nas escolas nos EUA, por um pronunciamento da Suprema Corte. Em 1964 com a elaboração Lei dos Direitos Civis, a discriminação baseada na raça, sexo, religião e origem social, foi formalmente cessada. (Sell, 2002) Mas como a criação da lei dos Direitos Civis não representou mudanças sociais para as minorias, em 1972, como parte do Plano Filadélfia, o Presidente Nixon modificou as leis existentes para torná-las mais específicas, utilizando os critérios como raça ou sexo discriminatórios. A partir do governo Reagan, em 1981, passou-se a sugerir o esgotamento do modelo de Ação Afirmativa, principalmente devido às decisões jurisprudenciais, como no caso de Defunis, um judeu que não entrou para a faculdade de direito de Washington por conseqüência as cotas reservadas para as minorias negras, entre outras decisões que repercutiram na opinião pública e fizeram os tribunais questionarem a legalidade das políticas de cotas. (Sell, 2002) No Brasil, na lapidar expressão do sociólogo Florestan Fernandes o brasileiro tem preconceito de ter preconceito (1964, apud SELL, 2002). E, isso equivale dizer que o nosso país atrasou-se no reconhecimento de seu preconceito, e o nosso tratamento jurídico e social do problema do racismo no Brasil segue de maneira compatível com o fato de ter sido um dos últimos países do mundo a abolir a escravatura e o primeiro a assumir uma democracia racial. Os primeiros atos tomados pelo governo com o fito de inserir os negros na sociedade, ocorreram em 1984, quase cem anos após a abolição da escravatura, quando o governo de São Paulo criou o Conselho de Participação e Desenvolvimento da Comunidade Negra para desenhar e implementar políticas de valorização. Seguindo o exemplo, outros Estados adotaram a idéia dos conselhos implementando também coordenadorias e assessorias afro-brasileiras, mas que infelizmente apresentavam problemas de gestão. (Jaccoud et al., 2002) Com a promulgação da Constituição Federal, em 1988, o Brasil admitiu formalmente a existência de preconceitos raciais, em seu inciso XLII, art. 5º, ao atribuir à prática de racismo crime inafiançável e imprescritível. As Constituições anteriores traziam apenas as vedações de qualquer natureza em razão de discriminação de sexo, raça, trabalho, credo religioso e convicção política A Constituição Cidadã, como era chamada por Ulysses Guimarães, também trazia outros avanços significativos no que se refere à questão social, como: o reconhecimento das contribuições culturais dos diferentes segmentos étnicos; o direito das comunidades remanescentes de quilombos ao reconhecimento da propriedade definitiva de suas terras, sendo do dever do Estado emitir os títulos de propriedade; e o reconhecimento da necessidade do Estado adotar medidas em favor de grupos excluídos e discriminados em função do preconceito. (Jaccoud et al., 2002) No entanto, os contrastes entre os instrumentos legais e as evidências do cotidiano elucidam a insuficiência da legislação criminal para enfrentar a reprodução das práticas discriminatórias. Como bem explica Luciana de Barros et al. (2002), a ineficácia das normas antidiscriminação reflete uma diversidade de fatores no que tange ao aspecto formal e prático da norma, como se observa: nas resistências do próprio Poder Judiciário em implementar a legislação sobre a matéria por razões de natureza ideológica, como o mito da democracia racial brasileira; na imprecisão e na ambiguidade da linguagem legal, que dificultam as interpretações; e no enfoque excessivamente centrado no direito penal. No Rio de Janeiro em 1991, no governo de Leonel Brizola, surgiu a Secretaria de Defesa e Promoção das Populações Negras, que foi fechada três anos depois pelo governo subseqüente por não ter sido capaz de resistir às dificuldades que o tema da questão racial enfrenta no Brasil como a 2

3 invisibilidade, a falta de experiência e de vocação do setor público para lidar com a questão negra e, também, a falta de adesão de grande parte da sociedade ao tema. Ainda no governo de Brizola também há a inauguração da primeira Delegacia Especializada em Crimes Raciais. A despeito desta importante experiência, outros estados como São Paulo, Sergipe e Distrito Federal criaram instituições semelhantes. No entanto, o fato que confirma a dificuldade em se combater o racismo no Brasil é o de que todas essas delegacias foram extintas (Jaccoud et al., 2002) Em 1995, o Presidente Fernando Henrique Cardoso criou o Grupo de Trabalho Interministerial de Valorização da População Negra (GTI População Negra), ligado ao Ministério da Justiça, cujo objetivo era o de inserir a problemática negra na agenda nacional, superando a histórica negação de sua importância enquanto preocupação de Estado, tendo como coordenador o professor Hélio Santos, que é defensor da implantação das medidas de Ação Afirmativa no Brasil. No ano seguinte, pelo Ministério da Justiça, é lançado o I Programa Nacional dos Direitos Humanos (I PNDH), que contém um tópico destinado à população negra, para a qual se propõe a conquista efetiva da igualdade de oportunidades. Ainda neste mesmo ano, um decreto presidencial, no âmbito do Ministério do Trabalho e Emprego cria o Grupo de Trabalho para Eliminação da Discriminação no Emprego e na Ocupação (GTDEO). Em 1997, é constituído no âmbito da Assessoria Internacional do Ministério Público do Trabalho e Emprego o Programa Brasil, Gênero e Raça, que tem como um de seus principais produtos a implementação, nas Delegacias e nas Subdelegacias Regionais do Trabalho, de Núcleos de Promoção da Igualdade de Oportunidades e de Combate à Discriminação no Emprego e na Profissão. Esses grupos, além de receberem denúncias sobre práticas discriminatórias no acesso e no curso de trabalho, promovem ações preventivas, educativas e de conciliação entre empregadores e empregados. No ano de 1999, o Ministério Público do Trabalho e Emprego assinou um Protocolo de Cooperação com a Secretaria de Estado dos Direitos Humanos do Ministério da Justiça com o objetivo de trocar informações, receber denúncias e noticiar os resultados das investigações procedidas no campo da proteção dos direitos dos trabalhadores contra a discriminação no emprego e na profissão. A partir de 2000, os debates dentro do governo federal ganham maior amplitude nas discussões nacionais. O Brasil para participar da III Conferência Mundial contra o Racismo, a Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata, promovida pela ONU e a ser realizada em Durban, na África do Sul, prepara uma série de eventos que culminaram na I Conferência Nacional contra o Racismo e a Intolerância, no Rio de Janeiro (Jaccoud et al, 2002). É importante destacar que, ao longo do processo de preparação para a Conferência Mundial, o governo toma consciência, da imensa distância que existe entre brancos e negros, devido à realização de pesquisas em números oficiais. Também, por iniciativa do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), é criado o Programa de Ações Afirmativas voltado para o público interno e para os beneficiários da política e das ações do Ministério. No âmbito do Judiciário, um passo importante é dado no sentido de que o Supremo Tribunal Federal considera a constitucionalidade das ações afirmativas. Na mesma linha, o Tribunal Superior do Trabalho implementa uma reserva legal de vagas nos contratos com serviços de terceiros que garante uma participação de, no mínimo, 20% de trabalhadores afrodescentes. E, o Ministério Público Federal cria o Grupo Temático de Trabalho sobre Discriminação Racial, por intermédio da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão. Após a Conferência em Durban, o governo cria o Conselho Nacional de Combate à Discriminação (CNCD), pela Secretaria de Estado dos Direitos Humanos do Ministério da Justiça, com o objetivo de incentivar à criação de políticas públicas afirmativas de promoção da igualdade e da proteção dos direitos de indivíduos e de grupos sociais e étnicos afetados por discriminação racial e por demais formas de intolerância. No âmbito do Poder Legislativo, vários projetos passaram pela Câmara dos Deputados e dos Senadores. Dentre eles, três tiveram alta repercussão na mídia, como o do Deputado Abdias 3

4 Nascimento, que pleiteou para os negros a cota de 40% das vagas em universidades e empresas para negros; o da Senadora Benedita da Silva, que requereu que o Estado obrigasse as empresas de comunicação especificadamente, a contratar 40% dos negros em todas as etapas de sua produção(sell, 2002); e o do Senador Paulo Paim (2000) que defendeu a criação do Estatuto da Igualdade Racial, fixando porcentagens de negros na participação de programas de TV, concessão de bolsas, apoio e programas por meio do Fundo Nacional de Promoção da Igualdade Racial. Com efeito, em 2002 é lançado o II Plano Nacional de Direitos Humanos (II PNDH) cujo principal objetivo é, em reconhecimento aos males causados pela escravidão e pelo tráfico transatlântico de escravos, aplicar medidas compensatórias em valorização a população negra. O governo atual, ao divulgar diagnósticos, ao criar colegiados, e ao implementar medidas compensatórias, reconhece a existência de profundas desigualdades sociais, sob o prisma de firmar medidas positivas para compensar os prejuízos históricos sofridos pelos negros no processo de escravatura, ou de beneficiar em longo prazo aqueles que são discriminados esporadicamente pela falta de oportunidades. Assim, elenca- se alguns programas de ação afirmativa instituídos pelo governo com validade nos dias atuais, como: Programa Diversidade na Universidade; concessão de vinte bolsas a afrodescendentes para se prepararem para o concurso do Instituto Rio Branco, Programa Nacional de Ações Afirmativas, e ampliação da participação de afrodescendentes na publicidade governamental (Jaccoud, 2002) 3. ASPECTOS POSITIVOS E NEGATIVOS DA APLICAÇÃO DE AÇÕES AFIRMATIVAS Em que se pese a crescente aceitação da necessidade de implementação de medidas afirmativas no Brasil, alguns estudiosos como Santos (1997 apud Jaccoud et all, 2002) se posicionam contra sua adoção pelos seguintes argumentos: isonomia, mérito, pobreza e miscigenação. No primeiro argumento a política de ação afirmativa fere ao princípio da isonomia, e isso implica dizer que todos devem ser tratados igualmente, na literalidade da lei. No segundo argumento, a ascensão de um grupo étnico não poderia se dar por uma medida artificial, mas por merecimento ou competência. No que tange à pobreza, a verdadeira questão enfrentada é o fator econômico e não racial, de forma que se deve implantar ações que sejam favoráveis as classes baixas. No último argumento, como o processo de miscigenação marcou a história do país é difícil saber quem é negro e quem não é negro, impedindo assim, a adoção de critérios claros de inclusão nos grupos beneficiados. Outras críticas agregam-se a essas. Sandro César Sell (2002) faz menção ao argumento de que a implantação de políticas de ação afirmativa contraria a crença nacional de um país que não faz distinção de raça e que uma legislação penal forte contra o racismo, tende a diminuir o problema do racismo no Brasil. Sob uma postura diferente, os estudiosos que defendem as ações afirmativas estão sob a ótica de que a discriminação realmente existe e que os indicadores econômicos e sociais são a prova disso. No que pese ao princípio da igualdade consagrado na Constituição Federal de 1988, bem explica Alexandre de Moraes (2002) que a interpretação que deve ser dada ao principio é a de todos devem ser tratados igualmente na medida em que se desigualam, pois como se explicaria o tratamento diferenciado dado a um deficiente físico. Sob o mesmo argumento estão as ações afirmativas a grupos raciais. Outro argumento, defendido por Hélio Santos (1997) é que a implementação permitirá não apenas a inclusão como também a excelência do país que desenvolverá potencialmente seus talentos, com a atribuição de oportunidades. Em suma, a defesa de políticas de ação afirmativa parte do reconhecimento da urgência que o tema abarca. Dessa forma, os argumentos em favor das políticas de ação afirmativa seguem três pressupostos. O primeiro considera que as iniqüidades sociais no Brasil têm um forte componente racial e se organizam em torno do critério raça/ cor. O segundo pressuposto é o de que a 4

5 desigualdade racial está imbricado em causas históricas. O terceiro pressuposto é o de as políticas públicas universais e as leis atuais são insuficientes para promover a inserção desse grupo excluído. (Guimarães, 1996 apud Jaccoud, 2002) 4. A CONSTITUCIONALIDADE DAS AÇÕES AFIRMATIVAS A Constituição Federal/88 estabelece como objetivo do Estado Democrático de Direito reduzir as desigualdades sociais e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. Dessa forma, a CF/88 traz o princípio da Igualdade e em outro dispositivo condena a prática de discriminação. No entendimento de Flavia Piovesan (1998 apud Gomes, 2001) o constituinte originário não se limita a proibir a discriminação, afirmando a igualdade, mas permite também a utilização de medidas que efetivamente implementem a igualdade material. As normas propiciadoras da implementação do princípio da igualdade se encontram no Título I da Constituição, que trata dos Princípios Fundamentais da República, e isto significa que, cuida-se de normas que informam todo o sistema constitucional, comandando a correta interpretação de outros dispositivos constitucionais. (Gomes, 2001) A expressão normativa constitucional do Título I significa que a Constituição determina uma mudança do que se têm em termos de condições sociais, políticas, econômicas e regionais, exatamente para se alcançar a realização do valor supremo a fundamentar o Estado Democrático de Direito constituído. Se a igualdade jurídica fosse apenas a vedação de tratamentos discriminatórios, o princípio seria absolutamente insuficiente para possibilitar a realização dos objetivos fundamentais da República constitucionalmente definidos. Pois daqui para frente, nas novas leis e comportamentos regulados pelo Direito, apenas seriam impedidas manifestações de preconceitos ou cometimentos discriminatórios (Gomes, 2001) Assim, a isonomia não se resume em apenas na vedação de ato discriminatório, mas em clamor por medidas que assegurem os principais objetivos do Brasil. Assim, a ação afirmativa por meio de sua atuação transformadora e igualadora seria capaz de promover um quadro social mais justo entre a sociedade. Em conclusão, Joaquim B. Barbosa Gomes (2001) traz que, somente com uma conduta ativa, positiva e afirmativa, é que se pode ter a transformação social buscada como objetivo fundamental da República. A Constituição Federal não é um fim em si mesmo, ela apresenta uma concepção moderna do que se entende por igualdade. Ainda nessa linha, é interessante salientar que no ano de 2008 duas ações diretas de inconstitucionalidade (ADI e ADI 3.197) serão julgadas pelo Supremo Tribunal Federal, mas em que se pese sobre a questão, o ministro Carlos Ayres Britto se apresenta como favorável a implantação de ações afirmativas. A saber, as referidas ações não correspondem diretamente ao fator da desigualdade racial, mas a outros fatores como aspecto econômico que também precisam de políticas de discriminação positiva (Melo, 2008). 5. CONCLUSÃO A partir da análise histórica e da constitucionalidade das ações afirmativas foi possível concluir que o Brasil caminha a passos largos frente ao pacífico entendimento que as ações afirmativas constitui um meio eficaz para sanar as disparidades existentes no Brasil no que tange ao aspecto racial. Sob a ótica da comparação entre os aspectos positivos e negativos da implantação da discriminação positiva, foi importante estabelecer que os argumentos desfavoráveis não constituem empecilho para sua instauração, uma vez que se baseiam no não reconhecimento da discriminação e na indagação da sua constitucionalidade. 5

6 As ações afirmativas são, portanto, uma maneira de garantir oportunidades de acesso dos grupos discriminados, ampliando sua participação em diferentes setores da vida econômica, política, institucional, cultural e social. Elas se caracterizam por serem temporárias e por serem focalizadas no grupo discriminado com vistas a reverter um quadro histórico de discriminação e exclusão. 6. REFERÊNCIAS Brasil, Constituição, 1988, Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado Federal. Brasil, Projeto de Lei n 3.198, de 2000, Institui o Estatuto Racial, em defesa dos que sofrem preconceito ou discriminação em função de sua etnia, raça e/ ou cor, e dá outras providências, Disponível em < Acesso em 11 de set Demo, Pedro, 2002, Charme da Exclusão Social: Polêmicas do Nosso Tempo, Campinas, São Paulo, 2 ed. rev. Gomes, Joaquim B. Barbosa, 2001, O Debate Constitucional sobre as Ações Afirmativas, Disponível em Acesso em 11 de set Jaccoud, L. B., Beghin, N., 2002, Desigualdades Raciais no Brasil: um Balanço da Intervenção Governamental, Brasília, Ipea. Melo, Luciana, 2008, Cotas Reduzem Desigualdades de Oportunidades no País, Disponível em < Acesso em 12 set Moehlecke, Sabrina, Ação Afirmativa: História e Debates no Brasil, Disponível em: < Acesso em 12 set Moraes, Alexandre de, 2002, Direitos Humanos Fundamentais, São Paulo, Atlas, 4 ed.. Santos, Hélio, 1998, Políticas Públicas para População Negra no Brasil, Observatório da Cidadania, Rio de Janeiro. Sell, Sandro Cesar, 2002, Ação Afirmativa e Democracia Racial: uma Introdução ao Debate no Brasil, Florianópolis, Fundação Boiteux. 6