Via Profissional 1.ª chamada

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1 6.º Curso de magistrados para os Tribunais Administrativos e Fiscais Cotação: 20 valores Prova escrita de Direito e Processo Administrativo Via Profissional 1.ª chamada - Relatório 1 valor - Saneamento 2 valores - Fundamentação de Facto 3 valores - Fundamentação de Direito - 12 valores - Dispositivo 1 valor - Apreciação global - 1 valor A atribuição da cotação máxima nesta prova pressupõe um tratamento completo das várias questões suscitadas, que deverá ser coerente e corretamente fundamentado e com indicação dos preceitos legais aplicáveis. Na apreciação da prova relevarão, nomeadamente, a pertinência do conteúdo, a qualidade da informação transmitida em relação à questão colocada, a organização da exposição, a capacidade de argumentação e de síntese e o domínio da língua portuguesa. Os erros ortográficos serão considerados negativamente: 0,25 por cada um, até um máximo de 3 valores. NOTA: O conteúdo que a grelha disponibiliza reflete o que se afiguram ser as abordagens possíveis e corretas, quer do ponto de vista da forma, quer de ponto de vista da substância, em função das peças facultadas e dos dados do processo, desde que devidamente fundamentadas. Sem prejuízo de outras abordagens que se mostrem razoáveis e plausíveis, desde que suportadas em fundamentos consistentes, as quais serão igualmente valorizadas na precisa medida do respetivo mérito. 1

2 Cotação total da prova (20 valores) Relatório - 1 valor Saneamento - 2 valores: Identificar as partes (o autor como sendo o Sindicato dos Trabalhadores Autárquicos e o réu a Câmara Municipal ou Município de Vale Bonito). Identificar os pedidos formulados: de anulação da deliberação da Câmara Municipal de Vale Bonito de 8 de março de 2018 e de que seja determinado o arquivamento do processo disciplinar. Enunciar sumariamente a alegação do autor. Referir que o Município de Vale Bonito contestou a ação e apresentou defesa por exceção (suscitando a falta de personalidade judiciária da Câmara Municipal de Vale Bonito e a ilegitimidade ativa do Sindicato dos Trabalhadores Autárquicos) e defesa por impugnação, pugnando pela improcedência do pedido. - Elaborar despacho saneador apreciando as exceções suscitadas na ordem correta; - Falta de personalidade judiciária Referir que a personalidade judiciária é a suscetibilidade de ser parte e que a regra é a de que quem tem personalidade jurídica tem personalidade judiciária, fazendo referência ao disposto no artigo 8.º-A, n.ºs 1 e 2 do CPTA. Referir que sendo o Município de Vale Bonito uma autarquia local, pessoa coletiva de direito público (artigos 235.º, n.º2 e 236.º, n.º1 da CRP) a Câmara Municipal enquanto órgão do município (artigos 250.º e 252.º da CRP) não tem personalidade judiciária, pois não tem personalidade jurídica nem se inclui nos casos de extensão de personalidade judiciária estabelecidos na lei processual civil ou no CPTA (artigo 8.º-A, n.º3 do CPTA). Referir que a propositura indevida da ação contra o órgão Câmara Municipal, da pessoa coletiva Município, não tem consequências processuais, nos termos do artigo 8.º-A, n. º5 do CPTA, que remete para o n.º4 do artigo 10.º também do CPTA. Isto é, que não obstante na petição inicial se ter indicado como parte demandada a Câmara Municipal de Vale Bonito, a ação considera-se regularmente proposta contra o Município de Vale Bonito, por ser a pessoa coletiva de direito 2

3 público a que aquele órgão (Câmara Municipal) pertence. - Ilegitimidade ativa Referir que no caso o Sindicato dos Trabalhadores Autárquicos vem a juízo em defesa de direitos e interesses individuais do seu associado David Silva. Fazer referência ao disposto no n.º 1 do artigo 56.º da Constituição. Fazer referência ainda ao disposto no artigo 338.º, n. º2 da LGTFP, nos termos do qual É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses coletivos e para a defesa coletiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem. Concluir que o Sindicato dos Trabalhadores Autárquicos é parte legítima por estar a assegurar a defesa coletiva do interesse individual do seu associado David Silva. Fundamentação de facto 3 valores: - Fixar o valor da causa (indeterminável nos termos do artigo 34.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA). * Aceitar que se fixe o valor da causa no segmento decisório. Factos provados: A) David Silva é trabalhador da Câmara Municipal de Vale Bonito desde 1 de junho de 2002, exercendo as funções de Técnico Superior Engenheiro do Ambiente. Cfr. Documento n. º7 junto com a p.i. e admitido por acordo das partes. B) Exerce funções na Divisão de Manutenção de Espaços Verdes, da Direção Municipal do Ambiente, da Câmara Municipal de Vale Bonito. Cfr. documento n. º7 junto com a p.i. e admitido por acordo das partes. C) Em 24 de janeiro de 2018, pelas 14 horas, pela Chefe de Divisão de Manutenção de Espaços Verdes, foi enviado um ao Engenheiro do Ambiente David Silva, no sentido de este proceder à revisão/correção do caderno de encargos relativo ao concurso público de aquisição de serviços para manutenção dos jardins municipais de Vale Bonito impreterivelmente até às 11h do dia 26 de 3

4 janeiro de Cfr. documento n. º1 junto com a p.i.. D) Em 25 de janeiro de 2018 David Silva respondeu também por dirigido à Chefe de Divisão de Manutenção de Espaços Verdes informando que o caderno de encargos relativo ao concurso público de aquisição de serviços para manutenção dos jardins municipais de Vale Bonito, com o qual fui confrontado no dia de ontem pela primeira vez, é um documento com 815 páginas, pelo que é de todo impossível analisá-lo com o rigor que se impõe até às 11 horas do dia 26 de janeiro de Cfr. documento n.º 2 junto com a p.i. E) No dia 26 de janeiro de 2018 pelas 11 horas a Chefe de Divisão de Manutenção de Espaços Verdes, solicitou por ao Engenheiro do Ambiente David Silva a entrega da análise efetuada ao caderno de encargos. Admitido por acordo e documento n.º3 junto com a p.i.. F) Na sequência do que David Silva enviou à Chefe de Divisão de Manutenção de Espaços Verdes às 11 horas e 03 minutos daquele dia 26 de janeiro de 2018, por , um esboço de análise do caderno de encargos relativo ao concurso público de aquisição de serviços para manutenção dos jardins municipais de Vale Bonito, com 31 páginas com menção de que a análise tinha sido feita apenas até à página 200 das 815 páginas que o documento continha, por manifesta falta de tempo, atenta a data e hora em que a ordem foi dada e o muito curto prazo dado para o seu cumprimento. Cfr. documento n.º3 junto com a p.i.. G) No dia 29 de janeiro de 2018 a Chefe de Divisão de Manutenção de Espaços Verdes, elaborou uma informação dirigida ao Diretor Municipal do Ambiente na qual propôs a instauração de processo disciplinar ao engenheiro do ambiente David Silva com fundamento na recusa da análise integral do caderno de encargos relativo ao concurso público de aquisição de serviços para manutenção dos jardins municipais de Vale Bonito, como lhe tinha sido expressamente determinado, o que constitui violação do dever de obediência previsto no artigo 73.º, n.º2 alínea f) e n.º8 da LGTFP. Cfr. documento n.º4 junto. 4

5 H) Aquela informação mereceu despacho de Concordo do Diretor Municipal do Ambiente de 31 de janeiro de 2018.Cfr. documento n.º4 junto com a p.i.. I) Em 1 de fevereiro de 2018 o Vereador do Pelouro dos Recursos Humanos determinou que fosse instaurado processo disciplinar ao engenheiro David Silva, tendo nomeado como instrutor o jurista Paulo Lopes. Cfr. documento n.º4 junto com a p.i.. J) No dia 20 de fevereiro de 2018 David Silva foi notificado da nota de culpa. Cfr. documento n.º5 junto com a p.i. que se dá por reproduzido. K) David Silva apresentou a sua defesa por escrito no dia 26 de fevereiro de 2018 referindo que a ordem era inexequível e não lhe era exigível conduta diversa, uma vez que a análise e correção em menos de 48 horas de um documento com 815 páginas era humanamente impossível além de revelar intuitos persecutórios por parte da Chefe de Divisão de Manutenção de Espaços Verdes, Paula Fonseca. Cfr. documento n.º6 junto com a p.i.. L) Em 27 de fevereiro de 2018 o instrutor elaborou o relatório final onde se propôs a aplicação da pena disciplinar de multa no valor 190 euros e se considerou que os factos dados como provados constituem manifestamente infração disciplinar do engenheiro do ambiente David Silva que se recusou a proceder à análise integral do caderno de encargos relativo ao concurso público de aquisição de serviços para manutenção dos jardins municipais de Vale Bonito, como lhe tinha sido expressamente determinado, o que constitui violação do dever de obediência previsto no artigo 73.º, n.º2 alínea f) e n.º8 da LGTFP. Cfr. documento n.º7 junto, que se dá por integralmente reproduzido. M) Na reunião de 8 de março de 2018 a Câmara Municipal de Vale Bonito deliberou aplicar a David Silva a sanção disciplinar de suspensão por 95 dias. Cfr. documento n.º8 junto com a p.i.. Inexiste matéria de facto não provada. 5

6 Fundamentação de direito 12 valores Motivação: Os factos provados decorrem do acordo das partes (artigo 4.º da contestação e artigo 607.º, n.º4 segunda parte do C.P.C.) e dos documentos juntos aos autos e identificados supra, em cada uma das alíneas do probatório. Identificar as questões a decidir: - preterição de audiência prévia; - violação do disposto no artigo 190.º, n.º1 alínea d) da LGTFP; - violação do disposto no artigo 181.º, n.º4 da LGTFP; - violação do princípio da proporcionalidade; - proibição da alteração da pena para pena disciplinar mais grave. Preterição da audiência prévia Fazer referência às funções da audiência dos interessados no procedimento administrativo: a função de evitar decisões surpresa e de facultar aos particulares uma oportunidade para fazerem valer as suas posições e os seus argumentos no procedimento (função garantística e de participação) e a função de auxiliar a administração a decidir melhor, de modo mais consensual e em conformidade com o bloco de legalidade (artigos 267.º, n.º5 da CRP e artigos 11.º, 12.º e 121.º do CPA). Fazer referência a que, tratando-se de um ato praticado no âmbito de um procedimento disciplinar procedimento de natureza sancionatória, a participação dos interessados é assegurada através do exercício do direito de defesa, constitucionalmente consagrado enquanto direito fundamental integrante do catálogo de direitos, liberdades e garantias, no artigo 32.º, n.º10 da CRP. Fazer ainda referência à previsão do direito de defesa do trabalhador na LGTFP (artigos 214.º a 218.º). Fazer referência a que a preterição da audiência é em regra geradora de anulabilidade nos termos do artigo 163.º, n.º1 do CPA, mas é já geradora de nulidade se o direito à audiência for concebido como um direito fundamental (artigo 161.º, n.º2 d) do CPA) como o será nos casos em que está em causa um 6

7 procedimento disciplinar (artigos 32.º n.º10 e 269.º, n.º3 da CRP) no âmbito do qual cumpre assegurar não apenas um direito de participação no procedimento, mas o direito de defesa do trabalhador. Referir que o trabalhador foi formalmente ouvido no âmbito do procedimento disciplinar. Mas que, após a apresentação da defesa pelo trabalhador, em que este invocou que a ordem era inexequível e que revelava intuitos persecutórios por parte da Chefe de Divisão, a entidade demandada não ponderou nem rebateu tais alegações. Enunciar o problema de saber se após a apresentação da defesa a entidade demandada deve proceder à ponderação dos argumentos e razões apresentadas pelo trabalhador e se, nessa sede, tem ou não de rebater todas as concretas razões e todos os específicos argumentos aduzidos. Concluir que não tendo que rebater todos e quaisquer argumentos, tem de ponderar e analisar aqueles que são susceptíveis de influir no conteúdo e no sentido da decisão disciplinar. Considerar que a falta de análise e ponderação na deliberação impugnada da alegação da inexequibilidade da ordem dada ao trabalhador, uma vez que esta poderia influir no sentido e conteúdo da decisão, consubstancia violação do direito de defesa. Sem estar esclarecido qual a concreta complexidade do documento a analisar e qual a profundidade ou o alcance da análise e correção do documento que foi pedida, não se afigura possível concluir que a ordem era perfeitamente cumprível no prazo que foi dado para o efeito (a tese da acusação) nem que não era humanamente possível realizar um trabalho tão extenso naquele prazo (a tese da defesa). Concluir que foi violado o direito de defesa, o que constitui a ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, com a consequência da nulidade da deliberação impugnada nos termos do disposto no artigo 161.º, n.º2, alínea d) do CPA. * Admitir, contudo, que seja sustentado fundamentadamente que em concreto a violação do direito de defesa não atingiu o núcleo essencial daquele direito fundamental, sendo pois o ato impugnado apenas anulável nos termos do artigo 163.º, n.º1 do CPA. * Admitir a possibilidade de ser suscitada a questão de da acusação deverem constar as sanções disciplinares aplicáveis, nos termos do artigo 213.º, n.º3 da LGTFP, e de da acusação deduzida pelo instrutor, não constar qualquer referência às sanções disciplinares aplicáveis, e de tal importar que o trabalhador não teve oportunidade de apresentar defesa quanto a esse ponto que devia constar da 7

8 acusação. Reconhecer, contudo, que porque a questão não foi suscitada pelo autor, o seu conhecimento pelo tribunal estava dependente de ter sido suscitada aquela concreta causa de invalidade do ato impugnado e ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, atento o princípio do contraditório, nos termos do artigo 95.º, n.º3 do CPTA. Violação do disposto no artigo 190.º, n.º1 alínea d) da LGTFP Por referência à deliberação de 8 de março de 2018 da Câmara Municipal de Vale Bonito, reconhecer a existência de uma relação hierárquica entre o engenheiro do ambiente David Silva e a Chefe de Divisão Paula Fonseca, reconhecer a existência de uma ordem dada pelo superior hierárquico ao subalterno e que essa ordem foi dada em matéria objeto do serviço, além de ter sido dada por escrito ( ). Concluir que a ordem não foi cumprida nos seus precisos termos o que poderia consubstanciar a violação pelo trabalhador David Silva do dever de obediência, mas que não ficou provado, sem margem para dúvidas, que o cumprimento da ordem fosse possível, exequível e exigível quer em face do curto espaço de tempo que foi dado ao trabalhador para a cumprir (das 14 horas de dia 24 de janeiro às 11 horas do dia 26 de janeiro), quer em face do tamanho do documento a analisar (de 815 páginas), quer ainda em face de o trabalhador naquele curto espaço de tempo ter ainda assim analisado 200 páginas do caderno de encargos, tendo elaborado um novo documento com 31 páginas, além de ter logo no dia 25 de janeiro alertado para o facto de ter sido apenas no dia 24 de janeiro confrontado pela primeira vez com o extenso documento a analisar e de considerar ser de todo impossível analisá-lo com rigor no prazo determinado. Referir que a circunstância dirimente da responsabilidade disciplinar prevista na alínea d) do n.º1 do artigo 190.º (a não exigibilidade de conduta diversa) constitui circunstância dirimente que conduz à extinção da responsabilidade disciplinar por exclusão da culpa. A verificação daquela circunstância dirimente impede a verificação da totalidade dos elementos constitutivos da infração disciplinar e consequentemente a verificação integral dos requisitos para punir disciplinarmente. Mencionar que no âmbito do processo disciplinar vigora o princípio da presunção da inocência do trabalhador, acolhido nos nºs 2 e 10, do artigo 32. da C.R.P.. E que daquele princípio decorre um outro princípio que é o princípio do in dubio pro 8

9 reo. Mencionar que tal princípio constitui uma regra de conduta que se impõe ao decisor: sempre que a prova produzida não lhe tenha permitido alcançar uma convicção segura e consistente sobre a existência de um ilícito disciplinar, terá de manter-se a presunção de inocência de que ab initio beneficiava o acusado, não aplicando qualquer pena disciplinar ou declarando ilegal a que fora aplicada. Concluir que não tendo ficado provado, sem margem para dúvidas, que o cumprimento da ordem fosse possível, e que não se verificasse a circunstância dirimente prevista no artigo 190.º, n.º1 da LGTFP foi violado o princípio da presunção de inocência do trabalhador na sua dimensão de in dubio pro reo, sendo por isso a deliberação impugnada anulável nos termos do artigo 163.º, n.º1 do CPA. Violação do disposto no artigo 181.º, n.º4 da LGTFP Referir que a alegação do autor de que a pena aplicada de suspensão nunca poderia ser superior a 90 dias, se reconduz à invocação da violação pela deliberação impugnada do disposto no artigo 181.º, n.º4 da LGTFP. Concluir que a deliberação da Câmara Municipal de Vale Bonito de 8 de março de 2018 que aplicou a pena de suspensão de 95 dias ao engenheiro do ambiente David Silva, identificando apenas uma infração (a recusa em proceder à análise integral do caderno de encargos relativo ao concurso público de aquisição de serviços para manutenção dos jardins municipais de Vale Bonito até às 11 h do dia 26 de janeiro de 2018, como lhe tinha sido expressamente determinado) viola o disposto no artigo 181.º, n.º4 da LGTFP que estatui que a sanção de suspensão varia entre 20 e 90 dias por cada infração, sendo por isso anulável nos termos do artigo 163.º, n.º1 do CPA. Violação do princípio da proporcionalidade Mencionar que quando o autor alega que a pena disciplinar é manifestamente excessiva está a alegar que a decisão sancionatória é inválida por violação do princípio da proporcionalidade. Enquadrar a questão do controlo da atuação da administração por via dos princípios e referir que esse controlo apenas opera nos espaços de autodeterminação. 9

10 Referir que é ao órgão com competência disciplinar (no caso a câmara municipal nos termos do artigo 197.º, n.º4 da LGTFP) que cabe a decisão de punir disciplinarmente, dentro do espaço que lhe é conferido pelos normativos legais aplicáveis, pelos quais se haverá de reger. Mencionar que na determinação da medida da pena disciplinar a aplicar a Administração encontra-se limitada pelas vinculações previstas na LGTFP designadamente no que respeita ao escalonamento e medida das sanções disciplinares previstos nos artigos 180.º, n.º1 e 189.º, aos limites enunciados nos artigos 181.º, n.º3 e 186.º da LGTFP que determinam designadamente e no que para o caso releva que a sanção disciplinar de suspensão é aplicável aos trabalhadores que atuem com grave negligência ou com grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres funcionais e àqueles que atentem gravemente contra a dignidade e o prestígio da função nomeadamente quando: ( ) g) Desobedeçam escandalosamente, ou perante o público e em lugar aberto ao mesmo, às ordens superiores. Referir ainda que àquelas vinculações especiais acrescem as gerais, decorrentes do bloco de legalidade, em particular as previstas no disposto no artigo 266.º, n.º2 da Constituição - a Administração deve atuar de acordo com os princípios gerais da atividade administrativa, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé. Mencionar que estando em causa uma decisão disciplinar punitiva não cabe aos Tribunais Administrativos substituírem-se ao órgão administrativo decisor quanto ao ajuizamento da pena disciplinar que, no seu entender, considerem mais adequada, operando o tribunal um controlo negativo verificando designadamente se aqueles princípios se encontram violados, não se podendo substituir a decisão disciplinar da Administração pela decisão disciplinar que o juiz considere proporcional, sob pena de se violar o princípio da separação de poderes. Proceder à análise do princípio da proporcionalidade nas suas três dimensões diferenciadas: a da adequação, a da necessidade e a da proporcionalidade em sentido estrito. Concluir que a pena de suspensão é desadequada e inidónea para a prossecução do interesse público subjacente às normas em causa. Concluir ainda que sendo desadequada a pena ocorre a violação do princípio da proporcionalidade, o que 10

11 torna a deliberação impugnada anulável nos termos do artigo 163.º, n.º1 do CPA. Proibição da alteração da pena para pena disciplinar mais grave Referir que o órgão competente pode alterar a proposta formulada no relatório final nos termos do disposto no artigo 220.º, n.º4 da LGTFP, estando contudo sujeita tal alteração a um dever de fundamentação acrescido. Confrontando o teor do relatório final com o teor da deliberação da Câmara Municipal de Vale Bonito de 8 de março de 2018 (factos L) e M)) verifica-se que nenhuma razão foi apontada para justificar a alteração da pena de multa de 190 euros para a pena de suspensão por 95 dias. Por essa razão não se perceciona o motivo pelo qual se afastou a pena que vinha proposta, e se aplicou uma pena mais grave, pelo que a deliberação impugnada incorre em violação de lei (violação do disposto no artigo 220.º, n.º4 da LGTFP), sendo por isso anulável nos termos do disposto no artigo 163.º, n.º1 do CPA. * Admitir que a alegação do autor de que a deliberação impugnada não podia proceder à alteração da pena proposta pelo instrutor no relatório final para uma pena disciplinar mais grave, possa consubstanciar a alegação de que a deliberação impugnada viola o princípio da proibição da reformatio in pejus. Mencionar, nesse caso, que o princípio da proibição da reformatio in pejus consiste em que uma vez utilizado um meio de impugnação administrativa, não poderá a sanção disciplinar ser agravada ou substituída por sanção disciplinar mais grave, quando o único impugnante seja o trabalhador (artigo 225.º, n. º7 da LGTFP à contrário). Referir que aquela proibição deriva do facto de os meios de impugnação administrativa consubstanciarem garantias, não devendo, como tal, funcionar em desfavor daqueles que desses meios beneficiam. Concluir que no caso não se verifica a violação de tal princípio uma vez que: é a câmara municipal o órgão competente para aplicar a pena disciplinar nos termos do artigo 197.º, n.º4 da LGTFP; o ato final do procedimento disciplinar é aquela deliberação da Câmara Municipal, sendo o relatório final ainda um mero ato opinativo do instrutor; a deliberação da Câmara Municipal que aplica a sanção disciplinar é um ato de primeiro grau, não estando pois a ser utilizado ainda um 11

12 qualquer meio de impugnação administrativa. Dispositivo 1 valor Apreciação global 1 valor O pedido de que seja determinado o arquivamento do processo disciplinar Mencionar que estando em causa uma decisão disciplinar punitiva não cabe aos Tribunais Administrativos substituírem-se ao órgão administrativo decisor quanto ao arquivamento do processo disciplinar, sob pena de se violar o princípio da separação de poderes. Concluir que o pedido de que seja determinado o arquivamento do processo disciplinar tem de ser julgado improcedente. Julgar a ação parcialmente procedente e, em consequência: - declarar nula (ou anular) a deliberação da Câmara Municipal de Vale Bonito de 8 de março de 2018 que aplicou a sanção disciplinar de 95 dias de suspensão ao trabalhador David Silva; - julgar improcedente o pedido de que seja determinado o arquivamento do processo disciplinar. Condenar o autor e o município de Vale Bonito nas custas do processo em razão do decaimento (até 50%) e à eventualidade de o autor poder estar isento de custas (artigos 338.º, n. º3 da LGTFP e artigo 4.º, n.º1 alíneas f) e h) do Regulamento das Custas Processuais). Registe, notifique, data e assinatura. - Organização da exposição (estrutura da decisão); - Capacidade de argumentação e de síntese e rigor terminológico; - Domínio da língua portuguesa; 12