ÍNDICE I. PLANEAMENTO, NEGOCIAÇÃO E ESTRUTURA DO QCA III...2 I.1. Do PNDES ao QCA III: estratégia, programação e negociação...2 I.2. Objectivos prioritários do QCA III...6 I.3. A Estrutura do Financiamento do QCA III...10 I.4. Reservas de Eficiência e Programação...14 I.5. Um novo modelo de gestão, acompanhamento, avaliação e controlo...14 I.6. Principais órgãos e dispositivos...17 I.7. Calendário de implementação...20 II. BALANÇO DAS ACTIVIDADES DE GESTÃO, ACOMPANHAMENTO, AVALIAÇÃO E CONTROLO...22 II.1. Os trabalhos da Comissão de Gestão e da Comissão de Acompanhamento do QCAIII...23 II.2. Síntese das actividades de gestão e acompanhamento dos Programas Operacionais...25 II.3. Actividades das Autoridades de Pagamento...27 II.4. Avaliação: programação, organização e actividades realizadas...27 II.5. O Sistema de Informação de apoio à gestão do QCA III...30 II.6. Os Grupos de Trabalho Temáticos...31 II.7. O Observatório do QCA III...32 II.8. Sistema Nacional de Controlo...35 II.9. Seminários de Gestão e controlo nos PO Regionais...37 II.10. Dinamização, Informação e Comunicação: planos de acção, organização e actividades...38 II.11. O Sítio do QCA III www.qca.pt...39 III. ANÁLISE DE PROGRESSO DO QCA III EM 30 DE JUNHO DE 2001...43 III.1. O Processo de Aprovações no QCA III: números e síntese de projectos...43 III.2. Execução do QCA III...49 IV. ANEXO AS APROVAÇÕES NOS PROGRAMAS OPERACIONAIS...56 1
RELATÓRIO DE EXECUÇÃO A 30 DE JUNHO DE 2001 I. PLANEAMENTO, NEGOCIAÇÃO E ESTRUTURA DO QCA III I.1. Do PNDES ao QCA III: estratégia, programação e negociação A assinatura do Terceiro Quadro Comunitário de Apoio (QCA III), em final de Março de 2000, encerrou um período de cerca de dois anos e meio ao longo do qual se desenrolou o processo de decisão estratégica e de planeamento das políticas estruturais de desenvolvimento económico e social para 2000-2006. De facto, esse processo iniciou-se com a elaboração do PNDES-Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (Março de 1998-Fevereiro de 1999), prosseguiu com a preparação e apresentação do PDR-Plano de Desenvolvimento Regional (Janeiro a Outubro de 1999) e culminou na negociação e aprovação do Quadro Comunitário de Apoio para 2000-2006 (10 de Dezembro de 1999 a 31 de Março de 2000). De acordo com as orientações traçadas pelo Governo português e com o previsto nos regulamentos comunitários, todo este processo de planeamento foi concretizado numa dinâmica alargada de parceria, que envolveu os diferentes departamentos da Administração Pública, aos vários níveis territoriais, os parceiros económicos e sociais, em particular os representados no CES - Conselho Económico e Social, e outras instituições e representantes da sociedade civil e da comunidade técnica e científica. 2
Com o diagnóstico prospectivo e a visão estratégica aprovados no PNDES, ficaram desenhadas as traves mestras das opções de desenvolvimento económico e social de médio prazo para Portugal, em particular no que se refere aos seus pressupostos (valores) e prioridades, tendo-se identificado as seguintes componentes estratégicas fundamentais: no que respeita à inserção económica no espaço europeu e mundial, Portugal deve afirmar-se como fronteira atlântica da Europa; no que respeita ao modelo de desenvolvimento económico, Portugal deve privilegiar as actividades, factores de competitividade e as tecnologias mais dinâmicas e estruturantes da economia global, a médio e longo prazos; no que respeita à protecção e valorização do património natural, Portugal deve adoptar uma estratégia nacional de conservação da natureza e da biodiversidade; no que respeita ao modelo de desenvolvimento social, Portugal deve valorizar a solidariedade e a coesão. Em resultado de uma negociação intensa e positiva com a Comissão Europeia, foi possível celebrar no dia 31 de Março de 2000, em Lisboa, a assinatura do QCA 2000-2006 para Portugal. Uma vez que se tratou da primeira assinatura de um QCA para o período de programação 2000-2006, no âmbito da União Europeia, este momento constituiu o marco inicial do novo ciclo de implementação da política estrutural comunitária, não só no nosso país, mas em toda a União Europeia. No início da página seguinte são apresentadas as datas de aprovação dos diversos QCA no âmbito da UE. 3
No contexto deste processo de negociação, convém sublinhar a apreciação que é feita quer pelo Comissário Europeu responsável pelas Políticas de Coesão, quer pela Comissão Europeia, conforme se transcreve: Desde a sua adesão à União Europeia, em 1986, Portugal registou progressos assinaláveis... o seu esforço de desenvolvimento permitiu que fosse um dos primeiros países da zona euro. (Michel Barnier) A modernização de Portugal demonstra que foi atingido o principal objectivo da política europeia de coesão... (Michel Barnier) Para o período 2000-2006, Portugal colocou a tónica na juventude e na educação, bem como na sociedade de informação, enquanto motores fundamentais do desenvolvimento da economia... afectar mais de 20% dos financiamentos estruturais europeus às pequenas e médias empresas... e para que todas as regiões portuguesas encontrem o seu lugar na 4
Europa de amanhã, os programas de desenvolvimento das regiões... vão dispor de metade das ajudas europeias... (Michel Barnier) A estratégia de desenvolvimento definida pelas autoridades portuguesas para os próximos seis anos vai contribuir para reduzir o desnível que ainda separa determinadas regiões da União e ilustra a vontade de não permitir que ninguém fique para trás. (Michel Barnier) Daqui por seis anos, a União Europeia não será já aquilo que é hoje. O ritmo da evolução das tecnologias e do comércio irá acelerar, o mercado interno irá aprofundar-se e novos Estados Membros virão reunir-se aos quinze actuais. Estou convicto de que Portugal, fortalecido pelos êxitos alcançados entre 1994 e 1999, fez as opções mais pertinentes para se preparar para a Europa que se avizinha. (Michel Barnier) Será dada maior prioridade à política activa do mercado de trabalho e ao reforço dos sistemas de educação, especialmente em Itália e em Portugal. (Relatório da Comissão Europeia sobre Política de Coesão)... salvo casos excepcionais, o prazo regulamentar de 5 meses (de negociação) não foi globalmente suficiente. As excepções, bem como os casos em que os prazos são próximos de 5 meses, explicam-se por um trabalho de preparação e negociação especialmente intenso com as administrações nacionais e regionais. Foi o caso da Suécia, da Finlândia, de Portugal e da Aústria. (Relatório da Comissão Europeia sobre Política de Coesão) Outros Estados, entre os grandes beneficiários dos Fundos Estruturais, optaram por objectivos ambiciosos em termos de aplicação deste princípio (Reserva de Eficiência ligada a cumprimento de objectivos), indo mesmo além das obrigações regulamentares, criando uma Reserva de Programação (Portugal),... (Relatório da Comissão Europeia sobre Política de Coesão) 5
A estratégia de desenvolvimento e as propostas de acção formuladas pelo governo português no PDR foram acolhidas no QCA sem qualquer alteração substancial, embora tenham sido enriquecidas e adaptadas em função do processo negocial. Teve-se em vista nomeadamente a melhor explicitação da coerência com as políticas comunitárias e o aprofundamento das orientações da Comissão Europeia em certos domínios, tais como os da qualificação de recursos humanos, da inovação, do desenvolvimento da sociedade da informação e da protecção do ambiente. Considerando como fio condutor da acção dos fundos estruturais o acréscimo de produtividade - condição necessária e indicador chave da mudança estrutural e do desenvolvimento sócio-económico - o QCA adoptou três domínios prioritários de intervenção: a valorização do potencial humano, o apoio à actividade produtiva e a estruturação do território. I.2. Objectivos prioritários do QCA III A operacionalização dos domínios prioritários, concretiza-se através de quatro Eixos, que agrupam os 18 Programas Operacionais, e que contemplam, de forma inovadora, um funcionamento integrado e complementar entre si: Eixo 1 - Elevar o nível de qualificação dos portugueses, promover o emprego e a coesão social; Eixo 2 - Alterar o perfil produtivo em direcção às actividades de futuro; Eixo 3 - Afirmar o valor do território e da posição geo-económica do país; Eixo 4 - Promover o desenvolvimento sustentável das regiões e a coesão nacional. Através dos Programas Operacionais inseridos no Eixo 1 - Elevar o nível de qualificação dos portugueses, promover o emprego e a coesão social, visa-se melhorar o nível de qualificação, mobilidade e formação profissional, considerando-se ser este um pressuposto essencial para modernizar a sociedade e criar condições que tornem a economia mais competitiva. 6
Neste sentido, aposta-se na qualificação e profissionalização das novas gerações, na aprendizagem ao longo da vida e na reinserção social e profissional de desempregados e outros grupos com dificuldade de inserção sócio-profissional. Pretende-se promover o desenvolvimento científico e tecnológico, apostar no incremento de uma sociedade de informação, assim como reforçar o papel da cultura enquanto factor de desenvolvimento e de emprego. A melhoria dos níveis de eficiência do sector da saúde e o acesso de todos os cidadãos a cuidados de saúde de qualidade, são igualmente uma prioridade. Através do Eixo 2 - Alterar o perfil produtivo em direcção às actividades de futuro, aposta-se numa estratégia de transformação estrutural da economia, por forma a favorecer a competitividade das empresas, estimular a inovação e a iniciativa, nomeadamente através do desenvolvimento de uma sociedade que privilegie a informação, o reforço do tecido empresarial e a promoção do capital humano. Considera-se igualmente necessário conciliar a modernização das actividades produtivas tradicionais, como é o caso do sector têxtil, de vestuário, calçado e dos produtos agrícolas, com o apoio aos sectores mais dinâmicos. Pretende-se que a promoção do desenvolvimento do sector dos produtos agrícolas seja realizada em estreita interligação com o desenvolvimento dos espaços rurais, não apenas na sua vertente económica, como também social, ambiental e cultural. O Eixo 3 - Afirmar o valor do território e da posição geo-económica do país, visa o desenvolvimento sustentável do país, conciliando-o com uma estratégia de desenvolvimento espacial que tenha em conta as actuais assimetrias regionais e as características e potencialidades do sistema urbano. Na resposta às necessidades de crescimento da economia e de integração territorial, é privilegiada a intervenção na componente dos transportes e acessibilidades, no sentido de proporcionarem um aumento da intensidade e eficiência da mobilidade interna, com uma aposta prioritária na rede ferroviária. O desenvolvimento da multimodalidade, dos 7
interfaces de transporte e das plataformas e redes logísticas é também uma prioridade na dupla perspectiva da melhoria da coerência e eficiência interna dos sistemas, como do reforço e valorização da posição geo-económica no contexto europeu e mundial. A gestão dos recursos naturais, a conservação e gestão do património natural, a melhoria dos parâmetros de abastecimento de água e saneamento básico, assim como o tratamento de efluentes e resíduos, constituem vectores fundamentais da componente ambiental, assegurando-se que estas acções sejam empreendidas de forma integrada com as diversas políticas sectoriais. O Eixo 4 - Promover o desenvolvimento sustentável das regiões e a coesão nacional, insere-se num quadro estratégico territorial, onde assumem particular importância a requalificação urbana, a criação de novas centralidades no interior das áreas metropolitanas e o reforço e consolidação do sistema urbano nacional de modo equilibrado, baseado nas cidades de média dimensão, o desenvolvimento rural e a conservação e valorização dos recursos naturais e do ambiente. Pretende-se, igualmente, promover a integração das regiões ultra-periféricas dos Açores e Madeira nos mercados europeu e mundial, através da criação de infraestruturas logísticas e de transporte, capazes de reduzir as desvantagens resultantes da insularidade e do apoio ao desenvolvimento de actividades económicas competitivas, tanto a nível interno como externo. Os Programas Operacionais Regionais do continente apresentam aspectos inovadores relevantes, quer no que respeita ao modelo institucional e organizativo, quer no que se refere à transferência para as regiões de parte significativa dos investimentos e acções até aqui integradas em intervenções sectoriais de âmbito nacional. Assim, para além dos investimentos de iniciativa municipal e intermunicipal nos domínios dos transportes, ambiente e renovação urbana, serão apoiadas acções integradas de base territorial, que, através da concentração de investimentos, se destinam a superar dificuldades de desenvolvimento ou a aproveitar oportunidades insuficientemente exploradas. 8
Os Programas Operacionais Regionais integram ainda investimentos da responsabilidade da Administração Central, antes enquadrados nos Programas Sectoriais, que, mantendo a coerência com as estratégias sectoriais, melhor se ajustam à situação de cada região. Obtemos um novo modelo operacional traduzido no esquema seguinte. No que se refere às acções integradas de base territorial, merecem particular destaque as intervenções dirigidas ao desenvolvimento local e regional, bem como as acções de desenvolvimento económico e social em meio rural, especialmente com vista a diversificar as actividades económicas, promover a criação de emprego fora da agricultura, melhorar a oferta de infra-estruturas e de serviços e melhorar as condições ambientais. De salientar são ainda as acções de requalificação e competitividade das cidades e as acções de qualificação metropolitana, que visam reduzir a pressão sobre as áreas metropolitanas de Lisboa e Porto. 9
I.3. A Estrutura do Financiamento do QCA III No QCA III os fundos estruturais comunitários, conjuntamente com os recursos nacionais, públicos e privados, representam um investimento total de 8.460 milhões de contos para o período 2000-2006, de acordo com a estrutura apresentada no quadro da página 11. Aos Fundos Estruturais do QCA III, acrescem ainda os montantes de investimento global do Fundo de Coesão vocacionado para os sectores de ambiente e transportes, os montantes de ajuda referentes aos Programas de Iniciativa Comunitária, e o próprio apoio do Banco Europeu de Investimentos, para além dos recursos nacionais associados. 10
11
As acções a empreender serão apoiadas pelos fundos comunitários de acordo com a vocação específica de cada um, sendo que: O FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, apoia investimentos produtivos, investimentos em infra-estruturas, acções de desenvolvimento do potencial endógeno e iniciativas de desenvolvimento local (65% do total de fundos comunitários); O FSE - Fundo Social Europeu, apoia as políticas de educação, de formação profissional, tendo em vista a promoção do emprego e a integração no mercado de trabalho (23% do total de fundos comunitários); O FEOGA-O - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola-secção Orientação, está vocacionado para a reconversão e adaptação das estruturas agrícolas e desenvolvimento das áreas rurais (11% do total de fundos comunitários); O IFOP - Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca intervém em acções de reforço da competitividade das estruturas de exploração e das empresas, no sentido de valorizar os produtos da pesca e as áreas dependentes desta actividade (1% do total de fundos comunitários). 12
Por seu turno, o processo de Phasing Out da Região de Lisboa e Vale do Tejo representa uma mudança estrutural no âmbito do QCAIII face ao QCAII, representando um importante desafio à capacidade de sustentação do desenvolvimento de Portugal, na medida em que determina um quadro de programação financeira degressiva para esta região. Simultaneamente, são abertas novas oportunidades de desenvolvimento em virtude da concentração de fundos proporcionada às regiões menos desenvolvidas do país, uma concentração que representa um acréscimo percentual médio, em termos anuais e per capita, na casa dos 50%. Ambas as evoluções são constatáveis no gráfico seguinte. 13
I.4. Reservas de Eficiência e Programação A reserva de eficiência eleva-se a 4% dos créditos dos Fundos Estruturais programados no Quadro Comunitário de Apoio, de acordo com o estabelecido no Regulamento (CE) n 1260/1999 de 21 Junho 1999, nomeadamente no seu artigo 44. A atribuição desta reserva constituirá um instrumento de estímulo à eficiência de todos os Programas Operacionais, que devem ser apreciados em situação objectivamente concorrencial. A análise da eficiência de cada um dos Programas Operacionais será efectuada após a avaliação intercalar, e a avaliação da eficiência de cada Programa será baseada no exame de um número limitado de indicadores que reflictam a eficácia, a gestão e a execução financeira. A meio do período e, o mais tardar, até 31 de Março de 2004, a Comissão Europeia, em estreita concertação com o Estado-Membro, com base em proposta por este apresentada, atribuirá aos Programas Operacionais mais eficientes a reserva de eficiência. No seguimento desta atribuição, os Programas Operacionais serão adaptados em conformidade com uma decisão formal da Comissão Europeia, nos termos do artigo 14 e 15 do Regulamento (CE) 1260/99 do Conselho de 21 de Junho 1999; o Quadro Comunitário de Apoio será também formalmente adaptado em consequência desta afectação de créditos. Além da reserva de eficiência, o Quadro Comunitário de Apoio prevê uma reserva de programação de 2,6% dos créditos comunitários previstos para o período 2000-2006. I.5. Um novo modelo de gestão, acompanhamento, avaliação e controlo De modo a assegurar a plena realização dos objectivos estabelecidos no âmbito do QCA III, foi definido, através do Decreto-Lei n.º 54-A/2000, de 7 de Abril, um novo modelo de organização, com a identificação clara das regras e estruturas de gestão, bem como das rigorosas condições de avaliação, acompanhamento e controlo a que todos os Programas Operacionais do QCA III se encontram sujeitos. 14
Este novo modelo constituiu uma mudança substancial na gestão dos fundos comunitários, representando um passo fundamental para a reforma da Administração, que se articula com o processo mais vasto de Reforma da Organização Territorial da Administração de Estado, designadamente no que respeita à racionalização da administração desconcentrada. Como resultado deste novo modelo de organização, e pela primeira vez, cada Programa Operacional Regional abrange e integra intervenções de todos os Ministérios, cujas responsabilidades de investimento foram confiadas aos serviços regionalmente desconcentrados da Administração. Foi assim instituído como regra o recurso às estruturas existentes, evitando-se desnecessários encargos adicionais. Visando promover o desenvolvimento equilibrado das regiões e a coesão nacional, os Programas Operacionais Regionais do continente (Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve) apresentam assim inovações significativas tanto ao nível do modelo institucional adoptado como em relação ao volume de meios financeiros. Enquanto no passado os Programas Regionais do continente se destinavam essencialmente a apoiar o investimento municipal e intermunicipal, passam agora também a incluir as Acções Integradas de Base Territorial e as Intervenções da Administração Central Regionalmente Desconcentradas, e representam mais de 2,6 mil milhões de contos de investimento, o que multiplica por 6 os valores do QCA II. Este novo modelo permite assim superar limitações dos Programas Operacionais Regionais do QCA II, ao criar um espaço de coordenação entre o investimento de natureza municipal e intermunicipal e as intervenções sectoriais com incidência regional. É neste contexto que os Programas Operacionais Regionais do continente concretizam e asseguram um volume de investimentos desconcentrados de 1,6 mil milhões de contos, representativo de 65% do total do investimento previsto para estes Programas. Por seu lado, as Acções Integradas de Base Territorial destinam-se a superar dificuldades de desenvolvimento particularmente acentuadas ou a aproveitar oportunidades insuficientemente exploradas, resultantes das especificidades próprias 15
de cada região portuguesa. Representativas de um volume investimento total de mais de 200 milhões de contos, as Acções Integradas de Base Territorial constituem um novo formato de intervenção nas regiões, e serão desenvolvidas em parceria com as autarquias e com os outros Agentes do Desenvolvimento Regional e Local: NORTE: Douro, Minho-Lima, Entre Douro e Vouga, Vale do Sousa e Qualificação das Cidades e Requalificação Metropolitana ; CENTRO: Acções Inovadoras de Dinamização de Aldeias, Turismo e Património do Vale do Côa, Serra da Estrela, Pinhal Interior e Qualificação e Competitividade das Cidades ; LISBOA E VALE DO TEJO: Valtejo e Qualificação das Cidades e Requalificação Metropolitana ; ALENTEJO: Acção de Valorização do Norte Alentejano, Zona dos Mármores e Qualificação e Competitividade das Cidades ; ALGARVE: Revitalização de Áreas de Baixa Densidade e Qualificação e Competitividade das Cidades O novo enquadramento legal aproxima o processo de decisão aos cidadãos, aumenta a responsabilização e a coordenação regional nas decisões e na execução dos investimentos e combate o desperdício da duplicação e da dispersão dos apoios. Simultaneamente, potencia dinâmicas e iniciativas regionais, sem as quais não será possível atingir um nível de capacidade de execução compatível com a dimensão do QCAIII e do seu perfil temporal. É consagrado assento nas Comissões de Acompanhamento aos parceiros económicos e sociais, nomeadamente através de representantes do Conselho Económico e Social e da Associação Nacional de Municípios. A abertura à sociedade civil marca assim o novo modelo de organização. Por exemplo, no caso dos Programas Operacionais Regionais, foram nomeados mais de 20 representantes dos parceiros económicos e sociais, quer de âmbito nacional quer regional, e abrangendo todos os quadrantes da sociedade civil. Face às novas exigências dos regulamentos comunitários, que se traduzem, nomeadamente, pela avaliação, a meio do período do QCA III, da eficácia, gestão e execução financeira dos Programas Operacionais e consequente atribuição da Reserva 16
de Eficiência aos Programas mais eficientes, foi reforçado o acompanhamento da execução do QCA III. Este reforço traduziu-se, nomeadamente, na criação de diferentes níveis de coordenação, sendo instituído o acompanhamento sistemático das grandes áreas transversais ao Quadro Comunitário de Apoio, como sejam o ambiente e os transportes; a educação, a formação e emprego; o desenvolvimento local; a igualdade de oportunidades; as pequenas e médias empresas; a produtividade e inovação; a sociedade de informação; e a saúde. I.6. Principais órgãos e dispositivos A coordenação da execução global e das negociações relativas ao QCA III incumbe à Comissão de Coordenação do QCA III, que tem um carácter governamental, sendo composta pelo Ministro do Planeamento, que preside, e pelos membros do Governo responsáveis pela gestão nacional dos fundos comunitários (FEDER: Ministério do Planeamento, FSE: Ministério do Trabalho e Solidariedade, FEOGA-O e IFOP: Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural e Pescas). A autoridade nacional de gestão do QCA III é a Comissão de Gestão do QCA III, responsável pela eficácia e regularidade da gestão e da execução, que funciona enquanto órgão colegial e integra dirigentes das entidades nacionais responsáveis pela gestão dos diferentes fundos comunitários. Este órgão é presidido pelo Director-Geral do Desenvolvimento Regional. A Comissão de Acompanhamento do QCA III é um órgão colegial responsável por assegurar a eficácia e a qualidade da execução do QCA III e é constituída pelos membros da Comissão de Gestão do QCA III, pelos Gestores das Intervenções Operacionais, por representantes dos parceiros económicos e sociais, por representantes dos municípios e freguesias, por representantes dos conselhos das regiões e por representantes governamentais de diversas áreas de intervenção do QCA III. Neste órgão participam igualmente, a título consultivo, uma representação da Comissão Europeia e uma representação do Banco Europeu de Investimentos, apenas com direito a voto consultivo. Na qualidade de observador participa ainda um representante da Inspecção-Geral de Finanças. 17
A gestão de cada um dos Programas Operacionais é exercida por um Gestor, com o apoio da Unidade de Gestão, a que preside. O acompanhamento incumbe a uma Comissão de Acompanhamento, presidida pelo Gestor e onde participam os membros da Unidade de Gestão, representantes dos parceiros económicos, sociais, representantes governamentais de diversas áreas de intervenção do QCA III. Nesta comissão participam igualmente, a título consultivo, uma representação da Comissão Europeia e uma representação do Banco Europeu de Investimentos, e como observador, um representante da Inspecção-Geral de Finanças. A avaliação do QCA III e das Intervenções Operacionais é realizada por avaliadores independentes, cabendo, respectivamente, à Comissão de Gestão do QCA III e aos gestores, em colaboração com a Comissão Europeia, a responsabilidade pela organização da avaliação intercalar e à Comissão Europeia, em colaboração com as autoridades de gestão do QCA III, a responsabilidade pela organização da avaliação expost. Para acompanhamento dos trabalhos de avaliação serão criados Grupos de Técnicos de Avaliação, quer para o QCA, quer para cada uma das Intervenções Operacionais, que integrarão participantes nacionais e comunitários. O Observatório do QCA III constitui, igualmente, uma sede de análise e apoio à avaliação do QCA III. O Sistema Nacional de Controlo, equacionado por forma a garantir as tarefas de controlo financeiro, tem por finalidade assegurar a correcta, rigorosa e eficaz aplicação dos fundos estruturais em Portugal e é constituído por órgãos que exercerão de forma articulada controlos a diversos níveis. 18
19
I.7. Calendário de implementação Na sequência imediata da aprovação do QCA, procedeu-se simultaneamente, por um lado, à regulamentação dos sistemas nacionais de gestão, avaliação, acompanhamento e controlo do QCA III e à nomeação e instalação das estruturas de gestão dos Programas Operacionais; por outro lado, à negociação com a Comissão dos 18 PO com vista à sua rápida aprovação e início de implementação. Na primeira vertente, foi definido, através do Decreto-Lei n.º 54-A/2000, de 7 de Abril, o modelo de organização, com a identificação clara das regras e estruturas de gestão, bem como das condições de avaliação, acompanhamento e controlo a que todos os Programas Operacionais do QCA III se encontram sujeitos. E no mês seguinte, através da RCM n.º 27/2000, de 16 de Maio, o Conselho de Ministros determinou a composição das estruturas de gestão e de apoio técnico de todos os Programas Operacionais e nomeou os responsáveis pela sua direcção. Durante os meses de Junho e Julho, foram publicados os despachos de constituição das Unidades de Gestão e das Comissões de Acompanhamento, indispensáveis para implementação do QCA III e, em particular, para iniciar a aprovação de projectos. A negociação dos Programas Operacionais pôde também ser concluída num período de cerca de três meses (Abril-Junho de 2000), quer porque o seu conteúdo já vinha sendo objecto de apreciação conjunta no contexto da negociação do QCA, quer porque este desafio foi também enfrentado com determinação e espírito de cooperação pela CE e pelas Autoridades Portuguesas. No dia 13 de Julho de 2000 foram assinados os Programas Operacionais da Educação e do Emprego, Formação Profissional e Desenvolvimento Social. A 28 de Julho de 2000 foram aprovados os PO da Ciência, Tecnologia e Inovação; Sociedade da Informação; Saúde; Cultura; Economia e os sete Programas Regionais. Em Agosto de 2000 juntaramse a esta lista os Programas Operacionais do Ambiente, das Acessibilidades e Transportes e das Pescas. Apenas o Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural viria a ser aprovado em Outubro desse mesmo ano. 20
A aprovação dos Programas Operacionais fechou um ciclo de negociação de 8 meses com a Comissão Europeia, criando as condições para a primeira transferência financeira para Portugal, que se eleva a cerca de 270 milhões de contos (7% do valor total dos Fundos comunitários afectos aos Programas Operacionais). Neste quadro Portugal posicionou-se claramente à frente de todos os países da UE, conforme fica claro da análise do gráfico seguinte. Os Complementos de Programação dos Programas Operacionais definem com exactidão as condições de aprovação das candidaturas às várias Medidas, sendo, nomeadamente, detalhadas as taxas de comparticipação, as condições de acesso, os beneficiários e os critérios de selecção. Os respectivos projectos foram enviados à Comissão imediatamente após a assinatura dos Programas Operacionais, para auscultação da sua posição, possibilitando que as reuniões das Comissões de Acompanhamento tenham iniciado a sua aprovação a partir de Setembro. 21
Em conclusão, a sequência do calendário global de implementação do QCA em Portugal é ilustrada no gráfico seguinte. II. BALANÇO DAS ACTIVIDADES DE GESTÃO, ACOMPANHAMENTO, AVALIAÇÃO E CONTROLO A envolvente do QCA III é marcada por um novo enquadramento regulamentar que exige novas formas organizativas de âmbito global ao Quadro sem as quais não será possível atingir um nível de capacidade de execução compatível com a dimensão do QCA III. Em função desta mudança profunda, a Comissão de Gestão do QCA III deverá apoiar particularmente os gestores das intervenções operacionais regionais, para assegurar a sua melhor articulação e a rápida implementação das melhores práticas de gestão. Também o acompanhamento do QCA III foi significativamente reforçado, sendo instituído, para alem da Comissão de Acompanhamento clássica, o acompanhamento sistemático das grandes áreas transversais ao Quadro Comunitário de Apoio, como sejam o ambiente, a educação, a formação e emprego, o desenvolvimento local, a 22
igualdade de oportunidades, as pequenas e médias empresas, a produtividade e inovação, a sociedade de informação, a saúde e os transportes, através da constituição de Grupos de Trabalho Temáticos. Ainda que como forma organizativa se trate de um órgão clássico dos QCA, a Comissão de Acompanhamento do QCA III, a quem cabe o acompanhamento da execução global do QCA III, apresenta neste novo período de programação mudanças substanciais. Aos parceiros económicos e sociais, designadamente representantes do Conselho Económico e Social e da Associação Nacional de Municípios, foi consagrado assento nas comissões de acompanhamento do QCA e dos Programas Operacionais, o que constitui uma inovação muito significativa do novo modelo, permitindo a transparência das opções estratégicas e de gestão e uma grande abertura à participação da sociedade civil. Este novo modelo fomentou em paralelo novos padrões de exigência a todos os níveis. Órgãos amplos, diversificados e colegiais como são exemplos as Comissões de Acompanhamento e as Comissões e Unidades de Gestão, exigem métodos disciplinados e rigorosos de trabalho, desde logo definidos em Regulamentos Internos detalhados, claros e exigentes. O seu funcionamento regular e sem descontinuidades obrigou a um elevado espírito de cooperação com outras entidades e organismos, fomentando uma parceria activa mas exigente, da qual se destaca os trabalhos desenvolvidos com os serviços da Comissão Europeia. II.1. Os trabalhos da Comissão de Gestão e da Comissão de Acompanhamento do QCAIII Como se explicitou no ponto I.6, a Comissão de Acompanhamento do QCA III constitui o órgão fundamental de acompanhamento global deste Quadro, assumindo importantes poderes deliberativos, nomeadamente nos domínios da programação, avaliação e acompanhamento. A Comissão de Acompanhamento do QCA III reuniu pela primeira vez em 29 de Novembro de 2000. Da ordem de trabalhos respectiva salientam-se os seguintes pontos: Ponto de situação da implementação do QCA 2000-2006, Grupos Técnicos de 23
Avaliação, Orientações para os Grupos Temáticos e articulação com o Observatório do QCA III e Informação e Publicidade e Planos de Comunicação. Esta primeira reunião visou, para além de aprovar o regulamento interno de funcionamento da Comissão, definir orientações e planear actividades referentes àquele conjunto de temas centrais para o QCA, na base de propostas formais previamente preparadas e distribuídas pela Comissão de Gestão. A Comissão de Acompanhamento do QCA III reuniu pela segunda vez no passado dia 6 de Julho de 2001. Este segundo encontro da Comissão de Acompanhamento deu continuidade aos temas abordados na reunião anterior e procedeu a um balanço da actividade desenvolvida durante o ano de 2000 e o primeiro semestre de 2001. A ordem de trabalhos contemplou temas como: As actividades de gestão e acompanhamento do QCA III, a Avaliação, os Grupos de trabalho Temáticos, a Execução financeira e o Observatório do QCA. Deste conjunto de temas, destaca-se o ponto de balanço das actividades de gestão e acompanhamento do QCA III, o qual se baseou num documento desenvolvido e substancial, apresentado pela Comissão de Gestão. O conteúdo desse documento é largamente retomado no presente relatório e constitui, assim, uma das suas principais fontes de sustentação. A Decisão C (2000) 762, da Comissão, de 30 de Março, relativa ao Quadro Comunitário de Apoio 2000-2006 designa a Comissão de Gestão do QCA como sendo a Autoridade de Gestão prevista na alínea d) do artigo 17º do Regulamento (CE) n.º 1260/1999 do Conselho, sendo o seu funcionamento regulamentado, nos termos do previsto no Decreto-Lei n.º 54-A/2000, de 7 de Abril. A Comissão de Gestão do QCA é um órgão colegial que, para além do seu presidente, o Director-Geral do Desenvolvimento Regional, integra: um representante da Direcção- Geral do Desenvolvimento Regional, enquanto entidade responsável pela gestão nacional do FEDER; um representante do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, enquanto responsável pela gestão nacional do FSE; um representante do Gabinete de Planeamento e Política Agro-Alimentar, enquanto responsável pela gestão nacional do FEOGA-O; um representante da Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura, enquanto responsável pela gestão nacional do IFOP; e um representante da entidade responsável pela coordenação nacional do Fundo de Coesão. 24
A Comissão reuniu pela primeira vez em 19 de Outubro de 2000, estando presentes todos os seus membros. Esta primeira reunião visou, sobretudo, uma abordagem exploratória dos temas comuns aos vários Fundos que integram o QCA e a definição da missão a desenvolver por este órgão. Foi entendimento comum que esta Comissão, enquanto autoridade de gestão do QCA III, deverá constituir uma instância de natureza executiva com funcionamento colegial. Os trabalhos da Comissão de Gestão prosseguiram com a realização de reuniões mensais, centradas na tarefa de coordenação entre os Fundos de matérias como o controlo, a avaliação, os Grupos de Trabalho Temáticos, os circuitos de pagamento e certificação de despesa e os sistemas de informação, entre outros. Até ao final do mês de Junho de 2001 a Comissão de Gestão reuniu por 16 vezes, sendo duas dessas reuniões alargadas a todos os Gestores. O trabalho realizado versou igualmente a articulação interna em termos de informação, a interlocução com a Comissão Europeia, bem como a definição de orientações necessárias ao cumprimento de obrigações regulamentares. II.2. Síntese das actividades de gestão e acompanhamento dos Programas Operacionais Durante o mês de Setembro de 2000 foram realizadas as primeiras reuniões das Comissões de Acompanhamento dos Programas Operacionais, que exercem importantes competências e constituem o fórum por excelência de exercício da parceria no plano interno, uma vez que nelas intervêm com poder deliberativo os representantes dos parceiros económicos e sociais e das autarquias locais. A primeira reunião a realizar-se foi a do Programa Operacional da Economia, em 12 de Setembro. Seguiram-se as reuniões dos Programas Operacionais Regionais do Continente, a 18 de Setembro o Algarve, 19 de Setembro o Alentejo, a 20 de Setembro o Centro, a 22 de Setembro o Norte, e por fim, a 25 de Setembro, a Região de Lisboa e Vale do Tejo. 25
Este ciclo de primeiras reuniões terminou a 2 de Outubro com a realização da Comissão de Acompanhamento do Programa Operacional Acessibilidades e Transportes. Posteriormente realizaram-se as reuniões das restantes Comissões de Acompanhamento. Os principais pontos da ordem de trabalhos destas reuniões foram a apreciação e aprovação dos Regulamentos Internos das Comissões de Acompanhamento e a aprovação dos Complementos de Programação. Os Complementos de Programação, ainda numa versão provisória, haviam sido enviados anteriormente à Comissão. À data das Comissões de Acompanhamento, depois de terem sido progressivamente detalhados e adaptados, foram apresentados na sua versão final. As Comissões de Acompanhamento de todos os Programas Operacionais do QCA permitiram aprovar os Complementos de Programação tomando em consideração as sugestões dos serviços da Comissão Europeia. As reuniões das Comissões de Acompanhamento do primeiro semestre de 2001 foram realizadas entre Maio e Junho. Com excepção para os Programas do Ambiente, Lisboa e Vale do Tejo e Açores, nestas reuniões foram apresentados e analisados os relatórios de execução do ano 2000. Destes foram aprovados em reunião os relatórios de 9 programas, tendo os restantes sido aprovados através de processo de consulta escrita. A realização das primeiras Unidades de Gestão dos vários Programas Operacionais marcou o arranque definitivo da execução do Quadro Comunitário de Apoio. As primeiras reuniões dessas Unidades, tiveram como objecto principal a aprovação dos regulamentos internos. Até 30 de Junho de 2001, foi possível realizar na totalidade do Quadro Comunitário de Apoio, um conjunto de 302 reuniões de unidades de gestão, permitindo aprovar um montante total de despesa pública de cerca 1.800 milhões de contos. 26
II.3. Actividades das Autoridades de Pagamento As tarefas relativas à gestão financeira, na vertente externa, nomeadamente assegurar a transferência das contribuições dos fundos comunitários respectivos para as entidades pagadoras, bem como a tramitação da assunção de compromissos, incubem às entidades responsáveis pela gestão nacional dos fundos comunitários, nos casos do FEDER e FSE, e ao IFADAP, no caso do FEOGA-O e IFOP. Estas entidades constituem assim autoridades de pagamento (Regulamento CE nº1260/99, do Conselho, de 21 de Junho) funcionando no desempenho destas funções em colaboração com a Direcção- Geral do Tesouro e a Direcção-Geral do Orçamento. Com a aprovação dos Programas Operacionais, a Comissão Europeia deu início a partir de Setembro de 2000, às transferências relativas aos pagamentos por conta, que permitiram iniciar as transferências para os gestores. Em 31 de Outubro foram efectuados os primeiros pedidos de pagamento por reembolso relativos ao FEDER e IFOP. O FSE apresentou, até final de 2000, o seu primeiro conjunto de pedidos de pagamento, tendo o FEDER apresentado igualmente um segundo conjunto de pedidos de pagamento. Em 30 de Junho as Autoridades de Pagamento tinham já efectuado 44 pedidos de pagamento à Comissão Europeia e 180 transferências para os Gestores dos Programas Operacionais. II.4. Avaliação: programação, organização e actividades realizadas A Comissão de Gestão do QCA III assegura a coordenação do calendário e das metodologias de lançamento e realização das diferentes avaliações, tendo a competência ainda, de em colaboração com o Grupo Técnico de Avaliação do QCA, organizar a avaliação intercalar do Quadro Comunitário de Apoio e a sua actualização em 2005. A avaliação ex-post é da responsabilidade da Comissão Europeia em colaboração com o Estado membro e a Autoridade de Gestão. 27
No âmbito das suas competências específicas, a Comissão de Gestão do QCA III aprovou as orientações gerais e um programa de trabalhos de preparação da avaliação intercalar que, segundo as normas regulamentares, deverá estar concluído a 31 de Dezembro de 2003, com uma actualização até ao final de 2005. A avaliação intercalar é um momento particularmente importante na avaliação dos instrumentos de política apoiados pelos fundos estruturais, designadamente por se desenrolar num momento em que as suas conclusões podem ainda influenciar a orientação das intervenções operacionais e os respectivos sistemas de gestão. Nele se sublinha que o principal desafio deste exercício é passar de uma avaliação centrada na execução, eventualmente complementada com algumas considerações qualitativas em matéria de impactes, a uma apreciação centrada naquilo que as diversas intervenções mudaram na economia e na sociedade portuguesas, i.e. no respectivo impacte socio-económico. A avaliação intercalar contribuirá ainda para a atribuição da reserva de eficiência, dado que a qualidade das avaliações dos diversos PO é um dos critérios de atribuição da reserva de eficiência. Em virtude da natureza integrada e sistémica do QCA III, este exercício é particularmente exigente no plano da articulação entre a avaliação das diversas componentes do Quadro Comunitário de Apoio. As relações entre exercícios de avaliação dos PO e global do QCA tem como pano de fundo o facto de a avaliação intercalar se centrar no nível operacional, i.e., o dos PO. As avaliações ao nível do QCA constam essencialmente de uma análise e síntese das avaliações dos PO. Nesse sentido, o princípio a seguir consiste numa avaliação da realização ao nível de PO orientada pelas principais questões estratégicas de nível QCA, o que exige um planeamento concertado da avaliação dos diversos PO e sua articulação com o exercício de avaliação global do QCA. A este planeamento descendente seguir-se-á uma síntese ascendente que permitirá avaliar a eficácia de conjunto ao nível dos principiais objectivos estratégicos do QCA. 28
Nesse sentido, a Comissão de Gestão do QCA, contando com a cooperação dos Gestores dos Programas Operacionais (a quem compete, na sua qualidade de autoridades de gestão a responsabilidade da avaliação dos respectivos PO), estabeleceu os mecanismos básicos de articulação entre a avaliação global do QCA e a avaliação dos Programas Operacionais, em grande medida sustentados numa estrutura de ligação em rede QCA- PO. Foram constituídos um Grupo Técnico de Avaliação para o QCA e um Grupo Técnico de Avaliação para cada Programa Operacional, com competências para propor a metodologia dos estudos de avaliação a realizar, acompanhar o lançamento e realização dos mesmos e validar os relatórios de avaliação respectivos. O Grupo Técnico de Avaliação do QCA é Presidido pelo Presidente da Comissão de Gestão do QCA e integra representantes da Comissão Europeia, da Comissão de Gestão do QCA, do Observatório do QCA e do Departamento de Prospectiva e Planeamento, do Ministério do Planeamento, tendo reunido por duas vezes, uma das quais informalmente. Os Grupos Técnicos de Avaliação dos Programas Operacionais são constituídos por representantes da Autoridade de Gestão do Programa Operacional, da Comissão Europeia e da Comissão de Gestão do QCA. De acordo com o calendário de trabalhos estabelecido, a preparação da avaliação intercalar desenrolar-se-á em duas fases muito distintas. A primeira desenrola-se até Fevereiro de 2002 e é dedicada à organização dos trabalhos de preparação técnica e administrativa dos exercícios de avaliação. Culmina com a adopção, pelas respectivas autoridades de gestão, dos cadernos de encargos para a avaliação dos Programas Operacionais e para a avaliação do QCA, e com o consequente lançamento dos concursos públicos. Particular atenção está a ser dada, nesta fase, à definição das metodologias de avaliação e ao desenvolvimento de competências específicas no âmbito da gestão das diversas intervenções operacionais. 29
A segunda fase, que se desenrolará entre Setembro de 2002 e Dezembro de 2003, constitui o período da avaliação propriamente dita, a realizar por avaliadores independentes. II.5. O Sistema de Informação de apoio à gestão do QCA III No âmbito das competências da Comissão de Gestão do QCA III, procedeu-se ao desenvolvimento de um sistema global de recolha e tratamento de dados físicos, financeiros e estatísticos sobre a execução, visando apoiar a gestão, o acompanhamento, o controlo, a avaliação e a divulgação, o qual se encontra em fase de implementação. Pretende-se com o Sistema de Informação do QCA III dar, igualmente, resposta ao mínimo comum definido nas orientações da Comissão, nomeadamente quantificar os indicadores de acompanhamento e disponibilizar informação para os processos de avaliação. 30
II.6. Os Grupos de Trabalho Temáticos Com o objectivo de assegurar o acompanhamento em matérias de natureza transversal aos diversos Programas Operacionais, foram constituídos, no âmbito e sob orientação da Comissão de Acompanhamento do QCA, Grupos de Trabalho Temáticos nos seguintes domínios: Ambiente; Igualdade de Oportunidades; Sociedade de Informação; PME/Competitividade/Inovação/Qualificações; Recursos Humanos; Saúde; Desenvolvimento Local; Transportes. A actividade dos Grupos de Trabalho Temáticos visa, como referido no Quadro Comunitário de Apoio, assegurar o acompanhamento de cada um dos temas seleccionados com a finalidade de identificar os problemas e dificuldades que ocorram, promover a articulação entre a gestão dos vários Programas e apresentar à Comissão de Acompanhamento propostas de resolução de problemas e melhorias a introduzir nesse âmbito. O mandato, a composição e as normas relativas ao funcionamento de cada um dos Grupos de Trabalho Temáticos foram estabelecidos pela Comissão de Acompanhamento, em colaboração com a Comissão. Os Grupos de Trabalho Temáticos integram representantes da Comissão Europeia e participantes nacionais designados pela Comissão de Gestão do QCA III, pelos Gestores das intervenções operacionais mais fortemente envolvidas, pelo Observatório do QCA III e pelos parceiros económicos e sociais representados na Comissão de Acompanhamento. A coordenação de cada Grupo de Trabalho Temático é exercida por uma pessoa de reconhecido mérito e competência no domínio em causa e, preferencialmente, com um 31
bom conhecimento das condições concretas de implementação do QCA III. A Comissão de Gestão do QCA III, em articulação com os Gestores das intervenções operacionais mais fortemente envolvidas e com o Observatório do QCA III e em colaboração com os representantes da Comissão Europeia, assumiu a responsabilidade de coordenar o processo de constituição dos Grupos de Trabalho Temáticos. II.7. O Observatório do QCA III De acordo com Decreto-Lei n.º 54-A/2000, de 7 de Abril, respeitante à definição da estrutura orgânica relativa à gestão, acompanhamento, avaliação e controlo da execução do QCA III, prevê-se a criação do Observatório do QCA III que, nos termos do artigo 21º desse diploma legal (integrado na respectiva SECÇÃO IV - Avaliação do QCA III e das intervenções operacionais) constitui uma sede de análise e apoio à avaliação do QCA III e funciona junto do Ministro do Planeamento. As competências que lhe foram legalmente atribuídas são as seguintes: a) Apoiar e participar no processo de análise da realização dos objectivos estabelecidos e do impacte económico e social da execução global do QCA III, bem como da medida de realização dos objectivos estabelecidos, colaborando com a comissão de gestão do QCA III e com a comissão de acompanhamento do QCA III; b) Apoiar e participar nos trabalhos dos grupos de trabalho temáticos que serão criados nos termos do artigo 14.º e que funcionarão na dependência e sob a orientação da comissão de acompanhamento do QCA III; c) Acompanhar os trabalhos de base da avaliação, devendo colaborar com a comissão de gestão do QCA III nos processos de avaliação intercalar e final a serem desenvolvidos; d) Participar na orientação e realização de conferências ou seminários sobre o QCA III, as respectivas intervenções operacionais e, de forma genérica, sobre temas de desenvolvimento económico, social e regional, a levar a cabo quer por eixos quer ao nível global do QCA III. 32
A decisão governamental inerente à criação do Observatório do QCA III resultou de um processo longo e maturado de reflexão sobre a forma de concretização, em Portugal, das determinações decorrentes do Regulamento (CE) n.º 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999 que, no número 3 do artigo 40º do Capítulo III Avaliação dispõe o seguinte: As autoridades competentes dos Estados-membros e a Comissão dotar-se-ão de meios adequados e reunirão os dados necessários para que a avaliação possa ser efectuada da forma mais eficaz. A avaliação utilizará, neste contexto, os diferentes elementos que o sistema de acompanhamento pode fornecer, completados, se necessário, pela recolha de informações destinadas a melhorar a sua pertinência. Por iniciativa do Estado-membro ou da Comissão e após informação ao Estadomembro interessado, podem ser lançadas avaliações complementares, eventualmente temáticas, para identificar experiências transferíveis. Esta reflexão incluiu não só a análise das modalidades mais adequadas para assegurar a concretização, em Portugal, de um processo consistente de avaliação do QCA III e das respectivas intervenções operacionais complementar às obrigações que decorrem dos regulamentos comunitários o designado processo de avaliação não obrigatório no QCA mas, também, a apreciação da experiência adquirida no nosso país, nos anteriores Quadros Comunitários de Apoio, com instituições semelhantes ao Observatório. Nos termos decorrentes das determinações deste Programa Operacional, as actividades do Observatório do QCA III - que se dirigem a apoiar a Comissão de Gestão e a Comissão de Acompanhamento do QCA - compreendem: O apoio técnico no acompanhamento dos trabalhos de base da avaliação, entendido como o desenvolvimento das actividades propostas e solicitadas pela Comissão de Gestão e a Comissão de Acompanhamento do QCA, no âmbito dos processos de avaliação do QCA III e dos respectivos Programas Operacionais que 33