Unidade Auditada: COORD.GERAL DE CONTROLE DA DIVIDA PUBLICA Exercício: 2014 Processo: Município: Brasília - DF Relatório nº: 201502856 UCI Executora: SFC/DE/DEFAZII - Coordenação-Geral de Auditoria da Área Fazendária II Análise Gerencial Senhor Coordenador-Geral, Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço (OS) nº 201502856, apresentamos os resultados dos exames realizados sobre o tema Dívida Pública Federal Função Formação de Mercado, quanto aos aspectos sob a responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Os trabalhos foram realizados no período de 24/11/2014 a 22/07/2015, por meio de testes, análises e consolidação de informações coletadas ao longo do período sob exame, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal. Nenhuma restrição foi imposta à realização dos exames. Este Relatório de Auditoria encontra-se dividido na presente Análise Gerencial, que contém a síntese dos exames efetuados, e nos Achados de Auditoria, que contemplam o detalhamento das análises realizadas. Introdução A Secretaria do Tesouro Nacional é órgão específico singular do Ministério da Fazenda e órgão central dos Sistemas de Administração Financeira Federal e de Contabilidade Federal, subordinado ao Ministro de Estado da Fazenda, e tem como missão defender o cidadão-contribuinte, de hoje e de amanhã, por meio da busca permanente do equilíbrio dinâmico entre receitas e despesas e da transparência do gasto público. A presente auditoria tem como objetivo avaliar a gestão da STN quanto à Dívida Pública Federal - Função Formação de Mercado. Cumpre ressaltar que a Função objeto de exame desta auditoria está inserida nas atribuições da Coordenação-Geral de Operações da Dívida Pública (Codip). À Codip, segundo o Regimento Interno, compete propor, avaliar e implementar medidas para desenvolvimento do mercado secundário doméstico de títulos públicos, onde couber;
desenvolver, analisar e propor novos instrumentos financeiros, novos procedimentos e melhorias às operações para a administração da Dívida Pública Federal; sugerir e avaliar propostas de normas reguladoras e disciplinadoras relacionadas à administração da Dívida Pública Federal e acompanhar o desenvolvimento da estrutura jurídica e institucional do mercado financeiro; e prestar apoio técnico, no âmbito de suas atribuições, às definições, reavaliações e aprovações de estratégia da Dívida Pública Federal. A presente auditoria tem como objeto o macroprocesso finalístico Gestão de Obrigações executado pela Subsecretaria da Dívida Pública (Sudip). A seleção se deu a partir da avaliação de risco baseada nos critérios de materialidade, relevância e criticidade. No que se refere à materialidade, importa destacar que o macroprocesso de Gestão de Obrigações é responsável por gerir a Dívida Pública Federal (DPF) cujo montante, em 31/12/2014, foi de R$ 2.295,90 bilhões para a DPF em poder do público. Para o ano de 2015, estima-se que a necessidade líquida de financiamento da DPF envolva o montante de R$ 487,7 bilhões, conforme dados a seguir: Necessidade de Financiamento do Tesouro Nacional Fonte: Plano Anual de Financiamento (PAF) de 2015. A relevância do macroprocesso reside na necessidade da emissão de títulos e dos contratos de dívida como meio de captação de recurso para o financiamento de políticas públicas e execução das políticas fiscal e monetária. A Formação de Mercado apresenta relevância em função da importância atribuída à existência de um mercado de títulos bem estruturado, regulado, líquido, transparente e com credibilidade para a continuidade das operações de financiamento do Governo ao menor custo possível. A criticidade decorre do fato de que, em trabalhos anteriores, verificou-se que o mercado de títulos públicos apresenta certa peculiaridade: o título público federal, ativo financeiro de menor risco, não é o ativo-referência para os demais ativos financeiros. Para o cálculo da taxa de juros embutido nos títulos públicos utiliza-se como referência os 2
Contratos Futuros de Depósito Interfinanceiro (DI Futuro) de um dia e sobre este valor é adicionado um prêmio a ser pago. O risco identificado na presente auditoria é financeiro, decorrente da ausência de operações de captação de recurso ao menor custo possível em virtude da estrutura do mercado de títulos públicos brasileiro, ou seja, falhas de mercado ou um mercado incipiente de títulos públicos federais podem acarretar operações de captação que são necessárias para atender a necessidade de financiamento do setor público com custo maior do que o possível. Considerando-se o objetivo da presente auditoria, adotou-se como referência de boas práticas internacionais o documento elaborado pelo Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional (FMI), denominado As diretrizes revisadas para a gestão da dívida pública, de abril de 2014, disponível em http://treasury.worldbank.org/bdm/htm/guidelines_publicdebt.html, sendo que o escopo circunscreveu-se à análise da Função Formação de Mercado quanto aos seguintes aspectos: Questões: avaliação do marco regulatório quanto aos aspectos legais de endividamento público atinentes à atribuição de responsabilidades e competências, conceitos, limites, punições e transparência, a partir dos principais instrumentos legais relacionados ao assunto como: Constituição Federal de 1988, Lei n 4.320, de 17 de março de 1964, Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (LRF) e Lei n 10.179, de 06 de fevereiro de 2001; avaliação da transparência/assimetria de informação por meio de análise dos relatórios e informações divulgadas ao público e da atuação da área de relacionamento com investidores, principalmente por meio do Plano Anual de Financiamento (PAF), Relatório Anual da Dívida (RAD) e Relatório Mensal da Dívida (RMD), relativos aos exercícios de 2013 e 2014; e avaliação da infraestrutura de mercado por meio de análise da liquidez do mercado secundário, no período de 2000 a 2014, a partir do indicador turnover sugerido pelo FMI. A partir do escopo selecionado, busca-se responder às seguintes questões: 1. O marco regulatório é adequado para assegurar o direito dos credores, o desenvolvimento do mercado e estimular boas práticas segundo as melhores práticas internacionais? 2. A informação oferecida ao investidor ajuda a reduzir a assimetria de informação e demonstra a existência de uma gestão clara e transparente, de acordo com as melhores práticas internacionais? 3. A infraestrutura de mercado é adequada para assegurar a liquidez do mercado, garantir o direito dos credores e minimizar riscos segundo as melhores práticas internacionais? 3
Conclusão Diante dos resultados da ação de controle realizada por esta CGU, conclui-se que a Secretaria, em geral, apresenta ações de gestão adequadas no exercício de suas atribuições e está alinhada às diretrizes de boas práticas internacionais. Por outro lado, há oportunidade de melhorias no marco regulatório e na transparência das informações, por meio da ampliação de instrumentos gerenciais para potencializar a evolução da gestão da DPF na Função Formação de Mercado. Em relação à liquidez do mercado secundário de títulos públicos, os resultados da presente auditoria demonstram que as medidas adotadas pela STN não aumentaram a liquidez entre os anos de 2000 e 2014, considerando o indicador turnover. O turnover é calculado pela razão entre o volume negociado no mercado secundário e o volume total em circulação (estoque) de títulos públicos, também chamado taxa de rotatividade. Além disso, a Equipe de Auditoria verificou a necessidade de criação de instrumentos de monitoramento para acompanhar a evolução do sistema eletrônico de negociação de títulos públicos no mercado secundário, bem como da liquidez do mercado. Esse mecanismo possibilita avaliar se as ações realizadas estão atingindo os objetivos e, consequentemente, permite os ajustes necessários, visando alcançar os resultados de médio e longo prazo de redução dos custos e dos riscos envolvidos no gerenciamento da dívida. Nesse sentido, esta CGU emitiu as seguintes recomendações objetivando contribuir para o desenvolvimento da Função Formação de Mercado: elaborar normativos que institucionalizem os documentos relacionados ao gerenciamento da Dívida Pública Federal (Plano Anual de Financiamento, Relatório Mensal da Dívida, Relatório Anual da Dívida, Cronograma de Leilões, dentre outros existentes), devendo conter no mínimo os objetivos, as informações e os detalhamentos de cada publicação; detalhar em relatório estruturado (ou inserir em algum relatório já existente) as fontes orçamentárias primárias e financeiras previstas e, posteriormente, aquelas efetivamente utilizadas para o pagamento da Dívida Pública Federal; explicitar e motivar a não consideração dos títulos públicos em carteira do Banco Central do Brasil no quadro que apresenta a Necessidade de Financiamento do Tesouro Nacional, divulgado no Plano Anual de Financiamento e no Relatório Anual da Dívida; divulgar no Plano Anual de Financiamento todos os passivos contingentes com perspectiva de serem pagos no exercício por meio de emissão direta de títulos públicos, bem como explicitar e motivar a não consideração desses valores na Necessidade de Financiamento do Tesouro Nacional; implementar mecanismo de monitoramento da utilização do sistema eletrônico no mercado secundário ao longo do tempo, com divulgação e avaliação periódica dos resultados das estratégias adotadas em relatório estruturado (ou inserir em algum relatório já existente); e 4
criar instrumentos de monitoramento da liquidez do mercado secundário de títulos públicos ao longo do tempo, com divulgação e avaliação periódica dos resultados das estratégias adotadas em relatório estruturado (ou inserir em algum relatório já existente). Diante do exposto, resta também motivada a necessidade de elaboração de plano de providências específico e dirigido a orientar o desenvolvimento e a implementação das recomendações. Brasília-DF, 29 de julho de 2015. Relatório supervisionado e aprovado por: Coordenador-Geral de Auditoria da Área Fazendária II 5
Achados de Auditoria Ordem de Serviço nº 201502856 1 GESTÃO OPERACIONAL 1.1 Avaliação dos Resultados da Gestão 1.1.1 Efetividade dos Resultados da Gestão 1.1.1.1 INFORMAÇÃO Governança da Dívida Pública Federal A Secretaria do Tesouro Nacional é órgão específico singular do Ministério da Fazenda e órgão central dos Sistemas de Administração Financeira Federal e de Contabilidade Federal, subordinado ao Ministro de Estado da Fazenda. Trata-se da Unidade responsável pela administração da Dívida Pública Federal (DPF) 1, por meio de delegação de competência do Ministério da Fazenda. A consolidação da legislação é fundamental para o estabelecimento das responsabilidades no processo de contrair e emitir instrumentos de dívida, investir e realizar transações em nome do Governo. A STN participa ativamente na definição de objetivos, responsabilidades e regras para as instituições envolvidas na administração da dívida pública. Considerando o endividamento público, no que se refere à definição de responsabilidades e competências, os diversos atores participantes do processo exercem papéis delimitados pela legislação, conforme descrito na Tabela 1. Tabela 1 Responsabilidades e competências dos atores delimitadas pela legislação RESPONSÁVEL União: Compete privativamente à União legislar e instituir impostos sobre títulos Congresso Nacional: Cabe ao Congresso Nacional, dispor sobre plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública, emissões de curso forçado e montante da dívida mobiliária federal Senado Federal: Compete ao Senado Federal autorizar operações externas de natureza financeira de interesse de todas as instâncias de governo; fixar limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal Ministério da Fazenda: Fica o Poder Executivo autorizado a emitir títulos da dívida pública sob a responsabilidade do Tesouro É competência do Ministério da Fazenda a administração das dívidas públicas interna e externa da União NORMA Constituição Federal de 1988 Art. 22, inc. VI e Art. 153, inc. V Constituição Federal de 1988 Art. 48, inc. II e XIV Constituição Federal de 1988 Art. 52, inc. V, VI e VII Lei n 10.179/2001 - Art. 1º Lei n 10.683/2003 - Art. 27, inciso XII, d 1 Segundo a STN, é a dívida contraída pelo Tesouro Nacional para financiar o déficit orçamentário do Governo Federal, nele incluído o refinanciamento da própria dívida, bem como para realizar operações com finalidades específicas definidas em lei. O endividamento ocorre pela emissão de títulos (dívida mobiliária) ou pela assinatura de contratos (dívida contratual). 6
RESPONSÁVEL Secretaria do Tesouro Nacional: Fica delegada ao Secretário do Tesouro Nacional competência para autorizar a emissão, resgate antecipado e substituição dos títulos da dívida pública Tem por finalidade administrar as dívidas públicas mobiliária e contratual, interna e externa, de responsabilidade direta ou indireta do Tesouro Nacional; e verificar o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios Banco Central do Brasil: Prestar serviços à STN na administração da dívida mobiliária, conduzindo, inclusive, os leilões de título públicos federais registrados no Sistema de Líquidação e Custódia de Títulos (Selic); Decidir sobre providências ou medidas que devam ser adotadas para assegurar o funcionamento regular dos mercados de títulos públicos federais e de câmbio; Realizar estudos e elaborar normas aplicáveis ao desenvolvimento dos mercados aberto e de títulos públicos federais e à administração de sistemas de liquidação e de custódia de títulos; Sugerir à STN parâmetros com vistas à fixação dos volumes e característicos dos títulos públicos federais a serem colocados por meio de ofertas públicas Fonte: Elaborada pela equipe de auditoria. NORMA Portaria do MF n 183/2003 Portaria do MF n 244/2012 Portaria BACEN n 29.971/2005 e alterações Dentre os atores apresentados na Tabela 1, destacam-se as competências definidas pela legislação para o Ministério da Fazenda (MF) e a STN, as quais estão diretamente relacionadas ao macroprocesso de Gestão de Obrigações executado pela Subsecretaria da Dívida Pública (Sudip). Observa-se que a STN detém papel fundamental na gestão da Dívida Pública Federal, tanto interna quanto externa. Considerando os aspectos legais de endividamento público, a legislação é extensa, citando os principais instrumentos legais descritos a seguir: Constituição Federal do Brasil de 1988, que estabelece as diretrizes gerais para a dívida pública; Lei n 4.320, de 17 de março de 1964, que apresenta normas gerais de direito financeiro; Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que define normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e limites para a DPF; Lei nº 10.179, de 6 de fevereiro de 2001, que dispõe sobre os títulos da dívida pública de responsabilidade do Tesouro Nacional; Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que estabelece anualmente as metas e prioridades para o exercício financeiro subsequente e orienta a elaboração do orçamento; e Lei Orçamentária Anual (LOA), que contém a discriminação da receita e da despesa pública. 7
A Constituição Federal de 1988, no Art. 24, incisos I e II, e 1, delegou à União a competência para estabelecer normas gerais sobre direito financeiro e orçamento. Essas normas gerais estão contidas, basicamente, na Lei n 4.320/64 e na LRF. A Lei n 4.320/64 estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal. Ela é regulada pelo Decreto n 93.872, de 23 de dezembro de 1986, o qual dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente e dá outras providências. A LDO e a LOA são leis ordinárias de acordo com a Constituição Federal, sendo competência da LDO dispor, entre outros, sobre metas e prioridades da Administração Pública Federal, bem como sobre a elaboração da LOA. A interação entre LDO e LOA é fundamental para que o sistema alocativo funcione integrado com as metas fiscais e com a gestão da dívida pública. A LRF incorporou novas atribuições à LDO, em especial disposições relativas ao planejamento e à transparência fiscal, inclusive apresenta um capítulo com disposições relativas à DPF. Além disso, considerando que os aspectos legais de endividamento público apresentam conceitos, limites, punições e transparência, faz-se necessária uma exposição sobre os principais instrumentos legais relacionados ao assunto. Conceitos A dívida pública possui diversas formas de conceituação, apresentando uma profusão de critérios para a sua definição que obrigam os stakeholders a conhecer os critérios que as distinguem. Seguem os principais conceitos relacionados à dívida pública nas Tabelas 2 e 3. Tabela 2 Conceitos da dívida pública na legislação CONCEITO Dívida Pública: Abrange a dívida flutuante e a dívida fundada ou consolidada. Dívida Flutuante composta por: Restos a pagar, excluídos os serviços da dívida; Os serviços da dívida a pagar; Os depósitos; Os débitos de tesouraria. Dívida Fundada ou consolidada: Montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses Dívida Mobiliária: Dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios Refinanciamento da Dívida Mobiliária: Emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária NORMA Decreto Federal n 93.872/86 - Art. 115 Lei Federal n 4.320/64 - Art. 92 Decreto Federal n 93.872/86 - Art. 115, 1 Lei Complementar n 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Art. 29, inc. I LRF - Art. 29, inc. II LRF - Art. 29, inc. V 8
CONCEITO Títulos Públicos Federais: Definição das características dos títulos emitidos pelo Governo Federal Fonte: Elaborada pela equipe de auditoria. NORMA Lei Federal n 10.179/2001 Decreto n 3.859/2001 Os demais conceitos de dívida aplicados no Brasil encontram-se definidos em manuais e relatórios utilizados por instituições governamentais. Tais conceitos estão alinhados com as estatísticas publicadas por organismos internacionais, tais como o Fundo Monetário Internacional (FMI), embora existam ajustes particulares no caso brasileiro. Os principais conceitos nos relatórios e manuais estão descritos na Tabela 3. Tabela 3 Conceitos da dívida pública nos relatórios e manuais CONCEITO Dívida Líquida do Setor Público: Total das obrigações do setor público não financeiro, deduzido dos seus ativos financeiros junto aos agentes privados não financeiros e aos agentes financeiros, públicos e privados. Dívida Bruta do Governo Geral: Abrange o total das dívidas de responsabilidade do Governo Federal, dos governos estaduais e dos governos municipais com o setor privado e o setor público financeiro e o resto do mundo Dívida Líquida do Governo Geral: Corresponde ao endividamento líquido (considerando ativos e passivos) do Governo Federal (inclusive previdência social), dos governos estaduais e dos governos municipais com o setor privado não financeiro e o sistema financeiro, público (inclusive Banco Central) e privado, e o resto do mundo Dívida Pública Federal: Corresponde à soma das dívidas interna e externa de responsabilidade do Governo Federal. A dívida interna é conhecida por Dívida Pública Mobiliária Federal interna (DPMFi) e a externa por Dívida Pública Federal externa (DPFe) Fonte: Elaborada pela equipe de auditoria. RELATÓRIO/MANUAL Estatísticas do Banco Central do Brasil (BCB) e Relatórios do Tesouro Nacional (TN) Estatísticas do BCB e Relatórios do TN Estatísticas do BCB e Relatórios do TN Estatísticas do BCB e Relatórios do TN Limites No que se refere aos limites para o endividamento público, apresentamos os principais instrumentos legais que disciplinam o assunto na Tabela 4. Tabela 4 Principais limites do endividamento público LIMITE A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao término de cada exercício financeiro, o montante do final do exercício anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização monetária O Banco Central do Brasil só poderá comprar diretamente títulos emitidos pela União para refinanciar a dívida mobiliária federal que estiver vencendo na sua carteira, realizada à taxa média e condições alcançadas no dia, em leilão público É vedado ao Tesouro Nacional adquirir títulos da dívida pública federal existentes na carteira do Banco Central do Brasil, ainda que com cláusula de NORMA LRF - Art. 5º, 3º LRF - Art. 29, 4º LRF - Art. 39, 2º e 3º LRF - Art. 39, 4º 9
LIMITE reversão, salvo para reduzir a dívida mobiliária Enquanto perdurar o excesso do limite da dívida consolidada, o ente: estará proibido de realizar operação de crédito; promoverá limitação de empenho; e ficará impedido de receber transferências voluntárias Fonte: Elaborada pela equipe de auditoria. NORMA LRF - Art. 31 Punições Em relação a punições, há previsão legal tipificando diversas condutas ilegais dos agentes públicos. A equipe de auditoria apontou as principais punições previstas na legislação na Tabela 5. Tabela 5 Principais punições previstas na legislação PUNIÇÃO Reclusão de 1 a 2 anos para quem ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito, interno ou externo, sem prévia autorização legislativa ou quando o montante da dívida consolidada ultrapassa o limite autorizado por lei Reclusão de 1 a 4 anos para quem ordenar, autorizar ou promover a oferta pública ou a colocação no mercado financeiro de títulos da dívida pública sem que tenham sido criados por lei ou sem que estejam registrados em sistema centralizado de liquidação e de custódia Administradores do Poder Executivo Federal também estão sujeitos ao Código de Ética Pública, que prevê a punição por meio de advertência ou até mesmo demissão. Adicionalmente, administradores investidos em cargos como ministros ou secretários sujeitam-se também aos dispositivos específicos do Código de Conduta da Alta Administração Federal, que prevê, conforme a gravidade da violação estipulada, advertência e censura ética. Restrições sobre a aquisição e alienação de participações acionárias, títulos e outros produtos financeiros emitidos por empresas estatais federais ou ainda títulos da dívida pública mobiliária federal Fonte: Elaborada pela equipe de auditoria. NORMA Lei n 10.028/2000 Art. 359-A Lei n 10.028/2000 Art. 359-H Lei n 8.027/1990 Código de Conduta da Alta Administração Federal Portaria STN n 27/08 - Código de ética e de padrões de conduta profissional dos servidores da STN Transparência No que se refere à transparência, há a apresentação de determinados documentos na gestão da dívida pública, conforme a Tabela 6. Registra-se que os quatro últimos documentos não estão previstos no marco regulatório da dívida, sendo iniciativa da STN elaborá-los e publicá-los em seu sítio na internet. Tabela 6 Documentos de transparência DOCUMENTO Ao final de cada quadrimestre será emitido, pelos titulares dos Poderes e órgãos, Relatório de Gestão Fiscal que conterá dívidas consolidada e mobiliária A proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios conterá exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante Apresentações para investidores NORMA LRF - Art. 54 e 55 Lei Federal n 4.320/64 Art. 22, inc. I Sítio da STN 10
DOCUMENTO Plano Anual de Financiamento (PAF) contendo objetivos, diretrizes e metas na gestão da DPF Relatório Anual da Dívida (RAD) contendo resultados na gestão da DPF Relatório Mensal da Dívida (RMD) com emissões, resgates, estoque, perfil de vencimentos e custo médio da DPF Fonte: Elaborada pela equipe de auditoria. NORMA Sítio da STN Sítio da STN Sítio da STN Gestão da Dívida Pública Federal A STN concebeu em sua estrutura organizacional Subsecretaria especificamente incumbida do gerenciamento da DPF, intitulada Sudip. Encontra-se organizada estruturalmente no Comitê de Gerenciamento da Dívida Pública e em três unidades gestoras que são a Coordenação-Geral de Operações da Dívida Pública (Codip), a Coordenação- Geral de Planejamento Estratégico da Dívida Pública (Cogep) e a Coordenação-Geral de Controle da Dívida Pública (Codiv). Diante das informações prestadas pela STN por meio da SA n 201502856/001, o Comitê de Gerenciamento da Dívida é responsável pela avaliação do mercado e a realização dos ajustes necessários nas estratégias de financiamento e de emissão de títulos públicos, exercendo um caráter propositivo na administração da DPF. O Comitê é composto pelo Secretário-Adjunto da Dívida Pública, como presidente, e pelos Coordenadores-Gerais e Coordenadores, reunindo-se na última semana de cada mês para discutir e propor a estratégia de gestão da dívida pública para o mês seguinte, bem como quadrimestralmente para aprovar e revisar o Plano Anual de Financiamento (PAF). Também reúne-se uma vez por ano para definir diretrizes de médio e longo prazos para a DPF e propor a estratégia de financiamento para o ano fiscal seguinte. O Tesouro Nacional promoveu a divisão de funções peculiares ao processo de administração da dívida, especificando responsabilidades distintas para o Comitê e para cada uma das três Coordenações-Gerais integrantes da Subsecretaria. As boas práticas internacionais de Debt Management Office (DMO- Departamento de Administração da Dívida) 2, adotadas na gestão de passivos de responsabilidade governamental, contemplam a divisão de funções para o gerenciamento da DPF. Na STN, em linhas gerais, a Codiv é responsável pelo back office (tesouraria, registro e controle da DPF), a Cogep pelo middle office (desenvolvimento e acompanhamento das estratégias de financiamento de médio e longo prazos) e a Codip pelo front office (estratégia de curto prazo da dívida com operações financeiras). Nos termos expostos, as responsabilidades conferidas pela STN ao Comitê de Gerenciamento da Dívida Pública e às Coordenações-Gerais da Sudip podem ser representadas, consideradas suas competências essenciais, na forma de sete funções, as quais são preponderantemente adotadas por diversos DMOs, materializando o seguinte cenário: 2 Estrutura utilizada por diversos países para centralizar e aprimorar a administração da dívida pública, preconizando a separação das atribuições por funções, usualmente back, middle e front office. 11
(i) (ii) Função de controle, coordenação e monitoramento: constitui função administrativa tanto do nível de comando mais alto como também de todos os níveis do DMO para assegurar que as leis, regras e regulamentos e as orientações sejam aplicadas e seguidas. No âmbito da STN, é desempenhada tanto pelo Comitê como também por todas as unidades da Sudip; Função de registro: inerente ao back office, constitui função de coleta, armazenamento, processamento, validação e divulgação dos dados sobre a dívida. Na STN, em linhas gerais, é exercida pela Codiv; (iii) Função de tesouraria: também relativa ao back office, constitui função de efetuar os pagamentos devidos, verificar o valor devido aos credores, efetuar a programação financeira dos pagamentos devidos no exercício e verificar a existência dos recursos monetários em moeda nacional e estrangeira necessários. Esta função fica, em geral, a cargo da Codiv na STN; (iv) Função de análise econômico-financeira: típica de middle office, esta função envolve projeção do fluxo de caixa, análise do portfólio, análise da sustentabilidade da dívida; provê análise para o nível mais alto de comando avaliar a estratégia macroeconômica global da dívida; analisa o estoque da dívida interna e externa, sua tendência, composição por credor, moeda, tipos de remuneração; elabora indicadores da dívida sobre exportação, Produto Interno Bruto (PIB) etc a serem publicados regularmente. No âmbito da STN, é desempenhada, em linhas gerais, pela Cogep; (v) Função de análise de risco: também inerente ao middle office, esta função atua com ações preventivas para minimizar o risco do passivo contingente sobre a estabilidade fiscal. A análise de risco inclui garantias, empréstimos a agentes externos e domésticos, análise de spread para os empréstimos, bem como podem envolver passivos contingentes (fundos de pensão, desastres naturais, ações judiciais com o governo etc). Na STN, é exercida, em geral, pela Cogep; (vi) Função de negociação de títulos: cabível ao front office, esta função envolve análise de prospectos de captação e seu impacto no portfolio da dívida em termos de sua adequação com a estratégia aprovada. Além disso, abarca a capacidade de negociar com credores externos e de colocar títulos ou tomar empréstimos no montante e forma desejada no mercado financeiro externo. Em geral, é desempenhada pela Codip na STN; (vii) Função de formação de mercado: também relativa ao front office, esta função envolve implementar regulação no mercado mobiliário, criar infraestrutura de mercado, fortalecendo a demanda por títulos públicos e desenvolvendo o provimento de títulos. Por um lado, a função visa 12
fornecer transparência e previsibilidade ao mercado doméstico; por outro, provê instrumentos financeiros que se tornam referência para o setor doméstico de capital. No âmbito da STN, é desempenhada, em linhas gerais, pela Codip. Considerando que a Função Formação de Mercado, objeto central dessa auditoria, está inserida nas atribuições da Coordenação-Geral de Operações da Dívida Pública (Codip), cumpre ressaltar, dentre outras, as seguintes competências regimentais da Coordenação: elaborar e propor a estratégia de curto prazo de financiamento da Dívida Pública Federal; avaliar a execução financeira de curto prazo de financiamento da Dívida Pública Federal; participar da elaboração da estratégia de médio e longo prazos de financiamento da Dívida Pública Federal, bem como de planos de contingência; propor, avaliar e implementar medidas para desenvolvimento do mercado secundário doméstico de títulos públicos, onde couber; desenvolver, analisar e propor novos instrumentos financeiros, novos procedimentos e melhorias às operações para a administração da Dívida Pública Federal; sugerir e avaliar propostas de normas reguladoras e disciplinadoras relacionadas à administração da Dívida Pública Federal e acompanhar o desenvolvimento da estrutura jurídica e institucional do mercado financeiro; aprovar e divulgar, periodicamente, análises e relatórios acerca das operações, emissões e resgates realizados, e subsidiar a elaboração de outros documentos institucionais sobre a gestão da Dívida Pública Federal; e elaborar e divulgar, periodicamente, análises e relatórios acerca das operações, emissões e resgates realizados e subsidiar a elaboração de outros documentos institucionais sobre a gestão da Dívida Pública Federal. Marco regulatório, transparência e liquidez do mercado secundário A divulgação das diretrizes e estratégias no gerenciamento da DPF é fundamental para dar credibilidade às ações de Governo e reduzir a assimetria de informações, possibilitando a redução de custos e risco da dívida ao longo do tempo. A análise do marco regulatório no gerenciamento da DPF objetiva avaliar a existência de um ambiente favorável para a negociação dos títulos públicos federais. A análise da transparência tem como propósito avaliar a existência de informações claras e suficientes para o investidor, objetivando fornecer previsibilidade ao mercado e ajudar a reduzir a assimetria de informação. Esses dois aspectos da Formação de Mercado constituem-se em fatores críticos para o desempenho adequado dos títulos públicos federais, pois é fundamental que 13
investidores percebam que existem regras bem definidas para minimizar o risco do seu investimento. Considerando a necessidade de financiamento líquido anual da DPF para o ano de 2015 aproximadamente R$ 487,7 bilhões, segundo o Plano Anual de Financiamento (PAF), faz-se necessário, para garantir a manutenção do interesse de investidores na aquisição de títulos públicos, a existência de um sistema legal que assegure transparência, justiça, responsabilidade, punição às violações e estabilidade no curto, médio e longo prazos. Um dos principais requisitos para a eficiência no gerenciamento da DPF é a existência de um mercado secundário desenvolvido de títulos públicos. As negociações do mercado secundário são responsáveis por formar referências de preços dos ativos, tendo influência no custo de financiamento do governo. Inclusive, o aumento da liquidez dos títulos públicos federais no mercado secundário e a ampliação da base de investidores fazem parte das diretrizes da gestão da DPF. Um mercado secundário líquido significa que os títulos públicos podem ser vendidos ou comprados sem provocar alterações significativas nos preços, com custos de transação baixos. A ampliação da base de investidores contribui para o aumento da liquidez do mercado. Entretanto, existem algumas barreiras para que isso aconteça como, por exemplo, altos custos para que os participantes entrem e saiam desse mercado, complexidade dos normativos, falta de padronização dos produtos disponíveis, baixa competitividade e pouca participação de investidores independentes. Mercados com liquidez elevada e boa transparência apresentam baixa assimetria de informação, spreads (diferença de preços) baixos entre os preços de compra e venda, diminuindo os custos de entrada e saída dos investidores e os custos de financiamento do Governo Federal, contribuindo para um gerenciamento mais eficiente da DPF. O Fundo Monetário Internacional (FMI) publicou em 2002 o paper Measuring Liquidity in Financial Market, disponível em http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2002/ wp02232.pdf, que fornece uma visão geral dos indicadores que podem ser usados para acompanhar e analisar o desenvolvimento da liquidez do mercado financeiro. Dentre os indicadores sugeridos pelo FMI, destaca-se o bid-ask spread, calculado como a diferença entre o preço de oferta de compra e o preço de oferta de venda de um título público. Esse indicador consegue capturar os custos de transação, sejam explícitos ou implícitos. Outro indicador apresentado pelo FMI é o turnover, calculado pela razão entre o volume negociado no mercado secundário e o volume total em circulação (estoque). Esse indicador representa o número de vezes em que o título público muda de mãos e também é conhecido como taxa de rotatividade. 14
1.1.1.2 INFORMAÇÃO Diretrizes internacionais para a gestão da Dívida Pública Federal Como referência de boas práticas internacionais, utilizou-se o documento elaborado pelo Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional (FMI), denominado As diretrizes revisadas para a gestão da dívida pública, de abril de 2014, disponível em http://treasury.worldbank.org/bdm/htm/guidelines_publicdebt.html. Esse documento apresenta uma série de diretrizes para a gestão da dívida pública, objetivando auxiliar os gestores a melhorar suas práticas por meio do fortalecimento da arquitetura financeira internacional; promoção de políticas e práticas que contribuam para a estabilidade financeira e transparência; e redução das vulnerabilidades dos países aos choques internos e externos. De acordo com o documento, as diretrizes publicadas em 2001 e modificadas em 2003 foram revisadas por demanda do Grupo dos Vinte (G20) 3, durante uma reunião realizada em Moscou no ano de 2013. Ainda, consta que a revisão foi necessária em função das recentes crises financeiras, das alterações regulatórias no setor financeiro e da evolução da política macroeconômica que contribuíram para que muitos países sofressem alterações importantes no portfólio de suas dívidas, em função do maior volume de emissão de títulos públicos, do aumento do fluxo de capital no mercado internacional em buscar maiores rendimentos e da maior volatilidade no apetite a risco dos investidores. Portanto, o documento utilizado como referência nessa auditoria encontra-se atualizado, contemplando as evoluções internacionais relacionadas ao gerenciamento da dívida pública. O objetivo central da gestão da dívida consiste em desenvolver uma estratégia que assegure o financiamento necessário e o cumprimento de suas obrigações, obtendo-se o menor custo possível a médio e longo prazos, de forma compatível com um nível prudente de risco. Dentre as diretrizes para a gestão da dívida pública citadas no documento, referentes ao marco regulatório e transparência, destacam-se a necessidade de governabilidade; gestão das operações internas e documentação jurídica; determinação clara das funções, responsabilidades e objetivos das instituições governamentais da gestão da dívida; e a disponibilidade pública da informação sobre as estratégias e operações de gestão da dívida. Há também a necessidade de que os gestores da dívida pública adotem medidas adequadas para desenvolver e manter um mercado doméstico eficiente de títulos públicos, tendo como objetivo de médio e longo prazos, a redução dos custos e dos riscos envolvidos no gerenciamento da dívida. 3 Conforme divulgado no site do Banco Central, o G20 é um fórum informal que promove debate entre países industrializados e emergentes sobre assuntos-chave relacionados à estabilidade econômica global, com a participação de 19 paises mais a União Europeia, além de representantes do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial. 15
O documento ressalta, também, que podem existir circunstâncias em que haja uma justificativa para limitar o grau de transparência de algum aspecto da operação de gerenciamento da dívida pública. Entretanto, é esperado que essas limitações sejam pouco frequentes. Marco Regulatório O marco regulatório deve assegurar o direito dos credores, o desenvolvimento do mercado e estimular boas práticas, segundo as melhores práticas internacionais. Nesse sentido, o documento utilizado como referência internacional abrange aspectos relacionados à governabilidade e à gestão das operações internas e documentação jurídica, conforme detalhado a seguir. Governabilidade O marco legal estabelecerá claramente quem detém a competência de contrair empréstimos, de emitir nova dívida, de manter os ativos na gestão de tesouraria e de realizar outras transações em nome do governo, devendo existir normativo legal que estabeleça o limite possível de endividamento. Gestão das operações internas e documentação jurídica Os riscos operativos serão gerenciados conforme as boas práticas administrativas, incluindo definição de responsabilidades dos funcionários e mecanismos claros de acompanhamento, controle e delegação. Devem existir controles apropriados e procedimentos bem definidos para a liquidação das transações, a manutenção dos registros financeiros e o acesso ao sistema de registro da dívida. As responsabilidades e a prestação de contas de cada uma das partes envolvidas nas atividades de gestão da dívida devem estar claramente estruturadas. As funções devem ser divididas entre front, middle e back office, com funções e responsabilidades bem distintas, e diferentes linhas hierárquicas. Essa segregação de funções ajuda a promover a independência entre os responsáveis por executar as transações do mercado daqueles que estabelecem e controlam o marco da gestão de riscos e avaliam o seu desempenho. As políticas formuladas devem ser orientadas para atrair e reter pessoal capacitado, uma vez que a gestão da dívida pública exige que a pessoa combine conhecimento de mercado financeiro com políticas públicas. As pessoas relacionadas à gestão da dívida sujeitam-se a um código de conduta e a diretrizes sobre conflito de interesse em relação ao gerenciamento de suas finanças pessoais. 16
Transparência O documento utilizado como referência internacional aponta para a necessidade de divulgação de algumas informações, as quais serão apresentadas de forma agrupada para facilitar o entendimento: determinação clara das funções, responsabilidades e objetivos das instituições governamentais encarregadas pela gestão da dívida; devem ser publicadas as atribuições e responsabilidades das instituições governamentais encarregadas da gestão da dívida, emissão primária de instrumentos e a organização do mercado secundário; disponibilidade pública de informação sobre as estratégias e operações da dívida; e todos os interessados devem conhecer claramente as regras e procedimentos de emissão primária de títulos públicos, incluindo o formato dos leilões e regras de participação, critérios de seleção dos participantes, seus direitos e deveres, bem como os termos e condições dos títulos públicos em circulação e de outros instrumentos de dívida utilizados. Além disso, devem ser públicos as regras e os procedimentos referentes às transações de títulos no mercado secundário. A divulgação periódica dos objetivos, diretrizes e estratégias do governo na gestão da dívida é primordial, assim como das necessidades de financiamento de médio prazo, as metas em termos de composição da dívida, a média dos vencimentos e outros indicadores. Anualmente, um informe deve ser divulgado sobre o contexto da gestão da dívida no ano anterior e sobre os resultados das estratégias, comparando-se com as metas estabelecidas. Essa publicação anual deve permitir que a prestação de contas seja mais eficiente e que as informações apresentadas sejam úteis para o mercado financeiro. Deve ser publicado periodicamente, a cada mês ou trimestre, um informe com estatísticas sobre a dívida interna e externa, e as garantias para os empréstimos a terceiros e outros passivos contingentes, incluindo dados sobre o volume vigente e a composição de suas obrigações da dívida e de seus ativos financeiros, emissões, desembolsos e pagamentos do serviço da dívida, bem como outros indicadores de riscos básicos como: o vencimento médio, o custo médio, a dívida com vencimento de um ano ou menos, e o saldo da dívida por tipo de investidores e/ou credores. Os gestores da dívida devem promover um diálogo próximo e constante com os investidores para mantê-los informados sobre as características do portfólio da dívida, e obter informação acerca de suas preferências, devendo elaborar informes de fácil compreensão que incluam estatísticas sobre a dívida e outras informações pertinentes. Quando existirem passivos contingentes, devem ser divulgadas informações sobre seu custo e aspectos relacionados a riscos. 17
1.1.1.3 INFORMAÇÃO Atuação da STN O gerenciamento da Dívida Pública Federal (DPF) pela STN foi estruturado entre front, middle e back office, com funções e responsabilidades bem distintas, de acordo com as boas práticas internacionais. Segundo a resposta da SA n 201412513/001, o Planejamento Estratégico do Tesouro Nacional de 2014 contempla objetivos estratégicos, metas e macroações/ações da Subsecretaria da Dívida Pública (Sudip). Dentre os objetivos relacionados à Função Formação de Mercado, destacam-se: fomentar o desenvolvimento do mercado de capitais e o mercado de títulos públicos federais; aperfeiçoar a informação contábil e as estatísticas fiscais do setor público, visando a melhoria da análise fiscal, patrimonial, de custos e do gasto público; minimizar os custos da DPF e, ao mesmo tempo, manter seus riscos em níveis prudentes; e aperfeiçoar a comunicação e ampliar o grau de transparência da STN. Considerando a Função Formação de Mercado, o objetivo de fomentar o desenvolvimento do mercado de capitais e o mercado de títulos públicos federais encontrase totalmente inserido nesse contexto. Inclusive, pode proporcionar a existência de um mercado de títulos bem estruturado, regulado e transparente, contribuindo sobremaneira para operações de financiamento do Governo com o menor custo possível. Verifica-se que as metas previstas contemplam o desenvolvimento do mercado de títulos públicos, tanto pelo lançamento de novos instrumentos financeiros como pela expansão dos mecanismos existentes em uso pela STN. Destaca-se, também, o Tesouro Direto, programa de negociação de títulos públicos para pessoas físicas por meio da internet, objetivando ser uma opção de investimento com baixo custo e segura. O principal objetivo do programa é democratizar o acesso de investidores aos títulos públicos, incentivando a formação de poupança de longo prazo junto à população brasileira. Atualmente, o programa encontra-se num processo de crescimento, objetivando incrementar a sua base de investidores. Para tanto, foi elaborado um projeto contemplando três fases: a primeira visava realizar pesquisas qualitativas e quantitativas para identificar o perfil do investidor, os possíveis investidores e barreiras à expansão do programa; a segunda teve como objetivo a elaboração de uma planejamento com uma lista de ações para atrair novos investidores; e a terceira visa a execução dessas ações, a qual está contemplada como meta da Sudip, uma vez que as duas primeiras fases foram concluídas. Cabe ressaltar, ainda, a atuação da Gerência de Relacionamento Institucional (Gerin) na Sudip, instituída em 2001, a qual é responsável pelo relacionamento com os investidores da DPF, atuando por meio de reuniões, teleconferências, apresentações e demais canais de comunicações. Também atua na condução de reuniões com agências de classificação de risco, mantém atualizada a página na internet com assuntos relacionados à DPF e promove a transparência dos atos da STN como gestora da dívida pública. 18
O sítio da STN apresenta uma área específica para a DPF, onde são disponibilizadas informações relevantes sobre a dívida pública, subdivididas em grandes tópicos como: informações gerais, gestão da DPF, mercado interno, mercado externo, publicações e relacionamento com o investidor. Nesse espaço encontram-se definições sobre a DPF, orientações para comprar títulos públicos, observações pertinentes sobre o assunto, alertas para o risco de fraude com títulos públicos, estratégias na gestão da DPF, funcionamento dos mercados primário e secundário, leilões, dealers, publicações em geral, apresentações, entre outros. Inclusive, encontram-se disponíveis os principais documentos relacionados à gestão da DPF como: o Plano Anual de Financiamento (PAF); o Relatório Anual da Dívida (RAD); e o Relatório Mensal da Dívida (RMD). O PAF apresenta os objetivos, diretrizes, estratégias e metas para a gestão da DPF, incluindo as dívidas interna e externa de responsabilidade do Governo Federal. Tratase do principal documento de planejamento divulgado pela STN para a condução do endividamento público federal, sendo um instrumento de previsibilidade e transparência em torno da política de financiamento da DPF. Nele, são apresentados os cenários utilizados como referência para a elaboração do planejamento, a estimativa de necessidade de financiamento do Governo Federal, as principais linhas da estratégia de financiamento e atuação do Tesouro Nacional na gestão da dívida. Ainda, é apresentado o perfil atual da DPF, com as expectativas de resultados para o final do ano, levando em conta os principais indicadores da DPF. Por fim, são apresentadas informações sobre a composição desejada no longo prazo, bem como uma análise dos riscos derivados da estrutura da DPF. O RMD é publicado mensalmente por meio do qual são apresentadas informações sobre as emissões e resgates ocorridos a cada mês, o estoque da dívida, perfil de vencimentos, custo das emissões, custo médio do estoque, prazo médio e vida média e outras estatísticas para a dívida interna e externa de responsabilidade do Tesouro Nacional. O RAD é publicado anualmente com o objetivo de apresentar um balanço dos principais resultados alcançados no gerenciamento da DPF no ano anterior, pontuando os principais eventos que afetaram a estratégia e a política de financiamento. Além desses Relatórios, a STN disponibiliza na internet o calendário anual de leilões e os resultados dos leilões realizados, bem como as Portarias autorizativas de cada leilão, emissões diretas, cancelamentos ou qualquer outro tipo de operação envolvendo títulos públicos. Em relação à gestão financeira da DPF, a STN respondeu a SA n 201412513/001 informando que atua por meio de um colchão de liquidez da dívida pública, o qual representa uma reserva de recursos orçamentários depositados em reais na Conta Única disponíveis exclusivamente para o pagamento da DPF. A partir do saldo em caixa, as receitas legalmente vinculadas e outras discricionárias são monitoradas mensalmente para fazerem frente às despesas com pagamento de serviços da dívida (principal e juros). 19
A STN afirmou a existência de um colchão de liquidez mínimo de três meses que objetiva diminuir os riscos de refinanciamento da dívida, possibilitando enfrentar períodos mais voláteis sem a obrigação de vender títulos com taxas mais elevadas/voláteis, conforme a estrutura atual da DPF. Embora não exista uma agência reguladora com enfoque específico na fiscalização e regulação do mercado de títulos públicos, a STN, por sua vez, exerce um papel relevante, participando ativamente no desenvolvimento do mercado, discutindo e propondo medidas conforme as suas atribuições. Cabe destacar, algumas áreas de regulação que contemplam uma atuação constante da STN: (i) assuntos regulatórios e medidas que visam tornar o mercado mais líquido, eficiente e transparente são conduzidas pelo Conselho Monetário Nacional (CMN). Basicamente, a Codip apresenta propostas para a Assessoria Econômica (Assec), a qual repassa o assunto no âmbito da Comissão Técnica da Moeda e do Crédito (Comoc). O Comoc tem como atribuição propor a regulamentação de matérias de competência do CMN, pois é órgão de assessoramento técnico do CMN; (ii) assuntos relacionados à tributação, normalmente há a proposição da STN à Secretaria Executiva do MF, com posterior avaliação da Secretaria de Política Econômica (SPE) e Receita Federal do Brasil (RFB). Nesse caso, as propostas de Medida Provisória e Decretos devem ser encaminhados para o Congresso Nacional; e (iii) alguns temas são regulados pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM), nesse caso a STN propõe diretamente ao órgão, sendo que as possíveis alterações são discutidas num processo de audiência junto ao mercado. A STN objetiva aumentar a demanda de títulos públicos, inclusive faz parte do Planejamento Estratégico da Sudip. Para isso, inicialmente, realiza-se um estudo sobre a necessidade de financiamento do Governo Federal para um período de cinco anos com projeção do volume de títulos a serem emitidos neste período, e a partir de diretrizes como redução de custos e riscos, de alongamento do prazo médio e composição ótima da DPF são estabelecidos cenários para viabilizar o atingimento das metas. A partir da definição do cenário de médio prazo, alguns estudos são elaborados para a confecção do planejamento anual, de modo que este esteja alinhado ao médio prazo, possibilitando ações que promovam, principalmente, o aumento da base de investidores. 20