Parecer Nº 1039/2001 Processo n. 2.212317.00.7 Requerente: MARCELO ALVES SCHUCH Assunto: Registro de área non aedificandi. EMENTA: Área non aedificandi. Limitação administrativa que afeta o direito de fruição do imóvel. Impedimento de erguer edificações sobre a área caracterizada como non aedificandi. Instrumento urbanístico motivado no interesse da coletividade e proteção dos equipamentos públicos, expressamente, previsto na Lei 6.766/79. Necessidade de registro da limitação administrativa em atenção aos princípios da publicidade e especialidade. Trata o presente expediente de consulta sobre registro de área não edificável. O Loteamento Lindóia Five Diamond foi aprovado com a incidência de faixa não edificável nos lotes da Quadra C. Levado a registro perante o Ofício Imobiliário da 4 a. Zona, não foi aceito pelo conferente sob justificativa de que não fazem parte dos lotes, conforme consta no protocolo do Cartório. Nos lotes da Quadra C, ao fundo, foram realizadas obras de drenagem de água, cuja área da rede não pode ter, em sua superfície, edificações, considerada, assim, como área não edificável. É o relatório Trata-se a área non aedificandi de limitação ao direito de construir regulada pelo artigo 135, parágrafo 31, do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental (PDDUA):
2 Art. 135. 31. O Poder Executivo poderá exigir a reserva de faixa-não-edificável destinada a equipamentos públicos urbanos vinculados aos serviços de sua competência, sendo que os lotes nos quais incidirem estas restrições deverão apresentar dimensões tais que permitam a edificação na área remanescente. Já no Código Civil, artigo 572, assegurava à administração pública a imposição de limitações urbanísticas ao direito de propriedade: Art. 572. O proprietário pode levantar em seu terreno as construções que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos. (grifo nosso) Depois do Código Civil, a lei que regula o parcelamento do solo urbano, Lei n. 6.766, de 19.12.79 estabelece, entre os requisitos urbanísticos para loteamento, a reserva de faixa non aedificandi: Art. 5 o. O Poder Público competente poderá complementarmente exigir, em cada loteamento, a reserva de faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos. Parágrafo único - Consideram-se urbanos os equipamentos públicos de abastecimento de água, serviços de esgotos, energia elétrica, coletas de águas pluviais, rede telefônica e gás canalizado. A Constituição Federal outorgou aos Municípios a competência para regulamentação da ocupação, organização e desenvolvimento urbano, expressamente, determinada no artigo 182:
3 Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objeto ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 11. O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. A área non aedificandi é instrumento de limitação administrativa decorrente do poder de polícia inerente e indissociável da Administração Pública que se exterioriza em um nãofazer. Como limitação administrativa, é uma imposição de ordem pública destinada à restrição do direito de uso da propriedade em favor do interesse social, sem, contudo, inviabilizar o instituto da propriedade. A afetação do imóvel do particular pela limitação administrativa não impede o exercício da propriedade sob a ótica da sua função social. Para tanto, é ordem pública, no interesse da coletividade, dirigidas de forma genérica ao uso da propriedade, isto é, dirigidas à propriedades indeterminadas, mas determináveis no momento de sua aplicação. Além da característica de generalidade, e por esta característica, a limitação administrativa não é onerosa, ou seja, não cabe indenização, pois o proprietário não perde o domínio, nem a posse da área, e também não fica impedido de dar-lhe outra destinação. A limitação do seu uso está no impedimento de erguer edificações sobre a faixa non aedificandi, não obstaculizando o uso da dita área do bem imóvel para outra destinação. Daí, que a limitação administrativa em tela não é indenizável. Em estudo sobre áreas non aedificandi, a Dra. Jacqueline do Couto e Silva citou posições da doutrina e jurisprudência,
4 inclusive do STF, no sentido de que esta área não é passível de indenização por se tratar de limitação administrativa. O já citado artigo 135 do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental em vigor, em seus parágrafos 31 e 41, instituiu a limitação administrativa de área non aedificandi, concedendo ao Poder Público Municipal a faculdade de exigir a reserva da faixa não edificável. De qualquer forma, imposta a restrição de uso, a propriedade do imóvel não fica desfigurada como tal. Ou seja, a natureza jurídica da faixa non aedificandi permanece privada, sendo que a motivação da sua limitação administrativa de uso é pública, pois o equipamento protegido pela faixa non aedificandi, no caso, rede pluvial, é público. Em realidade, é uma limitação do caráter absoluto da propriedade no seu direito de fruição. Sobre o assunto, José Afonso da Silva diz: As restrições à ocupação da propriedade referem-se especialmente, do ponto de vista urbanístico, à implantação das edificações no lote, pois o proprietário não pode construir sobre a totalidade de seu terreno; há que obedecer aos índices urbanísticos previstos para cada modelo de assentamento urbano - taxa de ocupação, coeficiente de aproveitamento, recuos, gabaritos -, consoante já estudamos. A essas restrições pertencem também às que decorrem do alinhamento e do nivelamento, bem como as proibições non aedificandi. 1 No caso em tela, o objeto de registro é o loteamento, que depende de aprovação prévia da Prefeitura e está regulado pela Lei 6.766/79, que prevê, expressamente, a reserva de área 1 SILVA, José Afonos da. Direito Urbanístico Brasileiro. 3 a. ed., 2000. Ed. Malheiros, SP, p.387.
5 non aedificandi para a instalação de equipamentos urbanos. Sobre o registro de loteamento, Afrânio de Carvalho alerta que incumbe à Prefeitura a prévia fixação de diretrizes urbanísticas para o delineamento do projeto de loteamento (memorial e desenho) para sua posterior aprovação. Ora, se reservada está a faixa non aedificandi para instalação de equipamento, assim deve ser procedido o registro do loteamento. Dentre as indicações previstas nesse contrato, que não precisam ser repetidas, uma, todavia, merece destaque por ultrapassar a esfera contratual: a declaração de restrições urbanísticas convencionais do loteamento supletivas da legislação pertinente (VII). Essas restrições convencionais, a que ficam sujeitos os lotes negociados, dizem respeito geralmente ao dimensionamento, ao recuo, ao aproveitamento, ao uso dos lotes e assim por diante e, não raro, se antecipam às da lei urbanística do Município, em cujo órbita de competência entram por ser matéria do seu peculiar interesse. 2 Assim, no registro do loteamento, não pode ser suprimida a reserva de faixa non aedificandi. A Lei n. 6015, de 31 de dezembro de 1973, determina, obrigatoriamente, o registro das servidões em geral, (art. 167, I, item 6 ). Não faz referência expressa às limitações administrativas. Em primeiro, o artigo 167 trata do que, obrigatoriamente, deve conter na matrícula do imóvel. Entretanto, não é exaustiva a relação enumerada. Os direitos registráveis definem-se ora em fórmula genérica, dentro da qual cabem os 2 CARVALHO, Afrânio. Registro de Imóveis. 3 a. ed., Forense, RJ, 1982, p. 90.
6 direitos reais e seus assemelhados, criados por meio contratual ou judicial, vem como as suas onerações e modificações de conteúdo, ora em fórmula casuística, em que se enumerem, um a um, os títulos ou atos conducentes àqueles, vale dizer, as espécies do gênero.... Desde a sua origem no nosso país, o Registro de Imóveis acolheu direitos para conferir-lhes uma dupla eficácia, a saber, tanto para marcálos com atributo real como para levá-los ao conhecimento de terceiros. Esses dois efeitos, de modo constitutivo do direito real e de meio de publicidade e de disponibilidade, são tradicionais no nosso direito. Se é certo, porém, que ambos dominam os casos principais, caracterizando a instituição registral, não menos o é que somente o segundo alcança todos os casos. Dada essa amplitude da sua publicidade pode-se afirmar que o Registro existe no interesse de terceiros. 3 O registro da limitação de fruição da propriedade do imóvel impõe-se pelos fundamentos principiológicos que fundamentam o ato registral. O princípio da publicidade que se insere na finalidade do ato registral, porquanto foi instituído no interesse de terceiros, é o fundamento casuístico que recomenda o registro da limitação administrativa. O adquirente do lote com faixa non aedificandi fica ciente, desde a sua aquisição, da restrição do direito de fruição da propriedade. Ou seja, que não pode erguer edificações na área afetada por equipamento público. Também o princípio da especialidade impõe o 3 CARVALHO, Afrânio. Registro de Imóveis. 3 a. ed., Forense, RJ, 1982, p. 101.
7 registro da área non aedificandi, que é conceituado pela doutrina de Afrânio de Carvalho: O princípio da especialidade significa que toda inscrição deve recair sobre um objeto precisamente individuado. Esse princípio, consubstancial ao registro, desdobra o seu significado para abranger a individualização obrigatória de : a) todo imóvel que seja objeto de direito real, a começar pelo de propriedade, pois a inscrição não pode versar sobre todo o patrimônio ou sobre um número indefinido de imóveis; b) toda a dívida que seja garantida por um direito real, pis a quantia não pode ser indefinida, mas certa, expressa em moeda nacional. Por isso, o Código Civil o prevê tanto em relação ao imóvel que é transmitido ou gravado como à dívida que é objeto de garantia. Todavia, não adota uma fórmula uniforme ou precisa para exigir a especialização do imóvel, o que não impede que se deduza que essa especialização deve ser tal que satisfaça os requisitos da inscrição, a que se acha sujeito (Cód. Civ., arts. 761, n. IV e 846). 4 A faixa non aedificandi restringe o direito de gozo da propriedade do imóvel do particular em proveito do interesse da comunidade para inserção de equipamentos públicos, como no caso, rede de captação pluvial. Apesar da impossibilidade de construção na faixa, pode ser utilizada para estacionamento, plantação, enfim, equipamentos superficiais que não demandem construções subterrâneas e não obstaculizem o acesso a rede. Esta limitação do uso da 4 CARVALHO, Afrânio. Registro de Imóveis. 3 a. ed., Forense, RJ, 1982, p. 243.
8 propriedade, ainda que não prevista no Código Civil, porque este é o diploma que regula as relações entre particulares, adere-se ao imóvel, acompanhando-o sempre, como a lepra ao corpo (uti lepra cuti), na expressão de Orlando Gomes, ao definir o direito de seqüela 5. Por isso que necessário seja integrada ao documento informativo do Registro de Imóveis - a matrícula, atendendo os princípios da especialidade e publicidade do ato. Portanto, conclui-se pela necessidade de registro da limitação administrativa da faixa non aedificandi, que aderida ao imóvel, insere-se nas suas características intrínsecas. De qualquer sorte, a limitação ora tratada é um fato jurídico resultante de ato administrativo que onera a propriedade do imóvel, pois impõe uma restrição ao direito de construir pela inserção de equipamentos públicos em parte do terreno, e, por isso, impõe-se, ainda que não levada a registro. Por estar fundamentada na lei, como já se demonstrou, a limitação administrativa subsiste, agrega-se ao imóvel, onerando-o. Mas não transfigura a natureza jurídica do bem, nem o seu domínio. É o parecer. ANA LUÍSA SOARES DE CARVALHO PROCURADORA DO MUNICÍPIO EPDP-PGM 5 GOMES, Orlando. Direitos Reais. 9 a. ed., Forense, RJ, 1985, p. 9.
9 HOMOLOGAÇÃO APROVO o Parecer nº 1039/2001, elaborado pela Procuradora Ana Luísa Soares de Carvalho, no sentido de afirmar o caráter urbanístico das áreas não edificáveis e a necessidade de seu registro imobiliário, seja nas situações de loteamentos, seja em caso de unidade já individualizada, a fim de conferir publicidade a terceiros pela limitação administrativa sobre o direito de fruição do imóvel. Registre-se. Extraia-se cópia da homologação à EPDP, devolvendo-se o expediente à SPM. Porto Alegre, 13 de agosto de 2001. ROGERIO FAVRETO Procurador-Geral do Município