Estado, Constituição e

Estado, Constituição e Administração Pública no Século XXI Novos desafios da cidadania e do poder local

JANAÍNA RIGO SANTIN Pós-Doutora em Direito pela Universidade de Lisboa, Doutora em Direito pela UFPR e Mestre em Direito pela UFSC Advogada, professora do Mestrado em Direito e do Mestrado e Doutorado em História da UPF e Professora da UCS Docente convidada do Mestrado em Direito da Universidade Agostinho Neto, em Angola Estado, Constituição e Administração Pública no Século XXI Novos desafios da cidadania e do poder local Belo Horizonte 2017

Álvaro Ricardo de Souza Cruz André Cordeiro Leal André Lipp Pinto Basto Lupi Antônio Márcio da Cunha Guimarães Bernardo G. B. Nogueira Carlos Augusto Canedo G. da Silva Carlos Bruno Ferreira da Silva Carlos Henrique Soares Claudia Rosane Roesler Clèmerson Merlin Clève David França Ribeiro de Carvalho Dhenis Cruz Madeira Dircêo Torrecillas Ramos Emerson Garcia Felipe Chiarello de Souza Pinto Florisbal de Souza Del Olmo Frederico Barbosa Gomes Gilberto Bercovici Gregório Assagra de Almeida Gustavo Corgosinho Gustavo Silveira Siqueira Jamile Bergamaschine Mata Diz Janaína Rigo Santin Jean Carlos Fernandes CONSELHO EDITORIAL É proibida a reprodução total ou parcial desta obra, por qualquer meio eletrônico, inclusive por processos reprográficos, sem autorização expressa da editora. Impresso no Brasil Printed in Brazil Arraes Editores Ltda., 2017. Jorge Bacelar Gouveia Portugal Jorge M. Lasmar Jose Antonio Moreno Molina Espanha José Luiz Quadros de Magalhães Kiwonghi Bizawu Leandro Eustáquio de Matos Monteiro Luciano Stoller de Faria Luiz Henrique Sormani Barbugiani Luiz Manoel Gomes Júnior Luiz Moreira Márcio Luís de Oliveira Maria de Fátima Freire Sá Mário Lúcio Quintão Soares Martonio Mont Alverne Barreto Lima Nelson Rosenvald Renato Caram Roberto Correia da Silva Gomes Caldas Rodolfo Viana Pereira Rodrigo Almeida Magalhães Rogério Filippetto de Oliveira Rubens Beçak Vladmir Oliveira da Silveira Wagner Menezes William Eduardo Freire Coordenação Editorial: Fabiana Carvalho Produção Editorial e Capa: Danilo Jorge da Silva Revisão: Antônia Schwinden 341.272 Santin, Janaína Rigo S235e Estado, constituição e administração pública no século XXI: 2017 novos desafios da cidadania e do poder local / Janaína Rigo Santin. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2017. p.225 ISBN: 978-85-8238-257-8 1. Administração pública. 2. Cidadania. 3. Estado moderno. 4. Estado liberal. 5. Estado social. 6. Globalização econômica. 7. Reforma administrativa. 8. Direitos sociais. I. Título. CDD(23.ed.)351.81 CDDir 341.272 Elaborada por: Fátima Falci CRB/6-700 Matriz Av. Nossa Senhora do Carmo, 1650/loja 29 - Bairro Sion Belo Horizonte/MG - CEP 30330-000 Tel: (31) 3031-2330 Filial Rua Senador Feijó, 154/cj 64 Bairro Sé São Paulo/SP - CEP 01006-000 Tel: (11) 3105-6370 www.arraeseditores.com.br arraes@arraeseditores.com.br Belo Horizonte 2017

Aos meus filhos, Henrique e Lúcia Pelo novo e ainda mais belo sentido da vida, Pela descoberta do amor absoluto, incondicional, inexplicável, eterno... Por me fazerem sentir a presença de Deus em cada olhar, a cada sorriso... obrigada por vocês existirem e tornarem a minha vida completa! V

Nos barracos da cidade (Gilberto Gil/ Liminha) Ed. Gegê/Warner/Chappell Nos barracos da cidade Ninguém mais tem ilusão No poder da autoridade De tomar a decisão E o poder da autoridade Se pode, não faz questão Se faz questão, não consegue Enfrentar o tubarão Ou uô uô uô gente estúpida Ou uô uô uô gente hipócrita O governador promete Mas o sistema diz não Os lucros são muito grandes E ninguém quer abrir mão Mesmo uma pequena parte Já seria a solução Mas a usura desta gente Já virou um aleijão Ou uô uô uô gente estúpida Ou uô uô uô gente hipócrita VI

Sumário PREFÁCIO... APRESENTAÇÃO... IX XI INTRODUÇÃO... 1 Capítulo 1 A EVOLUÇÃO DO ESTADO MODERNO E A LEGITIMAÇÃO DO PODER... 7 1.1. CONSIDERAÇÕES GERAIS A RESPEITO DO NASCIMENTO DO ESTADO MODERNO: AS TEORIAS CONTRATUALISTAS E A SOBERANIA ESTATAL... 8 1.2. O ESTADO LIBERAL... 17 1.3. O ESTADO SOCIAL... 21 1.3.1. A Crise do Estado Social e a Busca de uma Saída para os extremos Privatização-Estatização... 27 1.4. A GLOBALIZAÇÃO E O IDEÁRIO NEOLIBERAL... 31 1.5. A GLOBALIZAÇÃO E OS DIREITOS SOCIAIS... 40 Capítulo 2 AS NOVAS TENDÊNCIAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: O GERENCIALISMO E O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA... 55 2.1. SERVIÇOS PÚBLICOS E O MODELO BUROCRÁTICO DE ADMINISTRAÇÃO... 56 2.2. A CRISE DO PARADIGMA DE LEGITIMAÇÃO PELO PROCEDIMENTO BUROCRÁTICO... 76 2.3. A CRISE FISCAL E A REFORMA ADMINISTRATIVA: LEGITIMAÇÃO PELO RESULTADO... 83 2.3.1 Delimitação da Área de Atuação Estatal... 92 2.3.2. Desregulamentação... 97 2.3.3. Governabilidade e Governança... 99 2.4. O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NA REFORMA ADMINISTRATIVA DO ESTADO... 102 2.5. A REFORMA ADMINISTRATIVA: UMA VISÃO CRÍTICA... 115 VII

Capítulo 3 OS DIREITOS SOCIAIS FACE À GLOBALIZAÇÃO ECONÔMICA... 119 3.1 DIREITOS SOCIAIS: ORIGEM, NATUREZA E DIMENSÃO HISTÓRICA... 120 3.2. A POSITIVAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS NO CONSTITUCIONALISMO BRASILEIRO... 126 3.3. OS DIREITOS SOCIAIS NA CONSTITUIÇÃO DE 1988... 139 3.4. A (IN) VIABILIDADE DE CONCRETIZAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS... 141 Capítulo 4 OS DESAFIOS E AS POSSIBILIDADES DOS PROCESSOS DE DEMOCRATIZAÇÃO LOCAL FACE ÀS TRANSFORMAÇÕES SOCIAIS... 146 4.1. PODER LOCAL: UM NOVO MODELO DE GESTÃO PÚBLICA NÃO ESTATAL... 146 4.2. MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA EM ÂMBITO LOCAL... 154 4.3. REVOLUÇÃO PEDAGÓGICA COMO FORMA DE SUPERAR A INDIFERENÇA POLÍTICA... 167 4.4. DIREITOS SOCIAIS E PODER LOCAL: UM NOVO PARADIGMA DE PODER POLÍTICO FRENTE À CRISE DE GOVERNABILIDADE E GOVERNANÇA ESTATAL... 189 CONSIDERAÇÕES FINAIS... 198 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS... 202 VIII

Prefácio O contexto do cenário mundial contemporâneo em que se configura a desumanização individualista neoliberal, os excludentes processos de globalização, o enfraquecimento dos Estados-nacionais e as investidas desenfreadas do mercado regulador acabaram impulsionando não só uma mudança nas formas de gestão pública, mas, sobretudo, uma crise nos modelos convencionais de representação política (como partidos políticos, sindicatos e outros corpos intermediários), comprometendo as práticas de legitimação dos Estados Democráticos de Direito. Assim, para se contrapor às novas formas de colonialidade do poder presentes na sociedade globalizada, tornam-se necessários a recuperação da esfera comunitária e o exercício efetivo de processos participativos descentralizados em nível de micropoderes, tendo em conta a insurgência plural de novos sujeitos históricos. Tais preocupações estão presentes na oportuna e extremamente relevante obra Estado, Constituição e Administração Pública no Século XXI: novos desafios da cidadania e do poder local, da Professora Dra. Janaína Rigo Santin. Foi com imensa satisfação que recebemos seu amável convite para fazer o prefácio desta obra que está sendo apresentada à comunidade acadêmica. O livro é a materialização de seu esforço e dedicação voltados à temática central no decorrer de muitos anos, com início durante seu mestrado em Direito (que tive o privilégio de acompanhar como orientador), e continuidade com saberes agregados por pesquisas e aprofundamentos posteriores, em nível de doutorado e pós-doutorado. Reconhecida docente e pesquisadora da Faculdade de Direito e do Mestrado em Direito da Universidade de Passo Fundo, a autora tem se destacado por sua personalidade forte e atuante em prol de uma educação jurídica crítica e interdisciplinar, bem como pelo compromisso em lutar por um Direito mais identificado com as práticas sociais e com as transformações necessárias. E é dentro desse espírito de maior envolvimento com a nossa sociedade e com os novos paradigmas do conhecimento que vem a público esta sua pesquisa oportuna e criativa, bem estruturada na distribuição dos capítulos, nos aportes teóricos utilizados do pensamento contemporâneo, e nas respectivas análises desenvolvidas. É o esforço teórico-prático de trazer e destacar não somente a questão de nova cidadania vinculada à participação democrática, mas, sobretudo, de priorizar a força do poder local, como modelo de gestão pública não estatal. IX

Certamente, a convergência e o diálogo dos processos democráticos têm de levar em conta a participação comunitária, o controle dos cidadãos e a representação identificada a um novo espaço público, cujo cenário privilegiado é o poder local compartilhado. Por tudo isso é que parabenizamos a Profa. Janaína R. Santin pela qualidade da pesquisa, pela importância que enseja para a obra e pela perspectiva paradigmática que expressa na busca de novos conhecimentos para o Direito, certamente valiosa como contribuição para o meio acadêmico-universitário em geral e para a cultura jurídica do país. Florianópolis (SC), 18 de dezembro de 2016. PROF. DR. ANTONIO CARLOS WOLKMER Pesquisador do CNPq nível A-1 X

Apresentação Conheci a Senhora Doutora Janaína Rigo Santin, Professora da Universidade de Passo Fundo, no Brasil, na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, onde realizou um estágio de pós-doutoramento, sob a minha orientação, de Julho de 2010 a Fevereiro de 2011. O estágio de pós-doutoramento destinava-se a elaborar um projecto de investigação, patrocinado pela CAPES (Brasil), intitulado «O Poder Local e a Participação do Cidadão na Formação das Leis e Políticas Públicas: um Estudo de Direito Comparado entre o Brasil e a Comunidade Europeia». No âmbito do estágio de pós-doutoramento, naquilo que diz respeito à investigação científica propriamente dita, a Doutora Janaína Rigo Santin produziu vários artigos científicos, a publicar em revistas ou livros de editoras brasileiras e europeias, para além de ter procedido à adaptação para publicação em Portugal, da respectiva tese de doutoramento (intitulada: «O Poder Local e a Gestão Administrativa Participativa: Uma Análise a partir do Ordenamento Jurídico Brasileiro»). Durante esse período, a Senhora Doutora Janaína Rigo Santin participou activamente nas minhas aulas do Curso de Mestrado e Doutoramento, respectivamente de Processo Administrativo e de Direito do Ambiente (versando, por sua vez, sobre os temas de «Processo Administrativo sem Fronteiras» e de «Direito do Ambiente sem Fronteiras»), tendo revelado notáveis qualidades de inteligência e de capacidade de trabalho, intervindo nas discussões e auxiliando na preparação dos estudantes de pós-graduação. Também pude testemunhar a sua presença em disciplinas de licenciatura por mim leccionadas (Contencioso Administrativo), assim como em Cursos Intensivos por mim organizados, no âmbito do Gabinete Erasmus (a saber, de «Direito Constitucional Europeu», leccionado pelo Prof. Callejón Balaguer, da Universidade de Granada, de «Inglês Jurídico», leccionado pelo Prof. Nuno Ferreira, da Universidade de Manchester, e de «Questões de Reconhecimento de Jurisdição no Direito Europeu», leccionado pelo Doutor Steffen Pabst, da Universidade de Leipzig). Assim como tomei conhecimento da sua participação em Cursos leccionados por outros colegas, assim como a frequência de Cursos, sobre temas muito diversos, tanto organizados pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, como por outras instituições. Tudo isto demonstra bem o empenho demonstrado no aproveitamento da oportunidade aberta pelo pós-doutoramento para a valorização profissional XI

da Dra. Janaína Santin, assim como notáveis qualidades de dedicação e esforço pessoal, que são aqui de referir. O trabalho que agora apresento, ao que parece iniciado ainda no período em que se encontrava em Lisboa, faz jus a todas as qualidades referidas de Janaína Santin. Constitui, assim, para mim uma grande honra e prazer escrever estas breves linhas introdutórias, a seu pedido. VASCO PEREIRA DA SILVA (Doutor e Agregado em Direito, Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e da Universidade Católica Portuguesa) XII