RELATÓRIO DA VI REUNIÃO PLENÁRIA DO CODISE CURITIBA/PR APRESENTAÇÃO Curitiba, berço do CODISE, foi palco de sua VI Reunião Plenária, propiciando momentos de extrema reflexão aos participantes. Contamos, inicialmente, com a brilhante palestra doo professor Antônio Raimundo dos Santos que, abordando o tema Ética Mudanças Culturais e Novas Perspectivas para a Educação, deixou os participantes motivados com seus conhecimentos e atentos ao assunto, de suma importância para os nossos Conselhos. Nos momentos seguintes, contando com a habitual capacidade de nosso presidente Antônio Carlos de Souza na condução dos trabalhos, dedicamos o segundo dia a troca de experiência. Este é o momento, considerado pelos participantes como muito rico e cada vez mais importante, pois é quando demonstramos e discutimos a forma de funcionamento de nossos Conselhos. Nesta VI reunião, atualizamos o que de novo ocorreu no último semestre, seja na parte administrativa, seja na parte técnica, com a apresentação de novas normas, novos posicionamentos, as dificuldades encontradas, a busca de soluções, etc. No terceiro dia, contamos com a presença marcante do professor Elenaldo Celso Teixeira, autor de estudos sobre os Conselhos, que ministrou a palestra Os Conselhos e sua Importância na Administração Pública nos ajudando a entender a história dos Conselhos, seu papel na sociedade, suas funções, bem como nos ajudando a entender quais os caminhos a percorrer, principalmente no sentido da darmos maior visibilidade às atividades que desenvolvemos, mostrando o quanto são importantes. Finalizamos nossos trabalhos relativos a VI reunião, escolhendo os Conselhos que nos receberão no próximo ano, ficando estabelecido que para o ano de 2003 o CODISE estará reunido no Pará, no primeiro semestre e no Espírito Santo, no segundo semestre. 1º Dia Abertura A solenidade de abertura contou com a presença do Presidente do Conselho Estadual de Educação do Paraná, Haroldo Marçal, da Vice Presidente, de Conselheiros e autoridades educacionais daquele Estado. Na parte da tarde, tivemos a Palestra Mudanças na Produção Social e na Educação, proferida pelo Professor Doutor Antonio Raimundo dos Santos, da Pontífice Universidade Católica do Paraná, que demonstrou o novo momento que a educação nacional atravessa, em especial, as novas posições do mercado, que exige profissionais com outro perfil do até então apresentado. Com suas colocações, provocou grandes debates, que nos deixaram bastante impressionados. ÉTICA: MUDANÇAS CULTURAIS E NOVAS PERSPECTIVAS PARA A EDUCAÇÃO (Prof. Antônio Raimundo dos Santos)
1. A UTOPIA HUMANA O animal humano busca em tudo, compulsivamente, nichos de ordem, padrão, regularidade. Sem o talento para descobrí-los, não existiríamos como espécie. Sem a capacidade de ordenar os fluxos de informação que nos chegam de fora e prever, minimamente que seja, alguma coisa de útil, não existe ciência. Negócios também não. Ambas as atividades se apóiam nessa compulsão humana: discernir ordem no meio da confusão. (NÓBREGA, C., Ciência e Negócios. Exame, Abr./Mai. 1998.) Há uma obsessão antiga de impormos ordem a um mundo caótico. O detetive faz isso. O mágico faz isso. É por isso que as pessoas adoram Sherlock Holmes. A ciência veio da mágica. Ciência é a expressão moderna do que o mágico da antigüidade fazia. O mundo é uma bagunça e as pessoas querem que ele seja organizado. (L. COOPER, Prêmio Nobel de Física de 1971.) Daí o sucesso de gênios, artistas, cientistas: a medida certa. Newton conseguiu atribuir todas as alterações de estados de movimento do universo a forças, cuja atividade depende da massa. Força e massa sintetizaram brilhantemente o próprio movimento do céus através de G=m/d². Einstein organizou uma quantidade imensa de informações, até então desordenadas e soltas, numa fórmula simples, concisa e elegante: E=mc². Isto é resultado: a mente humana consegue entrar em ressonância com algumas coisas no mundo lá fora. Ela sente que organiza o caos, põe ordem na bagunça. (SANTOS, A. R. Dos. Ética: caminhso da realização humana. São Paulo: Ave Maria, 1997) Conceitos (visão de realidade e de Homem). Valores (qualificação [bom/mau justo/injusto] e escolhas). Princípios (linguagem dos valores). Padrões/Normas [morais/legais] (operacionalização dos princípios). 2. ÉTICA BEM: plenificação dos seres (individual). JUSTIÇA: critério distributivo das oportunidades de Bem (social). MORAL: conjunto de hábitos/costumes, efetivamente vivenciados por um grupo humano como sua expressão de Bem. LEI: acordo explícito, de caráter obrigatório, que garante Justiça mínima. Ética é o conjunto de conceitos, valores, princípios, normas morais e normas legais, utilizados por um grupo humano, como sua referência de Bem e Justiça. Produto função normativa Ética é a reflexão a respeito da ação humana para propor um conjunto melhor e mais justo de conceitos, valores, princípios e normas. Processo função descritiva
3. DESAFIOS NATURAIS O homem costuma chamar-se animal racional. - Animal (vontade): capacidade de sentir - Racinal (razão): capacidade de pensar Animal (vontade) Sentir NECESSIDADES RESPOSTAS instintos (atos responsivos): biológicos/sociais/transcedentais. Cultura (hábitos responsivos): biológicos/sociais/transcedentais. PRÁTICA: rotinas (respostas únicas) ROTINAS CULTURAIS constituem a atividade PRÁTICA do ser humano e costumam responder à maioria das necessidades da maioria das pessoas, na maior parte do tempo. Podem falhar de repente (emergêngia) ou se revelam insuficientes (desafio). Racional (razão) Pensar PROBLEMAS SOLUÇÕES ciências (dados/informações conhecimentos) TEORIA: diversificação da rotina cultural. Ações PRÁTICAS e TEÓRICAS (instintivas/culturais/científicas) resultam em dados/informações/idéias. CONCEITOS (visão de realidade e de homem). VALORES (qualificação [bom/mau - justo/injusto] e escolhas). PRINCÍPIOS (linguagem dos valores) PADRÕES: normas (operacionalização dos princípios) que dirigem atos e atitudes humanas. O conhecimento (dados, informações, idéias), a visão de realidade é: Patrimônio gestor da liberdade de estratégia, gerenciamento e operação de todos os processos humanos. Ferramenta pessoal de gestão da vida. ARBÍTRIO PESSOAL: capacidade inata e pessoalç de criar informações, atos e atitudes (criar conceitos, valores, princípios, padrões). CONTRATO SOCIAL: capacidade inata e pessoal de acatar informações, atos e atitudes sugeridos por outros (acatar conceitos, valores, princípios e padrões alheios). Historicamente, no ocidente, a gestão deste patrimônio (dados, informações, idéias, atitudes e atos) foi realizada por instituições, tornando a sociedade o pensador privilegiado e despreocupado com seus indivíduos. SOCIEDAD ES/instituições INDIVÍDUOS geram papéis geram compromissos gerem perfis gerem apéis/perfis Virtude: (superação da natureza) CONTRIBUIÇÃO Virtude: (superação da natureza) OBEDIÊNCIA
Resultado da relação: EXCELÊNCIA SOCIAL Resultado da relação: EXCELÊNCIA PESSOAL 4. DESAFIOS CULTURAIS Os principais formadores da cultura pessoal e grupal: PRODUÇÃO X EDUCAÇÃO (círculo virtuoso) (círculo vicioso) Até os anos 70 PRODUÇÃO: Abastecimento/quantidade. Escala. Ênfase no PRODUTO. EDUCAÇÃO: know-how habilidades técnicas. Após os anos 70 PRODUÇÃO: Diversificação (qualidade). Escopo. Ênfase no CLIENTE. EDUCAÇÃO: intelligence knowledge. competências técnicas/adjacentes/culturais. Até 1992 PRODUÇÃO (SEM CONCORRÊNCIA): Subordinação funcional. Rotinas profissionais. Modelo vertical. EDUCAÇÃO (5692/71): Habilidades operacionais. Habilitação/diploma. 1 ABC Rotinas profissionais Subordinação funcional 2 2 DEF 3 3 3 GHI
Após 1992 PRODUÇÃO (COM CONCORRÊNCIA) Domínio lógico (cultural e psicológico). Contribuição científica: MODELO DIAGONAL EDUCAÇÃO (9394/96) Sabedoria científica. Capacitação (autonomia intelectual competência habilidades). Contribuição científica Domínio lógico 1abc=xyz 2 2def=xyz 3 3 3ghi=xyz Até 1992 Ênfase em NORMAS/PADRÕES INSTITUCIONAIS. Necessidade de ETIQUETA PROFISSIONAIS E CÓDIGOS DE ÉTICA. Após 1992 Ênfase em POSTURA/CONDUTA PESSOAIS. Necessidade de CONCEITOS, VALORES, PRINCÍPIOS E NORMAS. 5. DESAFIO ÉTICO DA EDUCAÇÃO Fundamentos dos processos educacionais Objetivo. Currículo. Materiais. Instrução.
Professor. Aluno. Avaliação. Conhecimento instrumental (5692/71) OBJETIVO: produzir/utilizar tecnologias. CURRÍCULO: simples/dirigido. MATERIAIS: objetos/manuais/apostilas. INSTRUÇÃO: demonstração. PROFESSOR: showman ALUNO: platéia. AVALIAÇÃO: % de conteúdos. Sabedoria Científica (9394/96) OBJETIVO: exercitar autonomia intelectual. CURRÍCULO: complexo/amplo. MATERIAIS: todos que proporcionem busca. INSTRUÇÃO: processo de assimilação/crítica/aprimoramento. PROFESSOR/ALUNO: parceiros de assimilação/crítica/aprimoramento. AVALIAÇÃO: competências/habilidades. 6. DESAFIO ÉTICO DO PROFISSIONAL DE EDUCAÇÃO DE Memorizar. Avaliar o aluno. Ensinar. Ator. Dar um questionário para o aluno responder. Esperar respostas. Procurar culpados por erros. Gerar aluno dependente. Ministrar aulas expositivas. Ensinar os conteúdos. PARA Pensar. Avaliar alunos e professores. Aprender a prender. Autor. Dar um tema para que se elabore o questionário. Esperar perguntas. Procurar causas dos erros. Formar aluno independente, crítico e responsável. Trabalhar conteúdos por projetos. Ensinar quando e onde conseguir informações necessárias ao conteúdo.
2º Dia Início dos Trabalhos pelo Presidente Antônio Carlos de Sousa, que leu os expedientes recebidos: a) Ofício da Secretária da Educação b) SENAC/Paraná c) Conselho de Goiás Antonia justifica ausência falta de verbas d) Diretor Geral da SED/PR e) Presidente do CEE/MS justificativa não participação de representante f) Fórum Nacional de Conselhos Presidente Marlene deseja sucesso e êxito g) Presidente do RGS Presidente Mariante apresentando nova Secretaria h) Presidente do ACRE, comunicando presença de representante. Na seqüência, iniciando a troca de experiências, falou a nova representante do Rio de Janeiro, Maria Neomi de Oliveira Knorr, que expôs na experiência, recentemente iniciada, demonstrando sua satisfação em participar do CODISE. Pelo Tocantins, Maria Margarete Pozzobon, recém empossada no cargo de Secretaria, passou sua impressão sobre o CODISE e sobre sua expectativa. Evani Maria da Rosa Alessandri, do Rio Grande do Sul, nova secretária daquele Conselho, demonstrou seu contentamento em participar do evento. Elmira Fonseca Magalhães, secretária e conselheira do Conselho Estadual do Amapá, colocou que sua presença marcou um novo momento em seu Conselho, e do seu agrado em participar desta reunião. Jane Márcia Vitali, do Espírito Santo, nos trouxe a experiência ocorrida em seu Estado, baseado na falta da nomeação de Conselheiros. Tiveram um período com Pareceres Técnicos emanados a assessoria técnica, que embasavam o Secretário da Educação que dava autorizações provisórias. Antônio Carlos de Souza, do Paraná, levantou a questão da Educação à Distância, relatando suas experiências e dificuldades. A segunda questão foi relativa aos cursos de saúde, pela dificuldade de acompanhamento e abusos que estão ocorrendo. Eloysa Maria Teixeira Alves, do Mato Grosso, comentou os assuntos levantados, e a forma como seu Conselho vem agindo nestes casos supracitados. Raimunda Aurila Maia Freire, do Ceará, relatou suas novas experiências, em especial, na criação da Comissão Contra a Violência e pela Cultura da Paz, despertando a atenção de todos. Falou também sobre o Conselho de Educação Religiosa e Comissão da Formação do Docente, criada para repensar a questão das competências e habilidades. Adiante, relatou experiências sobre Cursos autorizados de Educação de Jovens e Adultos e os problemas ocorridos no seu Estado. Elmira Fonseca Magalhães, do Amapá, relatou as questões em seu Conselho, em especial a parceria com o Corem. A Educação Profissional também foi tratada. Ressaltou a aprovação da Resolução sobre a Educação Indígena, com intensa participação, inclusive com reuniões nas Tribos. Com a palavra, Evani Maria da Rosa Alessandri, do Rio Grande do Sul, relatou sobre as dificuldades decorrentes da confusão criada com a Educação à Distância e o Ensino à Distância. A Resolução do seu Estado, exigiu que, antes de oferecer no Estado, teria que apresentar sua condição para tal oferecimento. Maria Raimunda Pereira Sant Ana, da Bahia, após sua explanação sobre os assuntos levantados, ressaltou à presença expressiva dos Conselheiros nas reuniões, bem como a pontualidade que é obedecida. Lindizay Lopes Jatubá, de Alagoas, explanou sobre o novo momento que vive aquele Conselho, suas novas resoluções, que passaram todas, antes de sua aprovação, por audiências públicas. Sua preocupação atual é com a questão política em seu Estado, que influi decisivamente no Conselho. Alvaro Barros da Silveira, de Santa Catarina, abordou três questões, relativas ao reconhecimento dos cursos de mestredo e doutorado aprovdos em seu Estado, questionados pela Capes, a pressão que os Conselhos Profissionais vem exercendo no Conselho de Educação e a avaliação dos cursos superiores integrantes daquele sistema de educação.josé Durval de Araújo Lima, do Distrito Federal, demonstrou sua felicidade pelas discussões, que levantaram os problemas dos CEE/s. Na Educação Profissional reiterou a questão dos Conselhos Profissionais que tentam interferir no trabalho dos
Conselhos. Sobre Educação à Distância, informou que seu Conselho são sempre pela via dos exames supletivos. Manifestou-se, ainda, sobre a questão dos estágios no seu Estado. Maria Neomi de Oliveira Knorr, do Rio de Janeiro, a dois meses no cargo, frizou sobre o momento que encontrou o Conselho, onde o acompanhamento de processos ainda é feito via Mapão. O maior problema atual é relativo ao não cumprimento integral da lei em vigor, que determina que todos as manifestações do Conselho devem ser homologadas pelo Secretário da Educação e algumas não foram. Raimundo Miranda, do Conselho Nacional de Educação, falou sobre três temas. O primeiro, relativo a mudança do CNE para o MEC, das autorizações para os cursos no ensino superior. A Segunda, relativa a participação, desde a última nomeação, de representante da raça negra e dos Índios no CNE. Por fim, a discussão sobre Conselho de Estado ou de Governo, qual a visão do CNE, levando a amplo debate interno. Abordada, também a democratização do Conselho, inclusive com a presença de público nas reuniões das Câmaras. Existe a intenção de realizar reuniões regionais, seminários com toda a Comunidade. Com estes Comentários, foram encerrados os trabalhos da manhã. A tarde, o Presidente proporcionou um passeio pela Bela Capital do Paraná, Curitiba, em Jardineira, que incluiu visita à Praça Tiradentes, Tatro Paiol, Jardim Botânico, Estação Rodoferroviária, Passeio Público-Memorial Árabe, Centro Cívico, Bosque do Papa-Memorial Polonês, Bosque Alemão, Universidade Livre do Meio Ambiente, Parque São Lourenço, Òpera do Arame, Parque Tanguá, Parque Tingüi, Memorial Ucraniano, Portal Italiano, dentre outros. Quem não este presente, perdeu um belíssimo passeio, por esta Capital que é considerada como a Capital Ecológica do Brasil. Parabéns aos felizardos do Conselho Estadual de Educação do Paraná, que lá residem. Na noite, fomos recepcionados no SENAC do Paraná, no restaurante escola, onde foi servido o Barreado, provavelmente o único prato apresentado como original do Estado. Surgiu no litoral em época que coincide com o aparecimento do entrudo que, como se sabe, originou o carnaval dos nossos dias. Durante os três dias do entrudo, o titorâneo não fazia outra coisa senão dançar o fandango e comer. A folia cessava a zero hora de quarta-feira de cinzas, com os caboclos exaustos das bateções de pés. Durante esses dias o único alimento era o barreado, acompanhado de farinha de mandioca seca. A tradição manda que seja feito em panela de barro; seu preparo é fácil, custa relativamente pouco e seu sabor é sempre apreciado. Se você for a Curitiba, no Restaurante do SENAC, o barreado é servido às quintasfeiras, no almoço. Vale a pena conhecer. 3º Dia Palestra Os Conselhos e sua Importância na Administração Pública. Proferida pelo Professor Doutor Elenaldo Celso Teixeira, da Universidade Federal da Bahia, encantou a todos com os seus conhecimentos e, em especial as contribuições que trouxe a todos os participantes da reunião de Curitiba.Após discussão, foram encerrados os trabalhos da manhã. CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS: EFETIVAMENTE UMA NOVA INSTITUCIONALIDADE PARTICIPATIVA? 1 A origem dos conselhos situa-se em três direções distintas. A primeira é resultante de movimentos insurrecionais, como meio de organização revolucionária, que é, ao mesmo tempo, aparato de poder e sistema alternativo de representação. Algumas experiências históricas denotam este sentido, como a 1 Texto elaborado a partir da exposição feita no Seminário Conselhos de Gestão democrática e popular: balanço crítico de uma experiência, promovido pelo Regional Nordeste 1 da ABONG (Associação Brasileira de ONGs), em Recife
primeira fase da Revolução Francesa (1789), os Conselhos da Comuna de Paris (1871) e os soviets 2 de Petrogrado (1905) e da Revolução Russa de 1917. A abrangência de ação era ampla e eles se colocavam como organização alternativa de poder todo poder aos soviets. Assim, o sistema de conselhos passa a ser elemento politicamente importante nas tentativas revolucionárias e na constituição do novo poder, como na Rússia, onde não se desenvolveu plenamente devido à prevalência da linha centralizadora estatal, justificada pelas condições conjunturais de total cerco pelas forças capitalistas no exterior e pela guerra civil interna. A outra direção na origem dos conselhos é a de instância de poder nos lugares de trabalho, que se organiza em assembléias operárias e sistemas de representação por meio de delegados de seção de fábrica, superando a exigência de filiação sindical e expressando um poder efetivo dos operários enquanto produtores com ação econômica e política. Dessa vertente decorre a denominação conselhos operários, ampliada posteriormente para conselhos de fábrica e conselhos populares conforme outras circunstâncias históricas e a mudança de papel e de base de classe. Na Itália, os Conselhos constituem-se em 1906 a partir de comissões de fábrica de caráter espontâneo e reivindicatório de direitos. Transformam-se em 1919 em Conselhos de Fábrica, não apenas como instrumento de defesa dos interesses operários, mas como germe de um novo tipo de Estado. Sofrem, porém, a grande derrota da greve de Turim, em 1920, devido a seu isolamento em relação ao resto do país e à falta de articulação com outras organizações, incluindo o Partido Comunista 3. Na Espanha, formas embrionárias de comissões operárias surgiram no final do século XIX. Durante a Guerra Civil associaram-se ao anarco-sindicalismo e se inseriram na luta revolucionária até o movimento operário ser reprimido e dizimado na ditadura franquista. As Comisiones Obreras voltam a partir de 1955 estruturadas nos níveis provincial e nacional. Atuam em paralelo aos sindicatos oficiais. Organizam greves e participam ativamente da luta antifranquista. Durante o regime soviético, o sistema de Conselhos passa a ser uma alternativa apresentada por grupos dissidentes contra a planificação centralizada e é objeto de levantes de operários em Berlim, em 1953, na Hungria e Polônia, em 1956 (GOHN, 1989). Em termos mais duradouros, vale destacar a reação ao centralismo burocrático do Estado nos países do Leste Europeu, que foram além da organização da fábrica (distritos, municípios e províncias) e constituíram um novo tipo de poder. Na Iugoslávia, os Conselhos de autogestão surgiram dos comitês de libertação. Criaram um sistema institucional complexo, em que a administração dos meios de produção, atribuída a comitês, distinguia-se dos Conselhos, que tinham caráter deliberativo e faziam a mediação entre a fábrica, o governo e outras unidades sociais. Além dos conselhos de empresa, funcionava, com maior poder,o Conselho Popular 9/7/99, e reformulado posteriormente, com as contribuições de Maria do Carmo Carvalho e Ana Cláudia Teixeira, do Instituto Pólis a quem agradeço. 2 Ver uma excelente síntese das experiências históricas na URSS e nos demais países do Leste Europeu em Gohn (1989); e o texto introdutório do livro Controle Operário, Conselhos Operários e Autogestão, publicado no México em 1974 (MANDEL, 1988). 3 Ver a análise de Gramsci sobre a evolução dos Soviets aos Conselhos de Fábrica em GRISONI e MAGGIORI (1973) e também o livro Democracia Operária, de GRAMSCI (1976), no qual o autor analisa as experiências de Turism e Milão e a relação dos Conselhos com os Sindicatos e o Partido.
da Comuna. Com a deterioração do sistema, o Estado, que era o coordenador geral das instâncias de autogestão, passa a controlar de forma autoritária o planejamento e reduz as iniciativas autogestionárias 4. Na Polônia, os Conselhos de Fábrica surgem a partir das greves de 1956 como alternativas à direção burocrática do Partido. A ampliação de suas funções sofria restrições do governo quando, em 1980, constituem o sindicato Solidariedade, ator importante e contraditório nas mudanças políticas que o país sofreu (GOHN, 1989). Na terceira direção, os conselhos surgem nos países de capitalismo avançado como arranjos neo-corporativistas com objetivo de negociar demandas de trabalhadores, usuários e outros grupos de interesse e reduzir conflitos distributivos. Surgem também como grupos de pressão em demandas relacionadas ao consumo e uso de bens coletivos 5. Com formatos diferentes, em muitos países os conselhos são instrumentos de descentralização e de participação. Instituem-se alguns arranjos de caráter informal visando a concertação de interesses em conflito com as políticas econômicas. Envolvem representantes de sindicatos, governo e outras organizações. Neste resgate histórico, devemos considerar que as circunstâncias em que surgem os conselhos são momentos de crise institucional e revolucionária, de insuficiência de legitimidade dos sindicatos e de crise do Estado. Os conselhos assumem então o papel ora de organismo de luta pelo poder e de organização econômica, ora de mecanismo de gestão, substituindo o aparato administrativo anterior e construindo novas relações de poder (GOHN, 1989). Apesar das diferenças de contextos históricos e estruturas construídas, alguns elementos importantes podem ser definidos como essenciais à organização dos conselhos: uma base social concreta; representantes desta base com mandato vinculado e revogável; exercício de funções legislativas e executivas. Trata-se de uma organização dotada de flexibilidade, com possibilidades de articulação no plano territorial e funcional. Facilita a transferência dos atos e decisões e, ao mesmo tempo, constitui-se como espaço de disputa de posições políticas e ideológicas. No Brasil, os conselhos têm origem ou em experiências de caráter informal sustentadas por movimentos sociais, no formato de conselho popular (como no Movimento de Saúde da zona leste de São Paulo, com membros eleitos diretamente pela população e posteriormente reconhecidos pela Secretaria Estadual de Saúde) 6 ou como estratégias de luta operária na fábrica, alternativas à inércia e ao comprometimento dos sindicatos oficiais, na forma de Comissões de Fábrica 7. Estas experiências e outras desenvolvidas na década 70 e 80 (Osasco, Campinas e Piracicaba SP, Boa Esperança ES, Porto Alegre do Norte MT) 8 são absorvidas pelo debate da Constituinte, que incorpora na Constituição o princípio da 4 A experiência Iugoslava com todos os desdobramentos na estrutura de poder é analisada por QUEIROZ (1982). 5 Ver CARVALHO (1983). 6 Com a ascensão do PT a algumas prefeituras, houve intensa discussão interna e na imprensa, sobre o papel e a natureza dos chamados Conselhos Populares. Ver GADOTI e PEREIRA (1989); Folha de São Paulo, dias 9, 10 e 18/12/1988; e debates entre militantes de movimentos sociais e de partidos no jornal E Agora? Publicado pela Fase, CPV, Pólis e SOF, em julho de 1989. Ver também, DOIMO (1995). 7 Ver ANTUNES e NOGUEIRA (1981) sobre experiências internacionais e as Comissões de Fábricas no Brasil desde a década de 50. 8 São experiências pioneiras, desenvolvidas a partir dos movimentos sociais, muitas delas incorporadas pelos governos locais, na época dirigidos pelo MDB e até a Arena (na cdade de Boa Esperança ES). Ver CASCÃO (1992) e SOUZA (1982).
participação comunitária, e geram posteriormente várias leis que institucionalizam os Conselhos de Políticas Públicas (TEIXEIRA, 1998; GEP/URPLAN/PUC, 1988). Na atualidade, os Conselhos se apresentam de forma bastante diferenciada, de acordo com cada país, e com limites bem mais demarcados nos seus papéis e poderes. Geralmente têm funções consultivas ou deliberativas, de controle social, têm base territorial local (distritos, quarteirões), seus membros são escolhidos diretamente ou indicados por partidos com participação na gestão (BORJA, 1987; TEIXEIRA, 1988). Os formatos dos Conselhos brasileiros variam conforme estejam vinculados à implementação de ações focalizadas, através de Conselhos gestores de programas governamentais (merenda ou alimentação escolar, ensino fundamental, crédito), ou à elaboração, implantação e controle de políticas públicas, através de Conselhos de políticas setoriais, definidos por leis federais para concretizarem direitos de caráter universal (Saúde, Educação, Cultura). Há também os Conselhos temáticos, envolvidos não apenas com políticas públicas, ou ações governamentais mas com temas transversais que permeiam os direitos e comportamentos dos indivíduos e da sociedade (Direitos Humanos, violência, discriminação contra a mulher, o negro etc.). Também começam a surgir em alguns municípios, organismos mais gerais, de participação mais ampla, envolvendo vários temas transversais, como o Conselho de Desenvolvimento Municipal e o Conselho de Desenvolvimento Urbano). Como há no Brasil uma tradição de defasagem entre o país legal e o país real, vamos tentar discutir neste texto alguns aspectos deste novo mecanismo de participação, com destaque para os Conselhos Gestores de políticas públicas setoriais. O enfoque se dará não só em termos da realidade vivida. Visualiza-se algumas possibilidades e perspectivas, extraídas de experiências em desenvolvimento em vários campos das políticas públicas, de aperfeiçoamento dos Conselhos como instrumentos de democratização do Estado e da sociedade. Alguns eixos de indagação nortearão nossa discussão, a saber: qual o papel político dos Conselhos de Gestão e que tarefas são delineadas para tentar desempenhá-lo? Qual a natureza de sua representação social, de sua configuração dentro da esfera pública e de seu tipo de mandato? Qual a efetividade do Conselho em termos da sua composição, criação e funcionamento? Obviamente não temos respostas para estas indagações. Mas elas servirão, no mínimo, como provocação para reflexão. CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS: UMA INSTITUCIONALIDADE PÚBLICA DEMOCRÁTICA? É importante levantar esta questão para desfazer algumas ilusões, como a de considerar os Conselhos o principal instrumento de participação cidadã, nos quais é preciso jogas todas as fichas e concentrar todos os esforços. Não se trata pois de uma questão acadêmica, mas de uma questão política que envolve os limites do campo da ação e da lógica que pode presidir seu funcionamento. Trata-se de um aparato estatal? O Conselho é um espaço de representação e participação, de decisão e partilha de poder ou é um mero canal de comunicação e informação? Há uma diversidade de Conselhos em vários níveis de governo. A própria denominação é confusa: são chamados de Conselhos Setoriais, Conselhos de Gestão, Conselhos de Políticas Públicas. As denominações legais geralmente referem-se ao nível de governo municipal, estadual, nacional, seguido do setor de atividades ou do programa a que se refere: Conselho Municipal de Saúde, Conselho do PRONAF etc.
No entanto, a natureza definida em lei parece dar aos Conselhos uma forma geral. As especificidades dependem apenas do setor de atividades e da forma como são criados. Trata-se efetivamente de órgãos públicos de natureza sui generis são criado por lei, regidos por um regulamento que é aprovado por seu plenário mas referendado pelo Executivo, têm caráter obrigatório para todo o país, como condição para repasse de recursos. O que lhes dá especificidade é talvez sua composição. Embora definida em lei, ela é constituída geralmente numa conferência ou fórum em que estão representados a sociedade civil e o governo. No caso dos Conselhos de Saúde e de Assistência Social, as representações dos usuários, prestadores de serviços e profissionais da área estão definidas em lei, com exigência de paridade entre a representação do governo e da sociedade civil. 9 Abstraindo a questão legal, cremos importante conceber os Conselhos como estruturas de uma nova institucionalidade no pais. São resultantes em grande parte de um processo de discussão pública que ocorre a partir dos anos 80 e que se consolida no final desta década, sobretudo em relação às grandes áreas das políticas públicas: Saúde, Educação, Assistência Social, Criança e Adolescente. Sua criação legal é produto de um processo de longa duração, conflituoso e contraditório, em que os principais atores vinculados à questão estiveram presentes e ativos defendendo suas posições, fazendo proposições, interagindo com outros atores coletivo, até mesmo governamentais, e obtendo algumas conquistas, mas também enfrentando revezes. Como alguns chamam, os Conselhos são instituições híbridas. Uma nova forma institucional que envolve a partilha de espaços de deliberação entre representações estatais e entidades da sociedade civil (PEREIRA, 2000). Todo esse processo se insere num movimento maior de constituição de uma esfera pública que poderia ser melhor caracterizada como esfera pública ampliada, uma vez que é uma extensão do Estado até a sociedade através da representação desta regida por critérios diferenciados da representação parlamentar ou mesmo sindical. Estamos entendendo esfera pública como espaço de interação entre Estado e sociedade inserido nas instituições estatais. Diferenciado, portanto, de espaços públicos como entende HABERMAS (1997), no sentido de encontros simples, episódios, fundados no agir comunicativo. Estes são espaço autônomos que captam os ecos dos problemas sociais nas esferas privadas, os condensam e transmitem para a cena pública. Não se pode considerar estas esferas públicas como não-estatais, pois há uma vinculação institucional dos Conselhos ao aparelho de Estado. A vinculação estatal se evidencia também em alguns Conselhos (como os de Saúde) na exigência legal de homologação das decisões pelo chefe do Executivo, inclusive o regimento interno 10. No entanto, os Conselhos admitem na sua composição outros atores do campo social sobre os quais não há uma relação hierárquica e de autoridade. trata-se de um aparato misto, pelo qual a sociedade penetra no Estado e busca introduzir uma lógica de persuasão sobre as questões mais sentidas pela sociedade, criando assim novas agendas e novos parâmetros para as ações governamentais. Estas vinculações com o Estado fazem com que seja restrita a autonomia dos Conselhos em relação à elaboração e controle da execução de políticas públicas setoriais, incluindo o aspecto econômicofinanceiro. Os Conselhos são um campo de disputas e negociação e seu grau de autonomia poderá ser ou não ampliado a depender do grau de unidade das forças da sociedade civil nele presentes e da natureza das forças políticas dominantes. Trata-se, pois, de uma nova institucionalidade que não decorre meramente da lei 9 Veja a Lei Orgânica de Saúde Lei 8.080, de 19/9/90; Lei 8.142, de 28/12/90 e Lei Orgânica de Assistência Social Lei 8,742, de 7/12/1993. 10 Ver Lei nº 8.142, de 28/12/1990, art. 1º, 2º e Decreto nº 99.438, de 7/8/1990.
ou da discussão no parlamento, mas do debate público nos espaços sociais, da interlocução de diferentes atores, até a constituição de um conjunto de proposições que serve de balizamento para as esferas de decisão formal. É uma institucionalidade que vai se construindo entre regras formais e informais de convivência pública, sob formas codificadas ou não, permanentes ou descontínuas, mas que, de alguma forma, projetam os direitos como parâmetros públicos, que balizam o debate sobre o justo e o injusto, o legítimo e o ilegítimo, nas circunstâncias e acontecimentos que afetam a vida de indivíduos, grupos, classes e mesmo de uma população inteira. Uma institucionalidade que exige a quebra de monopólio de velhos atores: governo, parlamento, judiciário, grupos de pressão (TELLES, 1994: 49). Esta nova institucionaldade não se reduz a formalidades: são regas e procedimentos que traduzem determinados conteúdos, frutos de um processo de interlocução e negociação entre diferentes atores. Incorpora, assim, novos agentes ao processo político e amplia a representação na arena de definição de políticas com a participação de usuários e prestadores de serviços. Através da identificação das necessidades, modifica a natureza dos filtros pelos quais o sistema tradicional processa as demandas da população, sistema que está voltado principalmente para interesses particularistas ou corporativos. Constrói, assim, uma forma de processamento das demandas balizada no interesse público e constituída não apenas pelas representações sociais que fazem parte do Conselho, mas pelo processo de discussão pública, de explicitação de interesses, de negociação. Esse caráter híbrido dos Conselhos traz uma série de dificuldades para seu funcionamento e poderá levar a equívocos nas posições das organizações que superestimarem seu papel, ignorando o tipo de estrutura de poder em que os Conselhos se inserem e os limites das atuais políticas neoliberar em execução. Para que se possa evitar os equívocos, é importante manter a atitude crítica em relação a seu funcionamento e resgatar o legado histórico dos Conselhos, acentuando dimensões que neles estavam presentes, embora noutras circunstâncias históricas. Listaremos a seguir uma série de condições que podem fazer dos Conselhos uma nova institucionalidade pública e democrática. A autonomia é uma delas, lembrando que, além dos eventuais mecanismos judiciais que podem ser utilizados para assegurar o respeito pelas deliberações dos Conselhos, é necessário uma mobilização constante de outros espaços públicos e de organizações da sociedade civil para garantir e ampliar a sua autonomia. A revogabilidade dos mandatos dos conselheiros é outra condição a ser enfatizada. Em relação às representações da sociedade civil, o critério para a revogabilidade é o da legitimidade da escolha pelas bases das organizações, que tem de ser reafirmada por avaliações constantes da prática do representante. No caso da representação governamental, isto torna-se inaplicável porque o critério é o da autoridade governamental, o que não impede que haja regras regimentais para a substituição (Decreto 9.438, de 7/8/1990). A imperatividade do mandato 11 exige que as posições tomadas pelos representantes sejam objeto de deliberação anterior pela organização ou órgão representados e, sobretudo, que haja uma constante prestação de contas e publicização das decisões e ato do Conselho. 11 O mandato é imperativo quando o representante se vincula aos representados e deles recebe instruções como agir. Este mandato exige que seja feita prestação de contas constante por parte do representado. Ele contrapõe-se ao mandato livre no qual não há esta vinculação. Ver BOBBIO (1996).
Quanto ao caráter deliberativo dos Conselhos, devemos considerar dois aspectos. A rigor, somente os organismos eleitos por sufrágio universal ou que recebem delegação explícita teriam o poder decisório num regime democrático, em que a regra da maioria é princípio basilar que se traduz na eleição por voto, universal. Devemos considerar, porém, que o nosso regime representativo sobre uma grave crise de legitimidade decorrente do uso de mecanismos ilícitos no processo eleitoral e das distorções do sistema que descaracterizam a vontade do eleitorado. Por outro lado, estamos diante de um processo de mudanças das relações entre Estado e sociedade em que vários espaços de interlocução e de negociação começam a surgir. Estes passam a ter uma legitimidade que denominamos de substantiva, embora não se pautem pelas regras de uma legitimidade procedimental provinda de eleições ou decisão de maiorias. Embora não sejam eleitos como representantes da maioria da população, a legitimidade dos membros do Conselho decore da sua estrita vinculação à sociedade através das entidades representadas e do processo de interlocução que estas desenvolvem ou podem desenvolver com a população. Ademais, a simples manifestação periódica da vontade em torno de candidatos construídos pela mídia não torna os cidadãos influentes nas políticas ou nas decisões específicas que não são publicamente explicitadas. É preciso ter em conta que os Conselhos deliberam sobre políticas que devem ter o caráter de universalidade e sua composição, ainda que representativa, é restrita a setores específicos da sociedade. Geralmente estão de alguma forma interessados nos resultados dessas políticas e podem resvalar para o corporativismo e o particularismo. Sabe-se que muitas das organizações representadas nos Conselhos têm postura patrimonialista. Estão acostumadas a obter recursos através da política clientelista e a buscar apoio para seus projetos particulares em conluio com o poder. Sabe-se também que as relações de poder não são exclusivas do Estado, estão presentes também na sociedade. A legitimidade do caráter deliberativo dos Conselhos enfatiza a necessidade de publicizar o debate que ocorre no seu interior e a importância do funcionamento de espaços mais abertos e plurais, que possam servir de instâncias críticas em relação a estas deliberações. Esta abertura dos Conselhos à sociedade é uma opção estratégica que exige dos agentes governamentais qualificações específicas e responsabilidades públicas. Com os Conselhos não se quer substituir o Estado nem retirar-lhe as responsabilidades básicas, mas torná-lo mais permeável e sensível à lógica da sociedade e da cidadania. Por outro lado, não se pretende despolitizar a ação cidadã imiscuindo-a nos meandros da burocracia dos Conselhos. Entretanto, o envolvimento permanente dos Conselheiros em decisões pontuais e de caráter administrativo pode postergar o exercício de funções mais importantes do Conselho, como a formulação da agenda que deve ser tematizada pelo governo e pela sociedade, o estabelecimento de parâmetro para as decisões que preservem o interesse público ou o exercício do controle social sobre os atos e decisões públicas. Para que os Conselhos venham a se constituir realmente em elementos de uma nova institucionalidade pública e democrática, é necessário ainda que a sociedade civil e os seus representantes políticos e sociais constituam um projeto político global e estratégico que seja referencial para as deliberações de políticas setoriais, sem o que torna-se impossível impedir a fragmentação destas políticas posta em vigor pelo governo. Tratar da natureza dos Conselhos de políticas públicas exige também que se indague como inserir nestes mecanismos de representação social o cidadão comum, não organizado, excluído de qualquer
participação. Até agora, apenas alguns segmentos sociais mais organizados tiveram aceso a estes mecanismos. Este é o grande desafio na construção da nova institucionalidade democrática: criar canais de comunicação permanentes e interativos entre os cidadãos, o governo e as próprias entidades representativas. Neste sentido, o uso de novas tecnologias de comunicação poderá facilitar o aceso à representação social (internet, conferências eletrônicas simultâneas etc.). As experiências do Orçamento Participativo dão algumas pistas à medida que os delegados não são apenas representantes de entidades, mas também cidadãos eleitos em assembléias populares. Outras iniciativas, como a Ouvidoria do cidadão, direito de petição e direito à informação e certidões (artigo V da Constituição Federal) são utilizadas pouco e de forma atomizada. Não têm, portanto, maior força política. Alguns teóricos da Ciência Política, partidários de uma democracia efetiva, têm se debruçado sobre a questão e formularam mecanismos que asseguram a expressão e a defesa de interesses sociais normalmente excluídos do sistema político: júris e cidadãos, minipopulus, painéis de cidadãos e conferências de consenso 12 (CUNILL, 1998). O PAPEL POLÍTICO DOS CONSELHOS Novos atores e novos espaços públicos Fruto de uma longa transição de regime político, os Conselhos refletem a entrada em cena de novos atores sociais: movimentos sociais, associações, entidades profissionais. Resultantes de uma prática social anterior, fortalecem a sociedade civil, que não apenas passa a ter acesso a informações sobre os diversos setores que são objeto das políticas públicas como também influencia e participa de sua formulação. Esse fortalecimento se dá pelo reconhecimento oficial destas entidades tanto como representantes de segmentos organizados da sociedade,quanto como expressão de demandas que podem ter caráter geral à medida que são questões cruciais de setores excluídos e não têm o caráter de exclusividade e de monopólio das questões do sistema corporativista. Estas demandas tornam-se gerais porque são percebidas nestes setores que não possuem canais de expressão e porque são orientadas por valores como solidariedade, eqüidade, respeito a diferenças, sustentabilidade. Não se quer dizer com isso que todos os componentes dos Conselhos são orientados por estes valores, até porque alguns deles são, de alguma forma, beneficiários deste processo de exclusão. Entre estes há sim interesses privatistas e mercantis, mas que podem ser explicitados na discussão pública e confrontado com demandas mais gerais, de interesse público. Essa heterogeneidade na composição dos Conselhos aponta para a necessidade de criar uma retaguarda mais ampla na sociedade civil onde se possa construir consensos para balizar as posições das entidades que eles têm assento e que são os fóruns, frentes, redes de cidadãos, entidades e movimentos sociais. Com isso se demarcam fronteiras, mas, ao mesmo tempo, se reconhece que outros interesses podem ser legitimamente expressos como objetos de disputa. Desta forma, a coesão social se fortalece, identidades coletivas são criadas e se enfatizam valores mais universais. O fortalecimento da sociedade civil, portanto, ocorre quando suas demandas, processadas pelos Conselhos e outros mecanismos e espaços, tornam-se políticas públicas que orientam as ações governamentais e quando a regulação que cabe ao Estado não mais se faz sem que a representação social a discuta e formule proposições. 12 Vários pensadores como Norberto Bobbio, Alain Touraine, Robert Dahl, Javier Tusell vem discutindo esta questão, com algumas propostas no sentido de ampliar a participação do cidadão de forma mais permanente e eficaz.
Democratização do estado e da sociedade Outro papel importante a ser desempenho pelos Conselhos é o de democratizar o poder, pois as decisões, pelo menos em campos como o da política social, passam pelo crivo da interlocução entre atores diferenciados e podem ser aprimoradas por suas proposições antes de passar para os canais tradicionais de decisões políticas: partidos e parlamento. Os Conselhos são órgãos de participação cidadã se são pensados como espaços de partilha dos diferentes interesses dos segmentos da sociedade. Desde que os mandatos da representação social possam ser revogados e tenham vinculação com sua base e com a sociedade como um todo, tornam-se responsáveis política e eticamente. A democratização pode ser então realizada em dois níveis. Por um lado, a democratização do Estado ampliando a esfera de decisões até os segmentos organizados da sociedade, dando uma maior transparência às informações e prestações de contas, incluindo o aspecto financeiro-orçamentário; possibilitando o acesso a documentos comprobatórios de despesas e atos contratuais, o que permite o questionamento da legitimidade e oportunidade de gastos através de mecanismos judiciais (representação junto ao Ministério Público, Ação Civil Pública, Ação Popular, mandado de Segurança Coletivo) ou políticoadministrativos (denúncia junto ao Tribunal de Contas, aos meios de comunicação, disque-denúncia etc.). Por outro lado, a própria sociedade precisa ser democratizada e assumir uma cultura de participação e também uma ética de responsabilidade pública. Os Conselhos poderão contribuir para isso exigindo que os representantes sejam eleitos em assembléias das entidades ou de fóruns mais amplos e que haja espaços de interlocução em que o cidadão não-organizado possa participar. Finalmente, é preciso que as próprias organizações que estão cobrando transparência dos governos também prestem informações e contas aos seus associados e ao público em geral. Ainda no sentido da democratização, um papel político crucial dos Conselhos é o controle social e público sobre as políticas públicas, ou seja, o controle e o monitoramento do uso dos recursos públicos. O papel do Conselho não se restringe à fiscalização ou ao mero acompanhamento das atividades do poder público, referendando decisões já tomadas, mas envolve uma avaliação dos seus atos e decisões em comparação com parâmetros estabelecidos. A função de controle não implica numa postura reativa. Exige uma posição pró-ativa, no sentido de promover ações propositivas com os instrumentos legais para o exercício do controle ou outros que podem se criados (inspeções às obras, entrevistas com usuários, levantamento e análise de impactos). O importante é que esta função não se restrinja ao âmbito do Conselho, mas que se amplie para a sociedade, tornando transparentes os atos e decisões do governo. É necessário também que não se limite à constatação das situações, mas que induza a postura do governo a mudanças e responsabilize os agentes governamentais. A recente Lei de Responsabilidade Fiscal 13, apesar de polêmica quanto a sua constitucionalidade, explícita algumas normas pelas quais o Movimento Social vem lutando há bastante tempo: a) ampla divulgação dos planos e programas governamentais em formas simplificadas; b) incentivo à participação popular e à realização de Audiências Públicas durante a elaboração e discussão de planos e orçamentos; c) disponibilidade das contas durante todo o exercício orçamentário para consulta e apreciação por parte dos cidadãos e das instituições da sociedade; d) audiências públicas das Comissões da Câmara para avaliar o cumprimento de metas fiscais; e) limite de despesas com pessoal e operações de crédito. 13 Lei Complementar nº 101, de 4/5/2000, cujos artigos mais importantes para esta questão são: art. 9º, 4º, art. 19, 20, 48 e 49.
O outro nível de democratização refere-se à partilha das decisões entre governo e sociedade à medida que as agendas podem ser previamente discutidas com as bases das organizações representadas e proposições podem ser elaboradas a partir de um processo de discussão. Neste caso é preciso ter cuidado para definir os campos de decisões para evitar a dualidade de poderes e, portanto, a ingoverbilidade. Num quadro mais amplo de reforma do Estado, há também a necessidade de reformar o nosso sistema representativo de forma não só a garantir-lhe maior legitimidade e eficácia, como também submetê-lo ao controle social através de alguns mecanismos de participação cidadã. O exercício de um mandato com as características aqui definidas exige permanente prestação de contas e avaliação das posições apresentadas nos Conselhos pelos representantes sociais. Não obstante, é necessário também aprofundar a democratização da sociedade através de mecanismos mais abrangentes que permitam a participação do cidadão comum, excluído da maioria dos benefícios e mesmo dos atuais processos de participação. O funcionamento mais regular de fóruns, assembléias populares e outros mecanismos discursivos mais amplos, além das mobilizações massivas de caráter expressivo e simbólico, pode superar o elitismo popular ou mesmo ilustrado da hegemonia das ONGs ou das entidades profissionais, sem com isso desmerecer ou desqualificar a grande contribuição destas organizações. A Reforma democrática do Estado Sem querer superdimensionar o papel dos Conselho, é preciso enxergá-los como uma etapa para a reforma do Estado não apenas em termos institucionais e administrativos, como já vimos, mas também no sentido de introduzir uma nova cultura, uma nova racionalidade que leve o sentido de público para além das regras e procedimentos formais e rompa com a tradição patrimonialista e clientelista de nossa administração. Isso não quer dizer que os Conselhos já promoveram estas mudanças, mas sim que podem constituir um passo importante para disseminar esta cultura de tratamento de demandas e de alocação de recursos através do debate e da interlocução e negociação entre os atores relevantes. Neste sentido, os Conselhos podem exercer um papel modernizante, como afirma Ivo de Carvalho (1997), ao instituir novas relações entre Estado e sociedade e recuperar o caráter público do Estado. No entanto, os Conselhos por si só não podem conduzir a estas mudanças. O funcionamento de Conselhos como o Fundef tem mostrado que muitos deles incorporam a prática tradicional de referendar e acobertar desvios ou má aplicação de recursos. Por outro lado, a reforma democrática do Estado não se reduz a criar instâncias deliberativas, ainda que participativas, mas compreende mudanças na cultura política e no próprio Sistema Judiciário e de Representação Política (partidos, parlamento, eleições). A participação na formulação e implementação das políticas públicas Este também é um papel estratégico para os Conselhos, tendo em vista não apenas a sua atribuição legal como também a conjuntura política em que o país vive. Em primeiro lugar, porque não há, no Brasil, uma tradição de elaboração de políticas públicas, sobretudo no nível municipal, apesar do que prescrevem a Constituição e as Leis Orgânicas. As ações de governo são geralmente induzidas por programas federais e, por outro lado, os agentes governamentais têm uma prática particularista de resolver pontualmente as questões, ao sabor do interesse dos grupos privilegiados. As organizações da sociedade civil hoje buscam pressionar o Estado para elaborar políticas que possam atender aos segmentos sociais mais
necessitados e os Conselhos são um dos canais mais propícios para isso, porque lá se defrontam não só os atores da sociedade, mas também os representantes de diferentes setores governamentais. Em segundo lugar, este papel se torna hoje ainda mais crucial quando há uma política deliberada de reduzir a intervenção do Estado e o volume dos gastos sociais. Dessa forma, o desempenho deste papel implica não apenas em traçar diretrizes, que são importantes diante do casuísmo e do particularismo presentes na ação governamental, mas também propor recursos orçamentários, ou seja, traduzir aquelas diretrizes em programas e projetos com a previsão dos recursos necessários para executá-las. Por outro lado, as experiências inovadoras e viáveis desenvolvidas por organizações da sociedade civil em vários campos, com ou sem apoio governamental, são um laboratório fundamental para ampliar a escala de atendimento, servindo como paradigmas na elaboração de políticas públicas sustentáveis e democráticas. Estas iniciativas podem ser referências para proposições a ser assumidas pelo poder pública e os Conselhos são o fórum para discuti-las, sistematizá-las e formulá-las como políticas públicas. PARA A EFETIVAÇÃO DESTES PAPÉIS: DESAFIOS Múltiplas articulações Muitos dos papéis acima definidos se concretizam a partir de atividades que cabem ao Conselho e aos seus componentes, mas dependem também do processo de sua formação e do caráter da representação que é exercitada. Como são órgãos que deliberam sobre políticas setoriais, o cuidado maior deve ser não acentuar a fragmentação característica da atual estratégia neoliberal. Desta forma, torna-se imperiosa a articulação dos conselhos. Podemos conceber esta articulação em quatro níveis. Primeiro, dos diferentes Conselhos entre si, não só para troca de experiências como para formulação de propostas conjuntas e análise das interfaces existentes nas ações. Veremos que a pulverização dos Conselhos, principalmente nos municípios, traz sérias dificuldades para seu funcionamento. Como o município é autônomo, uma alternativa é a constituição de Conselhos mais gerais, que poderiam ser Conselhos de Desenvolvimento Municipal. Algumas experiências exitosas, como a de Afogados de Ingazeira (PE) e Araci (BA), apontam nesta direção 14. Para isso é necessário todo um trabalho de preparação e discussão nas entidades que comporiam o Conselho de desenvolvimento e uma regulamentação que envolva atribuição de várias políticas públicas, Quando isso não é possível, é preciso realizar encontros periódicos e manter um intercâmbio permanente de informações entre os Conselhos. Um segundo nível de articulação se daria entre os conselheiros, principalmente entre os representantes das entidades da sociedade civil. Serviria para formar consensos sobre as posições a serem tomadas nos Conselhos e reforçar argumentos e alianças. Neste sentido, alguns Encontros têm sido realizados nos níveis municipal, estadual e nacional. É preciso ter consciência de que os Conselhos são centros de poder onde as posições são confrontadas em busca de hegemonia e, portanto, a construção de alianças é imprescindível. 14 Trata-se de Conselhos mais amplos que envolvem os Conselhos Setoriais, buscando integrar as diversas atividades numa perspectiva mais global. O Conselho de Araci-BA não tem propriamente este formato pois funciona paralelamente aos Conselhos Setoriais, embora voltado ao desenvolvimento do Município, gerindo recursos do PRONAF (CÈZAR, 2000).
Outro nível de articulação do Conselho seria com as entidades representadas, principalmente com as suas bases sociais, para definir pautas, coletar demandas, discutir propostas e prestar contas e informações. Finalmente, haveria a articulação do Conselho com a sociedade como um todo, com os simples cidadãos, através de meios de comunicação de massa, ações coletivas de expressão e mobilização capazes de publicizar as decisões e agendas. Seria oportuno também o contato com entidades não representadas nos Conselhos. Não se deve omitir a articulação com os partidos e os representantes parlamentares não só para sensibilizá-los sobre determinadas temáticas como para obter apoio para política cuja definição última caberá a estas instâncias. Esta articulação deve ser estendida a setores da administração pública vinculados às temáticas do Conselho, lembrando que o Estado não é monolítico e que setores técnicos de determinadas agências podem ser tornar excelente base de apoio para as ações do Conselho. Modo de funcionamento e infra-estrutura O funcionamento regular de um Conselho exige atividades de caráter permanente, a saber: definição de planos de trabalho e cronogramas de reunião; produção de diagnósticos e identificação de problemas; conhecimento de estruturas burocráticas e de mecanismos legais do setor; cadastramento de entidades governamentais e não-governamentais; discussão e análise de leis orçamentários e elaboração de proposições; acompanhamento de ações governamentais através não apenas de relatórios como também de visitas de campo e entrevistas com os dirigentes e usuários dos serviços. É preciso, portanto, que os Conselhos tenham uma infra-estrutura e suporte administrativo. A maioria deles não dispõe destes elementos. Para se ter uma idéia desta carência, em 1993, apenas 55% dos Conselhos Municipais de Saúde se reuniam com freqüência e só 26% dispunham de Secretaria Executiva (CARVALHO, 1995). É possível que este situação tenha mudado, uma vez que os conselheiros começaram a se articular para reverter este quadro. Mas para isso foi necessário dotação orçamentária e repasse de verbas. Para que suas funções sejam efetivas e sobretudo para que seu papel de mudar a cultura política seja garantido, é necessário que o Conselho ganhe respeitabilidade e seja reconhecido pela sociedade como órgão de defesa do interesse público e não seja visto pelo Poder Público como órgão da sociedade civil que serve para referendar iniciativas governamentais e cumprir uma mínima exigência legal no repasse de recursos federais. Para isso, o Conselho não pode restringir suas ações a reuniões ou atividades burocráticas. Deve se tornar visível perante a comunidade. Esta visibilidade ele adquire com a divulgação das suas ações e sobretudo com a presença junto aos segmentos que representa, na identificação dos problemas, na proposição de soluções, no acompanhamento e controle do poder público. Obstáculo a enfrentar O exercício destas atividades e papéis encontra obstáculos de várias espécies. Há obstáculos de natureza política e outros de natureza funcional, oriundos tanto do Estado como da sociedade civil.
Do ponto de vista político, apesar da estratégia de descentralização dos últimos governos inscrita como preceito constitucional, a prática dos Conselhos tem se mostrado desordenada e contraditória à medida que os encargos sociais do Estado foram transferidos mas manteve-se centralizada a distribuição dos recursos para os projetos sociais, que são fragmentários e muitas vezes dependem de convênios e de contrapartidas dos entes federados. Com a política de ajuste fiscal, os recursos dos municípios foram reduzidos por mecanismos centralizadores como o Fundo de Estabilização Fiscal, situação que a recessão agrava ao diminuir subtancialmente as transferências de verbas. Além do mais, o processo de municipalização acelerou-se sem que os municípios tivessem estruturas capazes de gerir os serviços que assumiram. Neste processo, os Conselhos Municipais foram criados apenas como uma exigência formal de acesso aos programas federais, sem nenhuma preparação ou discussão com a sociedade e sob o controle total dos prefeitos. A cultura política que prevalece no setor público é ainda clientelista, patrimonialista e autoritária. Os agentes governamentais não aceitam qualquer possibilidade de partilha do poder e desrespeitam as deliberações dos Conselhos, dificultando a prestação de contas e interferindo indevidamente na sua composição com a nomeação de membros não escolhidos pelas entidades da sociedade. Como são órgãos híbridos, sem identidade institucional, os Conselhos passam a ser desqualificados perante a sociedade, frustrando as expectativas criadas. A falta de um suporte administrativo mínimo e a pouca publicidade de seus atos deixam transparecer uma imagem de ineficiência e pouca efetividade, como já vimos. Outro obstáculo é a natureza cada vez mais focalizada das políticas sociais. Com a opção neoliberal feita pelo governo federal, elas voltaram-se para as situações sociais mais graves e para o alívio dos efeitos mais perversos das políticas econômicas. Têm caráter compensatório e emergencial, apelando para a filantropia e não para eqüidade. Assim, existem hoje cerca de 31 projetos voltados para a população de baixa renda 15. Para cada situação de exclusão social, cria-se um programa e, em geral, para cada programa cria-se um Conselho. Estes Conselhos, com a sobrecarga e o acúmulo de tarefas, têm, em grande parte, uma existência meramente formal, sem condições de participação efetiva da sociedade civil na política adotada. A multiplicidade de Conselhos e o caráter setorial das ações conduzem a um processo crescente de desgaste para esta instância. O que prometia ser um elemento de democratização se tornou uma panacéia inócua, sem nenhuma sinergia ou ação coordenada. Cabe então as organizações reagir a este quadro, propondo ações integrativas e instâncias de coordenação e de interlocução que não sejam meros espaços formais para cumprir exigências burocráticas. Em termos da sociedade civil, o obstáculo é a falta de clareza sobre o papel que as organizações devem desempenhar nos Conselhos e na elaboração e implantação das políticas sociais. Sem capacitação técnica e política adequada, estas organizações empobrecem a própria participação e podem se tornar instrumentos de manipulação do poder, deixando de acompanhar as atividades dos seus representantes. A efetividade dos Conselhos como espaços de democratização Mesmo levando em conta as dificuldades de funcionamento e os obstáculos para exercer o papel que deles se espera, é preciso reconhecer que a quantidade de Conselhos no Brasil é significativa, com uma 15 Ver Folha de São Paulo, 4/6/1999.