PORTAIS ESTADUAIS Allan Souza Santos, Carla Cristina Soares de Carvalho, Caroline Fernandes Freitas, Leonardo Marras Xavier, Luiz Fellipe Salomão Queiroz, Thiago Neves Disciplina de Gestão de Processos e Tecnologia da Informação Prof. José Carlos Vaz Curso de Gestão de Políticas Públicas, da Escola de Artes, Ciências e Humanidades EACH USP São Paulo - Junho / 2010 Resumo Este relatório se refere à exposição sobre portais estaduais realizada no dia 10/05/2010, na Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo, para a disciplina Gestão de Processos e Tecnologia de Informação, ministrada pelo Prof. José Carlos Vaz, no curso de Gestão de Políticas Públicas. Nota-se, neste trabalho, a importância do governo eletrônico no contexto nacional para o avanço na prestação de informação e serviços e na democracia digital. Verifica-se, especificamente, como estão organizados alguns portais estaduais, como o de São Paulo, Rio Grande do Sul e Alagoas. Percebe-se a contribuição para o atendimento às necessidades do cidadão desses portais a partir de considerações sobre suas dimensões tecnológicas, organizacionais e políticas, e também sobre os condicionantes ambientais, políticos e organizacionais para uma avaliação desses portais. 1. Introdução A internet tem sido uma ferramenta utilizada pelo setor público para divulgação de informações e prestação de serviços, além de se configurar como um meio mais horizontal de participação do cidadão na vida pública, possibilitando a ampliação da
democracia digital e transformações no modo pelo qual as decisões são tomadas pelo governo. As esferas federais, estaduais e municipais, quando se utilizam desse mecanismo, reforçam a relação entre Estado e sociedade e avança no que se refere à questão da cidadania, como aponta Vaz (2007:2). Segundo Vaz (2007), portais poderiam ser vistos como um fenômeno multidimensional, que envolve tecnologia da informação, organização dos serviços públicos e da política de atendimento ao cidadão, além de reforçar o relacionamento entre governo e cidadão. Ele aponta que há uma dimensão tecnológica porque a implantação de um portal passa por uma decisão com esse viés e se sujeita aos mesmos requisitos de um portal de outra organização. Há também uma dimensão organizacional e de prestação de serviço, porque é um recurso para atendimento ao cidadão, e uma dimensão política, já que marca uma interação entre governo e cidadão. A elaboração de um portal estadual, sua funcionalidade, padrões de uso e contribuição para os objetivos estratégicos de atendimento ao cidadão englobam essas dimensões apontadas anteriormente, e refletem uma escolha, no âmbito estadual, de como se deseja integrar processos governamentais, ampliar os canais de comunicação, e prestar serviços e informações aplicando intensivamente tecnologias de informação e comunicação. Desse modo, neste trabalho, consideram-se essas dimensões apontadas para os portais estaduais estudados e questiona-se que problemas e necessidades dos cidadãos são atendidos quando os governos estaduais utilizam essa ferramenta para promoção do governo eletrônico, considerando que o cidadão seja o alvo dessas transformações. As características visuais e a estrutura dos portais se tornam secundárias (Vaz, 2007:6), ressaltando aqui a promoção da cidadania por meio das informações e serviços via internet. 2. Breve consideração sobre o governo eletrônico no Brasil As demandas crescentes da sociedade demonstram a necessidade de reestruturação do Estado, e novas formais de atuação dos governos surgem nesse contexto. A incorporação das Tecnologias da Informação e Comunicação e o desenvolvimento do governo eletrônico se tornam instrumentos importantes para implementar tais ações.
A noção de aplicação intensiva das Tecnologias de Informação e Comunicação nos processos da administração pública, principalmente no que se refere á prestação de serviço, envolve a idéia de governo eletrônico (e-gov), como apontado por Vaz (2007). Nota-se a importância das ferramentas eletrônicas no atendimento às demandas, sendo a principal delas o uso da internet. A Internet, como um dos grandes meios de ligação e globalização, é uma das ferramentas que mais se desenvolveu e que tem ampliado seu escopo mais rapidamente em todo mundo. Permitindo a comunicação rápida e eficiente, possibilita a circulação de informação entre países e entre todas as esferas da sociedade. Ao ser usada pelo governo, a Internet pode se tornar uma excelente ferramenta de participação da população em um ambiente democrático, ampliando a participação em todas as etapas das políticas públicas, na obtenção de serviços online, na integração das organizações governamentais e na melhoria da circulação da informação. Reconhecem-se hoje três dimensões de interação através do e-gov: Goverment to Goverment: ganhos qualitativos na integração dos serviços prestados pelo governo; Goverment to Citizien: ampliação da comunicação entre governo e cidadãos, com a ampliação do acesso aos meios eletrônicos pela população; Goverment to Business: dimensão que trata da relação entre governo e empresas privadas (editais, pregões eletrônicos, legislação, etc), com informação de serviços e negócios. Para essas finalidades, as criações de portais estaduais representam uma evolução nesse sentido, pois congregam em si diferentes serviços e funcionalidades organizadas de forma inteligível e de fácil acesso ao cidadão internauta, além de fornecer informação sobre as ações do governo, prestação de serviços online, transparência das contas públicas (accountability), onde o cidadão ou empresa pode ter acesso a hora que puder e precisar, de forma autônoma. No Brasil, embora o uso da Internet em escala pela população tenha começado principalmente na década de 90, as experiências com e-gov já têm conquistado resultados consideráveis. Segundo uma pesquisa feita pelo IBOPE com 132 países, em 2005, o Brasil era 18 em termos de infraestrutura disponível. No entanto, esse dado representava apenas 4% dos internautas do mundo, parcela que por sua vez representa 11% da população brasileira (dados de 2005). Esse número nos permite dizer que em comparação a outros países como Espanha (44%) ou EUA, onde 70% da população é
internauta, há no Brasil uma grande margem para ampliação dessa população, que é fomentado por políticas de inclusão digiial por parte do governo. Tais políticas, a saber, da ampliação do e-gov e de inclusão digial, que farão aumentar quantitativa e qualitativamente os serviços eletrônicos conjugados a um aumento da população com acesso a esses meios, possibilitará um ganho de eficiência dos investimentos do governo no setor, pois as transações e investimentos feitos na ampliação desse gênero de serviço são mais econômicos em relação aqueles realizados com estruturas físicas como, por exemplo, a construção de um novo posto de Poupatempo no estado de São Paulo. O governo federal no Brasil foi o pioneiro na elaboração de projetos amplos de governo eletrônico e na formação dos primeiros Portais que agregam conteúdos antes dispersos em diferentes web sites, modelo que obteve boa aprovação e foi seguido posteriormente por estados e municípios. Em 18 de outubro de 2000 foi criado o Comitê Executivo de Governo Eletrônico (CEGE), objetivando: formular políticas, estabelecer diretrizes, coordenar e articular as ações de implantação do Governo Eletrônico. Em 2002 foram analisados os avanços do e-gov através do documento intitulado Dois anos de Governo Eletrônico: Balanço de realizações e desafios futuros. Esse relatório considerou positivas as políticas de e-gov implementadas, embora tenha levantado alguns problemas a serem solucionados como: Falta de integração dos ministérios (nível federal); Inexistência de padrões unificadores; Incompatibilidade entre políticas anunciadas e as efetivamente adotadas; Falta de incentivos a adoção do e-gov; Falta de indicadores de avaliação; Entre outros. Já em 2004, um dos focos do governo foi o fomento dos softwares livre que otimizariam os recursos e investimentos em tecnologia e informação (JARDIM, 2005). Conquanto os gargalos que os projetos de e-gov no Brasil apresentam como aqueles indicados pelo relatório, este ocupa posições consideráveis mundialmente, seja em acesso a sites governamentais (39% da população brasileira) ou no índice que mede as iniciativas de e e-gov nos países, onde, em 2001, o Brasil conquistou 2,24 pontos, o que é considerado como alta capacidade em Governo Eletrônico. No entanto, tais índices não são bons indicadores de avaliação, pois se baseiam em pesquisas que utilizam a
declaração do IRPF, que no Brasil é feita através da internet, causando desse modo distorções na realidade das políticas brasileiras de governo eletrônico. 3. Os portais estaduais 3.1. Portal Cidadão.SP São Paulo Um portal é um ambiente na Web que integra vários sites relacionados de alguma forma entre si, explorando as potencialidades da internet 1. Nesse sentido, o portal do governo do estado de São Paulo fornece informações sobre as implementações do governo e notícias sobre os órgãos, além de divulgar informações sobre turismo, cultura e história do estado. É possível localizar no portal todas as páginas dos órgãos e entidades do governo, assim como links para portais de investimento (Investe SP) e de serviços (Cidadão.SP). Nota-se, no entanto, o caráter institucional do portal, que preza pela informação e divulgação de suas ações, e essa característica dificulta a localização de serviço ou informação desejada. É necessário, por exemplo, conhecer a estrutura hierárquica e organizacional do governo para encontrar o que se deseja porque as informações institucionais são complexas e ramificadas. O portal Cidadão.SP surge pela necessidade de se integrar serviços e informações num mesmo portal, com foco no cidadão. Gregório (2006) aponta a importância da Lei Estadual 10.294/99, sobre os direitos do usuário de serviços públicos, para a criação do portal Cidadão.SP. Os artigos 4º e 5º da Lei abordam o direito do usuário em conhecer os procedimentos para a prestação de um serviço e o dever do prestador em oferecer acesso à informação por meio pessoal, computadorizado, telefônico ou eletrônico. Desse modo, propõe-se a criação de uma central eletrônica de serviços com canais de comunicação e relacionamento exclusivos e percebe-se, como condicionante organizacional, que a política de atendimento ao cidadão influencia no desempenho do portal. O portal Cidadão.SP concentra informações mais específicas sobre os serviços prestados não somente pela esfera estadual, mas também por governos municipais e pelo governo federal. Além disso, há a preocupação de se divulgar serviços que podem ser executados por meio eletrônico, direcionando o usuário às páginas de prestação de serviços, ou, quando não houver essa possibilidade, ao endereço em que possa realizar o 1 A definição de portal apresentada está presente no Portal Cidadão.SP, em http://www.cidadao.sp.gov.br/ajuda.php. Acesso em 04/05/2010.
atendimento presencial. No total, o portal disponibiliza informações sobre 1818 serviços prestados pelo Governo do Estado de São Paulo, ainda que poucos sejam eletrônicos. Há canais de comunicação, como Fale Conosco, Ouvidorias e mecanismos de avaliação das informações prestadas. Uma diferença entre o portal Cidadão.SP e outros portais do governo de São Paulo é, além de divulgação de serviços de distintas esferas numa única entrada, a disponibilização dessas informações por meio dos Eventos da Vida do cidadão: Pais e Filhos, Adolescentes, Estudando, Meus Documentos, Trabalho e Desemprego, por exemplo. Para cada um desses itens, está organizado um grupo de serviços relacionados. A primeira interface do portal disponibilizava os links numa única página, sem necessidade de utilizar a barra de rolagem para navegar nela. Era mais estática, e a organização dos serviços ocorria a partir dos eventos da vida. A reformulação do portal anos após essa primeira versão altera um pouco o seu modo estático, disponibiliza mais serviços e informações relacionados aos eventos da vida, e as cores do portal são relacionadas à bandeira do estado. Os serviços são organizados por esfera, permanecendo num grupo distinto aqueles que são mais acessados, no canto esquerdo da página. Em 2010, o portal Cidadão.SP apresenta mais dinamismo que em suas versões anteriores. Além de oferecer variados tipos de busca de serviços e informações, há a possibilidade de avaliá-los e também de localizar no mapa os postos de atendimento presencial para os serviços que não são prestados via internet. É possível ainda acompanhar as últimas notícias sobre as ações do governo e os roteiros dos postos móveis de atendimento do Poupatempo. No entanto, ainda que o portal apresente aspectos positivos no que se refira a um aumento do grau de democracia digital com a criação de oportunidades de interatividade, ele apresenta muitos problemas quanto à atualização e localização das informações.
Figura 1 Página inicial do Portal Cidadão.SP As modificações no portal demonstram o novo foco desejado para ele. O que aparecia em evidência no modelo anterior (a organização dos serviços por eventos da vida), no novo portal está na parte inferior da página. Em primeiro plano aparecem ícones gráficos referentes aos serviços mais acessados e links para as últimas notícias, demonstrando uma preocupação distinta da inicial. Essas mudanças, ainda que se mantenha a divulgação de serviços públicos e de utilidade pública, ampliam o objetivo do portal e trazem a ele um novo caráter, mais institucional, deixando para segundo plano a prestação de serviços. Ademais, notam-se algumas limitações presentes nesse portal, após as modificações de 2010: há muitas informações imprecisas e incorretas, e ficou mais difícil encontrar o serviço ou informação desejada por meio dos mecanismos de busca no portal. Informações, por exemplo, sobre gratuidade do serviço aparece de modo incorreto; o mecanismo de busca de localidade por meio do CEP é falho, porque não consegue localizar o entorno desejado. O grau de exclusão digital do estado de São Paulo e a quantidade de serviços semipresenciais são mais algumas outras limitações para uma performance mais positiva do portal. Nesse sentido, é importante notar a presença de programas estaduais de inclusão digital, como o Acessa São Paulo e e-poupatempo. O e-poupatempo atua como um laboratório para conhecimento do público-alvo dos serviços eletrônicos e para intermediação, devido ainda à existência de e-burocracia, por exemplo. Nesse programa, busca-se analisar o comportamento e problemas de acesso ao computador e à Internet, além de disseminar a oferta de serviços presentes no portal Cidadão.SP.
A elaboração e manutenção do portal Cidadão.SP está atrelada à política de modernização administrativa do estado e de inclusão digital. No entanto, a usabilidade desse portal ainda apresenta dificuldades: não é fácil entender, operar e usar as informações e serviços por ele prestados; e a quantidade de serviços prestados integralmente pela internet e o conteúdo das informações ofertado ainda devem ser modificados e melhorados. O portal Cidadão.SP se conforma ao usuário quando propõe sua organização por eventos da vida, sem necessidade de se conhecer a estrutura do governo para encontrar informações desejadas. Sua nova disposição cria mais oportunidade de interatividade, possibilitando a ampliação da participação dos cidadãos na avaliação dos serviços e informações. Porém, ainda se faz necessário o alcance de um grau maior de democracia digital, para que o portal possa de fato contribuir com os objetivos estratégicos de atendimento ao cidadão do Estado de São Paulo. 3.2. Portal Tudo Fácil Eletrônico - Rio Grande do Sul A central presencial de serviços ao cidadão Tudo Fácil foi implantada na capital gaúcha, Porto Alegre, em 1998 e possui duas unidades presenciais na capital do estado. Em novembro de 2005, foi ao ar o portal Tudo Fácil, um portal de serviços eletrônicos que reúne serviços ao cidadão que podem ser diretamente feitos online, ou agendados como a carteira de identidade, uma iniciativa inédita entre os serviços eletrônicos oferecidos pelo estado e até no país. O Portal Tudo Fácil foi agraciado em novembro de 2006 com o II Prêmio Nacional de Desburocratização Eletrônica, promovido pela Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN) em parceria com a Fundação Getúlio Vargas Projetos, e patrocínio do Sebrae do RJ, como melhor portal na categoria Prestação de Serviços Públicos. O Portal é gerenciado pela Secretaria do Planejamento e Gestão, através do Departamento de Modernização da Gestão Pública, com o apoio técnico da Procergs (Cia de Processamento de Dados no Rio Grande do Sul), que é responsável pelo desenvolvimento e manutenção. Em abril de 2010, o portal já havia atingido a marca dos 5,3 milhões de acessos e contava com 750 serviços, incluindo não só serviços estaduais mas também municipais, federais, não-governamentais e de utilidade pública.
As ações de governo eletrônico do estado do Rio Grande do Sul têm sido potencializadas com a formação do Fórum de Gestores da Informação e Tecnologia do Rio Grande do Sul que discute de forma presencial e virtual as ações em Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC s), tendo como base a colaboração comum entre os órgãos de governo. O Portal Tudo Fácil, tornou-se referência nacional em prestação de serviços públicos eletrônicos no Brasil pois reúne diversos atributos que compõe uma avaliação positiva dentre portais governamentais. O Portal está dividido em áreas de interesse: Cidadão: subdividido entre as etapas na linha da vida e quais os serviços de necessidade de cada etapa, como nascimento,infância e juventude,maioridade, terceira idade e óbito; Empresa: subdivido entre as fases da linha da vida da empresa, compreendendo sua abertura, vida empresarial e encerramento; Produtor Rural: subdividido com a linha da vida do produtor rural como o ingresso, a vida rural e o encerramento; Servidor Público: também subdividido com a linha da vida, com o ingresso, vida funcional e encerramento. Além dessas áreas de direcionamento claro aos serviços de interesse do usuário, o portal dispõe de serviço de busca eficiente, pode-se acessar os serviços mais procurados, procurar links e informações sobre as centrais de atendimento, governo, indicadores econômicos, lista telefônica, previsão do tempo e ouvidorias. O portal permite que através de um único ponto de entrada, o usuário possa ter acesso e/ou ser direcionado para todos os serviços eletrônicos oferecidos pelo estado do Rio Grande do Sul além de informações de governo e prestação de contas. Possui mais de 750 serviços, além de inovações como agendamentos e fóruns de aperfeiçoamento. Com uma interface clara e objetiva, a usabilidade facilita a acessibilidade por parte dos usuários e explica um crescimento significativo no número de acessos nesses cinco anos de implementação.
Figura 2 - Página inicial do Portal Tudo Fácil Eletrônico Além disso, o portal eletrônico Tudo Fácil também disponibiliza links de acesso às ouvidorias de órgãos públicos e espaço para manter contato com o governo, o que contribui para aumentar a interatividade entre a gestão e os cidadãos gaúchos. O Portal conta não só com serviços de órgãos estaduais, mas também serviços municipais, federais, não-governamentais e de utilidade pública, garantindo uma interconectividade entre órgãos de diferentes esferas, o que o torna mais completo e eficiente. Apesar de possuir todas essas características consideradas importantes na avaliação de portais governamentais, o portal eletrônico Tudo Fácil ainda não possuiu um sistema de personalização ou cadastramento que pode gerar uma maior identificação do usuário com o portal. 3.3. Portal Tudo do Estado de Alagoas Como exemplo de um portal estadual de baixo nível de interatividade e democracia digital, foi estudado no presente trabalho o site do Estado de Alagoas. Ao analisá-lo podem-se destacar os aspectos abaixo. Os condicionantes políticos estratégicos encontrados neste portal estadual dizem
respeito exclusivamente à política de inclusão digital através da criação do Programa de Inclusão Digital de Alagoas (DigiAlagoas), que se constitui na construção de centros e laboratórios de informática em escolas públicas estaduais. Por visar uma maior inclusão digital da população, essa política é uma boa alavanca para a melhoria do portal estadual de Alagoas, contudo, ainda se faz necessário maior investimento em políticas de modernização administrativa e de maior utilização da internet por parte do governo. Quanto à análise do conteúdo ofertado, no que diz respeito à abrangência da oferta deste site, pode-se dizer que é alta, pois na tela principal do portal estão disponíveis links para praticamente todas as instituições ligadas ao Estado e de interesse do cidadão, o que defende a idéia de one stop shop, ou seja, diversos tipos de atendimentos em uma só central. Figura 3 - Página inicial do Portal do Estado de Alagoas Quanto à profundidade da oferta, pode-se concluir que é baixa, pois não apresenta nenhum serviço prestado integralmente através do portal, o que mais se aproxima disso é
o preenchimento de formulários para a inscrição no programa de cestas nutritivas para gestantes. Além disso, encontra-se também espaço para dúvidas frequentes, reclamações e alguns indicadores e estatísticas estaduais, nada que satisfaça por completo os requisitos para se considerar alta a profundidade da oferta de serviços. O portal estadual de Alagoas tem como efeito esperado, segundo o Instituto de Tecnologia da informação do Estado de Alagoas ser referência em tecnologia de informação e comunicação até 2012 e melhorar/estreitar o relacionamento entre governo do estado e a sociedade. Um efeito improvável devido às condições apresentadas pelo site atualmente. Portanto, devido às características que foram apresentadas pode-se classificar o portal do Estado de Alagoas como um portal ruim em comparação aos outros dois portais estudados no presente trabalho (São Paulo e Rio Grande do Sul). 4. Considerações finais Cada vez mais a temática sobre Governo Eletrônico tem sido debatida, fazendo com que as práticas do e-gov sejam ampliadas. As primeiras iniciativas no sentido da criação de Portais governamentais partiram em nível federal, e em seguida estados e municípios também passaram a desenvolver seus portais. Há no Brasil um grande potencial para a ampliação do governo eletrônico. Os portais estaduais são de extrema importância para a consolidação da utilização das ferramentas de informação e comunicação do e-gov. Porém, eles devem fornecer ao cidadão informações e conteúdos diversos (questões relevantes para a sociedade), integrando serviços prestados por diversas instituições em um único portal, o qual deve ser de fácil usabilidade. Após visitarmos diferentes portais estaduais, o grupo escolheu três para analisar melhor, acentuando as qualidades e defeitos de cada um deles, de modo a evidenciar o nível de qualidade demonstrado por tais portais. São eles: Portal Tudo Fácil do Rio Grande do Sul (referência como um bom portal), Portal Tudo de Alagoas (exemplo de um portal ruim), e Portal Cidadão.SP de São Paulo (relevante por morarmos em SP, além de se tratar do maior estado país em). Comparativamente, concluímos que o Portal do estado do Rio Grande do Sul possui um nível de qualidade muito bom, com uma grande variedade de serviços prestados, fácil usabilidade (claro e objetivo), e poucas falhas nas informações prestadas. O Portal de Alagoas, por sua vez, é muito pobre em quesitos como usabilidade,
variedade de serviços prestados, integração cidadão-governo, etc., sendo considerado, assim, como um exemplo de um portal de baixa qualidade. Já São Paulo, apresenta um número muito grande de serviços prestados, mas sem a mesma efetividade do Portal do Rio Grande do Sul, o Cidadão.SP poderia melhorar sua usabilidade dando menos ênfase à questão institucional e com mais foco no cidadão, e deve melhorar também as falhas de informação encontradas no Portal. Portanto, ainda há muito o quê se melhorar nos Portais Estaduais brasileiros, sendo, atualmente, o Portal Tudo Fácil do Rio Grande do Sul, o mais próximo do ideal, mas ainda assim pode-se ampliar a identificação do usuário com o Portal, dentre outras melhorias. Lembramos, para finalizar, que para que os portais sejam cada vez mais benéficos, é necessário que a população consiga acessá-lo facilmente e, sendo assim, políticas públicas de inclusão digital são fundamentais. 5. Referências Bibliográficas GREGÓRIO, Álvaro. Cidadania digital: um estudo do Portal Cidadão.SP. Dissertação (mestrado). São Paulo: Universidade São Marcos, 2006. JARDIM, M. José (2005) - A construção do e-gov no Brasil: configuração políticoinformacional. VAZ, José Carlos. Referencial Teórico-Conceitual para análise e avaliação de portais municipais para o atendimento ao cidadão. 2007 Disponível em http://ww2.conip.com.br/bancodeideias/arq/conip/egov-ref-analise-maio.pdf. Acesso em 04/05/2010. VAZ, C. José - Limites e possibilidades do uso de portais municipais para promoção da cidadania: A construção de um modelo de análise e avaliação. VILELLA, Renata Moutinho. Conteúdo, usabilidade e funcionalidade: três dimensões para avaliação de portais estaduais de Governo Eletrônico na Web. Dissertação (mestrado). Universidade Federal de Minas Gerais, Escola de Ciência da Informação, 2003. PINTO, S. Lemos - Governo Eletrônico no Brasil.
Portais consultados: Portal Cidadão.SP: www.cidadao.sp.gov.br Portal do Governo do Estado de São Paulo: www.saopaulo.sp.gov.br Portal do Governo do Estado de Alagoas: www.governo.al.gov.br