TEMAS TRANSVERSAIS Ferramenta de avaliação de prevenção ao crime Kit de ferramentas de avaliação da justiça criminal 5
ESCRITÓRIO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE DROGAS E CRIME (UNODC) PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA ASSENTAMENTOS HUMANOS (UN-HABITAT) Ferramenta deavaliação de Prevenção ao crime KIT DE FERRAMENTAS DE AVALIAÇÃO DA JUSTIÇA CRIMINAL NAÇÕES UNIDAS Nova Iorque, 2010
HS/1232/09E As designações empregadas e a apresentação de material nesta publicação não implicam a expressão de qualquer opinião da Secretariado das Nações Unidas sobre o estado jurídico de qualquer país, território, cidade ou área, ou sobre suas autoridades, a delimitação de suas fronteiras ou limites, seu sistema econômico ou seu grau de desenvolvimento. A análise, as conclusões e as recomendações desta publicação não necessariamente refletem as visões do Programa das Nações Unidas para Assentamentos Humanos (UN-HABITAT), do Conselho Gestor do UN-HABITAT ou de seus Estados membros. Trechos deste podem ser reproduzidos sem autorização, contanto que a fonte seja indicada.
Prefácio A presente Ferramenta de Avaliação de Prevenção ao Crime é uma ferramenta conjunta desenvolvida pelo Escritório de Nações Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC) e pelo Programa das Nações Unidas para Assentamentos Humanos (UN-HABITAT) para dar apoio a programas conjuntos nacionais. A Ferramenta é um passo essencial para a elaboração de abordagens mais sustentáveis e integradas para a prevenção ao crime e também um importante avanço na colaboração entre as diversas agências em nível nacional. No memorando de entendimento assinado em 2003 as duas agências reconheceram a necessidade de desenvolver abordagens relevantes para tratar da prevenção ao crime também em nível local, especialmente em contextos urbanos, e o potencial para o desenvolvimento conjunto de ferramentas nesse particular. A presente Ferramenta é um primeiro passo crucial no desenvolvimento, por parte da comunidade internacional, de respostas mais integradas e efetivas para os desafios da prevenção ao crime. Como é apontado nos vários instrumentos adotados pelas Nações Unidas para apoiar a prevenção ao crime, as intervenções localmente pertinentes são cruciais para a abordagem preventiva de questões relacinadas à criminalidade. A comunidade internacional também deu atenção específica para a prevenção ao crime urbano. A presente ferramenta de avaliação, que foi desenvolvida como parte do Kit de Ferramentas de Avaliação da Justiça Criminal, em preparação pelo UNODC desde 2006, aborda, pela primeira vez, a prevenção ao crime sob a perspectiva nacional, estadual, local/municipal, objetivando proporcionar uma ferramenta para a avaliação global e a base para diagnósticos e a elaboração de programas integrados do UNODC e do UN-HABITAT. O objetivo geral do Kit de Ferramentas de Avaliação de Justiça Criminal é ajudar na avaliação das necessidades nacionais nas áreas da justiça criminal e da prevenção ao crime, de forma a que possa ser fornecida ajuda técnica apropriada e efetiva. É essencial que esta Ferramenta seja usada junto com o Kit de ferramentas principal, o qual discute quatro setores principais da justiça: policiamento, acesso à justiça, medidas custodiais e não custodiais, e questões transversais (informações da justiça criminal, justiça juvenil, vítimas e testemunhas, e cooperação internacional). No texto são indicadas em negrito as referências cruzadas para outras ferramentas, mas é útil ter uma visão geral prévia dos outros componentes. Em geral, devido a esta abordagem multisetorial, e em especial quando se abordam as questões no contexto urbano, também é necessária se fazer alguma referência específica aos componentes do setor geral. Da mesma forma, as ferramentas setoriais desenvolvidas pelo UN-HABITAT, como a Definição Rápida de Perfil de Setor Urbano para Sustentabilidade, que pode ser encontrada no site do UN-HABITAT (www.unhabitat.org), incluem um compoiii
nente para integrar a prevenção ao crime a intervenções de desenvolvimento urbano mais tradicionais. Em termos da metodologia de avaliação, é importante examinar a Introdução do Kit de Ferramentas de Avaliação da Justiça Criminal, que proporciona uma valiosa orientação sobre como os avaliadores devem usar as informações de orientação (Uso das ferramentas) e as Diretrizes Gerais para a realização de avaliações. Estas se baseiam na experiência de muitos peritos no campo e serão especialmente úteis para os avaliadores externos ao explicar os termos de referência de uma missão, a preparação de material de histórico, e no aprendizado sobre o país antes de viajar, assim com ao mostrar-lhes como ouvir e procurar respostas durante a missão de avaliação e posteriormente a esta. Da mesma forma como em todas as outras partes do Kit de Ferramentas, a Ferramenta de Avaliação de Prevenção ao Crime é um documento dinâmico, que será atualizado on-line, e os usuários estão convidados a enviar seus comentários, suas correções e suas sugestões para o UNODC no endereço justice@unodc.org. iv
Agradecimentos A Ferramenta de Avaliação de Prevenção ao Crime foi preparada para o Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC) e para o Programa Cidades Mais Seguras do Programa das Nações Unidas para Assentamentos Humanos (UN- HABITAT) por Margaret Shaw do Centro Internacional de Prevenção ao Crime, que é membro da rede de institutos do Programa de Prevenção ao Crime e Justiça Criminal das Nações Unidas. O primeiro esboço da Ferramenta foi revisado em uma reunião de um grupo de especialistas realizada em Berlim, de 2 a 4 de julho de 2008. O UNODC e o UN- HABITAT desejam agradecer as valiosas contribuições feitas pelos seguintes especialistas que participaram dessa reunião: Arturo Alvarado, Kauko Aromaa, Alecrim Barberet, Edson Barroso, Claudio Beato, Otto Boenke, Oscar Bonilla, Elias Carranza, Anthony Harriott, Peter Homel, Aarne Kinnunen, Mary Anne Kirvan, Erich Marks, Valerie Sagant, Masamba Sita, Cindy Smith, Elrena Van der Spuy e Johanna Wysluch. Outros que contribuíram para o desenvolvimento da Ferramenta foram Laura Petrella (UN-HABITAT), Hatem Aly, Estela Maris Deon, Alexandra Martins, Slawomir Redo, Anna Giudice Saget, Mia Spolander e Oliver Stolpe do UNODC, com a ajuda de Nadia Freudiger e Esther Saabel (estagiários) e Mark Schott (Fundo Fiduciário para a Segurança Humana das Nações Unidas, Escritório para a Coordenação de Assuntos Humanitários do Secretariado). O UNODC agradece o financiamento fornecido pelo Departamento de Relações Exteriores e Comércio Internacional do Governo do Canadá para a tradução desta ferramenta em Português, a sua impressão e divulgação. v
Índice 1. Introdução................................................ 1 1. Para quem são as ferramentas de avaliação...................... 1 2. Por que avaliar as necessidades de prevenção ao crime?............. 2 3. Como empreender uma avaliação de prevenção ao crime............ 6 4. Normas e padrões que guiam a prevenção ao crime.............. 10 2. Visão Geral............................................... 17 1. Dados históricos estatísticos................................ 17 2. Fontes de dados e indicadores de desempenho de prevenção ao crime.. 19 3. Estrutura legal e regulatória.................................. 2 3. Estrutura e capacidade prevenção ao crime nacional.................. 23 1. Estratégia nacional....................................... 23 2. Infra-estrutura nacional.................................... 25 4. Estratégias e capacidade de prevenção ao crime regionais/estaduais/provinciais. 27 5. Estratégias e capacidade de prevenção ao crime locais................. 29 6. Pesquisa e base de conhecimento................................ 31 1. Pesquisa.............................................. 32 2. Treinamento e desenvolvimento de habilidades................... 33 7. Parcerias e coordenação...................................... 35 8. Sustentabilidade de estratégias e programas de prevenção ao crime........ 37 9. Questões e percepções específicas sobre o crime..................... 39 10. Grupos específicos.......................................... 41 1. Políticas específicas para prevenir a exclusão social................ 42 11. Gerenciamento e coordenação.................................. 45 1. Coordenação geral....................................... 45 2. Coordenação do doador................................... 45 3. Cooperação Internacional.................................. 46 Anexos I. Documentos e recursos chave.................................. 49 II. Lista de verificação do avaliador................................. 53 Page vii
Em questões de justiça e do estado de direito, uma gota de prevenção vale significativamente mais do que um litro de cura... A prevenção é o primeiro imperativo da justiça. 1 1 S/2004/616, para. 4.
1. Introdução A presente Ferramenta de Avaliação de Prevenção ao Crime é projetada como um componente integral do Kit de Ferramentas de Avaliação de Justiça Criminal, desenvolvido pelo Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC), 2 na categoria de ferramentas transversais 3. Ele complementará o manual técnico a ser publicado para acompanhar as Diretrizes das Nações Unidas para a Prevenção ao crime, adotadas pelo Conselho Econômico e Social em sua resolução 2002/13, e as diretrizes para a cooperação e assistência técnica no campo de prevenção ao crime urbano (resolução 1995/9). 1. Para quem são as ferramentas de avaliação Estas ferramentas de avaliação são projetadas como ferramentas dinâmicas para permitir às entidades de Nações Unidas, às organizações e governos doadores, aos funcionários governamentais envolvidos no desenvolvimento da prevenção ao crime, e a outras organizações e indivíduos:. empreender uma avaliação das necessidades de prevenção ao crime. identificar as áreas de assistência técnica. ajudar as agências a projetar intervenções que incorporem as normas e os padrões das Nações Unidas para a prevenção ao crime. ajudar no treinamento dessas questões A Introdução do Kit de Ferramentas de Avaliação da Justiça Criminal dá orientação sobre como realizar uma avaliação e sobre o uso do Kit de Ferramentas. A Ferramenta de Avaliação não tem por objetivo proporcionar uma avaliação detalhada das necessidades de um país (ou cidade), mas sim fornecer uma avaliação inicial baseada em um conjunto de perguntas com relação a questões tais como as 2 vide www.unodc.org/unodc/en/justice-and-prison-reform/criminal- Justice-Toolkit.html. 3 As ferramentas transversais atuais se relacionam a informações sobre justiça Criminal, justiça Juvenil, Vítimas e testemunhas, e cooperação internacional 1
2 FERRAMENTA DEAVALIAÇÃO DE PREVENÇÃO AO CRIME preocupações socioeconômicas e sobre o crime, as fontes de dados, e os problemas e as capacidades existentes. Ela fornece exemplos dos tipos de pessoas com quem falar e da gama de questões a serem cobertas. Ela também fornece um guia prático para questões chave e perguntas para os avaliadores que estiverem examinando as necessidades de prevenção ao crime em níveis nacionais e locais. Não é projetada como um guia rígido ou uma lista de verificação, mas sim como a base para o desenvolvimento de uma avaliação inicial contextualizada que levará em conta as condições e as capacidades específicas do país, e as visões e experiências de autoridades, atores e indivíduos chaves, tanto em âmbito nacional como local. 2. Porqueavaliarasnecessidadesdeprevençãoao crime? A prevenção ao crime foi definida nas Diretrizes para a Prevenção ao crime de 2002 (para. 3), como compreendendo "estratégias e medidas que buscam reduzir o risco da ocorrência de crimes, e seus potenciais efeitos prejudiciais sobre os indivíduos e a sociedade, inclusive o medo do crime, ao intervir para influenciar suas múltiplas causas ". Uma discussão mais ampla dos princípios que guiam a prevenção ao crime e de como a prevenção deve ser empreendida é resumida na seção 4 abaixo. Esta seção discute por que se tornou importante considerar a prevenção ao crime e as necessidades do país nessa área, além de suas necessidades de assistência para o desenvolvimento e a atualização de seu sistema de justiça criminal. Em muitos países, a prevenção ao crime é vista tradicionalmente como de responsabilidade da polícia ou como o resultado dos aspectos repressores da lei ou da repressão de infratores. Contudo, como resultado da inovação, pesquisa e experiência crescentes em todo o mundo, reconhece-se agora que o crime tem múltiplas causas e que muitos outros setores da sociedade podem ter impacto sobre os níveis de criminalidade e que, portanto, têm responsabilidade de agir para ajudar a prevenir o crime. A polícia não pode fazê-lo sozinha. Os padrões e as normas sobre a prevenção ao crime adotados pelas Nações Unidas durante os últimos 14 anos refletem o conhecimento de que os fatores que fazem aumentar ou diminuir o crime e a violência incluem muitos fatores sociais, econômicos e ambientais diferentes. Como as Diretrizes para Cooperação e Assistência Técnica no Campo de Prevenção ao crime Urbano de 1995 e as Diretrizes para a Prevenção ao crime de 2002 enfatizam, o governo em todos os níveis tem um papel muito mais amplo no estabelecimento de estratégias pró-ativas, ao invés de estratégias reativas para a prevenção e redução do crime e da vitimização. A habitação, a saúde e a criação de empregos, a recreação, os serviços sociais e os serviços ambientais são capazes, todos eles, de fazer uma diferença significativa nos
CHAPTER 1 INTRODUÇÃO 3 níveis de criminalidade quando atuam conjuntamente com a polícia e o setor de justiça. Mais significativamente, este não é apenas um papel do governo, mas é um papel que inclui comunidades e organizações da sociedade civil, trabalhando junto com o governo e com instituições públicas e privadas. Por este motivo, esta Ferramenta enfatiza a necessidade de entender como a segurança emerge em um contexto específico e que medidas podem ser tomadas para apoiar a governança, e o envolvimento dos interessados e das comunidades na prevenção ao crime. A avaliação de programas de prevenção ao crime em muitos países também demonstrou que estratégias e programas bem planejados podem ser econômicos e economicamente benéficos 4. Para o dinheiro investido, evitam-se despesas consideráveis em justiça criminal e em atividades de serviço social, e surgem outros benefícios sociais e econômicos, como aumento da renda recebida ou custos de saúde mais baixos. Contudo, a crença de que a prevenção pode, de alguma maneira, ser feita pelo estabelecimento do estado de direito 5 e de um sistema de justiça criminal viável, ainda é forte em muitos países. Presumiu-se que ter um sistema de justiça criminal funcionando bem e bem financiado seria a melhor forma não apenas para construir instituições democráticas fortes, mas também para prevenir o crime. Porém, o que ficou cada vez mais claro é que isso não é necessariamente verdade. Em países desenvolvidos como, por exemplo, o Reino Unido da Grã Bretanha e da Irlanda do Norte, aumentos significativos de penalidades, do número de policiais, e de recursos para a justiça juvenil durante um período de 10 anos resultaram em números crescentes de jovens sendo levados ao sistema de justiça criminal e sendo processados ou presos 6. Além disso, em países em desenvolvimento, e de especial relevância para esta Ferramenta de Avaliação, ficou claro que o próprio desenvolvimento não será alcançado sem se lidar com as questões de segurança cotidianas em um país ou uma cidade. Não basta aumentar a eficiência e a capacidade do sistema de justiça ou treinar a polícia e os funcionários do sistema prisional. Todos os fatores que contribuem para o crime, como a exclusão social e a falta de emprego ou de acesso a bons serviços de saúde, de habitação ou ambientais precisam ser abordados. Uma ampla gama de organizações, países e entidades internacionais doadores reconhece agora que o crime afeta a qualidade de vida dos cidadãos, destrói o capital social e humano, desencoraja investimentos, e enfraquece a democracia 7. 4 Vide I. Wailer e D. Sansfacon, Investing Wisery in Crime Prevention: International Experiences (Washington, D.C., Escritório de Assistência Jurídica, 2000); e R. Homel e A. Morgan, Evaluating Crime Prevention Pathways for Australia and Asia (Canberra, ACT, Instituto Australiano de Criminologia, 2008). 5 O princípio constitucional básico que exige que o governo seja administrado segundo a lei. 6 E. Solomon e R. Garside, Ten Years of Criminal Justice under Labour: an Independent Audit (Londres, Centro para Estudos de Crime e Justiça, 2008). 7 Vide, por exemplo, Escritório sobre Drogas e Crime das Nações Unidas, Crime and Development in Africa (Viena, UNODC, 2005), Crime and Development in Central America: Caught in the Crossfire (Publicações das Nações Unidas, Vendas N8 B.07.rV.5); e Maximizing the Effectiveness of the Technical Assistance Provided in the Fields of Crime Prevention and Criminal Justice (Série de Relatórios HEUNI N8 49, 2006); Crime, Violence and Economic Development
4 FERRAMENTA DEAVALIAÇÃO DE PREVENÇÃO AO CRIME Nesta Ferramenta, adota-se a visão, como promovida pelas Diretrizes sobre a Prevenção ao crime, de que a prevenção ao crime é um empreendimento multisetorial e integrado, não apenas uma questão de justiça criminal e que deve ser abordada examinando-se os fatores causais e os vetores do crime de forma a identificar medidas apropriadas. O sistema de justiça pode ser um ponto de entrada chave e pode, em muitos contextos, ter responsabilidades chave na prevenção ao crime, mas a avaliação cobre uma gama muito mais ampla de atores e dimensões para poder fornecer uma compreensão e uma orientação suficientes para a ação pertinente e sustentável. Como o crime impede o desenvolvimento africano a. O crime destro i o capital social e humano da A frica: O crime degrada a qualidade de vida e pode forçar trabalhadores especializados a irem para o exterior, a vitimização, e o medo do crime também interfere com o desenvolvimento daqueles que permanecem no país. O crime impede o acesso às possíveis oportunidades educacionais e de emprego, e desencoraja a acumulação de bens.. O crime afasta os nego cios da A frica: Os investidores vêem o crime na África como um sinal de instabilidade social, aumentando o custo dos negócios. A corrupçãoé cada vez mais destrutiva, talvez o principal obstáculo individual para o desenvolvimento. Além disso, o turismo, de importância grande e crescente para a África, é uma indústria especialmente sensível ao crime.. O crime mina o Estado: O crime e a corrupção destroem a relação de confiança entre as pessoas e o Estado, minando a democracia. Além das perdas diretas de fundos nacionais devido à corrupção, o crime pode corroer a base tributária já que os ricos subornam os funcionários do fisco e os pobres vivem à margem da economia. A corrupção desvia recursos para projetos de obras públicas que favorecem os ricos, em prejuízo dos serviços de educação e saúde. a Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime, Crime and Development in A frica (Crime e Desenvolvimento na África) (Viena, UNODC, 2005), pág. 67. A necessidade de se lidar com a segurança cotidiana também se aplica à consecução das Metas de Desenvolvimento do Milênio, estabelecidas em 2000, que apontam para a redução da pobreza, da fome, da mortalidade infantil e do HIV/AIDS e de outras doenças, e para a melhoria da educação, da igualdade de gêneros, da saúde e do desenvolvimento ambiental até 2015 (veja o quadro abaixo). Sem a segurança cotidiana é improvável que as populações civil e empresarial ou que o emprego e a produtividade floresçam. in Brazil: Elements for Effective Public Policy (Relatório do Banco Mundial N8 36525, 2006); e Programa para Assentamentos Humanos das Nações Unidas, Global Report on Human Settlements 2007: Enhancing Urban Safety and Security (Londres, Earthscan, 2007).
CHAPTER 1 INTRODUÇÃO 5 Metas de Desenvolvimento do Milênio a a ser alcançadas até 2015 1. Erradicar a pobreza e a fome extremas Meta 1 Diminuir para a metade, entre 1990 e 2015, a proporção de pessoas cuja renda é inferior a US$ 1 por dia. Meta 2 Conseguir emprego pleno e produtivo e trabalho decente para todos, inclusive mulheres e jovens. Meta 3 Diminuir para a metade, entre 1990 e 2015, a proporção de pessoas que sofrem de fome. 2. Alcançar o ensino prima rio universal Meta 1 Assegurar que, até 2015, as crianças em todos os lugares, tanto meninos como meninas, possam completar um curso completo de educação primária. 3. Promover a igualdade de geˆnero e dotar de poder as mulheres Meta 1 Eliminar a disparidade de gênero na educação primária e secundária, preferivelmente até 2005, e em todos os níveis de ensino até 2015. 4. Reduzir a mortalidade infantil Meta 1 Reduzir de dois terços, entre 1990 e 2015, a taxa de mortalidade para menores de 5 anos. 5. Melhorar a sau de materna Meta 1 Reduzir de três quartos a relação de mortalidade materna. Meta 2 - Alcançar acesso universal à saúde reprodutiva. 6. Combater o HIV/AIDS, a mala ria e outras doenças Meta 1 Ter diminuído à metade até 2015 e começar a inverter a propagação do HIV/AIDS. Meta 2 Alcançar, até 2010, acesso universal para o tratamento do HIV/AIDS para todos que dele necessitem. Meta 3 - Ter diminuído à metade até 2015 e começar a inverter a incidência da malária e de outras grandes doenças 7. Assegurar a sustentabilidade ambiental. Meta 1 Integrar os princípios de desenvolvimento sustentável em políticas e programas nacionais e inverter a perda de recursos ambientais. Meta 2 Reduzir a perda de biodiversidade, alcançando, até 2010, uma redução significativa na taxa de perda. Meta 3 - Diminuir para a metade, até 2015, a proporção da população sem acesso sustentável à água potável segura e ao saneamento básico. Meta 4 Ter alcançado, até 2020, uma melhoria significativa nas vidas de pelo menos 100 milhões de moradores de favelas. 8. Desenvolver uma parceria global para o desenvolvimento Meta 1 Abordar as necessidades especiais dos países menos desenvolvidos, países sem saída para o mar, e pequenos Estados insulares em desenvolvimento. Meta 2 Desenvolver mais profundamente um sistema comercial e financeiro aberto, baseado em regras, previsível e não discriminatório. Meta 3 Lidar abrangentemente com a dívida dos países em desenvolvimento. Meta 4 Dar acesso a remédios essenciais acessíveis em países em desenvolvimento, em cooperação com as indústrias farmacêuticas.
6 FERRAMENTA DEAVALIAÇÃO DE PREVENÇÃO AO CRIME Meta 5 Disponibilizar os benefícios das novas tecnologias, especialmente de informações e comunicações, em cooperação com o setor privado. a As Metas de Desenvolvimento do Milênio das Nações Unidas foram adotadas pela Assembléia Geral em sua resolução 55/2 de 8 de setembro de 2000. O Millennium Development Goals Report de 2008 (Relatório das Metas de Desenvolvimento do Milênio de 2008) (Publicações das Nações Unidas, Vendas N8 E.08.1.18) documenta o progresso obtido até agora na consecução dessas metas (vide http://www.un.org/milleniumgoals). Desta forma, estratégias de prevenção ao crime bem planejadas e bem implementadas podem desempenhar um papel importante e efetivo na redução dos níveis de criminalidade, e é necessário alocar fundos para este setor paralelamente a recursos e assistência técnica para apoiar e modernizar o setor da justiça. O estado de direito e um bom sistema de justiça não são, por si só, uma condição prévia suficiente. É necessário que sejam planejadas e construídas, simultaneamente, estratégias efetivas para prevenir o crime e a violência. 3. Como empreender uma avaliação de prevenção ao crime Freqüentemente a prática da prevenção ao crime é muito menos visível do que a maioria dos componentes do sistema de justiça criminal, como os serviços de policiamento ou as prisões. Ela envolve uma gama mais ampla de serviços e instituições, então avaliar as necessidades de um país não é tão direto como poderia ser com outras avaliações. Cada país também é único em termos de seu contexto histórico, político, econômico e sociocultural. Alguns países já podem ter estabelecido uma estratégia nacional de prevenção ao crime e algum programa de implementação de algum tipo. Os países federativos podem ter estratégias nacionais e/ou estratégias para estados ou províncias individuais. Algumas autoridades governamentais locais também podem ter suas próprias estratégias de prevenção. As estratégias de prevenção ao crime que envolvem instituições e serviços diversos não são fáceis de implementar ou manter, mesmo em países que têm o benefício de bons recursos e boa capacidade. Em muitos países em desenvolvimento, em transição e, em especial, em países pós-conflitos, provavelmente há muitos desafios, incluindo sistemas de justiça criminais fracos, abuso de poder, violações de direitos humanos, e corrupção. Muitos países podem não ter sistemas de coleta de dados seguros e abrangentes, e a implementação de estratégias ou legislações governamentais pode não ter o apoio de recursos financeiros. Não obstante, há certas características estruturais práticas de governança, legislação, capacidade organizacional, de dados e de pesquisa, sociedade civil, setor privado e componentes da mídia, e também informações sobre características socioeconômicas e populacionais globais, e problemas afetando grupos ou áreas específicos que podem ser usados para desenhar um quadro global da abordagem à prevenção ao crime, da capacidade existente, e dos problemas que a prevenção ao
CHAPTER 1 INTRODUÇÃO 7 crime deve abordar. Isto, por sua vez, fornecerá uma indicação das necessidades imediatas e das necessidades de mais longo prazo do país para a construção de capacidades e para o treinamento na prevenção ao crime. Como se enfatiza em outros componentes do Kit de Ferramentas de Avaliação da Justiça Criminal, é importante ter uma compreensão ampla da estrutura legal e institucional atual do país sendo avaliado, já que seu sistema de justiça criminal e suas estruturas e sua capacidade institucionais causarão impacto nas possibilidades de prevenção. O kit de ferramentas fornece uma avaliação valiosa de sistemas e conceitos jurídicos e algumas das informações das questões transversais informações de justiça criminal, justiça juvenil, vítimas e testemunhas, e cooperação internacional que impactarão as oportunidades de se desenvolver estratégias de prevenção ao crime. A estrutura descentralizada precisa receber alguma atenção já que os países organizam a descentralização e a divisão de responsabilidades nos setores do governo de maneiras muito diferentes, não apenas por departamentos ou ministérios nacionais. Os atores chave que precisam ser consultados para a avaliação (que já podem estar envolvidos em alguma forma de prevenção estratégica do crime) incluirão ministérios governamentais federais ou centrais responsáveis por áreas como a justiça, o interior ou o governo local. As responsabilidades centrais podem ser delegadas a uma subsecretaria ou a uma autoridade policial central. Outros atores chaves e fontes que precisarão ser consultados incluem ministérios responsáveis pela renovação ou pelo re-desenvolvimento urbano, pela saúde pública, educação, emprego, políticas sociais, políticas para as mulheres, serviços da juventude e para a família, e o sistema de justiça. As autoridades provinciais, onde existirem, e as autoridades locais (urbanas e rurais) também precisam ser consultadas, assim como as organizações da sociedade civil, o setor empresarial e as organizações doadoras. Para avaliar as necessidades e prioridades imediatas, e de curto, médio, e longo prazo de um país, as perguntas básicas feitas nesta Ferramenta de Avaliação incluirão:. Onde se localizam as responsabilidades para a prevenção ao crime?. Que estágio o país atingiu no desenvolvimento de sua capacidade de prevenção?. O que já existe em termos de componentes de uma abordagem estratégica, por exemplo leis, políticas, responsabilidade departamental, financiamento, programas, treinamento e sistemas de monitoramento?. Quais são as principais preocupações quanto ao crime que o país tem ou deseja tratar?. Quais são as principais populações vulneráveis em maior risco de se voltarem para o crime ou de se tornarem o objeto de vitimização?. Quais são as principais áreas de concentração de problemas de crime (rural, urbana, etc.).. Quais são as principais preocupações urbanas afetando a incidência do crime?
8 FERRAMENTA DEAVALIAÇÃO DE PREVENÇÃO AO CRIME. Quais são as principais preocupações rurais afetando a incidência do crime?. Que capacidade existe para desenvolver e sustentar a prevenção estratégica do crime?. O que existe em termos de assistência técnica recente ou atual? Alinhado com as outras seções do Kit de Ferramentas, e baseado nos princípios e abordagem recomendados nas Diretrizes para a Prevenção ao crime, a Ferramenta de Avaliação delineia uma série de 10 áreas globais de investigação:. Informações gerais sobre o país, incluindo fontes de dados e estruturas legais. Estruturas e capacidades nacionais de prevenção existentes. Estado das estratégias e da capacidade da província. Estratégias e capacidade locais. Pesquisa e base de conhecimento. Parcerias e capacidade de coordenação. Sustentabilidade, monitoramento e avaliação. Preocupações e questões específicas sobre o crime. Grupos vulneráveis específicos. Gerenciamento e coordenação Em cada área se fornece uma série de perguntas para guiar o processo de avaliação; pode ser que nem todas elas sejam apropriadas em todos os países. Reconhece-se que pode ser difícil responder a várias dessas perguntas. No anexo I há uma lista de recursos, documentos e instituições e organizações chaves que podem ajudar a fornecer informações pertinentes em relação às perguntas sugeridas paras cada área. No anexo II inclui-se uma lista de verificação para o avaliador, resumindo as necessidades e a capacidade de prevenção ao crime e as fontes de informações, mas, como se enfatizou acima, é para servir de orientação e não ser uma lista definitiva e completa. Como indicado no Prefácio desta Ferramenta de Avaliação, é essencial que ela seja usada junto com o Kit de Ferramentas de Avaliação de Justiça Criminal principal e suas quatro seções principais:. Policiamento. Segurança pública e fornecimento do serviço de polícia; a integridade e responsabilidade da polícia; investigação de crimes; e informações policiais e sistemas de inteligência. Acesso à justiça. Os tribunais; a independência, imparcialidade e integridade do judiciário, o serviço de promotoria; e defesa legal e assistência judicial
CHAPTER 1 INTRODUÇÃO 9. Medidas custodiais e não custodiais. O sistema penitenciário; detenção antes de julgamento; alternativas para o encarceramento; e reinserção social. Questões transversais. Informações sobre justiça criminal; justiça juvenil; vítimas e testemunhas; e cooperação internacional. No texto são indicadas referências cruzadas para estas ferramentas, mas será útil ter visão geral dos outros componentes previamente. Finalmente, é importante ler a Introdução do Kit de Ferramentas, que dá orientação valiosa sobre como os avaliadores devem usar as informações de orientação, especialmente as páginas 4-8, Uso das ferramentas e Diretrizes gerais para realizar avaliações. Estas se baseiam na experiência de muitos especialistas no campo. Elas serão especialmente úteis para avaliadores externos ao explicar os termos de referência de uma missão, na preparação do material histórico, e no aprendizado sobre o país e seu histórico político antes de começar o trabalho de campo. Isto também inclui explicar que nível de esforço é requerido, que recursos estão disponíveis para a avaliação, quanto tempo o exercício de avaliação deve levar e se haverá uma equipe nacional e/ ou uma equipe local para dar apoio a uma missão externa ou, caso contrário, se a avaliação será realizada por uma equipe nacional ou internacional ou uma combinação de ambas. Estas diretrizes gerais também fornecem algumas orientações sobre como ouvir e procurar respostas e como confirmar as informações durante uma missão de avaliação. Durante a missão, por exemplo, pode ser útil usar várias ferramentas de pesquisa, como o estudo de documentos, entrevistas, grupos focais, questionários ou pesquisas e visitas a locais, para coletar informações. As diretrizes também enfatizam que as missões de avaliação devem ser vistas como o primeiro passo em uma relação de trabalho colaborativa para construir capacidades: elas não são inspeções e não devem ser realizadas como tal. Dada a complexidade das questões examinadas ao se lidar com a prevenção ao crime, freqüentemente é aconselhável projetar a missão de avaliação em colaboração muito próxima com as contrapartes locais nos diferentes níveis que poderão ajudar na mobilização de interessados e em sua motivação para trabalhar com a missão. Isto também deve ser considerado com relação à administração das expectativas que uma missão desta natureza pode criar em termos de assistência e cooperação técnica futuras. Finalmente, dado que a abordagem para a prevenção ao crime adotada por esta Ferramenta e a existência de mal entendidos em geral com relação ao próprio conceito de prevenção ao crime além do fortalecimento do cumprimento das leis, é muito importante que a missão de avaliação se ocupe de apresentar os conceitos usados e a abordagem adotada pela missão. Isto ajudará na solicitação de
10 FERRAMENTA DEAVALIAÇÃO DE PREVENÇÃO AO CRIME contribuições pertinentes das contrapartes locais e, em alguns casos, também na estimulação do debate local sobre a diversidade de abordagens e papéis. A Introdução também contém orientação sobre o que fazer depois da missão e o que o relatório dos avaliadores deve conter e visar transmitir. Isto inclui determinar prioridades e áreas para assistência técnica em termos de ação imediata (ação de alto impacto e baixo custo, etc.); ação de curto prazo (ação visível, urgência, construção de consenso); médio prazo (pesquisas posteriores e planejamento estratégico, conscientização do público, construção de coalizões); e de longo prazo (reforma legislativa e penal, mudanças de políticas significativas, planejamento e financiamento de longo prazo). 4. Normas e padrões guiando a prevenção ao crime 8 As normas e padrões sobre a prevenção ao crime adotados pelo Conselho Econômico e Social em 1995 e em 2002 estabelecem os princípios sobre os quais deve se basear a prevenção ao crime, o que ela requer, quem deve estar envolvido, e a metodologia de trabalho. As normas enfatizam que como o crime tem causas múltiplas, uma abordagem coordenada e multisetorial é necessária e que as autoridades governamentais em todos os níveis têm um papel importante a desempenhar. O governo nacional (e as autoridades provinciais) tem um papel importante na definição de padrões e ao iniciar e facilitar a ação. As autoridades do governo local têm um papel importante no desenvolvimento e no ajuste de programas conforme as circunstâncias locais, já que o crime é vivido nos níveis local e do bairro, e muitas das causas podem ser tratadas localmente. As estratégias de prevenção precisam ser balanceadas e focadas nas causas. Uma ampla gama de abordagens pode ser usada, variando de intervenções ambientais e situacionais, que reduzem oportunidades para o crime; intervenções educacionais e sociais, que promovem o bem-estar e trabalham para construir a resistência das famílias, crianças e jovens para resistir ao envolvimento com o crime ou a vitimização; abordagens baseadas na comunidade, que ajudam a construir a capacidade local e a coesão social; até abordagens de reinserção social, que visam prevenir a reincidência. A metodologia envolve trabalhar por departamentos e serviços governamentais e em parceria com a sociedade civil, com um diagnóstico cuidadoso dos problemas, desenvolvendo e implementando um plano de ação e monitorando e avaliando os resultados para ajustar os programas e as políticas. Nas diretrizes há uma forte ênfase sobre o uso de evidências válidas como a base para a ação e para programas e sobre a construção da avaliação. 8 Ambos os conjuntos de diretrizes podem ser encontrados no Compendium of United Nations Standards and Norms in Crime Prevention and Criminal Justice (Compêndio de Padrões e Normas sobre Prevenção ao crime e Justiça Criminal das Nações Unidas) do Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime (Nações Unidas, Nova York, 2006), parte três (disponível em www.unodc.org/pdf/compendium/compendium_2006_part_03_01.pdf.