Unidade: Sistema e Política Nacional do Meio Ambiente. Responsabilidade por dano ao meio Unidade ambiente. I: Códigos de Água e de Mineração. 0
Sistema e Política Nacional do Meio Ambiente. Responsabilidade por dano ao meio ambiente. Códigos de Água e de Mineração. Introdução Na primeira Unidade Didática, iniciamos os estudos sobre Direito Ambiental no que tange à importância do meio ambiente para o ser humano, identificando os princípios que regem este ramo do Direito e seu reflexo no ordenamento jurídico. Naquela Unidade, destacamos as fontes materiais e formais e a relação do Direito ambiental com outros ramos do Direito, analisando-o à luz da Constituição Federal de 1988. Dando continuidade aos nossos estudos, esta segunda unidade apresenta os seguintes objetivos: - Conhecer o Sistema Nacional do Meio Ambiente, identificando seus órgãos. - Analisar os Códigos de Água e de Mineração. - Identificar os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente. Para tanto, serão abordados: 1. SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE E SEUS ÓRGÃOS. 2. POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. 3. INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. 4. ZONEAMENTO AMBIENTAL. 5. ESTUDO E RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL. 6. DANO AMBIENTAL E RESPONSABILIDADE PELO DANO. 7. CÓDIGO DE ÁGUAS. 8. CÓDIGO DE MINERAÇÃO. 1
Não obstante, este conteúdo está longe de encerrar o assunto apresentado, pois não foi elaborado com essa pretensão. Trata-se de uma direção a ser seguida, pois deve ser complementado com a bibliografia indicada e nos dispositivos normativos nele contido. 1. SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE E SEUS ÓRGÃOS O Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), criado pela Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Esse sistema remonta à Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), criada em 1973, logo após a Conferência de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano de 1972. O artigo 6º do referido diploma legal estabelece que ele será constituído pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como das fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental. O artigo supracitado dispõe que o SISNAMA é integrado por um órgão superior, um órgão consultivo e deliberativo, um órgão central, um órgão executor, órgãos setoriais, seccionais e locais, todos com atribuições próprias. O órgão superior é o Conselho de Governo; o consultivo e deliberativo é o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA); o central, o Ministério do Meio Ambiente; o executor, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA); os setoriais são os órgãos da administração federal voltados para a proteção ambiental; os seccionais são os órgãos e entidades estaduais voltados para o meio ambiente; e os locais são os órgãos e entidades municipais com a mesma finalidade. O Conselho de Governo, segundo o artigo 1º da Lei nº 8490, de 19 de novembro de 1992, é órgão de assessoramento imediato ao Presidente da República, cuja finalidade é a de assessorar o Presidente da República na 2
formulação de diretrizes da ação governamental, reunindo-se por convocação (art. 6º). Para o CONAMA, a própria Lei do PNMA, em seu artigo 8º, estabeleceu as suas atribuições, tendo como seu presidente o Ministro de Estado do Meio Ambiente, além de outras previstas no Decreto nº 99274, de 6 de junho de 1990. O Ministério do Meio Ambiente teve sua origem na Secretaria do Meio Ambiente, e, em 1993, passou a ser denominado em Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal. O IBAMA foi criado pela Lei nº 7735, de 22 de fevereiro de 1989, e tem suas atribuições previstas no seu artigo 2º. O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade foi criado pela Lei nº 11516, de 28 de agosto de 2007, e, entre outras atribuições estabelecidas na sua lei de criação, tem a finalidade de executar ações da política nacional de unidades de conservação da natureza, referentes às atribuições federais relativas à proposição, implantação, gestão, proteção, fiscalização e monitoramento das unidades de conservação instituídas pela União. Esse Instituto passa a tratar da biodiversidade, ou seja, do patrimônio genético, em nível federal, e das matérias relativas à unidade de conservação, mantendo o poder de polícia ambiental do IBAMA. 2. POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE A Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispôs sobre a PNMA, estabelece, em seu artigo 2º, que essa Política tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana. Ressalta-se que esta política deve atender a alguns princípios, entre os quais, a racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; o controle 3
e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; e a educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive, a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente. Já os objetivos dessa PNMA está estabelecido em seu artigo 4º, que são a definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios; a preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida; a imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos, entre outros. As atividades empresariais públicas ou privadas serão exercidas em consonância com as diretrizes dessa Política. 3. INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE Os instrumentos da PNMA estão previstos no artigo 9º da Lei da PNMA, que são o zoneamento ambiental, a avaliação de impactos ambientais, o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, entre outros, os quais alguns deles serão estudados a seguir. 4. ZONEAMENTO AMBIENTAL Como foi dito, o zoneamento é um dos instrumentos da PNMA e teve origem nas sociedades industrializadas e urbanísticas, iniciando sua discussão nos direitos norte-americanos e inglês 1. Segundo Diogo Ferreira Moreira Neto, Zoneamento não é mais que uma divisão física do solo em microrregiões ou zonas em que se promovem usos 1 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2008. p. 181. 4
uniformes, com indicação de certos usos, exclusão de outros, absoluta ou relativa, e tolerância de alguns. 2 O zoneamento ambiental pode ser federal, estadual ou municipal. Já o zoneamento urbano, que é um instrumento de intervenção urbanística, segundo a Lei nº 6803, de 2 de julho de 1980, classifica as zonas nas seguintes categorias: - zonas de uso estritamente industrial; - zonas de uso predominantemente industrial; - zonas de uso diversificado. O artigo 5º da citada lei prevê as zonas de uso industrial, independentemente de sua categoria, classificam-se em: - não saturadas; - em vias de saturação; - saturadas. O objetivo desse zoneamento é compatibilizar as atividades industriais com a proteção ambiental. Além desses zoneamentos, há, também, o zoneamento agrícola, nos termos do Estatuto da Terra (Lei nº 4504, de 30 de novembro de 1964), e o costeiro, que tem o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, Lei nº 7661, de 16 de maio de 1988. Esse Plano Costeiro é subordinado ao PNMA, devendo a sua aplicação ser compatível com a Lei nº 6938, de 1981. 5. ESTUDO E RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL Em 1991, no âmbito da Comissão das Nações Unidas para a Europa, em Espoo, foi assinada a Convenção sobre Avaliação de Impacto Ambiental Transfronteiriço. 2 Idem. p. 182. 5
Nessa Convenção, os países engajam-se a tomar medidas apropriadas e eficazes para prevenir, reduzir e combater o impacto ambiental transfronteiriço. Em 1992, o princípio 17 da Declaração do Rio de Janeiro da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento dispôs que a avaliação de impacto ambiental deve ser empreendida para as atividades planejadas que possam ter impacto negativo sobre o meio ambiente. É de ressaltar-se que, como já foi visto, a avaliação de impacto ambiental é um dos instrumentos da PNMA. E, para melhor compreensão do estudo e do relatório de impacto ambiental, é necessário que se entenda o que vem a ser impacto ambiental. O artigo 1º da Resolução do CONAMA nº 1, de 1986, estabelece que impacto ambiental é qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente. Já a Resolução do CONAMA nº 237, de 1997, em seu artigo 1º, inciso IV, define que impacto ambiental regional é todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (área de influência direta do projeto), no todo ou em parte, o território de dois ou mais Estados. Portanto, o inciso IV do 1º do artigo 225 da CF/88 dispõe que incumbe ao Poder Público exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade. Nesse contexto é que se insere a sobredita Resolução nº 237, pois é ela que dispõe sobre os critérios utilizados para o licenciamento ambiental e, alinhada ao supracitado texto constitucional, estabelece que a licença ambiental para as referidas atividades dependerá do prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA). O estudo e o relatório apresentam algumas diferenças. O estudo apresenta mais abrangência que o relatório e o engloba em si mesmo. O EPIA 6
compreende o levantamento da literatura científica e legal pertinente, trabalhos de campo, análises de laboratório e a própria redação do relatório 3. O EIA/RIMA é um dos mais importantes instrumentos de proteção do meio ambiente, que tem essência preventiva, compondo uma das etapas do licenciamento ambiental 4. O conteúdo do EPIA e do RIMA vinculam tanto o órgão público ambiental, quanto a equipe multidisciplinar 5. Cabe destacar que, nos termos da Resolução do CONAMA nº 9, de 1987, é garantida a realização de audiências públicas, para expor aos interessados o conteúdo do produto em análise e seu referido RIMA, dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes as críticas e sugestões a respeito. Ressalta-se que a existência do RIMA tem a finalidade de tornar compreensível para o público o conteúdo do EIA, elaborado segundo critérios técnicos 6. O artigo 2º dessa Resolução nº 9 dispõe que o órgão do meio ambiente, sempre que necessário, promoverá a referida audiência, ou quando for solicitado: - por entidade civil; - pelo Ministério Público; ou - por 50 (cinquenta) cidadãos ou mais. A retrocitada Resolução nº 237 estabelece quais casos competirá ao IBAMA, aos órgãos estaduais, distritais e municipais a concessão do licenciamento ambiental. podem ser divididas em: Impende apontar que, nos termos desta Resolução, as licenças - Licença Prévia (LP); 3 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 227. 4 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 10 ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 139 5 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 228. 6 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 10 ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 140. 7
- Licença de Instalação (LI); e - Licença de Operação (LO). Essas licenças possuem prazos, a saber: a LP tem o prazo máximo de 5 (cinco) anos; a LI o prazo não pode ser superior a 6 (seis) anos; já a LO deverá ter o mínimo de 4 (quatro) e o máximo de 10 (dez) anos. Quando a LP e a LI tiverem seus prazos concedidos inferiores ao máximo permitido, elas poderão ser prorrogadas até atingir o limite previsto. Quanto aos requisitos do estudo de impacto ambiental, a Resolução nº 001, de 1986, estabelece, em seu artigo 5º, entre outros, a contemplação de todas as alternativas tecnológicas e de localização do projeto, confrontando-as com a hipótese da sua não execução. 6. DANO AMBIENTAL E RESPONSABILIDADE PELO DANO O termo dano constitui um dos alicerces essenciais da responsabilidade civil e, dentro da teoria da responsabilidade civil, não há que se falar em dever de indenizar sem a sua ocorrência 7. Os danos se classificam em dano material, que consiste em lesão que afeta interesse relativo a bens materiais; dano moral, quando ofende interesse que não seja corpóreo; e dano à imagem, quando atinge determinado interesse vinculado à reprodução das pessoas humanas 8. Entende-se como dano ambiental aquele provocado ao meio ambiente, que, além do conceito legal, há o cultural, que será a ação criativa do homem que determinará aquilo que deve ou não ser entendido como meio ambiente 9. Para reparar o dano ao meio ambiente, o parágrafo 3º do artigo 225 da CF/88 estabelece que as condutas e atividades lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores a sanções penais e administrativas, independentemente 7 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 10 ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 47-8. 8 Idem. p. 51-53. 9 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2008. p. 234. 8
da obrigação de repará-lo. Esse dispositivo destaca que se sujeitam a essas sanções tanto as pessoas físicas, quanto as jurídicas. A Lei nº 6938, de 1981, recepcionada pela Constituição Federal de 1988, prevê, no seu artigo 14, 1º, que a sobredita responsabilidade independe da existência de culpa, ou seja, é objetiva. Cabe destacar que, em nível internacional, a obrigação estatal de responsabilizar as agressões ao meio ambiente, bem como suas vítimas, está prevista na Declaração do Rio, assim disposto no seu princípio 13. Nessa tríplice responsabilidade, a civil corresponde à obrigação de reparar o dano causado; a administrativa, às penalidades impostas por órgãos vinculados aos entes estatais; e a penal, à aplicação da Lei nº 9605/98 que define os crimes ambientais. 7. CÓDIGO DE ÁGUAS A água é um dos elementos do meio ambiente, aplicando-se o enunciado do caput do artigo 225 da CF/88. O Código de Águas foi instituído pelo Decreto nº 24643, de 10 de julho de 1934, e define uma série de conceitos jurídicos fundamentais para o estudo, notadamente, do direito ambiental 10. O capítulo I do título I do livro I desse Código dispõe sobre as águas públicas, já os capítulos 2 e 3 do mesmo título, dispõem sobre as águas comuns e particulares, respectivamente. O artigo 1º prescreve que as águas públicas podem ser de uso comum ou dominicais. As comuns são as correntes não navegáveis ou flutuáveis e de que essas não se façam. Já as particulares são as nascentes e todas águas situadas em terrenos que também o sejam, quando não estiverem classificadas entre as águas comuns de todos, as águas públicas ou as águas comuns. 10 Idem. p. 708. 9
8. CÓDIGO DE MINERAÇÃO A mineração é uma das atividades mais polêmicas com relação aos seus impactos ambientais. Ao mesmo tempo, é indiscutível que o nível tecnológico da humanidade faz com que seja impossível sua existência sem as atividades minerárias 11. A Constituição Federal dispõe, no seu artigo 20, que os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são bens da União. Logo, diversos dispositivos constitucionais conferem à União competências administrativa e legislativa relacionados a esses recursos. Para regular o assunto, o ato normativo em vigor é o Decreto-lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, o Código de Minas. O artigo 2º desse Código assim classifica os regimes de aproveitamento das substâncias minerais: - regime de concessão; - regime de autorização; - regime de licenciamento; - regime de permissão de lavra garimpeira; e - regime de monopolização. Apresenta também o que se entende por jazida, mina, lavra, garimpo, pesquisa mineral, entre outros. No artigo 4º, expõe o conceito de jazida, caracterizada como toda massa individualizada de substância mineral ou fóssil, aflorando à superfície ou existente no interior da terra, e que tenha valor econômico; por mina entende a jazida em lavra, ainda que suspensa. Já o artigo 36 dispõe que lavra é o conjunto de operações coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extração das substâncias minerais úteis que contiver, até seu beneficiamento. 11 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2008. p. 737. 10
Índice Analítico Introdução... 1 1. Sistema Nacional do Meio Ambiente e seus órgãos... 2 2. Política Nacional do Meio Ambiente... 3 3. Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente... 4 4. Zoneamento Ambiental... 4 5. Estudo e Relatório de Impacto Ambiental... 5 6. Dano Ambiental e Responsabilidade pelo dano... 8 7. Código de Águas... 9 8. Código de Mineração...10 11
Referências ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2008. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 10 ed. São Paulo: Saraiva, 2009. JUNIOR, Arlindo Philippi et ALVES, Alaôr Caffé. Curso Interdisciplinar de Direito Ambiental. Barueri: Manole, 2005. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. MILARÉ, Edis. Direito do ambiente A Gestão Ambiental em foco. 5. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. 23 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003. 12
13 Responsável pelo Conteúdo: Prof. Paulo Campanha Santana Revisão Textual: Profª Dra. Patricia Silvestre Leite Di Iório www.cruzeirodosul.edu.br Campus Liberdade Rua Galvão Bueno, 868 01506-000 São Paulo SP Brasil Tel: (55 11) 3385-3000