INSTITUTO DE GESTÃO, ECONOMIA E POLÍTICAS PÚBLICAS DIREITO CONSTITUCIONAL PROF. LEO VAN HOLTHE Material Extra Considerações doutrinárias sobre aplicabilidade das normas constitucionais As normas jurídicas possuem duas espécies de eficácia: a eficácia social ou efetividade, relacionada com a real observância da norma no meio social, e a eficácia jurídica, que diz respeito à aplicabilidade e exigibilidade da norma, i.e., sua capacidade para produzir os efeitos próprios das normas jurídicas. Todas as normas constitucionais possuem eficácia jurídica, i.e., são aptas a produzir os efeitos próprios das normas jurídicas. Já em relação à eficácia social, José Afonso da Silva classifica as normas constitucionais em normas de eficácia plena, normas de eficácia contida e normas de eficácia limitada. Vejamos cada uma delas: a) Normas constitucionais de eficácia plena são aquelas que, desde a entrada em vigor da Constituição, produzem ou têm possibilidade de produzir todos os efeitos essenciais, relativamente aos interesses que o legislador constituinte quis regular, porquanto já dotadas de normatividade suficiente. Possuem aplicabilidade imediata, direta e integral e eficácia social plena. São exemplos: arts. 1.º, 4.º, 5.º, caput, IV, XXXV e XXXVI, 15, 17, 4.º, 21, 30, 44, 69, 76, 145, 153 e 230, 2.º, todos da CF/88. b) Normas constitucionais de eficácia contida (redutível ou restringível) são normas igualmente dotadas de força normativa suficiente para produzir todos os seus efeitos essenciais. Porém, diferentemente das normas de eficácia plena, o próprio texto da norma de eficácia contida deixa margem a que sua incidência venha a ser restringida posteriormente, nos termos em que o legislador infraconstitucional estabelecer ou diante de conceitos gerais nela enunciados. A restrição dessas normas ainda pode ocorrer por força de outras normas constitucionais. Portanto, na lição de J. Afonso da Silva, a norma de eficácia contida pode ser restringida: a) por conceitos gerais e abstratos nela enunciados (denominados de conceitos éticojurídicos), tais como: ordem pública, segurança nacional, bons costumes, necessidade ou utilidade pública, etc., resultando em limitação da eficácia do seu conteúdo quando de sua aplicação no caso concreto (ex.: CF, art. 136, art. 34, I, e art. 144); b) por obra do legislador infraconstitucional (ex.: CF, art. 5.º, VIII e XIII, e art. 37, I); c) por obra de outras normas constitucionais (ex.: o direito de reunião e o sigilo de correspondência podem ser restringidos em caso de decretação de estado de defesa CF, art. 136, 1.º, III; assim como o art. 5.º, XXII, restringido pelos incisos XXIII a XXV do art. 5.º). As normas constitucionais de eficácia contida possuem aplicabilidade imediata e direta, mas possivelmente não integral; e eficácia social contida ou redutível. c) Normas constitucionais de eficácia limitada são aquelas que apresentam aplicabilidade mediata ou indireta (também chamada de reduzida ou diferida), porque somente incidem totalmente sobre os interesses que regulam após uma legislação ulterior que lhes desenvolva a aplicabilidade. Temos como exemplos o art. 7.º, incisos XX e XXVII, art. 192, art. 215, art. 218, todos da CF/88. Para José Afonso da Silva, as normas de eficácia limitada subdividem-se em normas constitucionais de princípio institutivo e normas constitucionais de princípio programático. Normas constitucionais de princípio institutivo são aquelas que traçam esquemas gerais de estruturação e atribuições de órgãos, entidades ou institutos, para que o legislador ordinário os estruture em definitivo, mediante lei. De acordo com José Afonso, as normas de princípio institutivo podem facultar a elaboração de uma legislação integrativa (facultativas ou permissivas ex.: arts. 22, único, 125, 3.º, 125, 6.º) ou obrigar o legislador à emissão dessa legislação (impositivas ou peremptórias exs.: arts. 20, 2.º, 33, 88, art. 109, VI, e 121).
Por sua vez, as normas constitucionais de princípio programático ou, simplesmente, normas programáticas explicitam verdadeiros comandos-valores, programas de atuação futura, fins a serem perseguidos pelo Estado. Exs.: arts. 3.º, 7.º, XI, XX, XXVII, 173, 4.º, 216, 3.º, 184, 193, 215, 217, 218, todos da CF/88. Os direitos sociais, em regra, vêm previstos na forma de normas programáticas. Essas normas costumam ser muito cobradas em concursos públicos, em razão da nossa CF/88 ser uma constituição-dirigente, repleta de normas-programa. Essas normas caracterizam-se por prescrever finalidades, programas de governo para o Estado (ex: promover o desenvolvimento científico, dar saúde, educação, direitos culturais, etc.), sem especificar os meios de sua realização. Apesar de uma parcela da doutrina negar a força jurídica dessas normas, a doutrina majoritária (seguida pela jurisprudência do STF RE 271286 AgR/RS) já pacificou que as normas programáticas obrigam todos os poderes públicos, condicionando a atividade do Executivo, do Legislativo e do Judiciário às finalidades nelas contidas. Para dar efetividade às normas constitucionais limitadas, carentes de complementação legislativa, a CF/88 previu os institutos da ADI por omissão e do mandado de injunção, a serem estudados em momento oportuno. Embora menos cobrada em concursos, destacamos a classificação de normas constitucionais quanto à sua eficácia social da professora Maria Helena Diniz: 1) normas supereficazes ou com eficácia absoluta (caracterizadas pela intangibilidade, não podendo o poder constituinte derivado restringi-las indevidamente são as cláusulas pétreas previstas no art. 60, 4.º, da CF); 2) normas com eficácia plena (equivalem às normas de eficácia plena da classificação proposta por José Afonso da Silva); 3) normas com eficácia relativa restringível (correspondem às normas de eficácia contida); 4) normas com eficácia relativa complementável ou dependente de complementação legislativa (correspondem às normas de eficácia limitada). Questões de concursos anteriores 1. (VUNESP.Proc. Munic.São Carlos.SP.09) Sobre a eficácia das normas constitucionais, assinale a alternativa incorreta. (A) A entrada em vigor de uma norma constitucional programática implica a proibição de que sejam produzidas normas ulteriores que contrariem o programa por ela estabelecido. (B) As normas de eficácia contida são de aplicabilidade indireta e mediata, já que o direito nelas previsto é imediatamente exercitável, desde a promulgação da Constituição. (C) As normas definidoras de princípio institutivo são as que traçam esquemas gerais de estruturação e atribuições de órgãos, entidades ou institutos. (D) As normas constitucionais de princípio programático são as que traçam princípios a serem cumpridos pelos órgãos do Estado. (E) A entrada em vigor de uma norma constitucional programática implica a revogação de todas as disposições em sentido contrário aos seus comandos. 2. (CESPE.Técnico.MPU.2010) As normas de eficácia plena não exigem a elaboração de novas normas legislativas que lhes completem o alcance e o sentido ou lhes fixem o conteúdo; por isso, sua aplicabilidade é direta, ainda que não integral. 3. (CESPE.Analista Processual.MPU.2010) As normas de eficácia contida permanecem inaplicáveis enquanto não advier normatividade para viabilizar o exercício do direito ou benefício que consagram; por isso, são normas de aplicação indireta, mediata ou diferida. 4. (CESPE.Analista Processual.MPU.2010) As normas constitucionais de eficácia limitada são desprovidas de normatividade, razão pela qual não surtem efeitos nem podem servir de parâmetro para a declaração de inconstitucionalidade. 5. (CESPE.Analista.MPU.2010) O livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, desde que atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer, é norma constitucional de eficácia contida; portanto, o legislador ordinário atua para tornar exercitável o direito nela previsto.
6. (CESPE.Analista de Infraestrutura.MPOG.2010) O dispositivo constitucional que estabelece ser livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais instituídas em lei, constitui exemplo de norma de eficácia limitada. 7. (CESPE.Analista de Infraestrutura.MPOG.2010) Constitui exemplo de norma de eficácia plena o preceito constitucional que garante aos maiores de 65 anos de idade a gratuidade dos transportes coletivos urbanos. 8. (CESPE.Procurador.AGU.2010) De acordo com entendimento do STF, configura exemplo de norma constitucional programática o preceito constitucional segundo o qual a política agrícola deve ser planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo tanto produtores e trabalhadores rurais, como setores de comercialização, de armazenamento e de transportes. 9. (CESPE.Analista.INCA.2010) O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias não possui a mesma natureza jurídica das normas constitucionais inseridas na Constituição Federal de 1988 (CF), razão pela qual é de hierarquia inferior a estas. 10. (CESPE.Analista.Judiciário.TRE.BA.2010) No tocante à aplicabilidade, de acordo com a tradicional classificação das normas constitucionais, são de eficácia limitada aquelas em que o legislador constituinte regula suficientemente os interesses concernentes a determinada matéria, mas deixa margem à atuação restritiva por parte da competência discricionária do poder público, nos termos em que a lei estabelecer ou na forma dos conceitos gerais nela previstos. 11. (CESPE Analista Téc-Adm MS 2010) Para que se possa identificar uma norma constitucional de eficácia limitada, é suficiente observar a expressão nos termos da lei, prevista no texto constitucional. 12. (CESPE Analista Téc-Adm MS 2010) A distinção hierárquica entre normas constitucionais é inadmissível perante a Constituição. 13. (CESPE.Defensor Público.DPU.2010) Os direitos sociais previstos na Constituição, por estarem submetidos ao princípio da reserva do possível, não podem ser caracterizados como verdadeiros direitos subjetivos, mas, sim, como normas programáticas. Dessa forma, esses direitos devem ser tutelados pelo poder público, quando este, em sua análise discricionária, julgar favoráveis as condições econômicas e administrativas. 14. (CESPE.Analista.INCA.2010) Normas constitucionais de aplicabilidade reduzida ou de eficácia limitada são aquelas normas que necessitam da promulgação de uma lei infraconstitucional para produzir os seus efeitos, podendo ser classificadas em normas constitucionais de princípio institutivo e normas constitucionais de princípio programático. 15. (VUNESP.Advogado.CRM/SP.2011) Analise as seguintes disposições da Constituição Federal: I. São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. II. É livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer. III. O Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológicas. IV. Conceder-se-á habeas-corpus sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder. Considerando a doutrina clássica brasileira sobre a eficácia e aplicabilidade das normas constitucionais, pode-se afirmar que as disposições acima reproduzidas são classificadas, respectivamente, como normas de eficácia (A) contida, plena, programática e plena. (B) plena, limitada, plena e contida. (C) limitada, plena, plena e contida. (D) plena, plena, contida e programática. (E) plena, contida, limitada e plena. 16. (CESPE - 2011 - EBC - Analista Advocacia) As normas previstas no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias possuem natureza de norma constitucional.
17. (CESPE - 2011 - EBC - Analista Advocacia) O preâmbulo da Constituição Federal não faz parte do texto constitucional propriamente dito e não possui valor normativo. 18. (CESPE - 2011 - ECB Analista Advocacia) Constitui exemplo de norma programática o dispositivo segundo o qual o Estado deve garantir a todos pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, além de apoio e incentivo a iniciativas de valorização e difusão das manifestações culturais. 19. (CESPE - 2011 - IFB - Professor Direito) Entre as normas constitucionais de eficácia exaurida, incluem- se dispositivos constantes das disposições constitucionais transitórias. 20. (CESPE - 2011 - IFB - Professor Direito) As normas constitucionais de eficácia plena podem, em regra geral, ser revistas pelo poder reformador. 21. (CESPE - 2011 - IFB - Professor Direito) Enquanto, nas normas de eficácia contida, as leis podem restringir-lhes o alcance, nas normas de eficácia limitada, o seu alcance poderá ser ampliado. 22. (CESPE - 2011 - STM - Analista Judiciário - Execução de Mandados) Consideram-se normas de eficácia absoluta os preceitos constitucionais intangíveis, que são inalteráveis mesmo por meio de propostas de emendas constitucionais. 23. (Cespe.Juiz.TJ.PB.2010) Acerca dos princípios constitucionais e da classificação e interpretação das normas constitucionais, assinale a opção correta. A É prevalecente, na doutrina constitucional brasileira, o entendimento de que as normas que consagram as cláusulas pétreas estão em nível hierárquico superior às demais normas constitucionais. B Entre as modalidades de eficácia dos princípios constitucionais inclui-se a eficácia negativa, que implica a paralisação de qualquer norma ou ato jurídico que contrarie um princípio. C No que concerne à forma de aplicação, os princípios operam por via do enquadramento do fato no relato normativo, ainda que, tanto quanto as regras, eles comportem a subsunção. D As normas constitucionais programáticas cingem-se a estipular princípios ou programas que devem ser perseguidos pelos poderes públicos, não possuindo eficácia vinculante nem sendo capazes de gerar direitos subjetivos na sua versão positiva ou negativa, embora impeçam a produção de normas que contrariem o direito nelas inserido. E As normas institutivas, que traçam esquemas gerais de organização e estruturação de órgãos, entidades ou instituições do Estado, são dotadas de eficácia plena e aplicabilidade imediata, visto que possuem todos os elementos necessários à sua executoriedade direta e integral. 24. (CESPE.Juiz.TJ.ES.2011) Acerca da aplicabilidade das normas constitucionais, assinale a opção correta. A O dispositivo constitucional que estabelece que lei federal disporá sobre a utilização, pelo governo do DF, das polícias civil e militar e do corpo de bombeiros militar constitui exemplo de norma de eficácia limitada. B Inexiste hierarquia entre normas constitucionais, salvo no que diz respeito às cláusulas pétreas e aos direitos fundamentais, que representam o núcleo essencial da CF e envolvem diretamente a noção de dignidade da pessoa humana. C As normas constitucionais de eficácia contida são de aplicabilidade indireta, mediata e reduzida, havendo necessidade de lei integrativa infraconstitucional para produzir todos os seus efeitos. D As normas de eficácia limitada são desprovidas de normatividade, incapazes de produzir quaisquer efeitos e de servir de parâmetro para a declaração de inconstitucionalidade. 25. (CESPE.Analista.Adm.MP.PI.2011) O dispositivo constitucional que afirma que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei é uma norma constitucional de eficácia contida. 26. (CESPE.Analista.Adm.MP.PI.2011) A gratuidade dos transportes coletivos urbanos aos maiores de sessenta e cinco anos é uma norma constitucional de eficácia plena e aplicabilidade imediata. 27. (CESPE.Analista.Adm.MP.PI.2011) O texto constitucional contempla norma de eficácia plena que garante ao servidor público civil e militar o direito à livre associação sindical.
28. (CESPE.Defensor.DPE.Maranhão.2012) O parágrafo único do art. 170 da CF, que assegura a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei, traduz norma de eficácia A contida. B limitada. C reduzida. D plena. E programática. 29. (CESPE.Agente.PF.2014) A prestação de assistência religiosa nas entidades civis e militares de internação coletiva pode ser considerada exemplo de norma constitucional de eficácia limitada. Gabarito: 1 B; 2 E; 3 E; 4 E; 5 E; 6 E; 7 C; 8 C; 9 E; 10 E; 11 E; 12 C; 13 E; 14 C; 15 E; 16 C; 17 C; 18 C; 19 C; 20 C; 21 C; 22 C;.23 B; 24 A; 25 E; 26 C; 27 E; 28 A; 29 - C.